Sentencia C-541de julio 6 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-8355

Magistrado Ponente:

Nilson Pinilla Pinilla

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1° y 2° de la Ley 1283 de 2009 (parciales) “Por la cual se modifican y adicionan el artículo 14 de la Ley 756 de 2002, que a su vez modifica el literal a) del artículo 15 y los artículos 30 y 45 de la Ley 141 de 1994”.

Actor: Jaime Alberto Rodríguez Arias y Néstor Fabián Castillo Pulido

Bogotá, D. C., seis de julio de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Las normas demandadas

El siguiente es el texto de las normas demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 47.223 del 5 de enero de 2009, advirtiéndose que lo demandado es únicamente lo resaltado en negrilla:

“LEY 1283 DE 2009

(enero 5)

“Por la cual se modifican y adicionan el artículo 14 de la Ley 756 de 2002, que a su vez modifica el literal a) del artículo 15 y los artículos 30 y 45 de la Ley 141 de 1994”.

El congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—El artículo 15 de la Ley 141 de 1994, quedará así:

"ART. 15.—Utilización por los municipios de las participaciones establecidas en esta ley.

Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios productores y a los municipios portuarios, tendrán la siguiente destinación:

a) El noventa por ciento (90%) a inversión en proyectos de desarrollo Municipal y Distrital, contenidos en el Plan de Desarrollo, con prioridad para aquellos dirigidos a la construcción, mantenimiento y mejoramiento de la red terciaria a cargo de las entidades territoriales, proyectos productivos, saneamiento ambiental y para los destinados en inversiones en los servicios de salud, educación básica, media y superior pública, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 129 del Código de Minas (L. 685/2001). De este porcentaje, las entidades beneficiarias deben destinar como mínimo el uno por ciento (1%) de estos recursos a Proyectos de inversión en nutrición y seguridad alimentaria para lo cual suscribirán convenios interadministrativos con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF;

b) Hasta el diez por ciento (10%) para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos.

Tratándose de recursos que no provengan de proyectos de hidrocarburos, se destinará el 7.5% para la interventoría técnica de los Proyectos que se ejecuten con dichos recursos y el 2.5% a sufragar los costos de manejo y administración que tengan de orden nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución de regalías y compensaciones.

Mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores de salud, educación, agua potable, alcantarillado y mortalidad infantil, asignarán por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus participaciones para estos propósitos. En el Presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los anteriores fines.

El Gobierno Nacional reglamentará lo referente a cobertura mínima.

PAR.—Para todos los efectos, la Contraloría General de la República ejercerá el control fiscal de estos recursos".

ART. 2º—El artículo 14 de la Ley 141 de 1994, quedará así:

“ART. 14.—Utilización por los departamentos de las participaciones establecidas en esta ley:

Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos productores, tendrán la siguiente destinación:

a) El noventa por ciento (90%), a inversión en proyectos prioritarios que estén contemplados en el Plan General de Desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios, y de estos, no menos del cincuenta por ciento (50%) para los proyectos prioritarios que estén contemplados en los planes de desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalías directas, de los cuales no podrán destinarse más del quince por ciento (15%) a un mismo municipio. En cualquier caso, tendrán prioridad aquellos proyectos que beneficien a dos o más municipios. De este porcentaje, las entidades beneficiarias deben destinar como mínimo el uno por ciento (1%) de estos recursos a proyectos de inversión en nutrición y seguridad alimentaria para lo cual suscribirán Convenios Interadministrativos con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF;

b) Hasta el diez por ciento (10%) para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos.

Tratándose de recursos que no provengan de proyectos de hidrocarburos, se destinará el 7.5% para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con dichos recursos y el 2.5% a sufragar los costos de manejo y administración que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución de regalías y compensaciones.

Mientras las entidades departamentales no alcancen coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado, la entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total de sus regalías para estos propósitos. En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a los sectores aquí señalados.

El Gobierno Nacional reglamentará lo referente a cobertura mínima.

PAR. 1º—Para los efectos de este artículo, también se tendrá como inversión las transferencias que hagan los departamentos de las participaciones de regalías y compensaciones a favor de los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social, Corpes, o de la entidad que los sustituya, y de los Fondos de Inversión Regional, FIR.

PAR. 2º—Continuarán vigentes todas las cesiones de participaciones a las entidades públicas que con arreglo a leyes, decretos y convenios anteriores, hubieren efectuado los departamentos y municipios.

PAR. 3º—Para todos los efectos, la Contraloría General de la República ejercerá el control Fiscal sobre estos recursos”.

(…).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer de la presente demanda de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución, puesto que las disposiciones acusadas hacen parte de una ley de la República.

2. Los problemas jurídicos planteados.

Para resolver sobre los cargos formulados en la demanda, y en razón a haberse recibido algunas intervenciones, incluso el concepto del Ministerio Público, en las que se plantea que la Corte debería declararse inhibida de decidir en el presente caso, en razón a la deficiencia argumentativa de los cargos planteados, se abordará en primer lugar este aspecto.

Ahora bien, en caso de que se concluya que procede un pronunciamiento de fondo en relación con la demanda, la Corte examinará las competencias que la Constitución asigna a las contralorías del orden nacional y territorial, así como la incidencia que en relación con lo planteado pudiera tener el tema relativo a la propiedad nacional o local de los recursos de las regalías.

3. Sobre las solicitudes de inhibición.

Según lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia de esta corporación, para que las demandas de inconstitucionalidad puedan dar lugar a un fallo de mérito, aquellas deben llenar ciertos requisitos, los que en todo caso se interpretan de manera flexible, conforme al principio pro actione, ya que se trata de una acción ciudadana y de un importante mecanismo de participación política, para cuyo ejercicio no se requiere tener la calidad de abogado, ni menos aún ser un experto en materias constitucionales.

Esos presupuestos, que quedaron expuestos de manera puntual en la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), reiterada por esta Sala en innumerables oportunidades, tienen que ver con la certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos de inconstitucionalidad, según la definición de tales conceptos incluida en esa misma sentencia.

En aplicación de tales criterios, y tal como pudo preverse desde la misma admisión de la demanda, reafirma en este punto la Corte que el segundo de los cargos elevados por los actores no cumple los requisitos necesarios para decidir sobre él, circunstancia que conducirá a que esta corporación se declare inhibida a ese respecto. Son varias las razones que sustentan esta decisión:

En primer término, este cargo parte del supuesto de que los parágrafos acusados establecen una competencia exclusiva de control fiscal sobre los recursos de las regalías en cabeza de la Contraloría General de la República, lo que no sería exacto, pues si bien la forma gramatical en ellos empleada podría sugerir ese entendimiento, ello no resulta incuestionable, sino por el contrario, dudoso. Así las cosas, falla el requisito de certeza, pues lo acusado no es entonces una proposición jurídica concreta, real y existente, sino posiblemente una deducida por los actores, circunstancia en la que esta Corte no podría decidir sobre lo planteado.

De igual manera se observa que en este cargo los demandantes afirman que esos parágrafos son contrarios a los artículos 272, 287, 298 y 360 de la Constitución Política, sin embargo, más allá de la parcial transcripción de esos preceptos superiores, no se aprecia una verdadera sustentación acerca de por qué las normas atacadas serían vulneratorias de aquéllos. Así, se echan de menos entonces los requisitos de claridad y especificidad, pues al margen de la eventual transgresión del artículo 272 explicada en el cargo primero de la demanda, no existen en ésta planteamientos concretos sobre las demás vulneraciones, lo que por sustracción de materia impide también considerar que se ha propuesto en este caso una verdadera controversia constitucional.

Por último, se aprecia que este cargo se sustenta de manera importante en el supuesto de que la Constitución Política, y particularmente los artículos que se invocan como infringidos, asignan a las entidades territoriales la propiedad de los recursos provenientes de las regalías. Dado que tampoco esta premisa es exacta, ello implica que no se cumple el criterio de pertinencia, lo que así mismo crea dificultades insalvables para que esta Corte decida al respecto.

En razón a estas consideraciones, la Corte acogerá, en lo que atañe al cargo segundo de la demanda, la propuesta de aquellos intervinientes que sugirieron una decisión inhibitoria.

Por el contrario, estima esta corporación que el cargo primero de la demanda sí reúne los requisitos mínimos necesarios para activar por petición ciudadana el control constitucional a ella encomendado, a lo cual procede la Corte en los acápites subsiguientes.

4. Sobre las competencias de las contralorías general y territoriales.

Según puede observarse, el cargo primero de la demanda, referido a la posible infracción del artículo 272 superior, se sustenta en el hecho de que la atribución que los parágrafos demandados hacen en cabeza de la Contraloría General de la República para que ejerza el control fiscal de los recursos de regalías y compensaciones monetarias asignados a los municipios y departamentos excluiría indebidamente la posibilidad de que las contralorías de estas entidades territoriales cumplan esa misma función, tal como lo establece el indicado precepto constitucional.

Para resolver sobre este tema es necesario entonces que la Corte examine en primer lugar lo relativo a las competencias constitucionalmente asignadas a los distintos órganos de control fiscal, y su carácter excluyente o concurrente(4).

El artículo 272 de la Constitución Política establece la misión que se encomienda a las contralorías departamentales y a las municipales y distritales, en los casos en que ellas existan. Ese encargo se define como la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos y, conforme a la regla ya indicada, la de los distritos y municipios. A su turno, esa función es definida o al menos descrita en el artículo 267 de la misma obra al determinar, previamente, el objeto principal de la Contraloría General de la República(5).

Este último precepto delimita en su primer inciso el alcance de la competencia atribuida al órgano de control fiscal en lo nacional, indicando que éste se dirige a la gestión de la administración y a la de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.

Más adelante, el tercer inciso advierte que en casos excepcionales previstos por la ley, la Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.

De la conjunción de las anteriores disposiciones constitucionales resulta que, tratándose de bienes o recursos de propiedad de las entidades territoriales, la función de control fiscal corresponde, en principio, a la contraloría departamental, o según el caso municipal o distrital, con competencia en el respectivo espacio territorial.

Sin embargo, es claro que esta misión puede también corresponder a la Contraloría General de la República siempre que, en desarrollo de la previsión contenida en el mencionado inciso 3° del artículo 267 superior, la ley le haya atribuido tal facultad frente a situaciones específicas, casos en los cuales esa competencia implica el desplazamiento de las normalmente asignadas a las contralorías de las entidades territoriales. Se trata entonces de una competencia concurrente, cuyo ejercicio se sujeta a lo establecido en las normas legales que regulen la materia(6).

Así las cosas, para que la Contraloría General de la República pueda ejercer sus funciones sobre cuentas o recursos de las entidades territoriales se requiere, entonces, una expresa habilitación legal que delimite los supuestos en los que esa atribución podría tener lugar.

Sin embargo, a partir de lo previsto en la parte final del primer inciso del precitado artículo 267, es claro que si determinados recursos incorporados al presupuesto de una entidad territorial, o manejados a cualquier otro título por una de ellas, pertenecen a la Nación, no será necesaria esa expresa previsión legal, ya que en ese caso se trataría justamente de “entidades que manejan fondos o bienes de la Nación”.

5. Sobre la naturaleza jurídica de los recursos de las regalías.

Como ha quedado visto, las dos normas acusadas establecen una competencia en cabeza de la Contraloría General de la República para ejercer el control fiscal sobre los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos y municipios productores y a los municipios por donde se transportan, competencia que los actores asumen como excluyente de aquella atribuida por el artículo 272 de la Constitución a los órganos de control fiscal de las entidades territoriales.

Según lo insinúa la demanda, y se derivaría además de las distinciones realizadas en el punto anterior, la validez constitucional de estas reglas dependería de lo que pudiera definirse sobre a qué nivel territorial (la Nación o los departamentos, distritos y/o municipios) corresponde la propiedad de esos recursos. Empero, el texto superior no se pronuncia de manera específica sobre este aspecto, pues su artículo 360 le atribuye esa propiedad al Estado, concepto jurídico dentro del cual caben todos los distintos niveles de nuestra división política, y respecto de las entidades territoriales se limita a señalar que ellas tienen un derecho a participar de tales regalías y compensaciones.

Ahora bien, en relación con el régimen jurídico de los recursos que a diverso título administran las entidades territoriales, la jurisprudencia de este tribunal ha distinguido entre las denominadas fuentes exógenas, es decir aquellos fondos que originalmente pertenecen a la Nación, dentro de los cuales pueden citarse las transferencias, el situado fiscal, las compensaciones y las rentas cedidas, y los que para todos los efectos son recursos propios de aquéllas, denominadas fuentes endógenas, tales como las rentas derivadas de la explotación de bienes de su exclusiva propiedad o las que se originan en el recaudo de tributos (impuestos, tasas y contribuciones) pertenecientes a la respectiva entidad territorial.

Esta clasificación ha sido planteada de manera reiterada y uniforme por la jurisprudencia constitucional en múltiples fallos dentro de los cuales pueden destacarse las sentencias C-219 de 1997, C-447 de 1998, C-364 y C-1112 de 2001 y entre las más recientes, las C-925 de 2006, C-321 de 2009 y C-937 de 2010, en las que también se ha explicado que, en relación con el uso e inversión de los recursos catalogados como fuentes exógenas, es admisible un mayor grado de autonomía legislativa que en relación con aquellos considerados como fuentes endógenas.

Por ejemplo, en relación con los alcances del control fiscal por parte de la Contraloría General de la República frente a los recursos considerados fuentes exógenas, expuso esta corporación que "no requiere ninguna clase de autorización, ni solicitud, porque se trata de intereses de carácter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado (C.P., art. 2º)"(7).

En lo que respecta específicamente a la propiedad de las regalías, la Corte ha interpretado la pertenencia al Estado de que habla el artículo 360 superior, en el sentido de que si bien ello no equivale a afirmar que su propiedad corresponde a la Nación, la generalidad del término indudablemente sí incluiría el nivel central o nacional(8). Esta conclusión se confirma también al observar que esa misma norma constitucional asigna a las entidades territoriales el derecho a “participar en las regalías y compensaciones”, precisión que no sería necesaria si tales recursos verdaderamente fueran propiedad de aquéllas. De allí que la jurisprudencia haya repetidamente calificado las regalías como recursos exógenos de las entidades territoriales.

Por consiguiente, si bien esta precisión lleva a no excluir en forma absoluta la posibilidad de que las contralorías territoriales puedan eventualmente ejercer control fiscal sobre los recursos de las regalías asignados a los respectivos departamentos, distritos y municipios, en desarrollo del derecho a ellas reconocido por el artículo 272 de la Constitución Política, sí implica que la Ley puede libremente, sin infringir el texto superior, asignar a la Contraloría General de la República la responsabilidad genérica y principal de ejercer ese control, como en efecto lo hizo en los segmentos normativos aquí acusados.

De estas reflexiones resulta que es infundado el cargo de inconstitucionalidad edificado por los demandantes en relación con estos parágrafos, a partir de la regla contenida en el artículo 272 de la Constitución Política.

6. Conclusión.

Habiéndose constatado que la Constitución Política atribuye la propiedad de las regalías al Estado, concepto genérico que incluye tanto a la Nación como a las entidades territoriales, a las que además se garantiza el derecho de participar de tales recursos, en cuanto fuente exógena de financiación de aquellas, encuentra la Corte que la regla contenida en los parágrafos acusados, que asigna a la Contraloría General de la República la responsabilidad de ejercer el control fiscal sobre estos recursos, resulta plenamente acorde con el texto superior. Por esta razón se declarará la exequibilidad de esas normas.

De otro lado, por no reunirse varios de los requisitos necesarios para que los cargos de inconstitucionalidad puedan dar lugar a un fallo de fondo, entre ellos los criterios de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, la Sala se declarará inhibida para decidir sobre el segundo cargo de la demanda, referido a la eventual vulneración de los artículos 287, 298 y 360 de la Constitución.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

1. Declarar EXEQUIBLES, respecto del cargo de quebrantamiento de lo dispuesto en el artículo 272 de la Constitución Política, el parágrafo del artículo 15 y el parágrafo 3° del artículo 14 de la Ley 141 de 1994, tal como fueron modificados por los artículos 1° y 2° de la Ley 1283 de 2009.

2. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en relación con el cargo segundo de la demanda, relacionado con la eventual infracción de los artículos 287, 298 y 360 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».

 

(4) Este tema ha sido analizado, entre otras, en las sentencias C-403 de 1999 y C-127 de 2002, ambas con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra.

(5) Sobre el objeto y alcance de esta función pública ver, dentro de las más recientes, la Sentencia C-557 de 2009. M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(6) Principalmente la Ley 42 de 1993 y las normas que posteriormente la han adicionado o subrogado.

(7) Sentencia C-403 de 1999 citada, entre otras, por la Sentencia C-364 de 2001.

(8) Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-447 de 1998, C-293 de 2000 y C-251 de 2003.