Sentencia C-542 de julio 18 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-542 de 2007 

Ref.: expediente D-6655

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1118 de 2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Andrés de Zubiría Samper

Bogotá, D.C., dieciocho de julio de dos mil siete.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, cuyo texto de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 46.494 del veintisiete (27) de diciembre de 2006, es el siguiente:

“LEY 1118 DE 2006

(diciembre 27)

por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones

El Congreso de la República

DECRETA:

ART. 1º—Naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. Autorizar a Ecopetrol S.A., la emisión de acciones para que sean colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas naturales o jurídicas. Una vez emitidas y colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la presente ley, la sociedad quedará organizada como una sociedad de economía mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía; se denominará Ecopetrol S.A., su domicilio principal será la ciudad de Bogotá, D.C., y podrá establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior.

PAR. 1º—Para la determinación por parte de la asamblea general de accionistas, del valor inicial de los títulos a emitir, Ecopetrol S.A. contratará, atendiendo los principios de gobierno corporativo, dos diferentes bancas de inversión de reconocida idoneidad y trayectoria en procesos similares en el sector de hidrocarburos. Una de las bancas de inversión además de realizar la valoración de la empresa, se encargará de la estructuración del proceso en todas sus fases.

ART. 2º—Capitalización de Ecopetrol S.A. En el proceso de capitalización autorizado en el artículo 1º de esta ley, se garantizará que la Nación conserve, como mínimo, el ochenta por ciento (80%) de las acciones, en circulación, con derecho a voto, de Ecopetrol S.A.

PAR. 1º—El presupuesto de inversión de Ecopetrol S.A. para los años 2007 y 2008, en ningún caso será inferior al presupuesto de inversión del año anterior, incrementado en el PIB nominal del año anterior.

ART. 3º—Democratización. Para garantizar la democratización de la propiedad accionaria, el programa de emisión y colocación de acciones de Ecopetrol S.A. incluirá dos primeras rondas a las cuales podrán acceder los destinatarios de condiciones especiales de que trata el artículo 3º de la Ley 226 de 1995, los patrimonios autónomos pensionales de Ecopetrol S.A., las entidades territoriales, y cualquier ciudadano colombiano. Agotadas estas rondas, la oferta se extenderá al público en general y a personas naturales o jurídicas.

PAR. 1º—Para la emisión a que hace referencia la presente ley, ninguna persona natural podrá adquirir títulos por valor superior a cinco mil (5.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv).

PAR. 2º—En las dos primeras rondas, cada una de las personas jurídicas que suscriban acciones no podrán adquirir más de un límite porcentual que será fijado por la asamblea general de accionistas de Ecopetrol S.A., y que en ningún caso excederá el 3% de las acciones en circulación de la empresa.

Exceptúense de esta disposición los fondos de pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de Ecopetrol S.A., los cuales podrán superar el límite atrás indicado, siempre que se ajusten a lo que se determine en los lineamientos de inversión establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia.

En todo caso, colectivamente los fondos de pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de Ecopetrol S.A. no podrán adquirir más del 15% de las acciones en circulación de Ecopetrol S.A.

PAR. 3º—Ecopetrol S.A. podrá establecer plazos para el pago de un porcentaje de las acciones que se suscriban en las dos primeras rondas.

ART. 4º—Objetivos. Ecopetrol S.A. además de los objetivos consagrados en el artículo 34 del Decreto-Ley 1760 de 2003, podrá realizar la investigación, desarrollo y comercialización de fuentes convencionales y alternas de energía; la producción, mezcla, almacenamiento, transporte y comercialización de componentes oxigenantes y biocombustibles, la operación portuaria y la realización de cualesquiera actividades conexas, complementarias o útiles para el desarrollo de las anteriores.

ART. 5º—Órganos de dirección y administración. Ecopetrol S.A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, será dirigida y administrada por la asamblea general de accionistas, la junta directiva y el presidente de la sociedad, de acuerdo con lo que señalen sus estatutos. La asamblea general designará los miembros de la junta directiva y esta, a su vez, designará al presidente.

PAR. 1º—Los departamentos productores de hidrocarburos explotados por Ecopetrol S.A. tendrán acceso a un asiento en la junta directiva de Ecopetrol S.A. que se designará de acuerdo a lo que dispongan los estatutos.

PAR. TRANS.—Mientras se designan los miembros de la junta directiva y el presidente de la sociedad en la forma establecida en los estatutos, continuarán ejerciendo las respectivas funciones los miembros de la junta directiva y el presidente de Ecopetrol S.A. que estuvieren ejerciendo dichas funciones en el momento en que ocurra el cambio de naturaleza jurídica.

ART. 6º—Régimen aplicable a Ecopetrol S.A. Todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de Ecopetrol S.A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa.

ART. 7º—Régimen laboral. Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S.A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la Convención colectiva de trabajo y en el Acuerdo 1 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten.

Los trabajadores y pensionados de Ecopetrol S.A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social.

PAR. 1º—A Ecopetrol S.A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, no le será aplicable la disposición contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 y las normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan.

ART. 8º—Transición en materia disciplinaria. La oficina de control disciplinario interno de Ecopetrol S.A. continuará conociendo de los procesos que se encontraren con apertura de investigación disciplinaria hasta por el término de dos (2) años, contados a partir de que la empresa se constituya como sociedad de economía mixta.

Las demás investigaciones y quejas que a dicha fecha se encontraren por tramitar, pasarán a conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, al igual que aquellos procesos disciplinarios que transcurridos los dos años no se hubieren culminado.

ART. 9º—Cargas fiscales. Ecopetrol S.A. una vez constituida como sociedad de economía mixta, no estará obligada a asumir cargas fiscales diferentes a las derivadas del desarrollo de su objeto social.

PAR. 1º—Las cargas fiscales señaladas en el artículo 55 de la Ley 191 de 1995 y en el artículo 17 literal k) de la Ley 161 de 1994, seguirán siendo asumidas por Ecopetrol S.A. durante la vigencia 2007. A partir de la vigencia 2008, dichas cargas serán asumidas por la Nación en las mismas condiciones, de acuerdo con la ley.

ART. 10.—Transitorio. Las comunidades colombianas que a la fecha de la expedición de esta ley tengan problemas en lo referente a reubicación de territorios por explotación petrolera, serán solucionados por Ecopetrol S.A. en el menor tiempo posible.

ART. 11.—Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los parágrafos 2º y 4º del artículo 5º, el artículo 21, los artículos 33 y 36 al 51 y el parágrafo 2º del artículo 52 del Decreto-Ley 1760 de 2003 y modifica el artículo 55 de la Ley 191 de 1995 y el artículo 17 literal k) de la Ley 161 de 1994.

(...)”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2. La materia sujeta a examen.

El demandante solicita a la Corte que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones”.

Como se ha expresado al hacer el resumen de la demanda, el demandante impugna la ley aludida en su integridad, por cuanto a su juicio, ella resulta violatoria de los artículos 1º, 150-7, 209, 210, 332, 333, 334 y 360 de la Constitución Política.

Los cargos en los cuales funda la violación de las normas superiores se centran en la vulneración del principio del Estado social de derecho, la violación del límite constitucional para crear o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta, la vulneración del principio de descentralización funcional, la violación de los principios que orientan la actividad administrativa, la vulneración del postulado de la titularidad estatal del subsuelo, la violación del bien común como límite de la actividad privada, la vulneración del principio constitucional de la dirección general de la economía por parte del Estado y la violación de las finalidades sociales del Estado.

Los conceptos enunciados como de violación, llevan al demandante, como ya se enunció al hacer el resumen de la demanda, a la conclusión de que la Corte debe declarar inconstitucional la Ley 1118 de 2006 en su integridad.

Por su parte, algunos de los intervinientes formulan de manera explícita la petición de inhibición (Ministerio Público, Agencia Nacional de Hidrocarburos, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario) por cuanto a su juicio, la demanda no cumple con las exigencias que de manera reiterada ha señalado la Corte como requisitos para que una demanda pueda ser tramitada por esta corporación, es decir, aquellos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Insisten en que el demandante se apoya en razones subjetivas y en suposiciones que no se derivan de la Ley 1118 de 2006, lo que impide que la Corte pueda hacer un pronunciamiento de fondo.

El Ministerio de Minas y Energía aunque no formula de manera explícita la petición de inhibición considera que los cargos están basados en supuestos y especulaciones que no se derivan de la ley sino de la subjetividad del demandante.

En cuanto a los aspectos de fondo, los intervinientes coinciden en que de no ser procedente la inhibición, ninguno de los cargos formulados por el demandante está llamado a prosperar, toda vez que en el presente caso la ley acusada no establece la privatización o enajenación de Ecopetrol sino la emisión y colocación de acciones para lograr su capitalización con base en un principio de democratización de la propiedad; que el objetivo de la ley no es crear una sociedad de economía mixta sino autorizar la venta de una parte de su participación accionaria; que la transformación de Ecopetrol de sociedad pública por acciones a sociedad de economía mixta hace necesario ajustar el régimen jurídico aplicable; que no existe relación alguna entre el contenido del artículo 210 y el contenido del artículo 3º de la Ley 1118 de 2006; que el cargo por violación de la propiedad estatal del subsuelo porque “potencializa” la eventual privatización total de Ecopetrol no puede basarse en la intención futura del legislador; que la finalidad de la ley es fortalecer el patrimonio que el Estado tiene en Ecopetrol de tal manera que la ley permite cumplir el postulado del bien común dadas las condiciones “decadentes de la empresa” y la fuerte competencia a la que está sometida; que frente al cargo por vulneración del deber general de dirección de la economía por parte del Estado, la Ley 1118 de 2006 no implica para el Estado renunciar al ejercicio de dicha facultad y que, en todo caso, Ecopetrol también se sujeta a las leyes de intervención en materia económica; que respecto de la participación de los particulares en una actividad estratégica, el actor solo invoca razones subjetivas que no pueden llevar a declarar la inconstitucionalidad de la ley; que a raíz del Decreto 1760 de 1993 Ecopetrol dejó de administrar el recurso hidrocarburífero de la Nación y que su actividad se volvió puramente comercial e industrial; que en cuanto al cargo por violación de las finalidades sociales del Estado porque no existirá garantía del traslado y las regalías a las entidades territoriales, el actor no tiene en cuenta que las regalías se causan por un hecho objetivo que no tiene ninguna relación con la composición accionaria de quien realiza la actividad; que la Ley 1118 de 2006 no regula la titularidad del Estado sobre el subsuelo y que Ecopetrol solo fue administrador del petróleo en virtud del Decreto 2310 de 1974 hoy derogado por el Decreto 1760 de 2003 que trasladó esa función a otra entidad; que de acuerdo con el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución el legislador puede determinar la estructura del Estado y crear o suprimir entidades y por ello modificar la naturaleza y organización administrativa de una entidad tal como lo hace la Ley 1118 de 2006; que la Ley 1118 de 2006 al prever que Ecopetrol será sociedad de economía mixta regida por el derecho privado no desconoce el artículo 209 de la Constitución ya que con ello se mantienen los mismos lineamientos de los artículos 97 de la Ley 489 de 1998 y 461 del Código de Comercio en relación con el régimen legal de las sociedades de economía mixta; que la Ley 1118 —artículo 3º— sí tuvo en cuenta los principios a que alude el artículo 210 de la Constitución en consonancia con el 209 pues aquel está orientado a promover la participación de cualquier interesado en el proceso de capitalización; que la ley acusada no regula la titularidad del Estado sobre el subsuelo por lo cual en ese sentido mal puede violar el artículo 332 de la Constitución; que no hay cargo concreto en relación con el desconocimiento del bien común como límite de la actividad privada y que en todo caso el desarrollo de una actividad por los particulares no implica necesariamente un perjuicio para lo público, lo importante es que se actúe de buena fe y con fundamento en los principios generales de la adecuada administración; que la capitalización de Ecopetrol está basada en mecanismos que permiten la democratización de la propiedad generando mayor participación ciudadana (se citan sentencias de esta Corte como la C-342, C-343, C-384, C-391 y C-392 de 1996); que con la Ley 1118 de 2006 no se viola el principio del Estado social de derecho pues no se pone en riesgo la realización de los derechos fundamentales ni se restringen las posibilidades de interpretación de los postulados constitucionales; que el Estado social de derecho como principio constitucional es una norma de interpretación con textura abierta y eficacia indirecta de la cual no se deriva una regla jurídica específica que permita fundamentar por sí sola un cargo de inconstitucionalidad; que una interpretación adecuada de la Constitución lleva a concluir que las atribuciones de crear o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta son propias del Congreso de la República pues si este puede crear o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta con mayor razón ha de tener la posibilidad de modificarlas u ordenar su extinción, facultad que se ratifica en la cláusula general de competencia derivada del artículo 150-1 de la Constitución; que la Ley 1118 de 2006 es el legítimo ejercicio de la potestad de configuración del Congreso y que al establecer una excepción al régimen general establecido en la Ley 489 de 1998 no se vulnera ninguna disposición superior; que el cargo por violación de los principios que orientan la función administrativa se basa en motivos de conveniencia que no sirven para apoyar un cargo de inconstitucionalidad y se funda en la satanización de los fondos de pensiones y cesantías olvidando que estos manejan recursos de los trabajadores y pensionados colombianos; que el demandante confunde la dirección general de la economía con la explotación de los medios de producción, y, finalmente, que la naturaleza y régimen jurídico de Ecopetrol no cambia el régimen de regalías ni su distribución y en esa medida seguirán inalteradas las funciones del Fondo Nacional de Regalías del Departamento Nacional de Planeación para el recaudo y vigilancia de dichos recursos.

Así las cosas, teniendo en cuenta los argumentos del demandante, los contraargumentos presentados por quienes han intervenido en el proceso y el concepto del señor Procurador, corresponde a la Corte definir si como lo señala el demandante la Ley 1118 de 2006 resulta contraria y violatoria de la Constitución, en especial de sus artículos 1º, 150-7, 209, 210, 332, 333, 334 y 360.

No obstante, la Corte deberá resolver previamente las solicitudes de inhibición, con el fin de determinar si existen cargos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, sobre los cuales la Corte pueda hacer un pronunciamiento de fondo sobre la ley acusada.

3. Las solicitudes de inhibición.

3.1. Planteamiento del problema y consideraciones generales sobre los requisitos formales de las demandas de inconstitucionalidad.

La Agencia Nacional de Hidrocarburos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario (1) y el Ministerio Público consideran que los cargos de la demanda no reúnen las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia a los que se ha referido la Corte en sus providencias y que, en esa medida, esta corporación debe declararse inhibida para fallar por ineptitud sustantiva de la demanda. Para ello analizan por separado cada una de las “razones de la violación” que trae la demanda (numerales 3.1 a 3.8), señalan frente a cada una de ellas los defectos en que incurre el actor desde el punto de vista de la formulación del cargo y concluyen que la demanda es inepta porque no explica las razones de inconstitucionalidad y se basa en suposiciones y consideraciones subjetivas del actor ajenas al contenido de la ley acusada.

El Ministerio Público señala además que si bien el origen público de la acción de constitucionalidad permite un análisis flexible de la demanda, el incumplimiento de los requisitos materiales mínimos previstos en el Decreto 2067 de 1991, especialmente en lo relativo a la formulación eficiente de los cargos de inexequibilidad (certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia), determina la improcedencia de la acción, lo cual impide hacer un estudio de fondo de la demanda y obliga a dictar una sentencia inhibitoria.

Sobre este particular cabe recordar que la Corte ha entendido que la acción de inconstitucionalidad, dado su carácter público, está regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar los requisitos adjetivos de la demanda y, en la medida en que sea posible, a preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional” (2) . En esa medida, más allá de los errores puramente formales de presentación o de técnica jurídica, el juez constitucional debe dar trámite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al estatuto superior (3) .

En este sentido, respecto de los argumentos expuestos en algunas intervenciones en cuanto a que la demanda debe exhibir “coherencia del discurso jurídico” y respeto de la lógica de la argumentación legal, la Corte considera que dicha exigencia supondría una condición adicional no prevista en la Constitución Política ni en el Decreto 2067 de 1991, que desconocería el carácter participativo de este mecanismo de control constitucional. Como se señala en la misma Sentencia C-1052 de 2001 a la que hacen referencia varios de los intervinientes, el carácter público de la acción de inconstitucionalidad “releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición de la norma que acusa y el estatuto fundamental” (se destaca).

Es importante diferenciar entonces la procedencia de la acción, que hace referencia a la posibilidad de tomar una decisión de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales mínimos previstos en el Decreto 2067 de 1991, de la prosperidad de los cargos, aspecto sustancial que toca ya directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad invocadas por el accionante. El que estas últimas aparentemente sean equivocadas y posiblemente no tengan vocación de prosperidad, así ello pudiera parecer evidente, no es un asunto de improcedencia de la acción (que corresponda resolver a través de un fallo inhibitorio) sino de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada.

Por ello es preciso reiterar, como ha advertido esta corporación, que el examen de los requisitos de la demanda no puede llevar al juzgador a caer en formalismos técnicos ni en rigorismos procesales que hagan inviable el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad (4) .

Lo anterior sin embargo no exime al accionante del deber de indicar las disposiciones legales acusadas y las normas constitucionales violadas, así como, especialmente, de presentar una argumentación suficiente sobre las razones de inconstitucionalidad en que se fundamenta la acción (D. 2067/91, art. 2º, num. 3º). Como ha señalado la Corte, en los procesos de inconstitucionalidad se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos establecidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, con el fin de hacer más viable el derecho de participación política y sin que ello implique un atentado contra su núcleo esencial (5) .

En este sentido, la Corte tiene establecido que el actor debe plantear un juicio objetivo y abstracto de constitucionalidad, con una carga mínima de argumentación y a través de la confrontación directa entre normas constitucionales y legales. Igualmente, ha precisado que ese deber tiene que cumplirse en los planos formal y material, es decir, que no basta la formulación general del cargo, sino que se requieren “acusaciones susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el trámite propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal” (6) .

Así, esta corporación ha señalado que su competencia no se extiende a hipótesis que la norma no prevé (7) o a interpretaciones personales del demandante (8) y que por tanto resultan inaceptables “los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente doctrinarias o que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos, sin que se tenga algún reproche de naturaleza constitucional, ni un ataque concreto contra la disposición acusada”, es decir, cargos basados “en apreciaciones globales y abstractas producto de la forma de ver las cosas y según la personal convicción del actor” (9) . Que, en esa medida, no hay realmente acusaciones de inconstitucionalidad “en los casos en que, por ejemplo, la norma cuya constitucionalidad se discute no tiene el contenido que el demandante le atribuye o cuando los cargos están referidos a disposiciones legales no demandadas” (10) .

En consecuencia, la sola indicación de las normas superiores infringidas, apoyadas en apreciaciones subjetivas del actor, no es suficiente para iniciar el juicio de constitucionalidad, si además de ello la demanda no presenta al menos un cargo claro y directo de inconstitucionalidad contra la ley acusada, que permita establecer si en realidad existe una oposición objetiva y verificable entre su contenido y el texto de la Constitución Política (11) .

Ahora bien, para determinar si las razones de inconstitucionalidad cumplen o no con una argumentación que permita realizar un estudio de fondo de la norma acusada, esta corporación ha establecido que los cargos de la demanda deben cumplir unas condiciones mínimas de claridad (suficientemente comprensible y de fácil entendimiento, de forma que exista un hilo conductor que le permita comprender el contenido de la demanda y las razones en que esta se basa), certeza (recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor o sobre otras normas no demandadas), pertinencia (utiliza argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia), especificidad (define o muestra en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política, es decir, existe una acusación concreta e identificable contra la disposición legal demandada) y suficiencia (aporta un mínimo de argumentación o de elementos probatorios que sustentan la demanda, de manera que despierta por lo menos una sospecha o duda sobre la constitucionalidad del precepto impugnado) (12) .

La verificación de estos elementos permite depurar aspectos que no corresponden al juicio de constitucionalidad (contenidos normativos ajenos a la disposición acusada, asuntos de conveniencia, problemas que no tienen rango constitucional y corresponden a otras jurisdicciones, apreciaciones subjetivas del actor que no se derivan de la ley, etc.) y evita que la Corte actúe oficiosamente, sustituyendo las cargas mínimas de argumentación que tiene el accionante. Por esta vía se puede determinar si más allá de los problemas formales que pueda tener la demanda y de todas aquellas consideraciones ajenas al proceso de constitucionalidad, subsisten cuestionamientos que sean competencia de esta corporación, basados en razones suficientes y objetivas que permitan iniciar el juzgamiento de las normas acusadas a partir de su confrontación con el ordenamiento superior.

De acuerdo con lo anterior, con el fin de resolver las solicitudes de inhibición formuladas por el Ministerio Público y varios de los intervinientes, la Corte procederá a verificar si los cargos de inconstitucionalidad presentados por el actor cumplen los requisitos mínimos de certeza, claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia a los que se ha hecho referencia, teniendo en cuenta para ello la naturaleza misma de la acción, cuyo carácter participativo y popular hace que dicho examen deba hacerse con cierta flexibilidad —en busca de la finalidad última de la demanda (13) —, sin que, en todo caso, haya lugar a proceder de manera puramente oficiosa en la construcción de los cargos o con suplantación de la carga de argumentación que corresponde al demandante, pues ello marca el límite de aplicación del principio pro actione (14) .

3.2. El análisis de los cargos frente a los requisitos mínimos de certeza, claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad.

Conforme a lo expuesto en el numeral anterior, la Corte pasa a examinar los diferente cargos formulados contra la Ley 1118 de 2006, en el mismo orden en que fueron presentados por el actor en su demanda, para determinar si frente a cada uno de ellos procede la inhibición o si, por el contrario, es posible realizar su estudio de fondo:

(i) Vulneración del principio del Estado social de derecho (C.N., art. 1º). Según el demandante la Ley 1118 de 2006 (en su integridad), ataca directamente el artículo 1º de la Constitución porque en lugar de desarrollar los enunciados que se derivan del Estado social de derecho, permite enajenar una parte de la propiedad de Ecopetrol, empresa que ha generado importantes utilidades para el financiamiento del Estado. La Ley 1118 de 2006, dice el actor, es la antesala de la privatización definitiva de Ecopetrol y por eso debe declararse su inconstitucionalidad: “Si en el año 2007 se autoriza enajenar el 20 por ciento de la empresa, no será posible que en los años venideros (2008 al 2010) se permita la venta del 100 por ciento de la entidad y entonces ¿de dónde obtendrá recursos fiscales millonarios la Nación para paliar su déficit fiscal?”.

Como se observa, el actor hace un enunciado general sobre los postulados del Estado social de derecho, pero no desarrolla de manera concreta cómo se produciría su desconocimiento a partir del contenido normativo de la Ley 1118 de 2006. En ese orden, el cargo carece de especificidad y suficiencia.

Además, la acusación central del actor se apoya en el riesgo de una futura decisión legislativa de privatizar totalmente a Ecopetrol y en la eventual pérdida de utilidades para la financiación del déficit fiscal del Estado, aspectos estos que la ley no regula expresamente y que, en todo caso, el actor tampoco desarrolla desde el punto de vista de los argumentos que la harían inexequible. Como advierte el Ministerio Público, dicha circunstancia determina que la acusación sea incierta, en la medida que la Corte no puede pronunciarse sobre “proposiciones jurídicas inexistentes inducidas por el actor de sus apreciaciones individuales sobre el alcance y efectos de la aplicación de la Ley 1118 de 2006(...)”.

En consecuencia, frente a este cargo procede la inhibición.

(ii) Violación del límite constitucional para crear o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta (C.N., art. 150-7). El demandante indica que Ley 1118 de 2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones”, contraría en forma palmaria el artículo 150-7 de la Constitución Política porque la autorización constitucional es solo para crear o autorizar la creación de entidades pero no para modificar su naturaleza jurídica, tal como sucede con la disposición acusada.

En este caso, la Corte también encuentra que el actor se limitó a hacer un enunciado general del cargo sin explicar ni aportar argumentación alguna sobre el exceso en que habría incurrido el legislador al ejercer sus facultades constitucionales en la expedición de la ley acusada. Por tanto, el cargo no es específico ni contiene una argumentación suficiente que permita su análisis.

En consecuencia, la solicitud de inhibición frente a este cargo también está llamada a prosperar.

(iii) Vulneración del principio de descentralización funcional (C.N., art. 209). El demandante señala que el artículo 209 de la Constitución enumera los principios de la función administrativa (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad). A su juicio, ese mandato constitucional se desconoce al establecerse en la Ley 1118 de 2006 que todos los actos jurídicos de Ecopetrol se regirán por el derecho privado independientemente del porcentaje de participación estatal (art. 6º), ya que se deja de lado la tradición jurídica nacional en materia de descentralización funcional y territorial, “llevándose de bulto la norma superior (art. 209) y las disposiciones de la Ley 489 de 1998 que deben aplicarse de manera preferente, en atención a que es la normatividad genérica que regula todo lo relacionado con las entidades descentralizadas nacionales y territoriales”. Indica que si en este caso la Ley 1118 de 2006 permite la sujeción de Ecopetrol al derecho privado, en un futuro cercano las normas de la Ley 489 de 2006 serán “un saludo a la bandera que no se aplicará en muchos o todos los casos”.

Con relación a este cargo, la Corte observa que como señala el Ministerio Público y algunos de los intervinientes, los argumentos de la demanda son de índole legal (violación de la L. 489/98) y doctrinario (desconocimiento de la tradición jurídica) y no contienen una confrontación normativa del artículo 209 de la Constitución y la disposición legal acusada. La razón de la violación no se apoya entonces en argumentos constitucionales, lo que implica que no se cumplen los requisitos de pertinencia y certeza.

Esta corporación ha indicado que el actor no cumple con los requisitos mínimos de formulación del cargo cuando “se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición” pues ello impide “que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad” (15) .

Por tanto, en la medida que el cargo no supera el plano puramente legal y se basa en la apreciación subjetiva que el actor tiene de la materia, se debe declarar la inhibición, como solicitan los intervinientes.

(iv) Violación de los principios que orientan la función administrativa (C.N., art. 210). El demandante señala que de acuerdo con el artículo 210 de la Constitución Política las entidades descentralizadas pueden ser creadas por ley o con autorización de esta con fundamento en los principios de la función administrativa. Indica que tales principios fueron desarrollados por la Ley 489 de 1998 (buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia) en el entendido que la función administrativa persigue la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes.

A renglón seguido el actor considera que el artículo 3º de la Ley 1118 de 2006 (16) es inconstitucional porque: (i) su parágrafo 3º exceptúa a los fondos de pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de Ecopetrol del límite del 3% de las acciones que los particulares pueden adquirir en el proceso de privatización de la empresa, con lo cual se desdibuja la aparente democratización de la entidad; y (ii) en la medida que “muy seguramente” ninguna entidad del sector solidario, ni los sindicatos de trabajadores ni una persona natural o jurídica tendrán capacidad de compra del 3% de las acciones de Ecopetrol, serán “los fondos de pensiones y cesantías los que van a poder adquirir acciones de la nueva Ecopetrol S.A.”.

Sin embargo, la demanda no explica cómo o por qué se presenta la violación de la norma constitucional; sin ninguna conexión argumentativa el actor pasa directamente del artículo 210 de la Constitución Política a la afirmación sobre su presunta violación por parte del artículo 3º de la Ley 1118 de 2006. Por tanto, ante la inexistencia de una acusación identificable y de razones o argumentos concretos, la Corte no puede más que concluir que el cargo carece de claridad, especificidad y suficiencia.

Como lo advierten el Ministerio Público y varios de los intervinientes, la afirmación del actor sobre la incapacidad financiera de los sectores solidarios y el beneficio que tendrían los fondos de pensiones y cesantías, no pasa de ser un enunciado general sin apoyo concreto en argumentos objetivos y específicos que puedan ser revisados por la Corte; dicha circunstancia despoja el cargo de referentes normativos a partir de los cuales pueda dilucidarse un problema constitucional que deba ser resuelto por esta corporación.

Por tanto, en lo que atañe a este cargo la Corte también encuentra acertada la solicitud de inhibición.

(v) Vulneración del postulado de la titularidad estatal del subsuelo (C.N., art. 332). Según el actor, mientras que el artículo 332 de la Constitución Política protege y garantiza plenamente la titularidad estatal del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, el artículo 1º de la Ley 1118 de 2006 (17) convierte a Ecopetrol en una sociedad de economía mixta regida exclusivamente por el derecho privado, “potencializando una eventual privatización total en el futuro a pesar de que en la precitada ley solo se autoriza la enajenación del 20% de su capital en el año 2007” y “llevándose de un plumazo la rica tradición normativa de la principal empresa pública del país desde el año de 1951 es decir con más de 55 años de aportes multimillonarios a las arcas de la Nación y, a partir de ahora, la pregunta es: qué interés tendrá la nueva Ecopetrol para girar recursos millonarios anualmente, si a partir del año 2007 será una sociedad de economía mixta, con la participación del 20% de los particulares (léanse los fondos de pensiones y cesantías, e indirectamente, las multinacionales petroleras) al tiempo de que quién girará los dos 2.7 billones de pesos para subsidiar la gasolina en el país que actualmente los asume Ecopetrol, 100% estatal?”.

El argumento central de este cargo está entonces en que al transformar a Ecopetrol en sociedad de economía mixta se afecta el principio de titularidad estatal del subsuelo (C.N., art. 332) porque se potencializa la privatización total de esa entidad, se desconoce una tradición jurídica de más de cincuenta (50) años y se comprometen hacia futuro los recursos que actualmente recibe el Estado a través de dicha empresa.

Como advierten acertadamente los intervinientes, el demandante se apoya en hipótesis que la norma no prevé (la privatización futura y definitiva de Ecopetrol); en consideraciones personales que no tienen connotaciones constitucionales sino históricas y doctrinarias (el desconocimiento de la tradición jurídica de la empresa); y en argumentaciones especulativas no desarrolladas ni explicadas en la demanda (reducción futura de los ingresos del Estado).

En este orden, se trata de una acusación que no confronta el contenido normativo de la disposición acusada (L. 1118/2006, art. 1º) frente al dispositivo constitucional, sino que se funda en apreciaciones subjetivas y eventuales que surgen del entendimiento personal del actor sobre lo que será el futuro de la empresa y el desarrollo legislativo que más adelante podría tener la materia.

Lo anterior solo lleva a concluir que el cargo carece de elementos mínimos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia, lo que también obliga a la Corte a declararse inhibida frente al mismo.

(vi) Violación del bien común como límite de la actividad privada (C.N., art. 333). El demandante cita el artículo 333 de la Constitución Política y se limita a señalar que la Ley 1118 de 2006, al transformar a Ecopetrol en una sociedad de economía mixta en la que existirá participación privada, “al revés de garantizar el bien público, lo que hace es posibilitar la prevalencia de los intereses privados sobre los de carácter público general, violentando entonces, los postulados de la norma superior”.

En este orden es claro que el cargo carece de especificidad y suficiencia, pues por una parte no define o muestra cómo se vulnera la Carta Política y, por otra, tampoco contiene un mínimo de argumentación que permita adelantar el juicio de constitucionalidad. En esta medida, el análisis de la Corte sería completamente oficioso y no partiría de confrontaciones normativas realmente propuestas por el actor.

Como ha señalado esta corporación “la simple enunciación de un cargo de inexequibilidad, desprovista de toda fundamentación, le impide a la Corte pronunciarse sobre el problema jurídico sometido a su conocimiento pues en tales eventos no se dan los presupuestos necesarios para que se geste y decida el debate constitucional inherente a este tipo de pronunciamientos” (18) .

Por tanto, frente a este cargo la Corte se declarará igualmente inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo.

(vii) Vulneración del principio constitucional de la dirección general de la economía por parte del Estado (C.N., art. 334). La demanda señala que conforme al artículo 334 de la Constitución la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, quien “intervendrá por mandato de la ley en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, en la distribución, utilización y consumo de bienes (...)”. Indica que el artículo 2º de la Ley 1118 de 2006 al permitir la enajenación del 20% del capital de Ecopetrol pone en grave peligro la garantía constitucional citada porque al contrario de lo esbozado en las normas superiores “permite que los particulares (hasta en un 20% del capital accionario) entren a participar en una actividad de tipo estratégico, cual es la explotación de nuestros recursos naturales no renovables, como lo es la actividad petrolera, poniendo en entredicho el postulado superior (art. 334)”.

En este caso, el actor tampoco explica en qué forma se vulnera la norma constitucional invocada y cómo se reducen las facultades estatales de intervención del Estado en la economía; no existen argumentos de por qué la participación de capital privado en Ecopetrol puede llegar a vulnerar el artículo 334 de la Constitución Política. Como ya se ha señalado, los cargos de inconstitucionalidad no pueden basarse solamente “en apreciaciones globales y abstractas producto de la forma de ver las cosas y según la personal convicción del actor” (19) .

En consecuencia, la Corte considera que frente a este cargo la solicitud de inhibición es igualmente procedente, pues no existen razones ciertas, precisas y suficientes que sustenten la acusación de inconstitucionalidad.

(viii) Violación de las finalidades sociales del Estado en cuanto al recaudo y distribución de regalías (C.N., art. 360). El demandante señala que la Ley 1118 de 2006, al convertir a Ecopetrol en una sociedad de economía mixta con una participación privada del 20%, puede poner en riesgo los derechos de las entidades territoriales sobre la explotación de los recursos naturales no renovables. Indica que al existir participación de los particulares en Ecopetrol (así sea minoritaria), no se garantizan los derechos que el artículo 360 de la Constitución Política establece en favor de las entidades territoriales.

Frente a este punto la Corte observa que se trata de una acusación que carece de claridad y especificidad, porque al igual que sucede con otros cargos, el actor no señala de qué manera la participación privada en Ecopetrol reduce las regalías que conforme al artículo 360 de la Constitución Política le corresponden a las entidades territoriales. La demanda incurre nuevamente en el error de hacer simples enunciados generales no desarrollados siquiera sucintamente, lo que impide a la Corte seguir adelante en el juicio de constitucionalidad.

Precisamente, algunas de las intervenciones que solicitan la inhibición evidencian las falencias de la demanda en relación con la formulación del cargo, en cuanto a que el actor no señala concretamente y de manera cierta la relación que existiría entre la conformación accionaria de Ecopetrol y la generación, recaudo y traslado de las regalías a favor de las entidades territoriales.

En consecuencia, este cargo tampoco reúne las condiciones necesarias para ser estudiado y frente al mismo se impone también la inhibición.

4. Conclusión.

En el caso objeto de análisis se demandó ante esta corporación la inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006, que permite la aportación de capital privado a Ecopetrol, empresa que, como consecuencia de ello, se transformará en sociedad de economía mixta, se regirá por el derecho privado y tendrá otras diversas modificaciones en su estructura y funcionamiento.

Al respecto, la Corte ha verificado que los diversos cargos planteados en la demanda no contienen una carga mínima de argumentación sobre las razones de inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006, lo que impide un pronunciamiento de fondo para determinar si dicha ley es total o parcialmente inexequible. En general, el actor se apoya en afirmaciones generales, vagas e indeterminadas que no precisan de manera clara, cierta y específica en qué consiste la eventual oposición de la ley acusada con el ordenamiento superior.

Además, como ha quedado expuesto, a la Corte no le corresponde pronunciarse sobre medidas que aún no han sido adoptadas por el legislador (eventual privatización total de Ecopetrol) ni sobre aspectos de conveniencia (quién cubrirá los subsidios de la gasolina, cómo se manejará presupuestalmente el cambio de la composición accionaria de Ecopetrol, etc.), así como tampoco en relación con la posible oposición de las disposiciones acusadas con las otras leyes ordinarias (L. 489/98) o con la tradición jurídica colombiana.

En consecuencia, como la Corte no puede sustituir al demandante en la formulación y argumentación de los cargos, ni le corresponde iniciar un estudio oficioso de las normas legales acusadas, se declarará inhibida para tomar una decisión de fondo frente a la demanda.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para decidir la demanda presentada contra la Ley 1118 de 2006, “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) El Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario hace esta solicitud parcialmente en relación con los cargos por: (i) violación del principio del Estado social de derecho; (ii) violación del principio de descentralización funcional; (iii) vulneración al postulado de la titularidad estatal del subsuelo; (iv) violación del bien común como límite de la actividad privada; (v) vulneración del principio de dirección general de la economía por parte del Estado y (vi) violación de las finalidades sociales del Estado.

(2) Sentencia C-451 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(3) Sobre el principio pro actione pueden verse también la sentencias C-1123 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-520 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(4) Ibídem.

(5) Sentencia C-520 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, apoyada en la Sentencia C-131 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la que se declaró la constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y se establecieron los puntos de partida de la jurisprudencia de esta corporación para la sistematización de los requisitos que deben cumplir las demandas de constitucionalidad.

(6) Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(7) Sentencia C-422 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Auto del 15 de febrero de 2005, expediente D-5555, M.P. Álvaro Tafur Galvis, en el cual se citan, entre otras, las sentencias C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-153 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-044 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(8) Sentencia C-991 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Igualmente, Sentencia C-129 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(9) Sentencia C-555 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández (salvamento de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto).

(10) Sentencia C-991 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(11) Sentencia C-380 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(12) Sentencias C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1031 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-048 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras.

(13) En diversos pronunciamientos la Corte ha señalado que en cumplimiento de su función de guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, debe adelantar una labor interpretativa del contenido de la demanda en búsqueda del propósito real que animó al demandante a utilizarla, evitando así que el ejercicio del derecho ciudadano se vea frustrado con la expedición de un pronunciamiento inhibitorio (sents. C-245 y C-290/2000, entre otras).

(14) Así por ejemplo, en la Sentencia C-290 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) en la que se demandaban diversas normas del sistema de seguridad social y donde los intervinientes consideraban que el actor se apoyaba en consideraciones prácticas y legales que no trascendían al ámbito constitucional, la Corte señaló que “teniendo en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública, y por ende abierta a cualquier ciudadano, la Corte estudiará la presente demanda atendiendo a criterios de flexibilidad a fin permitir en forma amplia el ejercicio del derecho político insito en la mencionada acción de inexequibilidad (...)”. Igualmente, en la Sentencia C-806 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) la Corte concluyó que no se inhibiría para fallar el asunto planteado en esa oportunidad, pues si bien la demanda “adolece de los anotados defectos en la formulación de los cargos [se solicitaba una exequibilidad condicionada], al interpretarse su contenido se observa que contiene una acusación de índole constitucional contra el precepto censurado (...). Así, pues, identificada la pretensión de inconstitucionalidad que presenta el actor procede la Corte a fallar de mérito el presente asunto”.

(15) Sentencia C-447 de 1997, reiterada en Sentencia C-229 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(16) ART. 3º—Democratización. Para garantizar la democratización de la propiedad accionaria, el programa de emisión y colocación de acciones de Ecopetrol S.A. incluirá dos primeras rondas a las cuales podrán acceder los destinatarios de condiciones especiales de que trata el artículo 3º de la Ley 226 de 1995, los patrimonios autónomos pensionales de Ecopetrol S.A., las entidades territoriales, y cualquier ciudadano colombiano. Agotadas estas rondas, la oferta se extenderá al público en general y a personas naturales o jurídicas.

PAR. 1º—Para la emisión a que hace referencia la presente ley, ninguna persona natural podrá adquirir títulos por valor superior a cinco mil (5.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv).

PAR. 2º—En las dos primeras rondas, cada una de las personas jurídicas que suscriban acciones no podrán adquirir más de un límite porcentual que será fijado por la asamblea general de accionistas de Ecopetrol S.A., y que en ningún caso excederá el 3% de las acciones en circulación de la empresa.

Exceptúense de esta disposición los fondos de pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de Ecopetrol S.A., los cuales podrán superar el límite atrás indicado, siempre que se ajusten a lo que se determine en los lineamientos de inversión establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia.

En todo caso, colectivamente los fondos de pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de Ecopetrol S.A. no podrán adquirir más del 15% de las acciones en circulación de Ecopetrol S.A.

PAR. 3º—Ecopetrol S.A. podrá establecer plazos para el pago de un porcentaje de las acciones que se suscriban en las dos primeras rondas.

(17) ART. 1º—Naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. Autorizar a Ecopetrol S.A., la emisión de acciones para que sean colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas naturales o jurídicas. Una vez emitidas y colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la presente ley, la sociedad quedará organizada como una sociedad de economía mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía; se denominará Ecopetrol S.A., su domicilio principal será la ciudad de Bogotá, D.C., y podrá establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior.

(18) Sentencia C-666 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(19) Sentencia C-555 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández (salvamento de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto).

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