Sentencia C-542 de junio 30 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-7903

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Iván Palacio Palacio

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 52 (parcial) del Decreto 2591 de 1991, 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997 y 41 (parcial) de la Ley 472 de 1998.

Actor: Ricardo Alberto Manjarres Charris y otros

Bogotá D. C., treinta de junio de dos mil diez.

EXTRACTOS: «II. Texto de las normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de las normas subrayando los apartes demandados:

“LEY 393 DE 1997

(Julio 29)

Diario Oficial 43.096, de 30 de julio de 1997

Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política.

(...)

ART. 29.—Desacato. El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo”.

“LEY 472 DE 1998

(Agosto 5)

Diario Oficial 43.357, de 6 de agosto de 1998

Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.

(...).

ART. 41.—Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional.

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2. Cuestión preliminar.

Antes de proceder al examen de constitucionalidad de las expresiones demandadas, la Sala considera necesario precisar que (i) en relación con el artículo 228 superior, las razones expresadas por los accionantes no cumplen con las condiciones establecidas por la jurisprudencia para fundar cargos de inexequibilidad, por lo cual la Corte se declarará inhibida respecto de los mismos; y que (ii) la totalidad de las expresiones impugnadas no están relacionadas con las razones formuladas en la demanda, es decir, serán excluidos algunos apartes del texto atacado, debido a su ausencia de vínculo con los argumentos esgrimidos por los actores.

2.1. Presunta violación del artículo 228 de la Constitución Política.

2.1.1. La eventual violación del artículo 228 superior la fundan los demandantes en la imposibilidad que tiene el promotor del incidente de impugnar la decisión de absolver a quien pudo incurrir en desacato, pues, según ellos, también resultan sacrificados derechos y garantías reconocidos en la sentencia resultante de la respectiva acción constitucional.

2.1.2. Al cotejar el texto del artículo 228 de la Constitución Política, según el cual la administración de justicia es función pública y sus decisiones son independientes, con las normas demandadas, la Sala, considerando lo establecido en la sentencia C-1052 de 2001, encuentra que los argumentos esgrimidos por los actores no son claros, ciertos, específicos ni pertinentes(1). Por este motivo, no hay cargos de inconstitucionalidad fundados en la presunta violación del artículo 228 superior.

2.1.3. No hay claridad en relación con los derechos sacrificados en desmedro del promotor del incidente, como tampoco frente a las garantías reconocidas en la sentencia eventualmente incumplida, toda vez que, como se explicará a continuación, la situación procesal del promotor del incidente difiere sustancialmente de aquella predicable del investigado.

2.1.4. No hay certeza en los argumentos de los demandantes, por cuanto deducen de las normas impugnadas consecuencias que no están en el texto, sino que derivan de su particular manera de analizarlas. Las razones tampoco son específicas, ya que su explicación no demuestra la manera como las expresiones atacadas desconocen lo establecido en el artículo 228 de la Carta y, finalmente, tampoco son pertinentes porque están fundadas en la presunta aplicación indebida de textos que, según ellos, deberían facultar al promotor del incidente para interponer recursos de alzada.

En conclusión, la Corte se declarará inhibida para resolver respecto de la presunta vulneración del artículo 228, por ausencia de cargos de inconstitucionalidad.

2.2. Luego de analizar los fundamentos de la demanda, la Sala concluye que los argumentos empleados por los accionantes no comprenden las expresiones: “La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo”, (L. 393/97, art. 29), y “La consulta se hará en efecto devolutivo”, (L. 472/98, art. 41).

2.2.1. Como se ha explicado, la inconformidad de los demandantes se debe a la imposibilidad de que el promotor del incidente interponga recursos de alzada contra la decisión absolutoria favorable al investigado; los argumentos presentados no están dirigidos a impedir que la apelación o la consulta se tramiten en el efecto suspensivo o devolutivo, según el caso. Por esta razón, la Sala examinará las expresiones impugnadas, con excepción de aquellas que regulan los efectos en los que conceden tanto la apelación como la consulta.

2. Problema jurídico.

La Sala Plena de la Corte Constitucional deberá determinar si las normas demandadas vulneran los derechos a la igualdad, al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial, cuando establecen el recurso de apelación y el grado jurisdiccional de consulta sólo respecto de la decisión judicial que impone sanciones por desacato a la orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos relacionados con acciones populares y acciones de cumplimiento, pero no en el evento que la decisión en el incidente respectivo resulte contraria a la petición de quien lo inició, esto es, no imponga la sanción correspondiente.

La Sala abordará el problema jurídico planteado considerando (i) el contenido y alcance de las normas demandadas, (ii) la potestad disciplinaria asignada al juez, (iii) la potestad de configuración legislativa en los procesos judiciales, (iv) el trámite de los incidentes por desacato en las normas examinadas, y (v) el examen de constitucionalidad de las expresiones impugnadas.

3. Contenido y alcance de las normas demandadas.

3.1. El texto de las disposiciones parcialmente demandadas es el siguiente. Se destacan los apartes tachados como inconstitucionales:

“LEY 393 DE 1997

(Julio 29)

Diario Oficial 43.096, de 30 de julio de 1997

Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 29.—Desacato. El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo”.

“LEY 472 DE 1998

(Agosto 5)

Diario Oficial 43.357, de 6 de agosto de 1998

Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.

(...).

ART. 41.—Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo”.

4. Alcance de las expresiones demandadas.

4.1. Las normas parcialmente impugnadas son comunes en cuanto (i) establecen el procedimiento a seguir respecto de quien incumpla una orden judicial proferida con fundamento en las Leyes 393 de 1997 y 472 de 1998, (ii) en ambos casos se dará inicio a un incidente procesal que permitirá a la autoridad judicial determinar si lo dispuesto en la providencia respectiva se ha cumplido o no, (iii) en caso de incumplimiento o desacato la persona renuente será sancionada atendiendo al trámite y al régimen disciplinario previsto en el ordenamiento jurídico, (iv) en favor de la persona sancionada operan el recurso de apelación y el grado jurisdiccional de consulta; ambos mecanismos están consagrados en el artículo 29 de la Ley 393 de 1997 y únicamente el de consulta en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998; además, (v) en ambos casos el legislador guardó silencio respecto de eventuales recursos o medios de impugnación para ser ejercidos por el promotor del incidente respecto de la decisión absolutoria o favorable a la persona presuntamente renuente a cumplir la orden judicial.

4.2. Los apartes demandados difieren en cuanto (i) en el caso del artículo 29 de la Ley 393 de 1997, la persona sancionada puede apelar la decisión y de no hacerlo se activará el mecanismo conocido como grado jurisdiccional de consulta; (ii) en el primer caso tanto la apelación como la consulta se conceden en el efecto suspensivo, mientras en el segundo caso la consulta se hará en el efecto devolutivo. Sin embargo, los demandantes no consideraron estas diferencias, por cuanto su inconformidad está basada en la falta de reconocimiento al promotor del incidente para interponer recursos de alzada. Por esta razón, la Corte no examinará las expresiones que regulan los efectos en los cuales se concede la apelación o la consulta(2).

4.3. Observa la Sala que en el presente caso no hay un vacío normativo respecto de recursos que puedan ser ejercidos contra la decisión absolutoria, toda vez que el legislador consagró expresamente el recurso de apelación o el grado jurisdiccional de consulta a favor de la persona sancionada, impidiendo voluntariamente a los demás sujetos el ejercicio de mecanismos de verificación o recursos de alzada respecto de la decisión adoptada.

Nótese que en las dos normas demandadas está presente el grado jurisdiccional de consulta para el caso en que la autoridad judicial sancione al renuente, todo para que el superior jerárquico verifique si el trámite y la sanción son acordes con lo dispuesto en el sistema jurídico. No se trata, entonces, de un medio de impugnación, por cuanto el legislador, en ejercicio de la potestad de configuración del derecho y de los trámites judiciales, consideró razonable el grado jurisdiccional, teniendo en cuenta la naturaleza especial y preferente que caracteriza tanto a las acciones de cumplimiento, como a las acciones populares.

4.4. Las disposiciones demandadas revisten un carácter especial en cuanto son aplicables a los casos de desacato de providencias judiciales proferidas con fundamento en lo dispuesto en las leyes 393 de 1997 y 472 de 1998, estatutos que regulan mecanismos judiciales creados por el constituyente mediante los artículos 87 y 88 de la Carta Política, los cuales tienen entre sus características el haber sido concebidos como instrumentos preferentes y sumarios para garantizar los derechos allí consagrados y, al mismo tiempo, para mantener en vigencia la supremacía y la aplicación de la Ley Fundamental; en esta medida, contrario a lo que consideran los demandantes, a los trámites previstos en las normas parcialmente atacadas no les son homologables o aplicables los mecanismos de impugnación señalados para incidentes de desacato en estatutos como el código de procedimiento civil o el Código Contencioso Administrativo.

4.5. En relación con los recursos a interponer y el grado de consulta previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, el Consejo de Estado ha señalado:

“Encuentra la Sala que la providencia no es susceptible de tal impugnación, como quiera que para efectos del control de la decisión que niega el incidente de desacato el legislador no consagró la procedencia de recurso alguno. Conforme a lo dispuesto en el artículo 41 ib., respecto al desacato del fallo dentro de la acción popular únicamente se ha previsto la consulta ante el superior jerárquico, cuando el fallador de instancia impone la sanción a quien incumpliere la orden judicial. La sanción por desacato es una medida disciplinaria impuesta por el juez que profirió el fallo dentro de la acción popular y exige que se reúnan dos requisitos: uno objetivo, referido al incumplimiento de la orden; y otro subjetivo, relativo a la culpabilidad de la persona encargada de su cumplimiento. Su verificación corresponde al juez de instancia, razón por la cual si hay lugar a la imposición de la sanción por desacato, dicha decisión es la que puede ser consultada ante el superior y no la providencia por medio de la cual se niega el incidente”(3).(resalta la Sala).

5. Potestad disciplinaria asignada al juez.

5.1. La facultad reconocida por el sistema normativo al funcionario judicial para imponer sanciones por desacato a sus decisiones, deriva del acuerdo consignado en la Constitución Política, según el cual la Ley, por su carácter general y abstracto, es la misma para todos y las decisiones adoptadas con fundamento en ella deben ser cumplidas, pues de otra manera, además de desatender los principios y las reglas del Estado de derecho, se generaría un ambiente de anarquía en el que todo destinatario de los preceptos legales y de las órdenes judiciales podría actuar según su propio interés en desmedro del interés general y de instituciones jurídicas que corresponden a conquistas logradas por las sociedades modernas al cabo de siglos de evolución política.

5.2. La autoridad reconocida a los jueces para dirigir los procesos y las diligencias que en estos se presentan, tiene carácter disciplinario; ella corresponde al desarrollo de lo establecido en el artículo 95-7 de la Constitución Política, según el cual son deberes de la persona y del ciudadano: “7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia”. En concordancia con esta norma, el artículo 4º, inciso segundo de la Carta, establece que “Es deber de los nacionales y de los extranjeros acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.

Ontológicamente esta atribución se funda en la necesidad de proteger el interés general (C.N., art. 1º), representado en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales. Acerca de estas atribuciones, la Corte ha expresado:

“El juez, como máxima autoridad responsable del proceso, está en la obligación de garantizar el normal desarrollo del mismo, la realización de todos y cada uno de los derechos de quienes en él actúan, y, obviamente, de la sociedad en general, pues su labor trasciende el interés particular de las partes en conflicto. Para ello el legislador lo dota de una serie de instrumentos que posibilitan su labor, sin los cuales le sería difícil mantener el orden y la disciplina que son esenciales en espacios en los cuales se controvierten derechos y se dirimen situaciones en las que predominan conflictos de intereses”(4).

En el mismo sentido la corporación ha dicho:

“Los mencionados poderes se traducen en unas competencias específicas que se asignan a los jueces para imponer sanciones de naturaleza disciplinaria a sus empleados, o correccionales a los demás empleados públicos, o los particulares. Las sanciones que el Juez impone a los empleados de su despacho tienen un contenido y una esencia administrativa y los respectivos actos son actos administrativos, contra los cuales proceden los recursos gubernativos y las acciones contencioso administrativas; en cambio, los actos que imponen sanciones a particulares, son jurisdiccionales, desde los puntos de vista orgánico, funcional y material.

“Dado el carácter punitivo de la sanción, asimilable a la sanción de tipo penal, cuando el juez hace uso de la facultad correccional, a que alude el numeral 2 del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil y pretende sancionar con arresto a la persona que ha incurrido en una conducta que atenta contra el respeto debido a la dignidad del cargo, debe adelantar el correspondiente procedimiento con estricto cumplimiento de las normas que rigen el debido proceso (C.P., art. 29) y justificar la medida en criterios de proporcionalidad y de razonabilidad, en relación con los hechos y circunstancias, debidamente comprobadas, que le sirvan de causa...”(5).

5.3. Los poderes disciplinarios del juez revisten un carácter correccional o sancionatorio, derivado del poder punitivo propio del Estado, atribución que es ejercida mediante la legislación penal y de policía, principalmente. En esta medida resulta razonable que el legislador, pensando en otorgar un mayor grado de protección a la parte débil del proceso disciplinario denominado “incidente de desacato”, únicamente haya previsto el recurso de apelación o el grado de consulta a favor del sancionado, a lo cual se agrega que el promotor del incidente no arriesga sanción alguna, siendo, por lo tanto, dos sujetos procesales que difieren en su naturaleza.

5.4. Ha de tenerse en cuenta que “el incidente de desacato” no constituye el único medio puesto a disposición de los interesados para lograr el cumplimiento de una decisión judicial, por cuanto en el ordenamiento jurídico se encuentran previstos mecanismos que prevén sanciones más severas, entre ellos el proceso penal por “fraude a resolución judicial”(6). Además, cuando el desacato de la orden judicial involucra a servidores públicos, también es posible dar inicio al proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002, en caso de que su comportamiento signifique incumplimiento de los deberes y obligaciones consagrados en los artículos 34 y 35 del mencionado estatuto.

6. Potestad de configuración legislativa en procesos judiciales.

6.1. De manera reiterada la Corte ha explicado que en virtud de las competencias establecidas en el artículo 150-2 de la Carta Política, el legislador cuenta con un amplio margen para configurar los procesos judiciales, entre estos los que buscan determinar si una persona ha incurrido en desacato a una orden judicial(7). En ejercicio de sus atribuciones, el Congreso de la República tiene la potestad para crear o modificar el proceso, señalarle etapas, fijar competencia territorial a las autoridades, establecerle términos para la práctica de diligencias y consagrar mecanismos de impugnación.

En cuanto a esta atribución del legislador, la Corte ha expresado:

“Como lo ha venido señalando la jurisprudencia constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto estas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales”(8).

6.2. Al tiempo que la Corte reconoce en favor del legislador la potestad de configurar los trámites judiciales, también recuerda los límites de tal atribución, la cual “(...) debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, y los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (C.P., art. 228), que se constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias”(9).

7. Examen de constitucionalidad de las normas demandadas.

7.1. Eventual desconocimiento del Preámbulo de la Constitución Política.

7.1.1. Para los demandantes, las expresiones atacadas desconocen el texto del Preámbulo de la Carta Política en cuanto establece que ella fue expedida para asegurar la justicia, dentro de un marco jurídico que garantice un orden político, económico y social justo.

El Preámbulo de la Constitución se caracteriza por contener una declaración de valores y de principios que, siendo derecho positivo, afectan las funciones de elaboración de las reglas jurídicas y su interpretación. Por su naturaleza, los valores y principios consagrados en el Preámbulo son desarrollados por el constituyente y por el legislador ordinario, sirven para cohesionar el sistema normativo, suministrar elementos de integración al mismo, contribuir a llenar vacíos jurídicos y, en general, guiar a las autoridades encargadas de aplicar las disposiciones legales.

7.1.2. Acerca del carácter vinculante del preámbulo y de su contenido, la jurisprudencia ha expresado:

“El Preámbulo de la Constitución incorpora, mucho más allá de un simple mandato específico, los fines hacia los cuales tiende el ordenamiento jurídico; los principios que inspiraron al constituyente para diseñar de una determinada manera la estructura fundamental del Estado; la motivación política de toda la normatividad; los valores que esa Constitución aspira a realizar y que trasciende la pura literalidad de sus artículos.

El preámbulo da sentido a los preceptos constitucionales y señala al Estado las metas hacia las cuales debe orientar su acción; el rumbo de las instituciones jurídicas.

Lejos de ser ajeno a la Constitución, el preámbulo hace parte integrante de ella. Las normas pertenecientes a las demás jerarquías del sistema jurídico están sujetas a toda la Constitución y, si no pueden contravenir los mandatos contenidos en su articulado, menos aún les está permitida la transgresión de las bases sobre las cuales se soportan y a cuyas finalidades apuntan.

Considera la Corte que la preceptiva constitucional ha sido enderezada por el propio constituyente a la realización de unos fines, al logro de unos cometidos superiores ambicionados por la sociedad, que cabalmente son los que plasma el Preámbulo y que justifican la creación y vigencia de las instituciones. Quitar eficacia jurídica al preámbulo, llamado a guiar e iluminar el entendimiento de los mandatos constitucionales para que coincida con la teleología que les da sentido y coherencia, equivale a convertir esos valores en letra muerta, en vano propósito del constituyente, toda vez que al desaparecer los cimientos del orden constitucional se hace estéril la decisión política soberana a cuyo amparo se ha establecido la Constitución.

Juzga la Corte Constitucional que el preámbulo goza de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma —sea de índole legislativa o de otro nivel— que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en él señalados, lesiona la Constitución porque traiciona sus principios.

Si la razón primera y trascendente del control constitucional no es otra que la de garantizar la verdadera vigencia y supremacía de la Constitución, ese control deviene en utópico cuando se limita a la tarea de comparar entre sí normas aisladas, sin hilo conductor que las armonice y confiera sentido integral, razonable y sólido al conjunto”(10).

7.1.3. En el presente caso, los cargos formulados por los demandantes pueden ser entendidos merced a una lectura conjunta del preámbulo y de las normas superiores empleadas por los accionantes; es decir, aisladamente el preámbulo resultaría insuficiente para comprender el sentido de la demanda, razón por la cual los cargos serán analizados considerando tanto el texto del preámbulo como el de los artículos 13, 29, 228 y 229 de la Constitución Política.

7.2. Presunta vulneración del artículo 13 de la Carta Política.

7.2.1. Consideran los demandantes que las normas impugnadas violan el derecho a la igualdad, en cuanto el auto que pone fin al incidente de desacato, según el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, es susceptible del recurso de apelación por quien resulta sancionado, como también porque la misma providencia deberá ser enviada en consulta ante el superior jerárquico, según lo dispuesto tanto en la norma mencionada como en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, mientras que quien promovió el incidente no cuenta con la posibilidad de apelar el auto que exonera de responsabilidad disciplinaria al investigado. En relación con el recurso de apelación y la potestad del legislador para establecerlo, la Corte ha manifestado:

“35. La apelación es un recurso por medio del cual el ordenamiento permite que el superior jerárquico de quien ha tenido que conocer una causa, pueda revocar o modificar las decisiones tomadas en un proceso. Por medio de esta figura, el sistema jurídico posibilita caminos para la corrección de sus decisiones, para la unificación de criterios jurídicos de decisión y para el control mismo de la función judicial.

36. Es evidente que la Constitución da facultades discrecionales al legislador, para que éste determine en cuáles casos no procede la apelación de una sentencia judicial. En efecto, el artículo 31 de la Carta señala que "toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. (resalta la Sala). Es claro entonces que eliminar la apelación no afecta necesariamente el debido proceso. Por esta razón, la Corte ha afirmado que la doble instancia no es un principio absoluto que deba regir todos los procesos judiciales y que por tanto, no es forzosa u obligatoria su previsión para todos los asuntos sobre los cuales tiene que producirse una decisión judicial”(11).

7.2.2. En cuanto a la potestad que tiene el legislador para establecer el grado jurisdiccional de consulta en unos procesos y en otros no, y la eventual violación del derecho a la igualdad, la Corte ha precisado:

“Naturaleza de la consulta.

6. La consulta, como lo ha entendido esta corporación es una institución que en muchos casos tiene por objeto garantizar los derechos de las personas involucradas en un proceso. El artículo 31 de la Constitución la prevé como una de las manifestaciones de la doble instancia, y por tanto puede decirse que ésta establece un vínculo especial con el debido proceso y el derecho de defensa. Pero tal vínculo no comporta un carácter necesario e innescindible con los mencionados derechos, como lo sugiere el accionante, por lo cual su ausencia no implica indefectiblemente su vulneración. En efecto, del tenor mismo de la Constitución, puede deducirse que el legislador cuenta con discrecionalidad para determinar en qué situaciones resulta necesaria la aplicación del grado jurisdiccional de la Consulta. Por ello, la Carta dispone en el citado artículo 31 que "toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. (resalta la Sala)

7. Debe considerase por consiguiente, que su ausencia en algunos procesos no afecta a primera vista los derechos fundamentales de las personas. De igual forma, los diversos requisitos de procedibilidad y las distintas finalidades con las cuales ha sido instituida, si responden a supuestos de hecho disimiles y pueden ser justificados objetivamente, tampoco vulneran los principios y mandatos constitucionales. Tal cosa sucede entre los tipos de consulta establecidos en el procedimiento laboral y en el contencioso administrativo. En el primero de ellos, el artículo 69 del código de procedimiento laboral dispone que cuando las sentencias de primera instancia sean totalmente adversas a las pretensiones del trabajador, el superior jerárquico cuenta con la facultad para revisar o examinar oficiosamente las providencias o decisiones adoptadas, buscando corregir o enmendar los yerros en que el primero pudo haber incurrido. Su finalidad en estos casos, consiste en proteger los derechos ciertos del trabajador, asegurando la aplicación real de justicia en los casos concretos”(12).

7.2.3. Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia.

7.2.4. Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes:

“(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus(13)”.

En el asunto que ahora examina la Sala, el legislador no facultó al promotor del incidente para interponer recursos ante la decisión absolutoria, teniendo en cuenta (i) que se trata de un trámite disciplinario en el que el Estado, mediante un juez, decide si hubo o no incumplimiento de una orden impartida por el mismo juez, (ii) no se trata de un proceso contencioso entre el promotor del incidente y el investigado, sino de un trámite correccional que puede concluir con medidas disciplinarias que, según el caso, implican restricción a la libertad individual del sancionado o afectación a su patrimonio, sin que la imposición de estas medidas garantice per se el cumplimiento de la decisión judicial, y (iii) existe diferencia sustancial entre el promotor del incidente de desacato y el investigado, por cuanto el primero da inicio al trámite sin correr el riesgo de ser sancionado; por lo mismo, el legislador no lo facultó para recurrir decisiones que no afectan su libertad personal o su peculio, al paso que, para rodear de mayores garantías al procesado, acordó permitirle en uno de los casos el ejercicio del recurso de apelación (L. 393/97, art. 29) y en ambos casos dar trámite al grado jurisdiccional de consulta.

Así, encuentra la Sala razonable la diferencia de trato dispensada por el legislador para favorecer a la persona sancionada al cabo del incidente de desacato regulado mediante las normas que se examinan.

7.3. Presunto desconocimiento del artículo 29 superior.

7.3.1. Los demandantes consideran que se desconocen las reglas del debido proceso al impedir al promotor del incidente de desacato apelar el auto que absuelve al investigado. Este argumento no es de recibo, toda vez que el artículo 150-1 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 29 y 31 del mismo estatuto, facultan al Congreso de la República para configurar los trámites o procesos judiciales, sin que en el presente caso la Sala encuentra un ejercicio desbordado de tal atribución.

7.3.2. La facultad de regular los procesos que se adelantan ante las autoridades judiciales garantiza a la colectividad la observancia del principio de legalidad propio del Estado de derecho, excluyendo las acciones contrarias al ordenamiento jurídico. Es pertinente recordar que la función de impartir justicia está sometida a los designios del constituyente y del legislador, sólo puede ser ejercida por las autoridades investidas de potestad judicial, en la jurisdicción territorial, material y funcional asignada, en los términos establecidos con antelación mediante normas de carácter general y abstracto.

Así, el respeto a las reglas del debido proceso judicial requiere que cada trámite esté previamente definido en la ley, para de esta manera garantizar los derechos de las partes a ser juzgadas imparcialmente, ante autoridades anteriormente determinadas y con observancia de las reglas fijadas con antelación.

7.3.3. Las normas demandadas establecen que el auto mediante el cual se exonera de responsabilidad al investigado por la presunta inobservancia de una orden judicial, no es susceptible del recurso de apelación o del grado jurisdiccional de consulta, según el caso, sin que la Sala encuentre transgresión a los valores ni a los principios que gobiernan la actividad legislativa en materia de regulación de los procesos judiciales. Mediante los apartes demandados, el Congreso de la República se limitó a establecer las formas propias del juicio, dentro del trámite judicial conocido como “incidente de desacato”.

En concepto de la Sala, las expresiones impugnadas antes que violar las reglas del debido proceso, contribuyen a precisar con antelación y de manera abstracta, cuáles son las garantías que rodean a la persona sancionada al cabo del mencionado incidente. De esta manera, las normas demandadas contribuyen a dar certeza a la decisión del juez, pues con ellas se sabe de antemano que la decisión absolutoria no será susceptible de recursos, aportando al mismo tiempo condiciones para un juzgamiento justo, quedando habilitado el Congreso de la República para modificarlo en el futuro, dentro de los términos precisados por la jurisprudencia.

7.4. Cargos fundados en la eventual violación del artículo 229 de la Carta Política.

7.4.1. Para los demandantes, se viola el artículo 229 superior por cuanto con las normas atacadas se excluye a quien inicia el incidente de desacato de toda opción de hacer revisar por el superior la decisión que le es contraria. El error de apreciación de los actores queda en evidencia, por cuanto el derecho de acceso a la administración de justicia está garantizado al promotor del incidente, quien además de estar legitimado para dar inicio al trámite respectivo, también cuenta con la posibilidad de presentar pruebas, controvertir las aportadas por el procesado y, en general, de participar activamente dentro del respectivo proceso. Materia distinta es la relacionada con los beneficios reconocidos al sancionado, quien podrá (i) interponer el recurso de apelación, o (ii) resultar favorecido con el trámite propio de la consulta ante el superior jerárquico de quien impuso la medida disciplinaria.

7.4.2. El incidente de desacato regulado mediante las normas demandadas garantiza a su promotor el acceso a la administración de justicia, pero no lo habilita para interponer recursos contra la decisión favorable al investigado; es decir, tiene garantizado el acceso a la administración de justicia pero no el acceso a la segunda instancia, circunstancia que no puede entenderse como desconocimiento de lo estipulado en el artículo 229 de la Carta Política, toda vez que el artículo 31 del mismo estatuto prevé que “Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”; en este caso, el legislador, en ejercicio de la potestad de configuración de los procesos judiciales y mediante normas de carácter abstracto, dispuso que el promotor del incidente de desacato no está legitimado para impugnar la decisión absolutoria.

7.4.3. En relación con la potestad que tiene el legislador para establecer los casos en los cuales proceden los recursos de alzada o el grado jurisdiccional de consulta, la Corte ha expresado:

“Tradicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de la garantía universal de impugnación contra las decisiones judiciales. Sin embargo, de lo dispuesto en el artículo 31 Fundamental se concluye que la doble instancia mediante el reconocimiento del recurso de alzada no es obligatoria en todos los asuntos que son de decisión judicial, puesto que la ley está autorizada para establecer excepciones siempre y cuando se respeten el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad, y no se niegue el acceso a la administración de justicia.

Lo anterior significa que el principio de la doble instancia no tiene carácter absoluto en el sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea susceptible de ser apelada o consultada, ‘pues su aplicación práctica queda supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia discrecional, pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el principio de igualdad’(14).

Así, pues, es facultad del legislador señalar en qué casos los procesos judiciales se tramitarán en dos instancias y cuáles no, salvo en los casos en que la Constitución haya dispuesto expresamente lo contrario como es el caso de la impugnación de la sentencia condenatoria y de las decisiones adoptadas en ejercicio de la acción de tutela”(15).

7.4.4. Al resolver sobre una petición de inexequibilidad fundada en la imposibilidad que tiene el promotor del incidente de desacato para interponer recursos contra el auto que absuelve al investigado en el trámite de la acción de tutela, la Corte expresó:

“... la norma constitucional autoriza expresamente para establecer excepciones al principio por ella consagrado de que toda sentencia podrá ser apelada o consultada. Luego perfectamente se puede concluir que estamos en presencia de una excepción legal autorizada por la Constitución, al principio que señala que toda sentencia es susceptible de segunda instancia. Así, el auto que decide el incidente de desacato sin imponer sanción, no es forzosamente apelable o consultable, por expresa autorización constitucional”(16).

En este orden, las expresiones demandadas tampoco desconocen lo dispuesto en el artículo 229 de la Carta Política.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declararse INHIBIDA para decidir sobre la exequibilidad de las expresiones demandadas, respecto de la presunta violación del artículo 228 de la Constitución Política, por ausencia de cargos fundados en esta norma.

2. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción.”, como también “y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción.”, contenidas en los artículos 29 de la Ley 393 de 1997 y 41 de la Ley 472 de 1998, únicamente por los cargos analizados en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Cúmplase».

(1) “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, por regla general, releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental’, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella otra encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’.

De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la Ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos”.

(2) Cfr. fundamento 2.2.1 de esta providencia.

(3) Consejo de Estado, Auto de 10 de agosto de 2000, expediente AP-069.

(4) Corte Constitucional, sentencia C-218 de 1996.

(5) Corte Constitucional, sentencia T-351 de 1993.

(6) El Código Penal, Ley 599 de 2000, en su artículo 454, establece: “Fraude a resolución judicial (Penas aumentadas por el art. 14 de la L. 890/2004, a partir del 1º de ene./2005). El texto con las penas aumentadas es el siguiente: El que por cualquier medio se sustraiga al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial, incurrirá en prisión de dieciséis (16) a setenta y dos (72) meses y multa de seis punto sesenta y seis (6.66) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

(7) Cfr. Entre otras, las sentencias C-090 de 2002, C-377 de 2002, C-204 de 2003, C-313 de 2003, C-899 de 2003, C-1091 de 2003, C-692 de 2008 y C-740 de 2008.

(8) Corte Constitucional, sentencia C-428 de 2002.

(9) Corte Constitucional, sentencia C-692 de 2008.

(10) Corte Constitucional, sentencia C-477 de 2005.

(11) Corte Constitucional, sentencia C-479 de 1992.

(12) Corte Constitucional, sentencia C-090 de 2002.

(13) Corte Constitucional, sentencia C-692 de 2008.

(14) Corte Constitucional, sentencia C-1091 de 2003.

(15) Corte Constitucional, sentencia C-377 de 2002.

(16) Corte Constitucional, sentencia C-243 de 1996.