Sentencia C-542 de mayo 24 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-542 de 2005 

Ref.: Expediente D-5480

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 25 del Decreto 01 de 1984 (CCA).

Actor: Leonardo Acevedo Valencia.

Bogotá, D.C., veinticuatro de mayo de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada:

“Decreto 01 de 1984

(Enero 2)

Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo. “El Presidente de la República de Colombia, “en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,

DECRETA:

(...).

ART. 25.—El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.

Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días.

Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

Desde el punto de vista de lo dispuesto por el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. Si bien el artículo demandado en esta oportunidad ya había sido examinado por la Corte, lo había sido por vicios de forma, de modo que no opera aquí el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

2. Norma objeto de la demanda. Problema jurídico a resolver.

Objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad son las expresiones no y ni contenidas en el inciso tercero del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo que regula el derecho de petición de consulta: “Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento y ejecución” (énfasis fuera de texto). El actor considera que la presencia de estas expresiones en el inciso tercero del artículo 25 implica que las autoridades públicas puedan eximirse de responsabilidad en el evento de incurrir en errores conceptuales o en actuaciones negligentes. Según el demandante, esto trae como consecuencia que cuando sea errada la respuesta ofrecida al derecho de petición de consulta —en el que un particular tiene interés económico— genere detrimentos patrimoniales y las autoridades públicas no respondan por ellos. Por tal razón, el demandante considera que la Corte debe pronunciarse a favor de la inconstitucionalidad de las expresiones no y ni en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

El Instituto de Derecho Procesal coadyuva la demanda. Encuentra que con las expresiones no y ni contenidas en el inciso tercero del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo se vulnera tanto el principio de solidaridad previsto en el artículo 1º de la Constitución, como el artículo 6º que contiene la cláusula general de responsabilidad, el artículo 83 que establece el principio de buena fe, el artículo 95 donde se prevé el principio de respeto a la dignidad de los asociados, así como los artículos que hacen referencia al principio de legalidad (C.P., arts. 121, 122, 6º y 90). Todos los artículos vulnerados constituyen límites, bien formales o sustanciales, cuya trasgresión implica dejar de observar lo dispuesto en el artículo 2º de la Constitución, esto es, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la norma superior.

Tanto el Ministerio del Interior y de Justicia como la vista fiscal, solicitan a la Corte que declare constitucionales las expresiones no y ni contenidas en el inciso tercero del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo. Ambos coinciden en que los conceptos emitidos por la administración en desarrollo del derecho de petición de consultas no generan, en principio, obligaciones ni conceden derechos. Significan tan solo una orientación.

El Ministerio del Interior y de Justicia, por su parte, distingue tres formas que pueden adoptar los conceptos: la de meras opiniones; la de servir de instrumento de autorregulación de la administración y la de actos administrativos, cuando tales conceptos imponen obligaciones frente a terceros. En este último caso, ostentarían el rango de actos administrativos “en el último nivel de ejecución de la ley en aspectos técnicos y operativos”. De esta manera, el acto sería objeto de control de legalidad en la jurisdicción contencioso administrativa y no se establecería, por consiguiente, ninguna excepción al principio de responsabilidad.

El procurador considera que las respuestas emitidas por las autoridades públicas en desarrollo del derecho de petición de consultas no comprometen la responsabilidad de la administración a menos que se presente una evasiva o negativa a responderlas. Esta situación traería consigo las sanciones disciplinarias pertinentes pero no acarrearía, sin embargo, una responsabilidad patrimonial del Estado, puesto que los conceptos no son obligatorios y es optativo cumplirlos o no.

Hecha la síntesis de los cargos, de los argumentos de los intervinientes y de la vista fiscal, pasa la Corte a plantear el problema jurídico a resolver. El inciso tercero del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo dispone que las respuestas ofrecidas por las autoridades en cumplimiento del derecho de petición de consultas —verbales o escritas— no comprometen la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución (énfasis nuestro). ¿Significa lo establecido en este inciso del artículo 25 que las autoridades públicas que emiten las respuestas se eximen de todo tipo de responsabilidad —en contravía del principio constitucional de responsabilidad (C.P., arts. 6º y 90) y del principio de legalidad (C.P., arts. 121, 122) y demás disposiciones legales— o más bien que la exclusión de responsabilidad se predica en concreto de la respuesta que se emite en desarrollo del derecho de petición de consultas que es, a su turno, una de las formas —pero no la única— que pueden asumir las consultas a la administración?

Para responder esta pregunta la Corte examinará varios asuntos. En primer lugar, se dirigirá a realizar un somero análisis sobre cuáles son los alcances del derecho fundamental de petición en general (C.P., art. 23) y su estrecha relación con la posibilidad de ampliar y profundizar la democracia participativa. Una vez hecha esta aproximación, la Corte se pronunciará sobre los alcances que tiene el derecho de petición de consultas (CCA, art. 25). A renglón seguido, la Corte se ocupará, en concreto, de la disposición acusada y del problema jurídico que la acusación plantea.

2.1. El papel del derecho de petición en un Estado social y democrático de derecho.

2.1.1. Una de las finalidades más relevantes del Estado social y democrático de derecho recogido en la Constitución de 1991 fue ampliar y profundizar la participación del pueblo en los asuntos que puedan afectarlo y en general en el ejercicio y control del poder político y de la actividad administrativa. En este sentido, marcó una nítida orientación: las autoridades estatales están al servicio del pueblo y deben obrar de manera rápida, diligente y eficiente en el desempeño de sus funciones. El pueblo, por su parte, cuenta con una serie de herramientas que le permite mantener una fluida comunicación con las autoridades administrativas.

2.1.2. Estas orientaciones que ponen énfasis en la participación democrática del pueblo colombiano, se encuentran contenidas a lo largo del texto constitucional. Así en el artículo 1º se establece que “Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista ...”. Cada uno de los componentes de este artículo, visto por separado, no hace otra cosa que plasmar el anhelo de los colombianos por profundizar y ampliar las posibilidades de participación democrática en los términos que más se acerquen a las expectativas de las ciudadanas y de los ciudadanos y del pueblo en general. En esta misma línea de ideas se pronuncia el artículo 2º cuando resalta que uno de los fines esenciales del Estado es “(...) facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. El artículo 3º, por su parte, reconoce la titularidad de la soberanía en cabeza del pueblo colombiano y reconoce que fuera de la democracia representativa, el pueblo podrá ejercer de manera directa esa soberanía.

2.1.3. Así las cosas, el pueblo colombiano deja de ser una magnitud abstracta, homogénea y coincidente —ajena por entero a las circunstancias de la vida— para pasar a ser reconocido como magnitud pluralista que incluye una gran diversidad étnica y cultural tal como lo dispone el artículo 7º de la Constitución: “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”. El pueblo colombiano reivindica a través de lo dispuesto en el título segundo de la Constitución una serie de derechos que apuntan a llevar a la práctica el sueño de convivencia aun a pesar de las diferencias. La amplia Carta de derechos establecida en el título segundo de la Constitución, junto con los mecanismos de garantía para su protección son, nada más pero tampoco nada menos, que el reflejo de las aspiraciones de un pueblo consciente de sus propias carencias y de sus propios problemas que, sin embargo, no renuncia a que las cosas puedan ser de otra manera, así sea consciente de que todavía queda un difícil y largo trecho por recorrer. Es justamente en este orden de ideas que se establece el derecho de petición contenido en el artículo 23 de la Constitución Nacional según el cual:

“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

2.1.4. Una la lectura (sic) del artículo 23 realizada a la luz de la Constitución en su conjunto, lleva a concluir, por tanto, la estrecha relación que existe entre el ejercicio del derecho de petición y la posibilidad para el pueblo de participar de modo activo en todas las decisiones que puedan afectarlo, así como en el ejercicio del control sobre los funcionarios que actúan a nombre de la administración —sean ellos funcionarios públicos propiamente dichos o particulares que prestan un servicio público— con el fin de asegurar que tales autoridades públicas cumplan con las tareas para las cuales han sido instituidas. Este es un asunto sobre el cual la Corte Constitucional se ha pronunciado ya de manera profusa y sobre el cual existe también una abundante jurisprudencia (1) .

2.1.5. El derecho de petición se convierte así en uno de los instrumentos más adecuados para hacer efectiva la democracia participativa en el sentido de ofrecer vías alternativas de comunicación entre la administración y el pueblo en tanto titular de la soberanía y hacerlo de una manera fluida, transparente, respetuosa y eficaz. El derecho de petición “[e]s un vehículo de singular eficacia para la participación, precisamente por el conocimiento de la cosa pública [por parte de] todos los ciudadanos [sobre] aquellos asuntos de incumbencia colectiva que en tal virtud poseen carácter público” (Sent. C. Const. T-306/93, M.P. Jorge Arango Mejía).

2.1.6. El Estado social de derecho es, pues, un Estado al servicio del pueblo en tanto magnitud pluralista y su existencia se justifica en la medida en que se oriente a respetar los límites que la Constitución señala y a proteger en especial los derechos fundamentales. Como lo expresa esta Corte en Sentencia T-307 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: “A la luz de estas premisas axiológicas, la actividad estatal no puede fundarse en una visión pétrea y burocratizada de los asuntos públicos. Por el contrario, el servicio público anejo al Estado social y democrático de derecho debe contar con la suficiente plasticidad para adaptarse a las necesidades de sociedades diversas y pluralistas contemporáneas”.

2.1.7. Solo respuestas prontas, diligentes, documentadas y eficaces contribuirán a fortalecer las relaciones entre los servidores estatales y el pueblo, se convertirán en verdaderos puentes de comunicación y de confianza y ayudarán a aumentar el grado de legitimidad del Estado y de sus instituciones. Únicamente la solución presta y oportuna de la cuestión objeto del derecho de petición podrá contribuir a potenciar la democracia participativa y será capaz de garantizar otros derechos constitucionales fundamentales tan importantes como lo son el derecho a la información; el derecho a la participación en asuntos sociales, políticos, económicos y culturales; el derecho a la libertad de expresión; el derecho a la igualdad; el derecho al debido proceso; el derecho a la educación, el derecho al trabajo, todos estos, derechos cuya garantía se hace imprescindible para poder vivir una vida en condiciones de dignidad y de calidad (ver Sents. C. Const. T-377/2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-807/2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell).

2.1.8. El desarrollo efectivo del derecho de petición como puente de comunicación entre el pueblo y la administración, supone la existencia de un ambiente apropiado para su florecimiento. En este orden de ideas, el funcionario público debe ser formado en una cultura que marque un énfasis en la necesidad de servir diligentemente a los ciudadanos y en especial a aquellos que se encuentren marginados por la pobreza, por la indefensión, por la ignorancia, por las necesidades de toda índole, tanto más cuanto como bien lo señala la Sentencia de la Corte Constitucional T-307 de 1999, “esas condiciones de pobreza y vulnerabilidad pueden llegar a producir una cierta ''invisibilidad'' de esos grupos sociales”.

2.1.9. Un Estado social y democrático de derecho debe ser un Estado al servicio de todo el pueblo, con independencia de sus diferencias étnicas, culturales, de sexo, de condición y de ideología, pero, en especial, debe ser un Estado al servicio de los sectores más vulnerables de la población. Estas personas se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y no pueden participar en el mismo plano de igualdad que lo hacen otros ciudadanos cuando se trata de adoptar políticas públicas que pueden resultarles aplicables. Esta línea de pensamiento es la que desarrolla la sentencia de la Corte Constitucional SU-225 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. El servicio público no puede ser, por tanto, el resultado de un acto de caridad o una concesión graciosa sino como lo establece la Sentencia T-307 de 1999 antes mencionada: “[una] respuesta a derechos específicos de las personas “(...) “El funcionario que incumpla con los deberes y postulados antes anotados incurre en una falta disciplinaria que podrá resultar agravada en razón de las situaciones de pobreza y vulnerabilidad de los interesados (L. 200/95, arts. 27-3 y 7-a) y ser llamados a responder con su patrimonio en caso de que la falta cometida comprometa la responsabilidad extracontractual del Estado (C.P., art. 90)” (énfasis nuestro).

2.1.10. La Corte se ha pronunciado, además, a favor de una modalidad reforzada del derecho de petición que exige a los funcionarios y servidores públicos atender de modo especialmente cuidadoso “las solicitudes de aquellas personas que, por sus condiciones críticas de pobreza y vulnerabilidad social, acuden al Estado en busca de que las necesidades más determinantes de su mínimo vital sean atendidas” (Sent. C. Const. T-307/99, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

2.1.11. Las respuestas que en cumplimiento del derecho de petición ofrezcan las autoridades públicas deben ser oportunas. Han de orientarse a resolver el fondo del asunto bajo cuestión y deben ser expuestas de manera clara, precisa y coherente. Es necesario, además, que tales respuestas sean comunicadas a las ciudadanas y a los ciudadanos que elevaron el derecho de petición, con independencia de que la respuesta implique una aceptación o no aceptación de lo solicitado por ellos (2) . El derecho de petición, en suma, se convierte en uno de los vehículos más idóneos para establecer un puente fluido y transparente de comunicación entre el pueblo y las autoridades administrativas. Configura, por tanto, un instrumento de primer orden en el camino hacia la ampliación y profundización de la democracia participativa.

2.2. El derecho de petición de consultas (CCA, art. 25).

2.2.1. En el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo se lee lo siguiente:

“El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.

Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días.

Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

Aquí nos encontramos ante una de las formas que puede adquirir la comunicación entre el pueblo y las autoridades públicas. Esta forma tiene, como lo mostrará la Corte a continuación, unas características peculiares que la diferencian de otras modalidades como lo son, por ejemplo, el derecho de petición en interés general, previsto en los artículos 5º a 8º del Código Contencioso Administrativo, o el derecho de petición en interés particular establecido en los artículos 9º a 15 del Código Contencioso Administrativo o el derecho de petición de información contenido en los artículos 17 a 24 del Código Contencioso Administrativo.

2.2.2. El derecho de petición de consultas está consagrado en los artículos 25 a 26 del Código Contencioso Administrativo y con fundamento en él es factible acudir ante la autoridad pública para que por medio de un concepto oriente a los administrados sobre algún asunto que pueda afectarlos. Los conceptos desempeñan una función orientadora y didáctica que debe realizar la autoridad pública bajo el cumplimiento de los supuestos exigidos por la Constitución y las leyes. El contenido mismo del concepto, sin embargo, no comprometerá la responsabilidad de las entidades que lo emiten ni será tampoco de obligatorio cumplimiento. Se entiende, más bien, como una manera de mantener fluida la comunicación entre el pueblo y la administración para absolver de manera eficiente y de acuerdo con los principios de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad, las dudas que puedan tener las ciudadanas y los ciudadanos y el pueblo en general sobre asuntos relacionados con la administración que puedan afectarlos. Tal como quedó plasmado en el Código Contencioso Administrativo, el derecho de petición de consulta tiene, entonces, una connotación de simple consejo, opinión o dictamen no formal de la administración cuyo propósito no es ser fuente de obligaciones ni resolver un punto objeto de litigio.

2.2.3. No obstante, sobre la naturaleza jurídica de este derecho de petición de consulta contenido en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo no existe hoy pleno acuerdo y ha sido también una cuestión muy debatida históricamente. Incluso en el seno de la comisión asesora para la redacción del Decreto 01 de 1984 se presentaron discusiones al respecto (3) . Existen, pues, opiniones encontradas. Por una parte, quienes creen necesario admitir la obligatoriedad de los conceptos emitidos por las entidades y exigir que la entidad que absuelve la consulta responda por el contenido del concepto expresado. Por otra parte, quienes se oponen tanto a una cosa como a la otra. El Consejo de Estado, entretanto, parece haber adoptado una vía intermedia. Esta Corte hizo referencia a dos providencias del Consejo de Estado sobre el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo en la Sentencia T-807 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

2.2.4. Mediante auto fechado en mayo de 1994 el Consejo de Estado se pronunció así: “Igualmente es necesario precisar que si bien la regla general señalada en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, es que las consultas que absuelven las entidades públicas no comprometen la responsabilidad de estas ni son de obligatorio cumplimiento, razón por la cual no se pueden considerar actos administrativos, tal como lo serían los conceptos jurídicos. (...) La verdad es que dichos conceptos, cuando se convierten en manifestación de la voluntad de la administración tendientes a producir efectos jurídicos en un caso concreto son típicos administrativos, susceptibles de ser demandados ante lo contencioso administrativo, a través de los recursos establecidos para tal efecto”.

2.2.5. En la sentencia de octubre 25 de 1995 emitida por la Sección Primera, el Consejo de Estado ratifica la jurisprudencia anterior al respecto de la naturaleza de los conceptos y se pronuncia de la siguiente manera: “De otra parte cabe puntualizar que la enumeración de actos demandables que hace el inciso 3º del artículo 14 del Decreto-Ley 2304 de 1989 (subrog. CCA, art. 84) no es taxativa y los conceptos son enjuiciables en la medida en que contengan una decisión capaz de producir efectos jurídicos y emanen de una entidad pública o persona privada que cumpla funciones administrativas”.

De acuerdo con la perspectiva defendida por el Consejo de Estado, cabría realizar una primera distinción. Los conceptos emitidos por las autoridades públicas en respuesta del derecho de petición de consultas contenido en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo significan, en principio, una orientación, un consejo, un punto de vista. Se convierten en acto administrativo, en la medida en que de tales conceptos se desprendan efectos jurídicos para los administrados (4) .

2.2.6. ¿Cuál es la razón —se pregunta esta Corte— por la cual no todos los conceptos emitidos por las autoridades públicas en respuesta al derecho de petición de consultas son obligatorios? La Corte ofreció ya una respuesta en la sentencia que resuelve la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo que faculta a la dirección general de apoyo fiscal del Ministerio Público de Hacienda y Crédito Público. (Sent. C. Const. C-877/2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell). En aquella oportunidad, el demandante consideró que la labor interpretativa de la ley que se le había conferido a la dirección mencionada significaba una vulneración del principio de legalidad establecido en el artículo 121 de la Constitución Nacional de acuerdo con el cual “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley”. La Corte tuvo que responder a una serie de argumentos a los que les subyace, en primera línea, la idea según la cual al otorgarle carácter obligatorio a los conceptos emitidos por una entidad administrativa se la estaría dotando de facultades legislativas y se estaría provocando una ruptura con el principio de separación de poderes.

Dentro de los distintos puntos de vista que se expusieron en esa oportunidad, algunos se orientaron a mostrar cómo la facultad otorgada a la dirección general de apoyo fiscal no riñe con la que le otorga la Constitución al Congreso por la vía del artículo 150 numeral 1º y, no lo hace, por cuanto aquí se trata de otro tipo de interpretación. La Corte, por su parte, sostuvo en sus consideraciones lo siguiente: “una dependencia que ejerce funciones desconcentradas que en principio corresponderían al ministro titular, según el artículo 208 de la Constitución, se le asigna una función que no se limita a la mera ejecución de la ley, sino que implica definir con autoridad, es decir, con el poder y la prerrogativa propias del mando, cual es el sentido y el alcance de las referidas normas y, además, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio doctrinario adoptado de suerte que estos en modo alguno pueden sustraerse del deber de acatarlo (...) equivale indudablemente a convertir la mencionada dirección en la titular de una función, como lo es la de interpretar con autoridad y en forma auténtica la ley que corresponde al Congreso (art. 150, num. 1º). (...) La norma establece que la dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por la vía de mandatos generales y abstractos determina el contenido y el sentido y además pretende llegar al extremo de unificar su interpretación y hacer obligatoria la forma como ellas deben aplicarse”. La norma objeto de demanda también invade, según la Corte, la órbita de las entidades territoriales vulnerando lo dispuesto por el artículo 287 de la Constitución. La Corte concluye que lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 viola en efecto el contenido del artículo 150 numeral 1º de la Constitución y por lo tanto lo declara inexequible.

2.2.7. En otra ocasión y a través de la Sentencia C-487 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el segmento del artículo 264 de la Ley 223 de 1995 por medio de la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones. Según lo dispuesto por el artículo 264, se les reconocía a los contribuyentes la posibilidad de actuar con base en los conceptos escritos emitidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. De esta manera, los contribuyentes podrían sustentar sus actuaciones tanto en la vía gubernativa como en la vía jurisdiccional, todo ello bajo dos condiciones: por un lado, bajo el entendido de que tales conceptos se encuentren vigentes y por otro, que los mismos se encuentren debidamente publicados. Solo de esta forma se garantiza para el administrado que sus actuaciones no puedan ser objetadas por las autoridades tributarias.

Aquí la Corte se pronunció sobre la distinción entre acto administrativo y una variedad de actos que expresan un juicio, deseo o querer de la administración pero no llegan a ostentar ni los alcances ni los efectos de un acto administrativo. El acto administrativo representa el modo de actuar ordinario de la administración y se exterioriza por medio de declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados. Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, este tiene la opción de acogerlo o no acogerlo.

A reglón seguido, la Corte marcó otra distinción que tiene que ver con el eventual carácter autorregulador de la actividad administrativa. Cuando el concepto emitido por la administración se relaciona con tal actividad autorreguladora, entonces, dice la Corte, “se impone su exigencia a terceros”. En esta línea de argumentación, tales conceptos bien podrían considerarse como actos administrativos con los efectos jurídicos que todo acto administrativo trae consigo. Este acto administrativo según la Corte, ostentaría una naturaleza “igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio”.

La Corte puso énfasis en que este modo de argumentar coincide plenamente con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y resalta, por lo demás, que tales actos adquieren la categoría que le es propia a los actos reglamentarios “aunque de rango inferior a los que expide el Presidente de la República (art. 189)”.

2.2.8. De acuerdo con lo anterior, la Corte llega a la conclusión que los conceptos emitidos por la subdirección jurídica de la administración de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, “constituyen la expresión de manifestaciones, juicios, opiniones o dictámenes sobre la interpretación de las normas jurídicas tributarias en materia aduanera, de comercio exterior o de control de cambios, bien hayan sido pronunciados a instancia de los administrados o en ejercicio del derecho de petición (CCA, art. 25) o para satisfacer las necesidades o los requerimientos de las autoridades tributarias correspondientes”.

En este orden de cosas, la Corte Constitucional realiza una distinción y sienta algunas pautas. Confirma, de acuerdo con la interpretación que de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo ofrece también el Consejo de Estado, el carácter no obligatorio de las peticiones de consulta. Los conceptos no contienen, en principio, decisiones de la administración y no pueden considerarse, por consiguiente, actos administrativos. La Corte acepta la posibilidad de que en ciertos casos excepcionales los conceptos emitidos hacia el interior de la administración puedan ser vinculantes (Sent. C. Const. C-487/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell).

2.3. Pronunciamiento sobre la norma acusada.

Para responder a los cargos la Corte dividirá su exposición en dos partes. En una parte, se pronunciará sobre la posibilidad de concederle poder vinculante a los conceptos emitidos en virtud de la respuesta a un derecho de petición de consultas y, en otra parte, se pronunciará al respecto de la responsabilidad que el contenido de tales conceptos pueda generar.

2.3.1. El demandante considera que los conceptos emitidos por las autoridades públicas en virtud del desarrollo de un derecho de petición de consultas deben ser obligatorios, es decir, deben vincular a los administrados. Esto, como se vio, no puede convertirse en la regla general. Primero, significaría conferir a todas las autoridades públicas la posibilidad de legislar y atentaría contra el principio de legalidad establecido en el artículo 121 de la Constitución. Los conceptos emitidos por las entidades en respuesta a un derecho de petición de consulta no constituyen interpretaciones autorizadas de la ley o de un acto administrativo. No pueden reemplazar un acto administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se equiparan a opiniones, a consejos, a pautas de acción, a puntos de vista, a recomendaciones que emite la administración pero que dejan al administrado en libertad para seguirlos o no.

Cosa muy distinta es lo que sucede con los conceptos emitidos por la subdirección jurídica de la administración de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Estos conceptos constituyen una excepción a lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo pero, como ya se mencionó más arriba, la Corte considera que tales conceptos desempeñan una actividad autorreguladora que, de tener efectos frente a particulares, ostentaría la categoría de actos reglamentarios de rango inferior a los que expide el Presidente de la República y posibilita su impugnación en la vía contencioso administrativa.

A este respecto, la Corte considera pertinente distinguir dos criterios diferenciadores. Un criterio formal y un criterio material. De acuerdo con el criterio formal, cuando se solicita un derecho de petición de consultas conforme al artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, entonces los conceptos emitidos a fin de responderlo, ni son obligatorios ni de su contenido se puede derivar responsabilidad patrimonial en cabeza de la entidad que lo emitió. El criterio material opera en el evento en que la persona que solicita la consulta no se pronuncie sobre la forma en que eleva la petición, no determina si se trata de una petición en interés general o en interés particular o si se trata, más bien, de una petición de información o de una petición de consulta. Entonces, allí se tendría que examinar el caso concreto para poder establecer si del concepto que se emite se puede deducir o no la existencia de un acto administrativo.

2.3.2. Frente a la pregunta acerca de si la exclusión de responsabilidad de quien emite un concepto en respuesta del derecho de petición de consultas conforme al artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, podría significar una violación de la cláusula de responsabilidad general establecida en los artículos 6º y 90 de la Constitución Nacional, es factible responder en sentido negativo. Veamos por qué.

El artículo 6º superior establece junto con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución el marco general, las fronteras dentro de las cuales ha de establecerse el régimen de responsabilidad extracontractual de las autoridades públicas. Según el artículo 6º de la Constitución Nacional “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades públicas por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.

De conformidad con el artículo 90 de la Constitución Nacional “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.

La exclusión de responsabilidad a la que se refiere el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo hace relación, en concreto, al contenido del concepto emitido en respuesta del derecho de petición. Del contenido del concepto emitido, insiste la Corte, no es posible derivar responsabilidad patrimonial alguna para la entidad que lo emite. Ello no significa que las autoridades públicas puedan actuar de modo arbitrario. En virtud de la cláusula del Estado de derecho contenida en el artículo 1º de la Constitución Nacional, está vigente en Colombia el principio fundamental de interdicción de la arbitrariedad de la administración.

En este orden de ideas, la norma contenida en el artículo 6º de la Constitución Nacional establece tres criterios para determinar la responsabilidad de los servidores públicos. Primero, por infringir la Constitución y las leyes; segundo, por omisión en el ejercicio de sus funciones; tercero, por extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En el evento en que la actuación de la autoridad pública que emite el concepto se pueda subsumir bajo uno o algunos de esos criterios, es claro que la autoridad pública debe responder.

En el artículo 90 de la Constitución se regula específicamente lo referente a la responsabilidad patrimonial. Las consecuencias del obrar irresponsable de las autoridades públicas no puede limitarse al terreno de la condena moral. Tiene que tener unas consecuencias en materia económica cuando las autoridades públicas han producido daños antijurídicos que les son imputables. Si tales daños han sido resultado de la conducta dolosa o gravemente culposa de las autoridades públicas, el Estado debe responder y puede repetir contra la autoridad pública que ocasionó el daño. Solo de esa manera se cumple con uno de los más importantes fines del Estado social y democrático de derecho según lo dispuesto por el artículo 2º superior, “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

Es justamente la necesidad de que la administración rinda cuentas, la que marca el signo distintivo de un Estado social y democrático al servicio de los ciudadanos. Tanto lo dispuesto en el artículo 6º como lo establecido en el artículo 90 obedece a esa orientación.

Lo anterior no equivale, sin embargo, a hacer responder a la entidad por el contenido de los conceptos que emite en respuesta de un derecho de petición de consultas. Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por el contenido de tales conceptos, entonces, esto podría traer como consecuencia no solo que se rompa el canal fluido de comunicación entre el pueblo y la administración que existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del derecho de petición de consultas, sino que podría significar, al mismo tiempo, la ruptura del principio de legalidad y con ello una vulneración del principio de Estado de derecho por cuanto se le otorgaría a cada autoridad pública el derecho de hacer una interpretación auténtica de la ley.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES las expresiones no y ni contenidas en el inciso 3º del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo».

(1) Sentencias de la Corte Constitucional: T-12 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández; T-419 de 1992, M.P. Simón Rodríguez; T-172 de 1993, T-172 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández; T-306 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara; T-335 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía; T-571 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz; T-414 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández; T-529 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; T-604 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz; SU-166 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-307 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-079 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz; T-396 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-565 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1089 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda.

(2) Sobre estos requisitos mínimos del derecho de petición se ha pronunciado la Corte en sucesivas ocasiones. Consultar, por ejemplo, la Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero recoge los presupuestos fácticos mínimos del derecho de petición que han sido complementados por lo dispuesto en las sentencias de la Corte Constitucional T-249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández. Ver también la Sentencia T-1006 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(3) Carlos Betancur Jaramillo y Jaime Castro cuestionaron la manera como quedó redactado el inciso tercero del artículo acusado. Ver, Antecedentes del Código Contencioso Administrativo, Colección bibliográfica del Banco de la República.

(4) La Sección Primera del Consejo de Estado en auto de mayo 6 de 1994, se pronuncia sobre la definición de acto administrativo en los siguientes términos: “... de conformidad con la definición tradicional de acto administrativo y con reiterada jurisprudencia y constante doctrina, la característica esencial del acto administrativo es la de producir efectos jurídicos, la de ejecutar una determinación capaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica”. No importa cuál sea la forma que ostente el acto, en todo caso, cuando está llamado a producir un efecto jurídico específico, por ejemplo, “la no autorización hasta tanto se cumplan los requisitos señalados en una norma específica” allí se puede identificar, tal como lo expresa el Consejo de Estado en la providencia citada, “una manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos”.

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