Sentencia C-543 de mayo 24 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-543 de 2005 

Ref.: Expediente D-5510

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 109 de la Ley 633 de 2000.

Demandante: Nicolás Henao Bernal

Bogotá, D.C., mayo veinticuatro de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de los artículos parcialmente acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.275 del viernes 29 de diciembre de 2000:

“LEY 633 DE 2000

(Diciembre 29)

Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 109.—Adiciónase el artículo 518 del estatuto tributario, con el siguiente numeral: 5. Los jueces, conciliadores, tribunales de arbitramento por los documentos sujetos al impuesto, que obren sin pago del gravamen en los respectivos procesos y conciliaciones judiciales y extrajudiciales” (1) .

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

Competencia.

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del precepto normativo acusado previsto en el artículo 109 de la Ley 633 de 2000, ya que se trata de una disposición contenida en una ley de la República.

Problemas jurídicos

2. Con fundamento en los argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la vista fiscal, corresponde a esta corporación establecer, si el legislador al imponer en el precepto legal demandado como agentes retenedores del impuesto de timbre a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento respecto de los documentos sujetos a dicho impuesto, que obren sin el pago correspondiente en los respectivos procesos y conciliaciones judiciales y extrajudiciales, desconoce o no los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad en la adopción de los mecanismos de recaudo para garantizar la eficiencia tributaria.

3. Para el efecto la Sala (i) reiterará sus precedentes en relación con el alcance de la libertad de configuración legislativa en materia tributaria, y enseguida, (ii) definirá la exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal demandado.

De la potestad de configuración normativa del legislador en materia tributaria

4. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, es función del Congreso de la República desarrollar la política tributaria del Estado y establecer contribuciones fiscales y parafiscales, a través de las leyes. En ejercicio de dicha atribución, y a partir del análisis de razones políticas, económicas o simplemente de conveniencia, le corresponde al Congreso como expresión del citado principio de legalidad, crear los tributos, predeterminar sus elementos esenciales, definir las facultades tributarias que se confieren a las entidades territoriales y deferir a las autoridades administrativas, en caso de estimarlo conveniente, el señalamiento de las tarifas de las tasas y contribuciones, conforme a los condicionamientos previstos en la Constitución y la ley.

Obsérvese cómo en Sentencia C-987 de 1999 (2) , la Corte fue categórica en establecer el alcance del principio de legalidad tributaria, en los siguientes términos:

“En anteriores oportunidades, esta corporación ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que este comprende al menos tres aspectos (3) . De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista —como el Congreso, las asambleas y los concejos— a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (C.P., art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas (C.P., art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal (C.P., arts. 287 y 338)”.

Independientemente del reconocimiento de la citada libertad, resulta indiscutible que en un Estado social de derecho (C.P., art. 1º), sujeto a la separación de las funciones del poder público, en aras de garantizar la eficacia normativa del principio de interdicción de la arbitrariedad, cada autoridad del Estado debe cumplir dichas funciones respetando los límites trazados por el ordenamiento constitucional (C.P., arts. 6º, 113 y 122). Así las cosas, si bien al Congreso de la República le corresponde desarrollar la política económica y social del Estado, en particular en cuanto se refiere al señalamiento de la política impositiva, la misma debe tener lugar dentro de los parámetros establecidos en la Constitución.

Desde esta perspectiva, la Corte ha reconocido que al legislador en materia tributaria le asiste “una atribución genérica que incluye, desde luego, el ejercicio de todas aquellas competencias inherentes al objeto de la misma, tales como establecer las clases de tributos y sus características, precisar cuáles son los hechos gravables, contemplar las tarifas aplicables, señalar la fecha a partir de la cual principiarán a cobrarse y prever las formas de recaudo, los intereses y las sanciones correspondientes, entre otros aspectos” (4) . De donde resulta que, a juicio de esta corporación, acudiendo a lo previsto en los artículos 150-12, 338 y 363 de la Carta Política, no solo le corresponde al legislador determinar quiénes son los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los tributos, sino también a quiénes se debe cobrar dicho tributo y a quiénes no, precisando el método o sistema para adelantar su recaudo.

La validez y eficacia del poder autónomo de configuración política reconocido al legislador en materia tributaria por la Constitución Política, no puede entenderse como una atribución absoluta carente de límites o restricciones. El ejercicio de dicha potestad, en los términos expuestos varias veces por esta corporación, se somete, por una parte, al acatamiento de los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad que se derivan del texto superior (5) , y por otra, al objeto o propósito que delimita su alcance, esto es, a la obligación de propender por la realización de los mandatos de equidad, eficiencia, irretroactividad y progresividad en los que se debe fundar el sistema tributario (C.P., arts. 338 y 363) (6) .

Por consiguiente, en materia tributaria, la Corte ha sostenido que el Congreso de la República goza de una amplia discrecionalidad para el desarrollo de la política impositiva, siempre que la misma se aplique razonable y proporcionalmente, tanto para crear, aumentar, disminuir, modificar o suprimir los tributos, como para prever las formas de recaudo, los intereses y las sanciones correspondientes (7) . Al respecto, esta corporación ha señalado:

“[S]egún los artículos 150-12 y 338 constitucionales, corresponde al legislador establecer los tributos y señalar en forma directa todos los aspectos fundamentales de la relación jurídica que con motivo de su imposición se establece entre el Estado y los sujetos pasivos del gravamen (hecho imponible, sujetos, bases gravables, tarifas), e igualmente determinar la manera como se debe proceder al recaudo de dicha carga impositiva. Cabe anotar que si bien esta facultad de configuración es lo suficientemente amplia, debe sin embargo ejercerse en el marco de la Constitución, en especial dentro de límites de razonabilidad y proporcionalidad” (8) .

5. En la práctica fiscal resulta insuficiente la creación de un tributo sin la necesaria disposición de los elementos instrumentales para hacer efectivo su recaudo. Ello significa que el ejercicio de la potestad impositiva del legislador no se agota exclusivamente con la creación de tributos a través de normas jurídicas objetivas, sino que también comporta la posibilidad de establecer obligaciones formales en cabeza de los contribuyentes o responsables directos de su pago (v. gr. las declaraciones o retenciones) y de prever, así mismo, los procedimientos que permitan adelantar el cobro coercitivo del mismo, a fin de que la obligación tributaria se transforme de una mera exigencia legal en una realidad económica.

Recuérdese que el sistema tributario cumple un papel fundamental en la existencia misma del Estado, ya que es indudable que su establecimiento se convierte en un presupuesto esencial para obtener los recursos necesarios que permitan su mantenimiento, fortalecimiento y subsistencia (9) . Esta es la razón por la cual la potestad impositiva del Estado tiene como fundamento el deber de toda persona de tributar, que ha sido consagrado en el artículo 95-9 de la Carta Política (10) . A juicio de esta corporación, se trata de un deber de importancia medular pues le permite al Estado tener acceso a los recursos necesarios para garantizar la efectividad de los derechos y, a su vez, para asegurar la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y la redistribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (C.P., art. 334).

6. Esta corporación ha reconocido que los distintos instrumentos que adopta el legislador para hacer efectivo el recaudo de los tributos, apuntan a la realización del principio de eficiencia previsto en el artículo 363 de la Constitución Política. Al respecto, en Sentencia C-1714 de 2000 (11) , la Corte determinó que el citado principio se manifiesta en dos vertientes, por una parte, en la eficiencia del tributo, que permite verificar el beneficio económico que se genera en los ingresos del Estado a partir de su exigibilidad, y por la otra, en la eficiencia del recaudo, que pretende medir la idoneidad de los medios utilizados para asegurar el cobro del tributo. En sus propias palabras, esta corporación manifestó:

“Cuando se examina la eficiencia del sistema tributario se acude al principio constitucional consagrado por el artículo 363, del cual es viable deducir dos aplicaciones diferentes: la eficiencia del tributo y la eficiencia del recaudo. Ello quiere decir, que el examen del principio puede llevarse a cabo asumiéndolo como un elemento del tributo, o también, como un factor a tenerse en cuenta cuando se organizan los procesos de liquidación y recaudo del mismo. En el primer caso, el principio tiene un sentido eminentemente económico vinculado a la relación costo beneficio, de la cual se deduce la viabilidad o no de la creación o mantenimiento del tributo. Si esa relación de proporcionalidad entre el costo de administración del tributo y el beneficio final que se deduce de él es positiva, el tributo es eficiente, de lo contrario será ineficiente. Para ilustrar esta aplicación puede ponerse, a manera de ejemplo, lo que ocurrió con el impuesto del papel sellado, cuya administración resultó tan onerosa frente a los ingresos que venía generando, que el Estado se vio en la necesidad de suprimirlo. Dentro de esta perspectiva también se alude a la eficiencia del tributo para señalar los efectos que este tiene sobre la asignación de los recursos en la economía”.

Al margen de la modalidad de eficiencia que se pretenda obtener por parte del legislador, la doctrina constitucional ha sido enfática en sostener que los principios superiores de razonabilidad y proporcionalidad resultan en todo caso plenamente exigibles. Así, en cuanto a la eficiencia del tributo, en Sentencia C-1114 de 2004 (12) , la Corte Constitucional declaró inexequible la reforma introducida al estatuto tributario, consistente en someter al régimen común del impuesto de IVA a las personas que tuviesen un local u oficina dentro de un centro comercial de más de veinte (20) unidades independientes, pues a juicio de esta corporación, si bien dicha medida implicaba como beneficio económico obtener una mayor cobertura de responsables y de contribuyentes (13) , la misma no se ajustaba a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por cuanto no permitía en realidad medir la capacidad económica de los sujetos llamados a inscribirse en dicho régimen.

De igual manera, en relación con la eficiencia del recaudo, esta corporación en la citada Sentencia C-1714 de 2000 (14) , al revisar la constitucionalidad de una norma que le negaba valor probatorio a los documentos que se presentasen ante las autoridades judiciales o administrativas, por el simple hecho de no haberse pagado el impuesto de timbre, las sanciones y los intereses correspondientes, determinó que la misma desconocía el ordenamiento superior, al otorgarle un carácter superior a la eficiencia del recaudo del citado impuesto, como fin constitucional válido, frente a los derechos fundamentales que gozan en el Estado social de derecho de primacía constitucional (C.P., art. 5º), tales como, los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Esta corporación textualmente declaró:

“7.2. A juicio de la Corte, el contenido de la norma acusada no se aviene con el ordenamiento constitucional, porque para conseguir la eficiencia del recaudo del impuesto de timbre, que es un fin constitucional, el legislador compromete abiertamente el derecho de defensa de los contribuyentes, sin que tales restricciones guarden un grado de razonabilidad y proporcionalidad con el objetivo legal, de manera que estas se justifiquen. // No cabe duda de que resulta plausible y, más aún, necesario que el legislador consagre instrumentos formales que agilicen y faciliten los procesos de liquidación y recaudo de los tributos, porque esa clase de medidas apuntan a hacer efectiva la obligación de las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado (C.P., arts. 95, 363); solo que ese motivo por sí solo no es suficiente para legitimar las restricciones que se impongan al derecho de defensa de los contribuyentes (otorgantes, giradores, aceptantes, emisores o suscriptores de documentos sujetos al impuesto), que es lo que entraña la medida en estudio cuanto prohíbe, así sea transitoriamente, que los documentos sujetos al gravamen sea admitidos o tenidos como prueba, si no ha sido cubierto el respectivo gravamen.

El derecho de defensa implica, como lo ha señalado la Corte, “la plena posibilidad de controvertir las pruebas allegadas en contra; la de traer al proceso y lograr que sean decretadas, practicadas y tenidas en cuenta las existentes a favor, o las que neutralizan lo acreditado por quien acusa; la de ejercer los recursos legales: la de ser técnicamente asistido en todo momento, y la de impugnar la sentencia condenatoria”.

Pues justamente lo que hace la disposición acusada, es negarle a los contribuyentes el ejercicio de los derechos consignados o reconocidos en los documentos sujetos al timbre o aducirlos frente a los jueces o las autoridades administrativas, con lo cual la disposición desconoce de plano su alcance probatorio y, por contera, restringe de manera drástica el derecho de defensa de sus titulares. Esas restricciones, que afectan la conducencia o admisibilidad de los documentos aludidos como medios de prueba, no son admisibles a la luz de los principios superiores, porque si bien se proponen una finalidad constitucional, resultan desproporcionados frente a este objetivo, en virtud de que comprometen garantías superiores como el derecho de defensa, para asegurar la eficiencia del recaudo de un tributo, que solo representa un valor fiscal.

Pero las restricciones censuradas resultan menos razonables si se tiene en cuenta que su efecto, no solo tiene un alcance tributario, como es de suponerse, en la medida en que el contribuyente resulta involucrado en una relación frente al Estado con ocasión de sus obligaciones impositivas; sino, que resulta en buena medida ajeno al objetivo que se propuso el legislador. Así, pues, para satisfacer una necesidad tributaria, como es la de asegurar la eficiencia del recaudo del timbre, no se acude por la ley a instrumentar una medida sustentada en la materia asunto de protección, sino que se decide afectar derechos y garantías perfectamente ajenos a aquella, como el derecho de defensa, lo cual hace sin duda más evidente la desproporción entre la finalidad de la norma y las restricciones que utiliza para lograr su cometido. // De los razonamientos anteriores resulta claro que la norma acusada viola principios superiores a los que entrañan las finalidades que persiguen y, en consecuencia, deviene necesariamente en inconstitucional”.

Con fundamento en los anteriores argumentos, y reconociendo la existencia de límites en el establecimiento de los medios de recaudo para asegurar el pago de los tributos por parte del legislador, esta Sala procederá al examen de constitucionalidad de la norma acusada, realizando previamente algunas breves consideraciones acerca del impuesto de timbre.

Generalidades acerca del impuesto de timbre

7. La norma acusada establece como agentes retenedores del impuesto de timbre a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento en relación con los documentos sujetos a dicho impuesto, “que obren sin pago del gravamen en los respectivos procesos y conciliaciones judiciales y extrajudiciales”.

El impuesto de timbre ha sido entendido como aquel que grava la suscripción de documentos públicos o privados en donde conste la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, siempre que las mismas tengan un monto superior a la cifra establecida cada año por el Gobierno Nacional (15) . En este orden de ideas, los actos suscritos que dan origen al impuesto de timbre suponen la existencia de intercambio económico de bienes o servicios, sobre los cuales se causa el tributo. Tradicionalmente el impuesto de timbre ha sido considerado económicamente como un impuesto indirecto, pues no tiene en cuenta la capacidad contributiva de quien lo asume, de esa manera, sin importar quien sea el contribuyente, deberá pagarse lo correspondiente al documento suscrito, sin más parámetro que el valor del mismo. Finalmente, se ha reconocido que el citado tributo está dirigido a gravar la capacidad económica de quien suscribe documentos de alto importe, admitiendo que el legislador puede valerse de otras personas distintas de los contribuyentes para asegurar el recaudo del mismo.

El sistema actual de recaudo del impuesto de timbre previsto por el legislador, realiza una distinción entre agentes responsables del tributo y contribuyentes, asignando a los primeros la responsabilidad del recaudo a través del mecanismo de la retención. Si bien dicho instrumento mejoró notablemente la eficiencia tributaria como lo reconocen algunos de los intervinientes, al permitir controlar la evasión, agilizar el recaudo y disminuir el costo del control, de todas maneras de acuerdo con la Constitución Política, a quien le corresponde velar por la estricta recaudación y administración de las rentas estatales es al Gobierno Nacional, a través de las autoridades administrativas legalmente constituidas para el efecto. Dispone, al respecto, el artículo 189, numeral 20, de la Carta Fundamental: “Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa: (...) 20. Velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes”.

El contribuyente, según el artículo 515 del estatuto tributario, son las personas naturales o jurídicas, sus asimiladas, y las entidades públicas no exceptuadas expresamente, que intervengan como otorgantes, giradores, aceptantes, emisores o suscriptores en los documentos, lo mismo que aquel a cuyo favor se expida, otorgue o extienda el documento. Y son responsables por el impuesto, en los términos del artículo 516 del mismo estatuto, todos los agentes retenedores, incluidos aquellos, que aún sin tener el carácter de contribuyentes deben cumplir las obligaciones de estos por disposición expresa de la ley.

El agente retenedor en calidad de responsable del tributo entra a sustituir al contribuyente, y se le impone la obligación tributaria de retener la tarifa estipulada y trasladar dicha suma a las autoridades competentes, en razón de su participación mediata o inmediata en un negocio jurídico determinado que por razones de certeza y seguridad jurídica para las partes se plasma en el documento objeto de gravamen. En virtud de lo anterior, la Corte ha reconocido como primera función del agente retenedor, “la de deducirle a sus acreedores externos o internos, al momento de pago o abono en cuenta, las cantidades que con arreglo a la tarifa estipulada en la ley correspondan a un tributo específico que obra en cabeza de dicho acreedor”, y como segunda función, la de “declarar y consignar las sumas retenidas. Lo cual harán en los formularios, lugares y plazos establecidos por las normas rectoras” (16) .

De lo expuesto es posible concluir que el legislador, al establecer como responsable del impuesto de timbre, a una persona distinta del contribuyente que actúa como agente retenedor, para acreditar el cumplimiento del principio constitucional de razonabilidad, debe asegurar que dicho individuo tenga algún tipo de participación en el acto que da origen al tributo, lo contrario, esto es, asignar dicha calidad sin que exista relación alguna con el hecho generador del gravamen, conduce a desnaturalizar dicha institución jurídica y a asignar una obligación tributaria carente de fundamento constitucional que la justifique, más allá de la necesidad de facilitar el recaudo del impuesto, desconociendo de paso que a quien le asiste velar por la eficiencia en dicha recaudación es al Gobierno Nacional, de conformidad con el citado artículo 189-20 de la Constitución Política.

Análisis de la disposición acusada

8. Conforme a los argumentos anteriormente expuestos, esta corporación encuentra que la disposición acusada es manifiestamente inconstitucional por las siguientes razones:

(i) En primer lugar, como lo ponen de presente algunos intervinientes y la vista fiscal, el precepto legal acusado pretende mediante una redacción diferente, revivir la exigencia prevista en el artículo 540 del estatuto tributario, declarada inexequible mediante sentencia C-1714 de 2000 (17) , conforme a la cual se les prohibía a los funcionarios judiciales y administrativos aceptar como prueba documentos donde no obrara el pago del impuesto de timbre o de las sanciones y los intereses correspondientes. La ratio juris que fundamentó dicha decisión, según se ha visto, consistió en reconocer que si bien ese tipo de disposiciones tienen como fin constitucional válido garantizar la eficiencia del recaudo del impuesto de timbre, mediante las mismas el legislador compromete abiertamente los derechos de defensa y de acceso a la administración de justicia de los contribuyentes, pues tales restricciones no guardan ningún tipo de razonabilidad y proporcionalidad con el objetivo legal que se persigue.

(ii) En el asunto sub judice, la norma legal contenida en el numeral 5º, del artículo 518 del estatuto tributario, conforme a la adición realizada por el artículo 109 de la Ley 633 de 2000, desconoce igualmente el citado principio de razonabilidad, por las consideraciones que a continuación se exponen:

Para comenzar es preciso recordar que conforme al preámbulo y a los artículos 1º, 2º, 4º, 6º y 13 de la Constitución Política, esta corporación ha reconocido que el principio constitucional de razonabilidad, en tanto límite a la actividad del legislador, implica la exclusión de toda decisión que este adopte y que resulte manifiestamente absurda, injustificada o insensata, vale decir, que se aparte por completo de los designios de la recta razón (18) .

En el asunto sub judice existe una violación al citado principio, y por ende, a las normas constitucionales previamente reseñadas, por una parte, porque al imponer a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento la obligación de velar por la estricta recaudación del tributo, sin tener ningún tipo de intervención en el hecho generador del gravamen, está desnaturalizando la institución jurídica de la retención y asignando, por contera, una obligación tributaria sin fundamento constitucional que la justifique, más allá —se repite— de la necesidad de facilitar el recaudo del impuesto.

En efecto, esta corporación ha reconocido, que el fin que subyace en la actuación del agente retenedor consiste en sustituir al contribuyente, en razón de su participación mediata o inmediata en un negocio jurídico determinado que implica el surgimiento de la obligación de tributar, con la finalidad de realizar la deducción —en ese instante— de las cantidades que con arreglo a la tarifa se debe cancelar a la administración tributaria (19) . Pretender que los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento cumplan funciones de agentes de retención, sin tener participación en el hecho generador del gravamen, es asignarles una obligación manifiestamente absurda e insensata, pues los mismos carecen de medios jurídicos para garantizar el pago del impuesto (por ej., no podrían dejar de tramitar las solicitudes de las partes dirigidas a resolver el conflicto jurídico sometido a su conocimiento), convirtiéndolos a fin de cuentas en verdaderos contribuyentes responsables económicamente del tributo.

Por otra parte, porque sin lugar a dudas la decisión del legislador de establecer como responsables solidarios del impuesto de timbre a los citados administradores de justicia (20) , también pone en entredicho el principio de razonabilidad, ya que no existe un hecho ni argumento jurídico que legitime el traslado de dicha obligación tributaria a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento, pues su función constitucional reconocida en el artículo 116 de la Constitución Política, se limita a administrar justicia y no a servir de agentes de recaudación. Así las cosas, el legislador desconoce que conforme al texto superior, los jueces son autónomos y independientes en el ejercicio de sus funciones (C.P., art. 228), y que, por ningún motivo, tienen la calidad de partes, a quienes sí les resulta exigible la obligación de pagar el tributo (C.P., art. 95-9).

Adicional a lo expuesto, para esta corporación resulta indiscutible que la decisión del legislador de establecer como responsables solidarios del pago del impuesto de timbre a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento desconoce igualmente los principios constitucionales de justicia y equidad previstos en el artículo 95-9 del texto superior. Según lo ha reconocido la Corte Constitucional, en varios pronunciamientos, dichos principios se manifiestan en el deber del legislador de establecer cargas tributarias consultando las posibilidades económicas de los contribuyentes o responsables del impuesto. Así, en sentencia C-261 de 2002 (21) , esta corporación dispuso que:

“[A]tendiendo a los principios constitucionales anteriormente referidos resulta claro que el poder impositivo del Estado debe tomar en consideración no solo la misma situación fáctica en la que se encuentran determinados contribuyentes sino también su capacidad económica, buscando que terminen aportando al Estado quienes tienen una mayor obligación tributaria, y logrando un mayor recaudo a los menores costos posibles tanto para la administración como para el contribuyente, para configurar una carga fiscal equitativa, igualitaria y justa”.

Se vulneran entonces los citados principios, cuando el legislador pretende convertir en responsables del impuesto de timbre a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento pese a no tener ninguna participación en el hecho gravado que da origen al tributo, sometiendo su patrimonio como garantía general de sus acreencias (C.C., arts. 2488 y 2492), al cumplimiento de una obligación frente a la cual no tuvieron la más mínima oportunidad de velar por la efectividad en su recaudo. Todo lo anterior demuestra que la disposición acusada no solo vulnera el principio de razonabilidad, sino también los principios constitucionales de justicia y equidad, al imponerse un mecanismo de recaudo del impuesto de timbre que resulta manifiestamente absurdo, injustificado, insensato e inequitativo.

(iii) De igual manera, la disposición acusada desconoce el principio constitucional de proporcionalidad (C.P., arts. 1º, 2º y 13) conforme al cual el logro del objetivo perseguido por el legislador al adoptar una determinada medida legislativa, no puede llegar al extremo de sacrificar principios, valores o derechos que constitucionalmente se consideraren más importantes en defensa del Estado social de derecho. La vulneración del citado principio, en el presente caso, tiene ocurrencia por las siguientes razones:

En primer lugar, porque como se expuso en sentencia C-1714 de 2000 (22) , si bien dicho tipo de medidas pueden llegar a asegurar el recaudo del impuesto de timbre acorde con el principio de eficiencia constitucional (C.P., art. 363), lo cierto es que su exigibilidad obstaculiza en grado sumo el derecho de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) (23) , pues aun cuando no se establezca el pago del impuesto de timbre como requisito de admisibilidad para acceder ante los jueces, conciliadores o tribunales de arbitramento, sí se desconoce que la finalidad de dicho derecho se encuentra en el deber de asegurar la existencia de una justicia independiente e imparcial, en cuyas actuaciones se propugne por la integridad del orden jurídico y por la debida protección y restablecimiento de los intereses de los asociados, en aras de velar por la realización material del derecho y la justicia, la cual resulta seriamente comprometida cuando se asigna a los administradores de la misma, un rol que constitucionalmente no están llamados a cumplir.

De igual manera, se compromete el derecho fundamental al debido proceso (C.P., art. 29), cuando se les impone a las autoridades judiciales la obligación de desconocer la plenitud de las formas propias de cada juicio, para en su lugar, asumir el rol de agente recaudador de impuestos que en nada se relaciona con su función de administrar justicia.

En segundo término, se pierde la independencia judicial (C.P., arts. 113 y 228) cuando se admite la intromisión del ejecutivo, a través de la dirección de impuestos, en las actividades judiciales o de resolución de conflictos que adelantan normalmente los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento, ya que al otorgarles a estos la calidad de agentes retenedores y, por ende, asignarles el título de responsables del impuesto de timbre, correlativamente está permitiendo que indebidamente la administración de impuestos fiscalice y controle la actividad judicial, pues necesariamente la verificación del cumplimiento de la obligación de recaudo exige la exhibición de los documentos que sirven de pieza procesal para la formación del juicio serio, libre y ecuánime del juez.

En tercer lugar, a través de la disposición acusada se pone en entredicho la imparcialidad judicial (C.P., art. 228), cuando la valoración probatoria del juez que debe estar presidida por las reglas de la sana crítica, resulta afectada por un elemento ajeno al proceso que intersubjetivamente le resta transparencia al desarrollo de la función pública de administrar justicia. Recuérdese que, como se expuso en sentencia C-095 de 2003 (24) , la valoración de la imparcialidad judicial, no se realiza a partir de las posiciones morales, éticas o psicológicas de los jueces, sino a través de su postura intersubjetiva. Es decir, la apreciación de la imparcialidad del juez se concreta, en un juicio exterior derivado de la interrelación del juzgador con las partes y la comunidad en general.

De donde resulta que, someter como responsables del impuesto de timbre a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento, y además comprometer solidariamente su patrimonio por el pago del citado tributo, conduce a que, independientemente de su actitud personal, las decisiones o actuaciones que adelanten dichos administradores de justicia frente al sujeto procesal que incumplió su obligación tributaria puedan ser razonablemente consideradas como carentes de objetividad y neutralidad, con lo cual se produce irremediablemente la pérdida de credibilidad y legitimidad en sus decisiones, en perjuicio de la estabilidad del ordenamiento jurídico.

El desconocimiento de las citadas garantías permite concluir que si bien la decisión del legislador de atribuirle a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento la calidad de agentes de retención, puede ser idónea para el mejoramiento del recaudo del impuesto de timbre, la misma sacrifica derechos y principios constitucionales vinculados a la administración de justicia que gozan de primacía constitucional, tales como, el derecho al debido proceso (C.P., art. 29), la preservación de la tutela judicial efectiva (C.P., art. 229) y el mantenimiento de la independencia e imparcialidad judicial (C.P., arts. 113 y 228).

(iv) Finalmente, no existe razón alguna para asignar a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento una función distinta a aquella que el artículo 116 de la Constitución Política expresamente les reconoce, esto es, la función de administrar justicia, más aún cuando lo que se pretende es asignar indebidamente una función de recaudo que según lo previsto en el artículo 189-20 de la misma Constitución le corresponde al ejecutivo. En conclusión, a juicio de esta corporación, la administración de justicia no está llamada a suplir las deficiencias que tenga el ejecutivo en el ejercicio de su función de recaudo, máxime si como quedó visto ello resulta vulneratorio de los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad, justicia y equidad, así como de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y a las garantías de independencia e imparcialidad de la autoridad judicial.

Por lo anterior, la Corte declarará inexequible la disposición acusada, conforme a los argumentos expuestos en esta providencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 109 de la Ley 633 de 2000.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Dispone el encabezado del artículo 518 del estatuto tributario: “Deberán responder como agentes de retención, a más de los que señale el reglamento: (...)”. A lo cual debe agregarse conforme al artículo demandado: “5. Los jueces, conciliadores, tribunales de arbitramento por los documentos sujetos al impuesto, que obren sin pago del gravamen en los respectivos procesos y conciliaciones judiciales y extrajudiciales”.

(2) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(3) Véase, por ejemplo, las sentencias C-004 de 1993 (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón) y C-084 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(4) Sentencia C-335 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(5) En Sentencia C-1114 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), esta corporación al decretar la inconstitucionalidad de la norma del estatuto tributario que imponía a los dueños de un local u oficina dentro de un centro comercial de más de veinte (20) unidades independientes, la obligación de inscribirse como responsables del régimen común del impuesto a la ventas, señaló: “(...) así razón al señor procurador cuando señala que resulta desproporcionado que el cumplimiento de este requisito —a saber, no tener el establecimiento de comercio, local u oficina en una construcción urbana de más de veinte unidades— se exija para poderse inscribir en el régimen simplificado. Derivar en efecto del cumplimiento o no de dicho requisito la consecuencia de la inscripción o no en el régimen simplificado de impuesto a las ventas —reservado a aquellas personas sin capacidad económica— cuando el mismo no permite medir esa capacidad implica la imposición de una carga que en tanto no atiende a la real situación del responsable del impuesto resulta desproporcionada. // Ha de concluirse entonces que el numeral acusado, si bien responde a una finalidad legítima no atiende a los presupuestos de razonabilidad y proporcionalidad a que se ha hecho referencia y por tanto vulnera el principio de igualdad”.

(6) Por ejemplo, en Sentencia C-776 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la posibilidad del legislador de establecer el impuesto del IVA frente a los productos de la canasta familiar, manifestó que: “Si bien el legislador dispone de un margen de configuración de la política tributaria y tiene la potestad de decidir qué bienes y servicios grava con el IVA o excluye de dicho tributo (C.P., art. 338), el ejercicio de esta facultad no es ilimitado, como no lo es ninguna competencia en un Estado constitucional, sino que debe respetar el marco constitucional en su integridad (C.P., arts. 1º, 2º, 3º y 4º). // Cuando se extiende la base del IVA para gravar bienes y servicios que antes habían sido excluidos para promover la igualdad real y efectiva (C.P., art. 13) en un Estado social de derecho (C.P., art. 1º), el legislador tributario vulnera los principios de progresividad y equidad que rigen el sistema tributario (C.P., arts. 363 y 95-9), interpretados en consonancia con el derecho fundamental al mínimo vital (C.P., arts. 1º y 13, en concordancia con C.P., art. 334), si (i) de manera indiscriminada, sin el mínimo de deliberación pública en el seno del Congreso exigido por el respeto al principio de no tributación sin representación, se modifica un sistema tributario, (ii) con graves falencias tanto en el lado de los ingresos provenientes de tributos con diseño progresivo como (iii) en el lado del gasto encaminado a cumplir fines redistributivos, (iv) mediante la ampliación de la base del IVA a todos los bienes y servicios de primera necesidad (v) de los cuales depende ineludiblemente el goce efectivo del derecho al mínimo vital de un amplio sector de la población del país, dadas las insuficiencias de la red de protección social” (negrilla por fuera del texto original).

(7) Véase, Sentencia C-430 de 1995 (M.P José Gregorio Hernández Galindo), reiterada por la Sentencia C-341 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(8) Sentencia C-733 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(9) Sentencia C-080 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.

(10) Dispone la norma en cita: “(…) Son deberes de la persona y del ciudadano: (...) 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.

(11) M.P. Jairo Charry Rivas.

(12) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(13) Exposición de motivos del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 863 de 2003. Gaceta del Congreso 572 del jueves 6 de noviembre de 2003.

(14) M.P. Jairo Charry Rivas.

(15) Véase, artículo 519 del estatuto tributario.

(16) Sentencia C-009 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(17) M.P. Jairo Charry Rivas.

(18) Véase, Sentencia C-205 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(19) En sentencia C-009 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería), esta corporación manifestó que: “Lo expresado hasta el momento sobre el agente retenedor en el campo del impuesto sobre la renta y complementarios, guardadas las proporciones y diferencias del caso, es predicable en relación con el impuesto de timbre en la medida en que el estatuto tributario así lo indique. Caso en el cual, se destaca, la retención debe practicarla el agente en el momento en que perciba el pago del impuesto de timbre o al hacer el abono en cuenta, lo que ocurra primero, dado que se está ante la realización del ingreso según voces del estatuto tributario (E.T., arts. 539-1, 539-2 y 539-3). De suerte tal que las sumas retenidas constituyen recurso estatal por el simple hecho de corresponder a un impuesto, el de timbre nacional, donde la detracción practicada apenas funge como mecanismo de cuantificación y absorción de los valores a declarar y consignar dentro de la órbita del impuesto de timbre, a efectos de facilitar, acelerar y asegurar su recaudo” (resaltado por fuera del texto original).

(20) Dispone el artículo 514 del estatuto tributario: “Contribuyentes o responsables son sujetos pasivos. Son sujetos pasivos de la obligación tributaria o de las sanciones las personas o entidades como contribuyentes o responsables de la obligación o de la sanción”. Y, a su vez, el artículo 516 del mismo estatuto: “Quiénes son responsables. Son responsables por el impuesto y las sanciones todos los agentes de retención, incluidos aquellos, que aun sin tener el carácter de contribuyentes, deben cumplir las obligaciones de estos por disposición expresa de la ley”.

(21) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(22) M.P. Jairo Charry Rivas.

(23) Véase, al respecto, la sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(24) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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