Sentencia C-546 de diciembre 1º de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

INCLUSIÓN EN EL PRESUPUESTO

EXTRACTOS: «Comienza entonces la Corte por examinar si la ley puede ordenar la inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto general de la Nación.

3. La inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto general de la Nación no altera su naturaleza, ni está prohibida por la Constitución.

La Corte comienza por reiterar sus criterios en torno a la naturaleza de la cuota o contribución parafiscal. La jurisprudencia de esta corporación ha sido constante en afirmar que la contribución parafiscal, fruto de la soberanía fiscal del Estado, es una contribución obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversión de tales recursos en ese mismo sector. En efecto, las características de la cuota parafiscal son la obligatoriedad, la singularidad y la destinación sectorial (1) . Obligatoriedad porque el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución. Singularidad porque recae sobre un específico grupo de la sociedad. Y destinación sectorial porque la contribución mencionada se revierte en el sector del cual se ha extraído.

En ese orden de ideas, la cuota parafiscal genera una contrapartida para el grupo de personas sometidas a ella. Es por ello que los recursos obtenidos del cobro de contribuciones parafiscales, si bien son públicos, no ingresan al arca común del Estado, ya que se convierten en patrimonios de afectación (2) , lo cual se desprende de la destinación específica (3) como uno de los elementos definitorios de la naturaleza de la parafiscalidad.

Ahora bien, ¿la inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto modifica su naturaleza, al punto de convertirla en una renta nacional de destinación específica, tal y como lo sostienen el actor y uno de los expertos intervinientes?

En anteriores ocasiones esta corporación había señalado que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de destinación específica del artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de carácter tributario o impuestos nacionales y, por consiguiente, no incluye las contribuciones parafiscales (4) . La Corte reitera esa conclusión, porque la asimilación de las contribuciones parafiscales a rentas nacionales de destinación específica introduce una contradicción entre el artículo 359 de la Constitución y los artículos 150 ordinal 12, 179 ordinal 3º y 338 de la Carta. En efecto, el primero prohibiría las contribuciones parafiscales (de cuya esencia es su destinación específica) mientras que los otros autorizarían su creación. Debe entonces concluirse que las contribuciones parafiscales no son rentas nacionales de destinación especifica.

Se podría objetar a la anterior argumentación que una vez incluida una contribución parafiscal en el presupuesto nacional no se la puede diferenciar de una renta de destinación específica. Según tal criterio, en virtud del principio de la universalidad, el presupuesto contiene la estimación de todos los ingresos fiscales del Estado y la aprobación de todos los gastos. Por consiguiente, una contribución parafiscal que se incluya en el presupuesto se volvería automáticamente un ingreso fiscal.

La Corte no comparte esa interpretación, por cuanto considera que la inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto no altera, por ese solo hecho, sus elementos definitorios, a saber, la obligatoriedad, la singularidad y la destinación específica, siempre y cuando tal inclusión no afecte ni el origen, ni la destinación del recurso parafiscal. Así, a pesar de estar en el presupuesto, la contribución parafiscal sigue siendo singular, ya que carece de la generalidad de los tributos, puesto que es recaudada únicamente de un sector de la sociedad. Si tal característica se mantiene, entonces no se la puede asimilar a una renta tributaria. En ese mismo orden de ideas, su inclusión en el presupuesto no implica que la contribución parafiscal entre a engrosar el erario, ya que ella mantiene su afectación especial. Al respecto, había dicho esta corporación:

“Las contribuciones parafiscales tienen determinadas características que las hacen ciertamente diferentes a otros tipos de gravámenes y en especial a los impuestos. Si una norma cuenta con las características propias de una contribución parafiscal, no por el hecho de aparecer en el presupuesto debe entenderse que se trata de una renta nacional, siempre que conserve todas las características propias de las rentas parafiscales y que su inclusión en el presupuesto obedezca fundamentalmente a la necesidad de asegurar las condiciones para su adecuada administración y control” (5) (negrillas fuera de texto).

Dado lo anterior, se concluye que la contribución parafiscal no se convierte en renta nacional por el solo hecho de figurar en el presupuesto, siempre y cuando guarde su esencia y tal inclusión obedezca a una buena gestión del recurso.

De otro lado, la Constitución no prohíbe en ninguna parte que la ley ordene la inclusión de los recursos parafiscales en el presupuesto. El legislador puede entonces hacerlo por razones de conveniencia y con el fin de dar mayor transparencia a la información sobre todas las contribuciones creadas por los órganos de elección popular, sean ellas fiscales o parafiscales. Por consiguiente, no es inconstitucional una ley que ordene la inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto, siempre y cuando esa incorporación no afecte los elementos definitorios del recurso parafiscal.

4. La inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto no es requisito necesario para su recaudo.

Según uno de los intervinientes, no sólo la ley puede ordenar la incorporación de un recurso parafiscal en el presupuesto sino que debe hacerlo, por cuanto el artículo 345 superior consagra que “no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas”. Por consiguiente, como el artículo 345 señala que las rentas parafiscales son contribuciones, debe concluirse que para poder ser recaudadas, ellas deben estar incluidas en el presupuesto. Debe entonces la Corte determinar el sentido del artículo 345 frente a las contribuciones parafiscales.

Comienza la Corte por precisar que este artículo consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de la universalidad de los ingresos y de la fuerza restrictiva de la ley anual de presupuesto, ya que establece que las autoridades sólo pueden recaudar las contribuciones que aparezcan en el presupuesto. Sin embargo, este principio debe ser concordado con el artículo 347 superior que autoriza al gobierno, en caso de que presente un proyecto de presupuesto deficitario, a tramitar por separado la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados. Esto significa entonces que la Constitución ya no consagra un principio estricto de universalidad en materia de ingresos, puesto que autoriza el recaudo de algunos ingresos por fuera del presupuesto, por medio de este proyecto por separado, por lo cual la universalidad estricta se predica únicamente del gasto (6) . Con todo, el interrogante que subsiste es el siguiente: para poder recaudar contribuciones parafiscales, ¿es necesario incluirlas en la ley anual de presupuesto o, eventualmente, en el proyecto separado previsto por el artículo 347?

Para responder a este interrogante, la Corte recuerda que, como ya lo había establecido en anterior decisión (7) aun cuando la Constitución de 1991 es más clara que la Constitución derogada en materia de hacienda pública, lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretación sistemática de la Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para tales categorías. Así, en ocasiones la palabra tributo es usada como un género que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (C.P., art. 15, inc. 4º), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos tributarios de los no tributarios (C.P. art. 358). Igualmente, la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos parafiscales (C.P., art. 150, ord. 12), mientras que en otras ocasiones la Constitución parece reservarla a las contribuciones parafiscales (C.P., art. 154, inc. 2º).

Por lo anterior, es un error asumir mecánicamente que como el inciso primero del artículo 338 da a entender que los recursos parafiscales son una especie del género “contribuciones”, entonces esta última palabra tiene el mismo significado en el resto de la Constitución, y en particular en el artículo 345. Por el contrario, para la Corte es claro que la palabra “contribución” en esta disposición se refiere exclusivamente a las contribuciones fiscales y no incluye, por ende, los ingresos parafiscales, por las siguientes razones históricas, sistemáticas y finalistas.

De un lado, este inciso es una reproducción del artículo 206 de la Constitución derogada, durante cuya vigencia la palabra contribución fue entendida como equivalente de contribución fiscal. Por consiguiente, debe entenderse que el constituyente de 1991 quiso mantener ese significado normativo, pues no varió la redacción del texto.

De otro lado, el concepto de parafiscalidad fue introducido, en gran parte, para tener la posibilidad de manejar recursos por fuera del presupuesto. No es entonces lógico, desde el punto de vista sistemático, que la Constitución autorice la creación de contribuciones parafiscales, que pueden ser manejadas por fuera de la ley anual de presupuesto, para luego ordenar que éstas sean incluidas en ella.

Esto es aún más claro si se tiene en cuenta que muchas contribuciones parafiscales no son manejadas por instituciones estatales sino por entidades no estatales. No tendría ningún sentido que la Carta ordenara la inclusión de tales contribuciones —que van a ser administradas por entidades no estatales— en el presupuesto estatal.

Finalmente, el mandato del artículo 345 adquiere sentido a la luz del principio de unidad de caja en materia presupuestal, según el cual todos “los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto”(8). En efecto, como todos esos ingresos forman un fondo común del cual se financian los gastos, es natural que la Constitución exija que en el mismo documento se consagren los ingresos previstos y los gastos proyectados, puesto que de esa manera no sólo se racionalizan las finanzas estatales sino que se permite un mejor control político y democrático de las mismas. En cambio, las contribuciones parafiscales no engrosan esa caja común porque tienen una destinación específica; no existe entonces la necesidad de que ellas estén incorporadas a la ley anual de presupuesto.

Lo anterior permite concluir que la palabra contribución del artículo 345 de la Constitución se refiere a las contribuciones fiscales. La Corte reitera entonces su jurisprudencia en el sentido de que no es necesario incluir en el presupuesto las contribuciones parafiscales para que ellas puedan ser recaudadas. Esta Corporación ya había señalado que “en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto, aunque en ocasiones se registre en él” (9) .

El anterior examen ha mostrado no sólo que la Constitución autoriza al legislador a crear contribuciones parafiscales sino que, además, la Carta no ordena ni prohíbe que estas contribuciones estén incluidas en el presupuesto. Por consiguiente, el legislador tiene una libertad de configuración en esta materia, y puede, si lo juzga conveniente ordenar la inclusión de tales ingresos en el presupuesto. La Corporación reitera entonces que la inclusión de la cuota parafiscal en el presupuesto es un elemento de conveniencia, mas no es un elemento jurídico que configure la naturaleza de la parafiscalidad. “Esta exigencia formal sólo tiene implicaciones para efectos de la administración del recurso, mas no para su identificación. Se trata de un mecanismo instrumental pero no ontológico”. (10) ».

(Sentencia C-546 de diciembre 1º de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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