Sentencia C-546 de octubre 1º de 1992

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS Y RENTA DEL ESTADO

EXCEPCIÓN CUANDO SE TRATA DE CRÉDITOS LABORALES

EXTRACTOS: «Las disposiciones impugnadas son del siguiente tenor:

“Ley 38 de 1989

(Abril 21)

Normativa del presupuesto general de la Nación

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 8º—Los principios del sistema presupuestal son: la planificación; la anualidad; la universalidad; la unidad de caja; la programación integral; la especialización; el equilibrio y la inembargabilidad...

ART. 16.—La inembargabilidad. Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables. La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación, se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes“.

(...).

La corporación se abstendrá de pronunciar decisión de mérito respecto del artículo 8º de la Ley 38 de 1989 en la parte que dice:

“Los principios del sistema presupuestal son: la planificación; la anualidad; la universalidad; la unidad de caja; la programación integral; la especialización; el equilibrio ...“.

Motiva esta determinación el hecho que el contenido normativo de este aparte nada tenga que ver con el tema de la inembargabilidad que suscita la tacha, por lo cual mal podría quedar cobijado en el concepto de violación que a propósito de esta única cuestión los actores esbozan.

Corresponderá entonces proferir decisión inhibitoria respecto de este aparte, como en efecto se hará en la parte resolutiva de este fallo.

(...).

Ahora bien, entre los principios mínimos fundamentales que al tenor de lo preceptuado por el artículo 53 de la Carta Política debe contener el estatuto del trabajo se encuentra el de “... la igualdad de oportunidades para los trabajadores...”. Este postulado es una especie del principio de igualdad cuya formulación genérica se consigna en el artículo 13 de la Constitución. La igualdad de oportunidades permite además el desarrollo de la dignidad que genera la persona humana a partir de sus derechos inalienables (art. 5º) e inherentes (art. 94).

La inembargabilidad en materia laboral desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio efectivo del derecho. Esta situación, que hipotéticamente puede ser la de cualquier trabajador vinculado con el Estado, se pone de manifiesto de manera más dramática en los siguientes eventos:

a) Un pensionado del sector privado estaría en mejores condiciones que un pensionado de la Caja Nacional de Previsión Social;

b) Un pensionado de una entidad pública con liquidez (cajas de previsión del Congreso, Presidencia, Militares) estaría también en mejor posición que un pensionado de la Caja;

c) Un acreedor de la Nación en virtud de sentencia estaría mejor garantizado que un acreedor de la Nación en virtud de una resolución administrativa que le reconoce una pensión.

3.3. El caso específico de los pensionados.

En el caso específico de los pensionados la situación descrita compromete adicionalmente la efectividad de otros derechos que merecen ser igualmente considerados. Tiénense entre ellos, los relativos al pago oportuno de las pensiones legales; a la protección especial de la tercera edad así como los resultantes de los pactos y convenios ratificados por Colombia.

3.3.1. Derecho al pago de las pensiones

El pago de las pensiones, como todo pago de orden laboral, se funda en la idea de retribución por el trabajo de que tratan los artículos 25 y 53 de la Constitución.

La inembargabilidad absoluta de los recursos del presupuesto general de la Nación afecta particularmente el derecho que tienen las personas al pago de las pensiones legales.

En este sentido el inciso tercero del artículo 53 de la Constitución establece:

“El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales” (subrayas y énfasis no originales).

Y en el inciso final del propio artículo 53 agrega:

“La ley... no puede menoscabar... los derechos de los trabajadores”.

Incluso los decretos con fuerza de ley dictados en los estados de excepción constitucional tampoco pueden menoscabar dichos derechos, de conformidad con el artículo 241.2 de la Carta.

Y uno de tales derechos, de orden constitucional —que es norma de normas, según el artículo 4º—, es precisamente el derecho al pago oportuno de las pensiones. En esas condiciones, es claro entonces que la ley que viole este derecho adolece de vicio de inconstitucionalidad.

Ello es incluso más dramático si se consideran los orígenes de la pensión.

En efecto, la pensión es una prestación del trabajador regulada inicialmente por la Ley 6ª de 1945, artículo 17 literal b), en donde se definió la pensión vitalicia de jubilación como una prestación de “los empleados y obreros nacionales de carácter permanente".

En el artículo 18 de aquella misma ley se creó la Caja de Previsión Social, “a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones." Y en el artículo 19 ibídem se afirma que “la Nación garantiza todas las obligaciones de la caja".

Así pues, desde sus orígenes fue claro que, al crearse la caja y establecerse la solidaridad de la Nación con ella, lo que se buscó fue proteger al trabajador mediante la no restricción del patrimonio sobre el cual él podía hacer valer sus acreencias de orden prestacional.

La inembargabilidad de los recursos nacionales desvirtúa dicho objetivo y hace nugatoria la responsabilidad del nivel central del gobierno, pues deja al trabajador abandonado a la suerte que pueda correr ante la liquidez o iliquidez de un ente descentralizado.

Un agravante adicional resulta también de manifiesto si se considera la naturaleza jurídica de la pensión. En efecto, ésta constituye un salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo —20 años.

En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al trabajador.

De ahí que el pago inoportuno de una pensión y, peor aún, el no pago de la misma, sea asimilable a las conductas punibles que tipifican los delitos de abuso de confianza y a otros tipos penales de orden patrimonial y financiero como quiera que en tal hipótesis, la Nación, deviene en una especie de banco de la seguridad social que rehusa devolver a sus legítimos propietarios las sumas que éstos forzosa y penosamente han depositado.

Por ello, la imposibilidad de acudir al embargo para obtener “el pago” de las pensiones de jubilación hace nugatorio, además de los derechos sociales, el derecho a la propiedad y demás derechos adquiridos de los trabajadores, que protege el artículo 58 constitucional. Dicho de otra manera, la no devolución de esa especie de ahorro coactivo y vitalicio denominado “pensión" equivale, ni más ni menos, a una expropiación sin indemnización, esto es, a una confiscación, la cual sólo está permitida en la Constitución para casos especiales, mediante el voto de mayorías calificadas en las cámaras legislativas y, paradójicamente, “por razones de equidad".

3.3.2. Derechos de la tercera edad

Por lo demás, la inembargabilidad de los recursos del presupuesto frente a las demandas laborales hace particularmente inefectivos los derechos de los pensionados, por la especial circunstancia de hallarse éstos en una edad en la que difícilmente pueden proveerse de otros medios de subsistencia. De ahí que tal situación de contera comporte desconocimiento de los derechos denominados “de la tercera edad”, los cuales, paradójicamente, fueron muy caros al constituyente.

El artículo 46 de la Constitución, a este respecto, prescribe:

“El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.

El Estado garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.

(...).

Para la tercera edad es necesario proteger, en particular, el pago oportuno de la pensión, ya que su no pago, habida cuenta de su imposibilidad para devengar otros ingresos ante la pérdida de la capacidad laboral, termina atentando directamente contra el derecho a la vida.

Entre las medidas más antiguas de protección social figuran las disposiciones sobre la protección de los salarios en caso de incumplimiento de sus obligaciones por parte del empleador. En efecto, cuando el empleador ha sido declarado en quiebra, el asalariado que está a su servicio y que vive únicamente del fruto de su trabajo, no sólo corre el riesgo de perder en lo futuro los medios de ganarse la vida, sino también de perder el salario que ha ganado ya.

Por tal motivo, ha sido necesario tomar medidas que garanticen, por un lado, la liquidación inmediata de las deudas que el empleador pueda tener respecto de su trabajador y, por otra, el pago íntegro de los salarios.

En la gran mayoría de los países existen disposiciones que establecen que el pago de los salarios debe hacerse regularmente y a cortos intervalos. El propósito de tales disposiciones consiste en evitar que los intervalos entre pago y pago sean demasiado largos, lo que podría conducir a que los trabajadores se vieran forzados a contraer deudas para subsistir durante los períodos comprendidos entre uno y otro pago.

Todo lo anterior se reafirma si se tiene en cuenta que el trabajo, además de ser un derecho fundamental, es un principio fundante del Estado colombiano.

(...).

Por lo demás, esta corporación puntualiza que la razonabilidad de los cargos formulados en contra de las normas cuestionadas tampoco resulta desvirtuada por el argumento que, tanto el Ministerio Público como la Corte Suprema de Justicia, esgrimieron para justificar la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados en el presupuesto general de la Nación, según el cual el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la Nación puede obtenerse por el procedimiento previsto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Repárese en que dicha norma regula la forma de pago de las condenas judiciales; no el pago de los derechos pensionales que, reconocidos por la vía administrativa no han sido satisfechos a través de la misma, pese a haber sido exigidos oportunamente por los acreedores respectivos. Tampoco lo es el artículo 79 del Decreto 2701 de 1991 que cita el apoderado del Ministerio de Hacienda pues el deber de incorporar los recursos que esta impone a los funcionarios públicos, se predica de los necesarios para atender el pago de las sentencias judiciales, mandamientos judiciales de pago y demás ordenes judiciales. No de los requeridos para cubrir el pago de las acreencias pensionales reconocidas a través de acto administrativo.

4. Los principios constitucionales en materia presupuestal y la inembargabilidad en el caso sub examine

Sobre este punto conviene recordar que la Corte Suprema de Justicia —Sala Plena— (9) , al examinar a la luz de la Constitución de 1886 la exequibilidad de las normas que en esta oportunidad son materia de juzgamiento, sostuvo que el principio de inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación se avenía plenamente a la Constitución pues era consecuencia lógica y necesaria de los principios presupuestales que en ella se consagraban.

(9) Sentencia 44 de marzo 22 de 1990, M.P. Jairo Duque Pérez, por la cual se resolvió la acción de inexequibilidad intentada por el ciudadano José Ríos Trujillo contra el artículo 16 de la Ley 38 de 1989. Expediente 1992.

Al respecto allí se dijo:

“b) La Constitución y el presupuesto.

Los lineamientos, de ineludible observancia en materia presupuestal, están consagrados o fluyen de los artículos 206, 207, 208, 209 y 211 de la Constitución Política, y en su orden, prohiben percibir ingresos y hacer erogaciones del tesoro que no estén contempladas expresamente en el presupuesto de rentas y gastos, salvo las excepciones previstas para atender las alteraciones de la paz pública y lo relativo a los créditos suplementales extraordinarios de que trata el artículo 212 de la Carta; por tanto, dentro del presupuesto se debe calcular la cuantía de los ingresos que han de percibirse en el correspondiente año fiscal y fijarse los egresos correspondientes a las actividades o servicios públicos. Prohiben aquellos preceptos, hacer gastos que no hayan sido decretados previamente por el Congreso, las asambleas departamentales o las municipalidades, y transferir créditos a objetos no contemplados en él; ordenan que el esquema contable refleje los planes y programas de desarrollo económico y social; disponen que la elaboración del presupuesto corresponde al gobierno; fijan el término que este tiene para presentarlo al Congreso; establecen la deliberación conjunta de las comisiones de presupuesto de cada Cámara para dar primer debate a la ley de presupuesto y para la incorporación de las apropiaciones que elabore el Congreso para su funcionamiento. Señalan finalmente el procedimiento a seguir para el caso en que el Congreso no apruebe el presupuesto o el gobierno no lo presente oportunamente.

Ordena pues, el constituyente que el Congreso fije los gastos de la administración con sujeción a la ley normativa, y le prohíbe aumentar el cómputo de las rentas, sin concepto previo y favorable del ministro del ramo.

De acuerdo con los mandatos constitucionales que se dejan relacionados, no es posible incluir partidas que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos, o a gastos decretados conforme a ley anterior, lo que alteraría el balance o equilibrio presupuestal por el aumento de nuevos gastos.

Es cierto que ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos presupuestales, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado; sin embargo, su consagración en el estatuto orgánico fundamental no quebranta ningún principio constitucional pues surge como mecanismo lógico de necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrario de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos y destinar aquéllas a fines no previstos en el presupuesto nacional.

... La previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del Tesoro Nacional... por el contrario, se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según se desprende de las normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional del gobierno”.

No desconoce esta Corte que, al igual que la Constitución anterior, la actual obliga a respetar ciertos principios en materia de formación, modificación y ejecución del presupuesto. Empero, estima que a la luz de la normatividad constitucional actualmente en vigor no es posible aducir los argumentos que por entonces esgrimió la Corte Suprema de Justicia. En primer lugar porque el alegado imperativo constitucional del equilibrio presupuestal que se adujo como principal defensa de la constitucionalidad del principio cuestionado ya no es sostenible toda vez que la nueva Carta lo eliminó. En segundo término por cuanto los principios ya reconocidos en la Constitución anterior que la actual mantiene no riñen con la embargabilidad, según pasa a explicarse:

4.1. Ha desaparecido el alegado principio del equilibrio presupuestal.

Como se infiere de la transcripción hecha en precedencia, el principal argumento en el que la Corte Suprema de Justicia fundamentó la constitucionalidad de las normas cuestionadas estribaba en la necesidad de preservar el principio constitucional que ordenaba mantener equilibrados los ingresos y los gastos y que traía el antiguo artículo 211. Sin embargo, esta razón ya no puede ser argüída, pues el susodicho principio perdió su carácter constitucional.

Hoy, por el contrario, la Constitución de 1991 permite al gobierno presentar a consideración de las cámaras un proyecto de presupuesto en principio “desequilibrado" (10) . En efecto, su artículo 347, en este sentido, dispone:

(10) De hecho, el presidente Gaviria y su Ministro de Hacienda, anotaron, a propósito del proyecto de presupuesto presentado a la consideración de la comisión especial legislativa para el año fiscal de 1992 lo siguiente:

“El proyecto de presupuesto que se presenta a consideración de la H. Comisión especial rompe con la tradición de poner un presupuesto aparentemente equilibrado que ocultaba cuantiosos déficits financieros, que se iban subsanando en el transcurso del año. La nueva Constitución consagró la posibilidad de presentar un presupuesto desequilibrado, lo que permite demostrarle a la H. Comisión y al país la verdadera situación de las finanzas públicas nacionales”. Cfr. “El presupuesto de 1992 y la nueva Constitución”. Informe de la comisión especial legislativa coordinada por los ex ministros de hacienda Hernando Agudelo Villa y Rodrigo Llorente Martínez, pág. 17.

"El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno, propondrá, por separado ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente".

El autorizado tratadista Juan Camilo Restrepo (11) , a propósito de la razón de ser de este principio, comenta lo siguiente:

(11) “Hacienda Pública”, Ed. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1992, p.p. 204-5.

"Este principio presupuestal en su versión original, cuyo origen se remonta a la hacienda pública clásica, disponía que entre los ingresos corrientes y el gasto público ordinario debía haber igualdad; o sea, los ingresos corrientes (de los que estaba excluido el crédito público) debían ser suficientes para atender el rodaje normal del Estado. Y el recurso al endeudamiento sólo era permisible cuando se trataba de financiar un gasto extraordinario (una guerra, por ejemplo).

En la hacienda pública clásica se entendía que un presupuesto estaba en equilibrio cuando los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) eran iguales a la totalidad del gasto público. Así entendió el concepto de equilibrio la misión Kemmerer al redactar el primer estatuto orgánico del presupuesto en 1922.

Sin embargo, con el correr del tiempo, el uso del crédito se fue generalizando como instrumento normal de financiación presupuestal (ya no para financiar gastos extraordinarios), sino para atender cualquier tipo de gasto público. A partir de esta generalización del uso del crédito público, que para la hacienda pública clásica había sido un recurso de excepción, el principio del equilibrio presupuestal dejó de tener un sentido económico claro y pasó a tener un significado meramente formal, pues es evidente que la suma de los recursos ordinarios (tributarios y no tributarios) más los recursos de capital (crédito), siempre igualarán el monto del gasto. El propósito implícito en la formulación original del principio del equilibrio presupuestal (evitar el excesivo uso del endeudamiento público) ha pasado a convertirse en una mera expresión formal, casi tautológica, de la manera como se financia el presupuesto“.

La asamblea nacional constituyente al aprobar el enunciado normativo que corresponde al actual artículo 347 de la Carta, revaluó el principio del equilibrio presupuestal que exigía que en el proyecto de presupuesto inicialmente presentado por el gobierno a consideración de las cámaras, el monto de las apropiaciones solicitadas no excediera el de los ingresos estimados.

El mismo autor citado, explica el por qué de la referida supresión, así:

“... Hubo entre las propuestas presentadas a la constituyente varias críticas al funcionamiento del principio del equilibrio presupuestal que consagraba el antiguo artículo 211. La principal crítica fue que el principio del equilibrio resultaba desueto a la luz de la evolución de las economías modernas que suelen operar con un volumen considerable de deuda pública de carácter permanente; y además, que de conformidad con los postulados de la hacienda pública moderna, el déficit presupuestal puede ser buscado explícitamente por las autoridades como un instrumento anticíclico cuando se afronten situaciones recesivas en la economía" (12) .

(12) Op. Cit., pág. 266-267.

4.2. No se violan los principios constitucionales que regulan la formación, aprobación y ejecución del presupuesto.

Desde otro ángulo, esta Corte discrepa del parecer sostenido por la Corte Suprema de Justicia que además vio en los principios constitucionales sobre formación, aprobación y ejecución del presupuesto un obstáculo para la procedibilidad constitucional de la embargabilidad de dineros públicos. En efecto, pese a que algunos de tales principios también recibieron consagración constitucional en los artículos 345 a 354 de la Carta de 1991, esta Corte no los considera en modo alguno incompatibles. Ciertamente, el que se puedan embargar, en algunos casos, los bienes y rentas de la Nación, no significa bajo ningún punto de vista que se puedan hacer gastos que no hayan sido previamente decretados por el Congreso; ni que se puedan transferir créditos a objetos no contemplados en el presupuesto; ni que el esquema contable pueda elaborarse con prescindencia de los planes y programas de desarrollo económico y social; ni que el gobierno pierda la competencia de elaborarlo, o que esté exento de presentarlo dentro del término constitucional a la consideración del Congreso; ni que este último pueda tramitarlo sin observar las reglas constitucionales que regulan el procedimiento a seguirse para su discusión y aprobación.

4.3. No se viola el principio de legalidad del gasto.

A juicio de esta Corte, tampoco se transgrede el principio constitucional que en la Carta de 1886 se recogía en el artículo 206 y que en los mismos términos se consagra en el artículo 345 de la actual, conforme al cual se prohíbe que en tiempo de paz se hagan erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen incluidas en el presupuesto de gastos. La embargabilidad de los recursos y rentas incorporados al presupuesto general de la Nación no comporta de suyo la inobservancia de este mandato pues su consecuencia lógica no es la de que se terminen haciendo gastos no previstos en la ley de apropiaciones.

Debe tenerse en cuenta que el presupuesto, ni ahora, ni mucho menos antes, se ha caracterizado por tener una rigidez e inflexibilidad a tal punto extremas que impidan modificarlo en orden a incluir en él gastos que no fueron inicialmente previstos, o que a pesar de haberse contemplado no pudieron ser atendidos por resultar insuficiente la partida apropiada para cubrirlos. Por el contrario, debe recordarse que la ley orgánica del presupuesto número 38 de 1989, en sus artículos 63 a 69 contempla el procedimiento a seguir para efectos de modificar el presupuesto. De tal modo que en lo que tales disposiciones y las complementarias contenidas en el Decreto 2701 de 1991, resultaren pertinentes, los funcionarios a quienes concierna esta actuación deberán tramitar las modificaciones al presupuesto a que diere lugar la orden judicial de embargo, a fin de incluir el gasto no presupuestado así como las apropiaciones requeridas para autorizar y atender su pago.

4.4. No se desconoce el principio de justificación del gasto.

Por otra parte, la corporación considera que el embargo de bienes del Estado para que, por la vía judicial se lleve a cabo la ejecución que permita hacer exigible el pago de una obligación dineraria, no conduce a que se vulnere la previsión constitucional contenida en el inciso segundo del artículo 346 de la actual Carta Política. De hecho, en la hipótesis sobre la cual se viene discurriendo, la partida a incluirse en la ley de apropiaciones tendría por objeto atender al pago de un crédito judicialmente reconocido, que es precisamente uno de los gastos que el susodicho precepto autoriza a incluir en ella. Naturalmente que, según ya se observó, en dicho evento se requerirá cumplir con el trámite a que la ley orgánica del presupuesto sujeta las modificaciones que a este deban efectuarse.

4.5. El concepto de “deuda” en la nueva Constitución.

Por lo demás, esta Corte juzga que el concepto de “deuda” a cuyo servicio el estatuto supremo adscribe prioridad al prohibirle al Congreso eliminar o reducir las partidas requeridas para atender su pago (C.P., art. 351, inc. 2º), no se reduce a los débitos causados por empréstitos contraídos con entidades de financiamiento interno o externo cuyos recursos pasan a engrosar los recursos de capital.

En una Constitución que edifica un orden social sobre bases de justicia social; que postula un Estado social de derecho, que hace del ciudadano el principal actor del acontecer político y en la que, por todo lo anterior, la protección y efectividad de los derechos fundamentales constituye la principal razón de ser de la organización institucional y política y del quehacer gubernamental, la noción de “deuda”, por necesidad resultante de su propia axiología, debe comprender, con mayor razón, los débitos originados en la prestación de servicios ya causados como resultado de una relación laboral, como quiera que éstos también representan obligaciones dinerarias a cargo del Estado.

La tesis que se viene sosteniendo cobra mayor vigor aún si se tiene en cuenta el efecto multiplicador de carácter social que tiene el pago oportuno de los derechos pensionales. En efecto, según se anotó en precedencia, este tiene trascendentales repercusiones en la efectividad y realidad de los derechos de la familia, como núcleo fundamental de la sociedad, del niño como aurora del mañana, y en la dignidad del ser humano como máxima encarnación de la idea del progreso, en sentir de esta Corte, los débitos de esta índole deben tener la prelación que amerita su propia naturaleza.

Si la Constitución obliga a incluir en la ley de apropiaciones las partidas necesarias para atender el “gasto público social”; si este, excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional “tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (art. 350) precisamente porque tiene el esencial propósito de atender las “necesidades básicas insatisfechas”; es congruente con tales dictados el que el Estado esté obligado a pagar lo que adeuda por concepto de pensiones legales pues con ellas otros proveen a lo necesario para su propia subsistencia.

5. Consideraciones del caso concreto.

5.1. Juez y aplicación razonable.

En el caso que ocupa a esta Corte se presenta el problema de la existencia de una norma legal que limita la efectividad de un derecho fundamental.

En efecto, la inembargabilidad del presupuesto está fundada en la protección del bien público y del interés general. Sin embargo, en el proceso de su aplicación, dicha norma pone en entredicho el derecho a la pensión de algunos empleados públicos a quienes no se les niega el derecho pero tampoco se les hace efectivo.

La norma que establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio del interés de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica justamente uno de los grandes avances de la democracia y de la filosofía política occidental en contra del absolutismo y del utilitarismo. El individuo es un fin en sí mismo; el progreso social no puede construirse sobre la base del perjuicio individual, así se trate de una minoría o incluso de un individuo. La protección de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del interés general; ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede ser negociado o subestimado.

La norma que establece la inembargabilidad del presupuesto obstaculiza la efectividad del derecho al salario. Jurídicamente —con base en la Constitución de 1991— no es lo mismo un derecho válido inefectivo que un derecho válido efectivo. La realización de los contenidos normativos es un derecho que no se reduce a la mera promulgación de normas; es un derecho que se obtiene con la efectividad de los derechos.

La aplicación de una norma que protege un derecho fundamental no puede estar condicionada por problemas de tipo administrativo o presupuestal. Si esto fuera así las instancias aplicadoras de las normas constitucionales tendrían el poder de determinar el contenido y la eficacia de tales normas y en consecuencia estarían suplantando al legislador o al constituyente.

Las normas constitucionales se caracterizan por su generalidad e indeterminación. Es por eso que el contenido exacto de una norma sólo se conoce cuando se establece una confrontación entre ella y las demás normas del ordenamiento, luego de lo cual se sabe, con precisión, cuál es su verdadero alcance y a qué casos se aplica. Esta labor de confrontación e interpretación es llevada a cabo por la dogmática jurídica, que es la ciencia del derecho, o sobre el derecho.

Si hubiese una relación unívoca entre normas y casos, a cada caso una norma, no habría necesidad de una ciencia del derecho, ni habría conflictos jurídicos, ni jueces. Pero la realidad es otra: cada norma encuentra, al momento de ser confrontada con otras normas, una serie de excepciones. Por eso la validez y la eficacia de una norma nunca es un dato absoluto; siempre es un criterio de aplicación para ciertos casos y en ciertas circunstancias.

5.2. La regla general y la excepción.

5.2.1. La regla general: La inembargabilidad.

De las anteriores consideraciones se desprende un conflicto entre dos valores que deben ser sopesados y analizados para tomar una decisión sobre la exequibilidad de las normas demandadas: el primero de estos valores tiene que ver con la protección de los recursos económicos del Estado y del interés general abstracto que de allí se desprende. El segundo valor en conflicto está vinculado con la efectiva protección del derecho fundamental al pago del salario de los trabajadores vinculados con el Estado.

Como ya fue señalado, la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Constitución anterior resolvió el conflicto normativo en favor de la norma legal y del interés general abstracto que ella respalda.

La Corte Constitucional, en cambio, sostiene que, en todo caso de conflicto entre los valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad del pago de su salario. El énfasis en esta afirmación, que no admite excepción alguna, sin embargo no impide que esta Corte admita la importancia del interés general abstracto. De hecho, las siguientes razones juegan en favor de este valor:

1. Razón de fondo: Colombia es un Estado social de derecho, según el artículo 1º de la Constitución. Esta definición material implica, entre otras cosas, que el Estado tradicional o Estado de derecho tiene ahora una característica especial inmanente que es justamente su naturaleza social. Esta naturaleza, a su vez, lleva a la conclusión de que la persona es más importante que el Estado, ya que este se encuentra al servicio de aquélla.

Es precisamente en esta condición de servicio que se ha investido al Estado para que cumpla los fines esenciales que se le señalan en el artículo 2º de la Carta, a saber:

“ART. 2º—Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

Pero para que el Estado pueda realizar tan altos cometidos es necesario dotarlo de los instrumentos necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de los mismos. En otras palabras, la gobernabilidad debe ser conducente en aras de la eficacia en el logro de los fines humanistas del aparato estatal. De lo contrario la sociedad civil sería víctima de la creación secular de un ente cultural inane e inocuo.

Luego se precisa conferir al Estado los mecanismos de gobierno aptos para la buena gestión del mismo. Como anotaba Maquiavelo, “sólo los profetas armados vencen; los profetas desarmados perecen” (13) .

(13) Cfr. Maquiavelo, Nicolás. El príncipe. Editorial Bruguera Barcelona, 1984. Capítulo XVIII. Estas palabras las pronunció Maquiavelo a propósito del fraile Savonarola, quemado por la inquisición.

Y entre los instrumentos del Estado figura en primerísimo lugar el instrumento económico. Es incluso inútil realizar aquí una apología del dinero en una economía de mercado. Lo que sí tiene sentido es establecer la eventual bondad de una protección especial —como la inembargabilidad— a las rentas y recursos del nivel nacional.

Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana.

En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el ciento por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales.

La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario.

Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta.

2. Razones jurídico formales: El artículo 63 de la Constitución establece:

“Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.

Significa lo anterior que el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales.

Justamente el legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de 1989, ha hecho cabal desarrollo de la facultad que el artículo 63 constitucional le confiere para, por vía de la ley, dar a otros bienes la calidad de inembargables.

Sin embargo, debe esta Corte dejar claramente sentado que este postulado excluye temporalmente, el caso en que, la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación.

Como claramente se desprende de los considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que también es de obligatorio acatamiento para el juez constitucional, los derechos laborales son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial protección que debe darles el Estado. De ahí que tales derechos deban ser objeto de consideración separada, a lo cual se orientarán los razonamientos que siguen.

5.2.2. La excepción: la embargabilidad en el caso de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado, que han surgido de relaciones laborales y cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial.

Debe la Corte en este punto, empezar por indicar que la decisión del juez constitucional sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una norma no siempre se reduce a la simple declaración de la una o la otra. Tanto la exequibilidad como la inexequibilidad pueden serlo con ciertas condiciones y bajo ciertas circunstancias. Dicho de otra manera: la declaración del juez sobre la adecuación de la ley a la Constitución no excluye las excepciones del caso. Poner en evidencia las excepciones a la regla es, precisamente, hacer que la aplicación del derecho sea razonable, adecuada a los hechos.

El problema de la relación entre el derecho y la sociedad es un problema de adecuación de adaptación. En este sentido la lógica a partir de la cual se encuentran soluciones para la relación derecho/sociedad es la lógica de lo razonable y no la lógica racional. La decisión judicial es la manifestación más importante del esfuerzo por hacer funcional y razonable la relación entre derecho y sociedad. De ahí que se haya dicho que el juez es un instrumento de paz social.

Por eso, la Constitución efectiva de un Estado no se limita a la simple enumeración de sus artículos. La Carta debe ser complementada con las decisiones judiciales que indican la manera como se aplican sus normas. Dicho en otras palabras: el juez constitucional, en sus decisiones, complementa el texto legal con los criterios de aplicación, esto es, con las excepciones a la regla que no han sido contempladas en el texto fundamental (14) , a través de la creación de las normas que la doctrina ha denominado “sub-constitucionales“.

(14) Según una versión moderada del realismo jurídico, ampliamente aceptada hoy en día, el derecho efectivo de un Estado, más que encontrarse en el conjunto de textos normativos votados y promulgados, está en la idea, en la representación que los jueces y los aplicadores del derecho tienen de dicho conjunto. Cfr. H.L. HART, El Concepto del derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, pág. 125 y ss.

Además la interpretación de una norma por parte del juez constitucional “en un cierto sentido" tiene precedentes tanto en la jurisprudencia colombiana como en la doctrina extranjera.

En Colombia, la Corte Suprema de Justicia sostuvo, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, que:

“... para el caso de los individuos que hayan sido condenados a penas privativas de la libertad, esta corporación entiende que la inhabilidad... debe predicarse solo de aquellas condenas vigentes..." (15) (Subrayas no originales).

(15) Sentencia de junio 9 de 1988, relativa a la Ley 78 de 1986, expediente 1799.

La doctrina extranjera, siguiendo a García de Enterría, por su parte, ha sostenido:

“Cuando una ley esté redactada en términos tan amplios que puede permitir una interpretación inconstitucional, habrá que presumir que siempre que sea “razonablemente posible”, el legislador ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha ley es precisamente la que permita mantenerse dentro de los límites constitucionales” (16) .

(16) Cfr. García de Enterría, Eduardo. “La Constitución como norma y el tribunal constitucional”, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1991, pág. 96.

En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto.

En consecuencia, esta corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo —y embargo— a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, que dice en sus incisos primero y cuarto:

“ART. 177.—Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del Ministerio Público frente a la entidad condenada...

Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria...”.

En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, sólo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

1. Por ausencia de concepto de violación, declárase INHIBIDA para conocer de la inconstitucionalidad del artículo 8º en la parte que dice:

“Los principios del sistema presupuestal son: la planificación; la anualidad; la universalidad; la unidad de caja; la programación integral; la especialización; el equilibrio...”.

2. Son EXEQUIBLES los artículos 8º, en la parte que dice: “y la inembargabilidad”, y 16 de la Ley 38 de 1989; y además, en tratándose de créditos laborales, entendidos dichos textos conforme a los dos últimos párrafos de la parte motiva de esta sentencia.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-546 de octubre 1º de 1992. Magistrados Ponentes: Dr. Ciro Angarita Barón - Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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