Sentencia C-55 de febrero 10 de 2016

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-10882

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Demandantes: Vanessa Suelt Cock y otros

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 4º del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”

Bogotá, D.C., diez de febrero de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. La norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma, subrayando el inciso demandado:

“Ley 1437 DE 2011

(Enero 18)

Diario Oficial Nº 47.956 de 18 de enero de 2011

Congreso de la República 

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

PARTE SEGUNDA

Organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva.

(...).

TÍTULO III

Medios de control

(...).

ART. 140.—Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. 

(...).

VI. Fundamentos de la decisión

Competencia de la Corte

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula en esta ocasión, por dirigirse contra un aparte de una ley de la República.

Cuestión preliminar: Requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad para proferir fallo de mérito. Estudio sobre la aptitud de la demanda

2. Según fue reseñado en los antecedentes, varios intervinientes y el Ministerio Público solicitan a la Corte declararse inhibida para proferir decisión de fondo respecto del inciso 4º del artículo 140 del CPACA. En primer lugar señalan que la demanda incumple los requisitos de certeza y pertinencia al partir de interpretaciones subjetivas que no se desprenden del contenido verificable de la norma demanda ya que, de acuerdo a algunos intervinientes, en el trámite legislativo se eliminó la frase que establecía que en los casos de concausalidad del daño entre una entidad pública y el Estado no procedía la aplicación de la solidaridad establecida en el artículo 2344 del Código Civil, por lo cual el juez contencioso administrativo puede establecer la solidaridad en el plano de las condenas por responsabilidad extracontractual del Estado, mientras que para otros intervinientes como la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, la norma fija al juez contencioso administrativo el deber de determinar las proporciones por las cuales la entidad pública y el particular deben responder a la víctima que ejerce el medio de control de reparación directa, tratándose de una obligación conjunta entre los coparticipes y no como la interpretan los demandantes.

En segundo lugar, consideran que el cargo de inconstitucional referente a la presunta violación de la cláusula general de responsabilidad incumple el requisito de especificidad, por cuanto los demandantes plantean que el Estado debe responder por todo perjuicio generado a los víctimas, sin explicar cómo la norma demandada desconoce los artículos 90, 2º y 58 de la Constitución.

En tercer lugar, estiman que el cargo de inconstitucionalidad relacionado con la vulneración del principio de igualdad es impertinente toda vez que el trato desigual no se predica de la norma demandada y los escenarios propuestos no se encuentran en circunstancias idénticas jurídica ni fácticamente, sumado a que es insuficiente porque los actores no expusieron todos los elementos necesarios para adelantar un juicio de igualdad en los estrictos términos fijados por la jurisprudencia constitucional.

Y en cuarto lugar, tanto la Agencia de Defensa Jurídica del Estado como la UARIV aducen que el cargo por desconocimiento del derecho constitucional a la reparación integral de las víctimas es impertinente porque parte de un criterio de solidaridad ambiguo radicado en la concepción social y no en el contexto de las obligaciones, e insuficiente porque no expone razones tendientes a desvirtuar la presunción de constitucionalidad del inciso acusado.

3. Para atender estos cuatro argumentos previos, la Corte recordará los requisitos formales que establece el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, para estructurar un cargo de inconstitucionalidad. Luego analizará el alcance del inciso 4º del artículo 140 del CPACA a partir de los criterios de interpretación histórico y literal. Posteriormente, con base en los requisitos formales y el alcance de la norma, abordará el estudio concreto de aquellos argumentos con el fin de determinar si los cargos que presentan los demandantes son aptos para emitir un pronunciamiento de fondo. Solo sí ese estudio es superado, planteará el problema jurídico y emprenderá el análisis de los mismos desde una perspectiva constitucional.

Requisitos formales para calificar la aptitud de un cargo de inconstitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia

4. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé las condiciones formales para la admisibilidad del cargo de inconstitucionalidad. Dentro de ellas se encuentra la formulación de las razones que sustentan la acusación, aspecto respecto del cual la jurisprudencia constitucional ha determinado un grupo de requisitos sustantivos mínimos, destinados a que la argumentación que formule la demanda ofrezca un problema jurídico discernible, que permita a su vez un pronunciamiento de fondo.

Estos requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad(17).

4.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque merced el carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.

4.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.

4.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”(18) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad(19)(20).

4.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”(21). En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.

4.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche (...) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”(22).

En palabras expresadas por el Pleno de la Corte en la Sentencia C-050 de 2015(23), la suficiencia persigue “(...) que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto constitucional que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”.

5. El cumplimiento de todos estos requisitos aseguran que la Corte cuente con herramientas jurídico argumentativas que le permitan resolver un debate cierto dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma legal y la habilita para emitir un pronunciamiento de mérito. Cuando estos requisitos se incumplen, la Corte debe declararse inhibida para fallar por ineptitud sustancial de la demanda, ante la inexistencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad.

Análisis del alcance de la norma demandada a partir de los criterios de interpretación histórico y literal

6. En el siguiente acápite la Corte procederá a realizar la interpretación histórica y literal del precepto demandado, con el fin de brindar una comprensión integral del mismo que oriente el desarrollo del debate constitucional y el estudio concreto de los cargos propuestos en la demanda.

7. Según ha entendido la jurisprudencia constitucional, la interpretación histórica consiste en analizar las propuestas y los debates que se dieron en el proceso de reforma legal para reconstruir de esta manera la intención aproximada del legislador ordinario.

8. Durante el trámite legislativo del proyecto de Ley 198 de 2009 Senado - 315 de 2009 Cámara, presentado conjuntamente por el Gobierno Nacional y el Consejo de Estado, el texto original radicado ante la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado señalaba en el artículo 137, frente a la reparación directa, que la persona interesada podría demandar directamente que fuese declarada la responsabilidad y la reparación integral del daño cuando la causa correspondiera a una acción, una omisión, o una operación administrativa, o una ocupación temporal y permanente de un inmueble, imputable a una entidad pública o a un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Esa posibilidad de demandar también se le brindó a la entidad pública perjudicada con la actuación de otra entidad pública, para que obtuviera la correspondiente reparación(24).

9. No obstante revisando los antecedentes relevantes, ni en los informes de ponencia para primer y segundo debate(25), ni en los textos definitivos aprobados por la Comisión Primera del Senado y por la Plenaria de esa célula legislativa(26), se encontraba incluido el inciso demandado.

10. Solo hasta el informe de ponencia correspondiente al tercer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara, el renumerado artículo 140 que refería a la reparación directa, incluyó dentro de su texto un inciso (el 3º) con la siguiente redacción: “En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades estatales o diversas entidades estatales, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2.344 del Código Civil”(27).

Llama la atención que en esa oportunidad el Consejo de Estado dentro del pliego de modificaciones que propuso a la Comisión Primera de la Cámara, solicitó retomar la redacción de la norma de reparación directa del proyecto originalmente radicado “por cuanto resulta más precisa al momento de definir esta pretensión en el contexto de la responsabilidad extracontractual que le incumbe al Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas (artículos 2º, 6º, y 90 C.P.), mientras que los cambios aparentemente terminológicos que le fueron introducidos desvertebran en gran medida el proyecto en esta materia”(28). Obsérvese entonces que nada se indicó sobre la propuesta de adición de un inciso a ese artículo, tema que tampoco abordaron los ponentes al explicar el pliego de modificaciones que propusieron. Es decir, la inclusión del señalado inciso dentro del renumerado artículo 140, carece de una motivación específica que permita consultar el espíritu preciso con el cual el legislador pretendió su redacción.

A pesar de ello, de la simple lectura del mismo se deduce que la voluntad del legislador se orientó a que en los casos de responsabilidad extracontractual concausal entre el Estado y un particular, el juez imperativamente determinará en el fallo la proporción por la cual cada parte deberá reparar, constituyéndose así en una división de la condena. Además, de forma expresa estableció en ese momento una cláusula prohibiendo la aplicación de la figura de la solidaridad contemplada en el artículo 2344 del Código Civil.

Justamente, la inclusión del nuevo inciso en el renumerado artículo 140 del proyecto de Ley 315 de 2010 Cámara, no fue objeto de debate específico ni de oposición en la Comisión Primera de la Cámara, por lo cual su votación y aprobación en bloque con los demás artículos de la iniciativa, se dio de acuerdo con el texto que fue propuesto en el informe de ponencia(29).

11. En el cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el informe de ponencia planteó frente al artículo 140 sobre reparación directa, una nueva redacción a partir del artículo 90 de la Constitución Política(30), “(...) con el fin de que se entienda que comprende todas las causas que dan lugar a pretender la responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos producidos por la acción u omisión de sus agentes. Además, en el último inciso —el demandado en esta oportunidad—, se cambia la denominación de entidades estatales por entidades públicas, porque esta última es la que se acoge en el Código; y se suprime la expresión o diversas entidades estatales, dado que el tesoro público es uno solo y de todas maneras si se persigue la responsabilidad del Estado a través de diversas entidades, pues ellas son las llamadas a responder con cargo a aquel” (negrillas nuestras). Allí se mantuvo la idea de que en los temas de responsabilidad concausal del daño entre el particular y el Estado, se fijaría la proporción por la cual cada parte debía reparar, y que la obligación sería conjunta quedando prohibido aplicar la solidaridad que establece el artículo 2344 del Código Civil.

Sin embargo, durante el debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en sesión del 29 de noviembre de 2010, el representante Didier Burgos Ramírez radicó proposición solicitando, sin exponer argumentos, la eliminación completa del inciso final del artículo 140 del proyecto de Ley 315 de 2010 Cámara, pero contó con el aval de los ponentes solo para eliminar la última frase referente a que “[l]a obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil”. Por consiguiente, una vez fue sometida a votación la proposición avalada, se aprobó el artículo eliminando aquella frase del último inciso(31). El texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara fue acogido en las votaciones del informe de conciliación en ambas cámaras, por lo cual la frase “[l]a obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil” no quedó consignada en texto de la ley sancionada que finalmente fue publicado en el Diario Oficial Nº 47.956 del 18 de enero de 2011.

Justamente esa situación fue objeto de análisis por esta Corporación en la Sentencia C-644 de 2011(32). En esa oportunidad un ciudadano demandó las expresiones “o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma” y “[l]a obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil”, considerando que esta última hacía parte del artículo 140 del CPACA. La Corte se declaró inhibida para resolver respecto de la última frase en comento, al verificar que la misma no hacía parte del ordenamiento jurídico porque fue eliminada en el trámite legislativo y no está incorporada en el texto definitivo de la Ley 1437 de 2011.

12. Del recuento histórico se evidencia una dificultad en determinar la voluntad explícita del legislador al introducir el texto del inciso demandado. No obstante, es posible deducir que su intención aproximada se orientó en el siguiente sentido: (i) en todos los casos en los que exista concausalidad entre el Estado y un particular que causan un daño que deba ser reparado al haberse demostrado la responsabilidad extracontractual, el juez debe adelantar un juicio de proporción de acuerdo al análisis fáctico, probatorio y jurídico que imponga cada situación según los diferentes criterios de imputación de responsabilidad; (ii) por la proporción determinada, deberá responder cada una de las partes —Estado y particular— convirtiéndose en divisible la condena entre los codeudores; y, (iii) al eliminar el legislador en último debate la cláusula que prohibía dar aplicación al artículo 2344 del Código Civil, se concluye que la norma demandada no implica la exclusión o eliminación de la responsabilidad solidaria del Estado en caso de concurrencia con un particular en la causación del daño. De allí que el juez en su sentencia pueda dar aplicación a la solidaridad en los casos que valore necesarios, siguiendo las reglas fijadas en la doctrina judicial del derecho viviente.

13. Ahora bien, la anterior interpretación histórica ayuda a comprender el contenido literal de la norma. La Sala de forma clara advierte que el inciso censurado no establece un cláusula de exclusión de la responsabilidad solidaria que podría surgir entre el Estado y en particular concausantes de un daño, ni indica la forma cómo la obligación de reparar se hace exigible frente a la víctima, simplemente establece al juez el deber de realizar en su sentencia el juicio de proporción teniendo en cuenta la influencia causal en el hecho o la omisión en la ocurrencia del daño, es decir, analizando los elementos fácticos, probatorios y jurídicos necesarios para definir la responsabilidad extracontractual y la consecuente obligación de reparar.

Estudio sobre la aptitud de los cargos invocados en la presente demanda de inconstitucionalidad

14. Habiendo establecido que el alcance histórico y literal del precepto demandado se circunscribe a que en materia de responsabilidad extracontractual concausal entre el Estado y un particular, el juez en su sentencia debe realizar el juicio de proporción teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño, juicio que no excluye dar aplicación a la solidaridad y que regula la división de la condena entre los codeudores llamados a reparar, corresponde a la Sala analizar la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad.

Ineptitud sustancial del cargo que plantea la violación de la cláusula general de responsabilidad (artículo 90 de la C.P.), de la garantía de la propiedad privada y el patrimonio (artículos 2º y 58 de la C.P.) 

15. Como quedo reseñado en los antecedentes, los demandantes consideran que el inciso censurado quebranta el marco constitucional denominado cláusula general de responsabilidad del Estado, porque en los supuestos en los que el Estado cause el daño en concurrencia con un tercero la obligación de indemnizar que le asiste, y que a la luz de la Constitución Política no tiene ningún excepción, se vería parcelada por cuanto solo tendría que responder por la parte del daño que el juez fije en la sentencia condenatoria. En criterio de los autores, la norma elimina la solidaridad en la pago de las reparaciones afectando a las víctimas ante el establecimiento de obligaciones conjuntas.

De allí plantean que la jurisprudencia del Consejo de Estado al haber reconocido que existe solidaridad entre los responsables concausantes de un daño con base en el artículo 2344 del Código Civil, creó una protección para el perjudicado logre una íntegra y efectiva reparación del daño causado, situación que no se cumple cuando se establece la obligación de reparar de forma individual y conjunta. Por consiguiente, estiman que el Estado debe reparar la totalidad del daño antijurídico que como consecuencia de su actuación haya causado según establece la cláusula general de responsabilidad, sin importar la incidencia o proporción de su actuación en la producción del daño, o si concurre la participación de un tercero ajeno a la Administración.

16. Al realizar el estudio de aptitud de este cargo, la Corte encuentra que el mismo es inepto sustancialmente por incumplir el requisito de certeza, toda vez que se estructura a partir de una estipulación que no corresponde al precepto normativo efectivamente contenido en la disposición acusada, sino que se deriva de una particular interpretación de los demandantes que impide adelantar el juicio de constitucionalidad.

En primer lugar, los actores consideran que el inciso 4º del artículo 140 del CPACA elimina la solidaridad en el pago de las reparaciones derivadas de la concausalidad entre el Estado y el particular convirtiendo la obligación de resarcir el daño en una de naturaleza conjunta, lectura que resulta errada y subjetiva pues del contenido legal verificable de la norma no se desprende esa conclusión. Significa lo anterior que parten de una proposición jurídica inexistente que no está prevista en el texto que se acusa.

Como se indicó, la interpretación histórica y literal del inciso 4º permite afirmar que el legislador al eliminar en último debate la cláusula que prohibida dar aplicación al artículo 2344 del Código Civil, eliminó la exclusión de la responsabilidad solidaria del Estado en casos de concurrencia con un particular en la causación del daño. De esta forma, es posible que en la actualidad el juez a partir de una valoración fáctica, probatoria y jurídica según el título de imputación que revele cada caso concreto, aplique la solidaridad de acuerdo con las reglas trazadas por la doctrina judicial del derecho viviente fijadas por el Consejo de Estado.

En segundo lugar, también realizan una interpretación subjetiva al señalar que el juicio de proporción deriva en el establecimiento de una obligación conjunta de reparar a la víctima, tema que tampoco no se desprende de la lectura del precepto censurado porque tal juicio lo que regula son las obligaciones divisibles entre los codeudores sin que allí se advierta la forma cómo se hace exigible el pago frente a la víctima o perjudicado. Justamente, esa definición corresponde hacerla al juez contencioso administrativo ya que de la norma no se deriva que la responsabilidad conjunta sea aplicable en todos los casos.

17. Así mismo, el cargo carece de especificidad porque al fundamentarse en una proposición jurídica inexistente, no es posible establecer una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política que permita concretar la acusación.

18. Igualmente, el cargo resulta impertinente porque, además de partir de una interpretación subjetiva que no se desprende del contenido legal verificable de la norma, realiza una apreciación incorrecta de la cláusula general de responsabilidad del Estado definida en el artículo 90 de la Constitución Política, que obra como parámetro de control.

Al respecto, en múltiples sentencias(33) esta Corporación ha señalado que el mandato imperativo que ordena al Estado responder patrimonialmente por los daños antijurídicos, parten de la base de aquellos daños antijurídicos que le sean fáctica y jurídicamente imputados por acción u omisión de las autoridades públicas o sus agentes en sentido amplio –que incluye ciertos particulares-, y respecto de los cuales exista una relación de causalidad material entre el daño antijurídico imputado al Estado y la acción u omisión de la autoridad pública o de sus agentes que lo hacen acreedor del deber de resarcir el daño ocasionado, según defina el juez en el marco de un proceso judicial. Por consiguiente, imponer una presunción general de que el Estado debe responder por todos los daños que se causen derivados de la responsabilidad concausal que surja con un particular, como lo hacen los demandantes, es desdibujar el contenido y la interpretación autorizada del parámetro de control que consagra el inciso 1º del artículo 90 Superior.

19. Con ese horizonte, la Corte estima que el primer cargo de inconstitucionalidad indicado en la demanda es inepto porque incumple los requisitos mínimos de certeza, especificidad y pertinencia que se exigen para habilitar un pronunciamiento de mérito por parte de este Tribunal Constitucional, motivo por el cual emitirá una decisión inhibitoria al respecto.

Ineptitud sustancial del cargo que predica la violación del principio de igualdad (artículo 13 de la Constitución Política)

20. Los actores consideran que el inciso 4º del artículo 140 del CPACA desconoce el principio de igualdad (art. 13 Superior) porque el presupuesto universal de que quien comete un hecho dañoso que le resulte imputable debe repararlo en su integridad, no se predica en la redacción del precepto acusado generando una desigualdad injustificada. Para explicar el cargo, plantean dos escenarios señalando que se trata de “sujetos que presentan rasgos exactamente iguales”, pero que debido a la norma reciben un trato diferenciado. Así, presentan como primer escenario la responsabilidad concausal entre el Estado y un particular, y entre dos o más entidades del Estado que causan un daño, indicando que frente a la primera se eliminó la solidaridad entre concausante y se estableció una carga procesal a la víctima de vincular al particular, mientras que en la segunda cualquiera de las dos entidades públicas responde por el 100% del daño que se le cause a la víctima. En el segundo escenario el extremo de comparación se funda en la responsabilidad civil extracontractual entre particulares a quienes se les aplica la figura de la solidaridad contemplada en el artículo 2344 del Código Civil, y esa misma responsabilidad existente entre el Estado y un particular donde la obligación indemnizatoria se estableció como conjunta.

21. Revisado el contenido de la demanda y los argumentos de algunas intervenciones, la Sala constata que esta acusación incumple los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación del cargo, ante lo cual la Corte debe inhibirse.

22. Para fundamentar lo anterior, recuerda que los cargos por violación del principio-derecho a la igualdad deben “señalar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”(34). De tal forma, uno de los principales supuestos para adelantar el juicio de igualdad es que los extremos a comparar presenten rasgos similares y que el trato desigual se predique de la norma demandada.

23. En el presente caso se advierte que los planteamientos de los actores carecen de certeza en la medida que construyen el presunto trato diferenciado sobre la premisa errada de que la norma acusada eliminó la solidaridad entre los concausantes del daño cuando interviene una entidad pública y un particular. Como se ha explicado, aducir que el inciso demandado es inconstitucional porque eliminó la responsabilidad solidaria del Estado al impedir la aplicación del artículo 2344 del Código Civil, parte de una proposición jurídica inexistente porque se trata de una interpretación subjetiva que no está prevista en el contenido normativo censurado. El legislador al eliminar del precepto la frase que establecía la obligación como conjunta y prohibía la aplicación de la solidaridad consagrada en el artículo 2344 del Código Civil, permitió seguir dando aplicación a dicho artículo según determine el juez en su sentencia.

24. Lo anterior conlleva a la Sala a considerar que los argumentos del cargo son impertinentes porque el alegado trato desigual que indican introdujo la norma, es inexistente, sumado a que los grupos de comparación no son asimilables.

En el primer escenario el tratamiento que recibe la responsabilidad extracontractual del Estado cuando existe concausalidad entre dos entidades públicas, es diferente a cuando esa concausalidad se predica con un particular. Mientras que en aquella el Estado responde de forma objetiva y asume la responsabilidad integral de carácter institucional frente a la víctima pagando la totalidad del perjuicio causado, para luego ejercer la acción de repetición en contra de su agente o lograr el reembolso de lo pagado, en el caso de la concausalidad derivada del daño ocasionado por un particular y el Estado, este asume la responsabilidad por el daño antijurídico que le fue imputado mediante providencia judicial. Si el juez fija la reparación de forma solidaria frente a la víctima, lo que establece el artículo acusado es una obligación divisible que permite al Estado perseguir al particular por la suma o porcentaje del perjuicio que no estaba obligado a asumir.

Situación similar se predica del segundo escenario que plantean, por cuanto se trata de dos regímenes de responsabilidad diferentes a partir de los títulos de imputación. Por consiguiente, lo anterior impide realizar una oposición objetiva y verificable con el artículo 13 de la Carta Política.

25. Sumado a ello, el cargo propuesto incumple el requisito de especificidad porque parte de argumentos vagos, indeterminados y que realizan a partir de una interpretación subjetiva de la norma, pues del texto del inciso demandado no se deprende el aludido trato desigual en los escenarios planteados. Y finalmente, la acusación también incumple el requisito de suficiencia habida cuenta que no expone todos los elementos de juicio necesarios para adelantar el estudio de igualdad con argumentos de fondo, pues los actores olvidaron señalar qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido de la norma que estiman desigual y sustentar esa postura con planteamientos suficientes.

26. En este orden de ideas, no se encuentran acreditados los requisitos para que la Corte adelante el estudio del cargo por violación del derecho a la igualdad, motivo por el cual la Sala se declarará inhibida frente a este por ineptitud de la demanda.

Ineptitud sustancial del cargo que plantea el desconocimiento del derecho constitucional a la reparación integral de las víctimas (artículos 1º, 2º, 29, 93, 229 y 250 de la Constitución)

27. Los actores plantean que la norma acusada desconoce el derecho constitucional a la reparación integral de las víctimas, a partir de una lectura sistemática del contenido de los artículos 1º, 2º, 29, 93, 229 y 250 de la Constitución Política.

Esgrimen que el derecho fundamental a la reparación integral del daño pretende garantizar a las víctimas la restitución al estado en el que se encontraban antes de la lesión, de manera que la reparación debe responder a los criterios de integralidad, equidad, plenitud y efectividad, más aún cuando se trata de un daño causado por el Estado en concurrencia con un particular.

Indican que el juez al establecer la obligación de reparar de forma conjunta, es decir, fijando las proporciones por las cuales responde cada uno de los implicados frente a la víctima en la reparación directa, mengua el derecho de esta a obtener la efectividad de la garantía de reparación integral pues el resarcimiento dependería de que cada condenado de manera conjunta cumpla con la parte que debe indemnizar, lo cual señalan como un retroceso en la protección de derechos ya que tradicionalmente la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aplicado en esos casos especiales la solidaridad, brindando una ventaja de reparación a la víctima para que pueda solicitar a uno de los obligados el pago total del perjuicio causado.

En ese sentido, consideran que la garantía de reparación integral es desconocida por el inciso 4º del artículo 140 del CPACA, ante la imposibilidad que tendría la víctima de hacer efectiva la sentencia, esto es, obtener del particular condenado y del Estado por separado, el pago total del perjuicio causado, pues dependería de la liquidez y solvencia de cada uno de los condenados.

Señalan que en el marco de la violación de derechos humanos como el Estado es el único garante de estos últimos, no es posible que en el supuesto de que resulte condenado a pagar los perjuicios en los que ha mediado su responsabilidad junto a la de un tercero, su responsabilidad disminuya hasta el punto de solo hacérsele exigible una parte de la condena impuesta, por cuanto es finalmente el Estado en virtud de los artículo 1º y 2º de la Constitución, el que tiene la obligación de garantizar la vida, honra y bienes de todos sus administrados, situación que lo convierte en garante de estos últimos.

28. Al igual que los cargos anteriores, la Sala considera que los planteamientos que exponen los demandantes incumplen el requisito de certeza, por cuanto se apoyan en un contenido normativo que no se desprende del texto de la disposición censurada. Por el contrario, corresponde a una interpretación subjetiva según la cual, el inciso 4º del artículo 140 del CPACA establece la obligación de reparar a la víctima de forma conjunta según la proporción fijada por el juez en su sentencia cuando existe concausalidad en la comisión del daño entre una entidad pública y un particular, situación que en criterio de aquellos implica un retroceso porque abandona la aplicación de la solidaridad en perjuicio de la víctima o afectado.

Como se ha indicado, la interpretación histórica y literal del mencionado inciso permite a la Sala señalar que este no fija un cláusula de exclusión de la responsabilidad solidaria que podría surgir entre el Estado y en particular concausantes de un daño, ni indica la forma cómo la obligación de reparar se hace exigible frente a la víctima. De su contenido se desprende el deber que tiene el juez de realizar en su sentencia el juicio de proporción teniendo en cuenta la influencia causal en el hecho o la omisión en la ocurrencia del daño, es decir, analizando los elementos fácticos, probatorios y jurídicos necesarios para definir la responsabilidad extracontractual y la consecuente obligación de reparar, sin que ello implique, como lo afirman los actores, definir una obligación conjunta de resarcimiento del daño en detrimento de los intereses y la efectiva reparación integral al perjudicado.

Entonces, para la Sala resulta adecuado reiterar que el juicio de proporción que fija la norma demandada no implica la exclusión ni la derogatoria tácita o parcial de la posibilidad de dar aplicación a la solidaridad según defina el juez contencioso administrativo siguiendo las reglas trazadas en el derecho viviente, sino que regula la división de la condena entre los codeudores llamados a reparar de acuerdo al título de imputación y a la naturaleza de la responsabilidad que determine el operador judicial, con la consecuente exigibilidad de la obligación de pagar la indemnización a la víctima.

Siendo ello así, la Corte advierte que el tercer cargo de inconstitucionalidad no cuestiona un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado, sino que parte de una proposición jurídica inexistente porque del inciso 4º del artículo 140 del CPACA no se deriva la responsabilidad conjunta como regla general aplicable a todos los casos donde concurra el Estado y un particular en la causación del daño.

29. De allí que el tercer cargo de inconstitucionalidad que se invoca incumpla los requisitos de especificidad y pertinencia, habida cuenta que resulta imposible establecer una oposición objetiva y verificable entre el texto del inciso censurado como lo entienden subjetivamente los demandantes, y los artículos que armonizan el derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas. Es más, si lo que se pretende lograr es una interpretación legal, esta escapa de la competencia de este Tribunal porque corresponde adelantarla al Consejo de Estado como órgano límite de la jurisdicción contencioso administrativa.

30. En este orden de ideas, la falta de estructuración del cargo acogiendo los requisitos mínimos que ha establecido la jurisprudencia constitucional para abordar de fondo el planteamiento, imponen a la Sala inhibirse de resolver el mismo por ineptitud sustancial de la demanda.

Conclusiones

31. De acuerdo a lo expuesto en líneas precedentes, la Corte luego de emplear los criterios de interpretación histórico y literal, definió que el inciso 4º del artículo 140 del CPACA no implica la exclusión o eliminación de la responsabilidad solidaria del Estado en caso de concurrencia con un particular en la causación del daño derivado de la responsabilidad extracontractual. De allí que el juez en su sentencia pueda dar aplicación a la solidaridad que establece el artículo 2344 del Código Civil en los casos que valore necesarios, siguiendo las reglas fijadas en la doctrina judicial del derecho viviente.

Además, dicho inciso no define la forma cómo la obligación de reparar se hace exigible frente a la víctima; simplemente establece al juez el deber de realizar en su sentencia el juicio de proporción teniendo en cuenta la influencia causal en el hecho o la omisión en la ocurrencia del daño, es decir, analizando los elementos fácticos, probatorios y jurídicos necesarios para definir la responsabilidad extracontractual y la consecuente obligación de reparar. Tal juicio lo que regula es la división de la condena entre los codeudores llamados a resarcir el daño ocasionado.

32. Partiendo de ese alcance de la norma, la Sala concluyó que los cargos que plantea la demanda relacionados con (i) la presunta violación de la cláusula general de responsabilidad del Estado, de la garantía de la propiedad privada y el patrimonio (arts. 90, 2º y 58 de la Constitución), (ii) el presunto quebranto del principio de igualdad (art. 13 Superior); y, (iii) el presunto desconocimiento del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas (arts. 1º, 2º, 29, 93, 229 y 250 ibídem), incumplen los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia porque se fundamentan en un contenido normativo que no forma parte del inciso 4º del artículo 140 del CPACA, sino que se deriva de una particular interpretación de los demandantes, razón por la cual no es posible hacer la confrontación con los preceptos constitucionales que se invocan. En este orden, se impone dictar un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en relación con el inciso 4º del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, por ineptitud sustancial de la demanda respecto de los cargos invocados.

Notifíquese y cúmplase».

17 La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la Sentencia C-1052 de 2001. Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la decisión C-288 de 2012.

18 Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.

19 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). La Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto-Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.

20 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Fundamento jurídico 3.4.2.

21 Ibídem.

22 Ibídem.

23 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

24 GC Nº 1173 de 2009, pág. 23.

25 GC Nº 1210 de 2009 y GC Nº 264 de 2010.

26 GC Nº 264 de 2010 y GC Nº 440 de 2010.

27 GC Nº 683 de 2010, pág. 43.

28 GC Nº 683 de 2010, pág. 7.

29 De ello dan cuenta las GC 629 de 2010 y GC 1124 de 2010.

30 En la GC 951 de 2010, la redacción propuesta fue la siguiente: “ART. 140.—Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.
En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil”.

31 GC 28 de 2011.

32 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

33 Por ejemplo se pueden consultar la sentencias C-333 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-957 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y C-410 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

34 Sentencias C-673 de 2001, C-913 de 2004, C-127 de 2006, C-1122 de 2008 y C-644 de 2011, entre otras.