Sentencia C-555 de diciembre 2 de 1993 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SENTENCIAS CONTRA EL ESTADO

PLAZO PARA EJECUCIÓN

EXTRACTOS: «El ciudadano Eulogio Agudelo Guevara solicita a esta Corte, como pretensión principal, la declaratoria de inconstitucionalidad de las palabras “dieciocho (18) meses” contenidas en el inciso cuarto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. En subsidio, pide se declaren constitucionales las mismas palabras, hecha la salvedad de que las obligaciones dinerarias de origen laboral no estarán sujetas a dicho término, ni a lo prevenido en los incisos 1º y 2º del mismo artículo.

Desigualdad ante la ley

3. Según el actor la norma acusada vulnera el artículo 13 de la CP como quiera que la situación que contempla de ejecutabilidad mediata de las obligaciones dinerarias contra las entidades públicas —que sólo pueden “ser ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria”—, contrasta y es manifiestamente desfavorable frente a la que se predica de los acreedores de personas particulares cuyos títulos ejecutivos tienen eficacia inmediata.

4. Coincide la Corte con el concepto fiscal en el sentido de considerar que, en este caso, la diversa disciplina jurídica se justifica plenamente. En efecto, los argumentos siguientes demuestran que las hipótesis son distintas y que la diferencia de trato es razonable y proporcional a las mismas.

5. El acreedor particular no está sometido al proceso presupuestal aplicable a la entidad pública que requiere que las erogaciones se encuentren incluidas en el presupuesto de gastos que, de acuerdo a la naturaleza de la entidad, debe aprobar el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos distritales o municipales (C.P., art. 345). El indicado proceso presupuestal, de otra parte, exige que en la ley, ordenanza o acuerdo respectivos se contemple la totalidad de gastos que deba realizarse en la correspondiente vigencia fiscal (C.P., art. 347) y que las partidas que sean objeto de apropiación se soporten en un título preexistente que, en lo que concierne a la materia tratada, no es otro que el de un crédito judicialmente reconocido (C.P., art. 346). Igualmente, la etapa que precede al acto de aprobación del presupuesto, que coincide con los momentos de su programación, elaboración y presentación por parte del órgano ejecutivo, se encuentra rigurosamente regulada en la ley orgánica de presupuesto (C.P., arts. 352 y 353).

El proceso presupuestal que rige para el conjunto de las entidades públicas se inspira en el principio de legalidad, de profunda raigambre democrática, en cuya virtud se reserva a un órgano de representación popular la decisión final sobre el universo de los egresos e ingresos estatales. Así mismo la racionalidad, eficacia y responsabilidad inherentes a la función pública, demandan que el recaudo y aplicación de los dineros, del erario se manejen de acuerdo con reglas y procedimientos predeterminados y controlables.

6. Las disposiciones constitucionales no consagran una excepción al referido proceso constitucional en el evento de que la entidad pública figure en el mundo de relación como deudora de una suma líquida de dinero. Los principios en los que dicho proceso se sustenta tampoco ofrecen una exoneración a sus mandatos como la entidad se torna deudora e, incluso, incumple sus compromisos. La asunción de obligaciones por parte de una entidad pública y su incumplimiento —lo que puede acarrear la intervención judicial a instancia del acreedor— no significa que esta materia emigre del proceso presupuestal. De hecho, normas de rango legal —como en efecto lo ha hecho la Ley 38 de 1989 en su artículo 16, declarado exequible por esta Corte— se ocupan de algunas particularidades e incidencias de la situación presupuestal a la que se ve abocada la entidad deudora que incurre en mora. La dispensa del régimen presupuestal en relación con una erogación vinculada al pago de un crédito a cargo de una entidad pública, por lo demás, supondría igualmente la correlativa exclusión de la fuente que como apropiación debería figurar en el presupuesto, lo que no es posible sin introducir desorden e indisciplina fiscales y sin desvirtuar el principio democrático de legalidad y de restricción del gasto.

7. Los particulares, en cambio, por fuera de los eventos extraordinarios de los procedimientos concursales o de la quiebra, no están sujetos a un sistema forzoso de programación y ejecución ordenada de sus ingresos y gastos. Como quiera que sus fondos no provienen del erario y que su destinación libre no está vinculada con el servicio público, es apenas lógico que ni siquiera sus procedimientos internos de orden contable, financiero y presupuestal, pueden limitar y, en modo alguno, impedir la ejecutabilidad —en este caso inmediata— de los títulos que incorporen créditos dinerarios de los que sean deudores.

8. La diferencia de trato que se objeta refleja la sustancial disparidad de hipótesis y regímenes aplicables respectivamente a la entidad pública deudora y a la persona privada deudora. No obstante, la consecuencia jurídica distinta que se sigue en el caso de la entidad pública deudora y que consiste en diferir temporalmente la ejecutabilidad de sus obligaciones, no es desproporcionada y guarda simetría con la anotada disimilitud, lo que abona su razonabilidad. El término de dieciocho meses es indispensable para adelantar las operaciones de elaboración, presentación, aprobación y ejecución del presupuesto dentro de cuya vigencia fiscal ha de producirse el pago del crédito judicial. Comparte esta Corte el criterio del Procurador General de la Nación: “En concepto de este Despacho, el término de 18 meses que trae el artículo 177 del Decreto 01 de 1984 para exigir el pago coactivamente de las condenas de la Nación y de las entidades descentralizadas, aparece como razonable, teniendo en cuenta que los presupuestos se elaboran con no menos de seis meses de antelación para la vigencia fiscal que corresponde al año inmediatamente siguiente, lo cual en total equivale a 18 meses”.

9. La norma no pretende desconocer los créditos judiciales a cargo de la Nación y demás entidades públicas. Se limita a determinar un plazo que es el adecuado para incorporar al presupuesto el gasto a que da lugar el crédito judicialmente reconocido, justamente para hacer posible su pago y arbitrar el recurso correspondiente. No de otra manera se explica que el citado artículo 177 disponga: “El Congreso, las asambleas, los concejos, el Contralor General de la República, los contralores departamentales, municipales y distritales, el Consejo de Estado y los tribunales contencioso administrativos y las demás autoridades del caso deberán abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan incluido partidas o apropiaciones suficientes para atender el pago de todas las condenas que haya relacionado el Ministerio Público. Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto”. En ese mismo sentido, el inciso final de la norma, para evitar al acreedor un perjuicio mayor, señala que las cantidades liquidadas reconocidas en las sentencias devengarán intereses comerciales durante los seis meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término.

Las razones anteriores son suficientes para despachar negativamente el cargo.

Estudio de los restantes cargos

10. El actor señala como infringidos por la norma acusada los artículos 1º, 2º, 4º, 25, 46, 53 inciso 2 y final y 87 de la CP. En su conjunto, pese a la deficiente elaboración de los conceptos de violación, es posible colegir que el demandante entiende que la suspensión temporal de la ejecutabilidad de los créditos judiciales, puede afectar gravemente los derechos de los trabajadores cuando éstos sean sujetos activos de los mismos en cuyo caso los derechos y garantías derivados de las normas citadas se vulnerarían. De ahí que como petición subsidiaria solicite la inexequibilidad de la norma censurada sólo en cuanto se refiera a las obligaciones dinerarias de origen laboral.

11. Sólo si se contemplare la posibilidad, así fuere lejana de que los créditos judiciales de origen laboral a cargo de la Nación y demás entidades públicas, en razón de la norma acusada, corrieren el riesgo de no ser pagados o su solución indebidamente dilatada, esta Corte podría considerar los argumentos del demandante. La tesis del actor llevaría a reconocer y pagar esta suerte de créditos judiciales por fuera del proceso presupuestal, vale decir, a abandonar el principio democrático de legalidad presupuestal, sacrificio este mayúsculo que no se justifica si de otra parte dentro del cauce presupuestal de garantiza su solución. Lo anterior sin perjuicio de que “las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia —como dispone el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo— dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento”.

El pago puntual de las obligaciones laborales a cargo de las entidades públicas —independientemente de su origen—, es un deber del estado que adquiere mayor relieve por su carácter social y por estar positivamente fundado en el trabajo y en la dignidad humana como valores superiores (C.P., arts. 1º y 2º). Empero, una condición elemental que la administración debe acatar en lo que atañe a la ejecución del gasto es la de sujetarse a las normas presupuestales tanto constitucionales como legales, lo que de suyo no implica desmedro a los derechos de los trabajadores. Lo que no es óbice para que dentro del marco legal y presupuestal, la administración deje de obrar en las diferentes etapas con eficiencia y prontitud, particularmente tratándose del reconocimiento y pago de créditos laborales. A este respecto una interpretación conforme a la Constitución permite discernir del texto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo una pauta obligatoria de conducta para la administración deudora según la cual las apropiaciones destinadas al cumplimiento de condenas laborales deben ejecutarse más rápidamente que el resto y siempre han de tener carácter prioritario.

12. La Corte Constitucional, de otra parte, ha otorgado al trabajo la importancia que tiene en el ordenamiento constitucional. Si bien en su sentencia C-546 de 1992 declaró la constitucionalidad de principio de inembargabilidad del presupuesto, dejó a salvo la posibilidad de embargar sus fondos “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, sólo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación”. No cabe duda de que la especial consideración que reclama el trabajo se encuentra debidamente atendida en la excepción a que se ha hecho mención, la que no podría ser extendida hasta el punto de tener que omitirse de manera integral el proceso presupuestal. Además de las razones expuestas, se opone a ello la declaratoria de exequibilidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 pronunciada en la referida sentencia a cuyo tenor “(...) la forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación, se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones concordantes”. En todo caso, en la misma sentencia, luego de excluir los créditos laborales del principio de inembargabilidad del presupuesto, se advirtió que en esta hipótesis excepcional este sería “embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.

Por lo expuesto se desechan los cargos.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional.

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “dieciocho (18) meses” contenida en el artículo 177 del Decreto-Ley 01 de 1984.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente”.

(Sentencia C-555 de diciembre 2 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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