Sentencia C-557 de mayo 16 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY 508 POR VICIOS DE FORMA

EXTRACTOS: «En escritos separados, los ciudadanos Jorge Arango Mejía, por un lado; Pablo y Myriam Bustos Sánchez, por otro; David Guillermo Zafra Calderón, por otro; y Jesús Ignacio García Valencia, Antonio José Pinillos Abozaglo, Tarquino Pacheco, Clara Pinillos y Luis Fernando Duque García, por otro más, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 508 de 1999 “Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo para los años 1999-2002”, de algunos artículos particulares de la citada ley, y del inciso 2º del artículo 183 de la Ley 5ª de 1992 (parcial). Como quiera que las acusaciones contra la Ley 508 de 1999 en su integridad y contra algunos de sus artículos en particular se presentaron en sendas demandas (expedientes D-2573, D-2597, D-2602 y D-2606, correspondientes al enunciado orden de aparición de los actores), la Sala Plena de esta corporación, en sesión llevada a cabo el día nueve (9) de septiembre de 1999, resolvió su acumulación para que fueran decididas en la misma sentencia.

Mediante auto del 6 de octubre de 1999, el suscrito magistrado sustanciador procedió a rechazar los cargos formulados contra el inciso segundo del artículo 183 de la Ley 5ª de 1992 (parcial), por haber sido tal disposición declarada exequible mediante Sentencia C-025 de 1993 y, por ende, existir cosa juzgada constitucional a dicho respecto, y a admitir las demandas presentadas en contra de la totalidad de la Ley 508 de 1999 y también, en particular, contra los artículos 4º numeral 4.4.3 (parcial), 9º, 10, 11, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41,42, 43, 44, 45, 46, 47,48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71,72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 93, 94, 95, 98, 99, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 117, 126, 129, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158 y 159 del mismo ordenamiento, por tratarse de normas legales, cuyo control le corresponde a la Corte Constitucional, según lo establecido por el artículo 241 de la Constitución Política.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

(...).

VII. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

Esta corporación es competente para revisar y decidir sobre la exequibilidad de las leyes, tal como lo prevé el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Consideraciones previas relativas a la naturaleza de la ley del plan de desarrollo en la Constitución.

1. El arquetipo de Estado que propone la Constitución que nos rige, incluye como piedra angular de la función pública el concepto de planificación económica y social, concebida como el instrumento más importante para el manejo económico público. En efecto, el Estado social de derecho busca lograr la orientación de la política administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los derechos, tendencia que no es casual y que no aparece inusitadamente en nuestro derecho constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no sólo en nuestro orden jurídico fundamental, sino también en el de las principales democracias constitucionales del mundo.

Ya desde los albores del siglo XX aparece en el pensamiento político colombiano la noción de “Estado bienestar”, según la cual corresponde al poder público garantizar la satisfacción de las demandas sociales respecto de una amplia gama de necesidades básicas colectivas como la salud, el trabajo, la educación, la alimentación, la seguridad, el adecuado suministro de los servicios públicos, etc. Así, el antiguo modelo de Estado gendarme concebido por el liberalismo clásico, más reducido en sus deberes y en sus funciones, cedió paso para el advenimiento del Estado social, verdadero promotor de la dinámica colectiva y responsable del acceso de todos los ciudadanos a las condiciones mínimas de vida que garantizan el respeto de la dignidad humana y de los derechos fundamentales. En este sentido nuestra Carta fundamental es elocuente cuando expresa: “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales de Estado” (4)

(4) Artículo 366 de la Constitución Política.

Este cambio de perspectiva sobre la misión que compete al Estado, significó también una mutación en la concepción de las instituciones. Así, las nuevas funciones y responsabilidades estatales debían contar con los instrumentos de acción necesarios para su adecuado cumplimiento. Desde la reforma constitucional de 1936 aparecieron entre nosotros la intervención del Estado en la economía y, posteriormente la función planificadora en el mismo sector, las cuales se constituyeron en la respuesta jurídica apropiada para hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado.

El concepto de planeación que acoge la Constitución Política de 1991, y que encuentra su antecedente inmediato en la reforma constitucional de 1968, es compatible con un modelo económico de libertad de empresa que rescata, sin embargo, las facultades estatales de intervención económica. El modelo que adopta la Carta de 1991, hace énfasis en la autonomía de las regiones en la gestión de su propio desarrollo, en la prioridad del gasto social concebido como un mecanismo óptimo de redistribución del ingreso, en el principio de participación ciudadana y de concertación en la formulación de las políticas de planeación, que refuerza la vigencia del principio democrático, y en la necesidad de garantizar el equilibrio y la preservación ambiental y ecológica. De otra parte, este modelo de planeación pretende ser global, es decir abarcar todas las esferas del actuar institucional del Estado, tanto a nivel nacional como territorial.

En el modelo contenido en nuestra Carta Fundamental, la iniciativa legislativa para la formulación de la ley que contiene el plan de desarrollo a seguir en cada cuatrienio presidencial corresponde al gobierno, por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos, correspondiéndole al Congreso aprobarlos y, nuevamente al ejecutivo, llevarlos a la práctica. Este sistema de competencias concurrentes, permite a la administración de turno encontrar una correspondencia entre la formulación de las metas económicas y sociales y los principales proyectos a ejecutar y la orientación política del programa de gobierno propuesto a los electores; y, de otro lado, da cabida a la concertación con los demás sectores políticos representados en el Congreso Nacional, quienes encuentran espacio para la deliberación y posterior intervención en la configuración definitiva del plan de desarrollo cuatrienal. Además, al participar en la deliberación y aprobación de la respectiva ley, el Congreso ejerce una función delimitadora del marco de acción del ejecutivo y de control, no sólo político sino también económico y presupuestal, respecto del plan, garantizando la transparencia de la gestión gubernamental. De ahí la importancia de la intervención responsable del legislativo en la adopción definitiva del plan de desarrollo cada cuatro años.

No obstante la importancia de la participación concurrente de los poderes ejecutivo y legislativo (5) en la adopción definitiva del plan cuatrienal de desarrollo, la Constitución otorga una importancia tal a la noción de planeación, que no concibe que sea posible llevar a cabo la función gubernamental y la conducción político económica del Estado, sin un instrumento adecuado en donde se sujete la acción estatal a planes y programas previamente definidos. Debido a esto, ante la inactividad del Congreso en el ejercicio de sus funciones de planeación, la Carta prevé la adopción del plan de inversiones públicas mediante un decreto emanado del ejecutivo, el cual tiene fuerza de ley. En este sentido el inciso 3º del artículo 341 de la Constitución señala: “Si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley”.

(5) El poder judicial interviene también en la etapa de preparación del proyecto, de conformidad con lo indicado por el artículo 341 de la Constitución Política.

En general, la función de planeación está descrita y regulada constitucionalmente en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y 313 numeral 2º de la Carta. Estas normas, en su orden, disponen: i) que el Congreso expedirá una ley orgánica por medio de la cual “se establecerán las normas sobre preparación aprobación y ejecución del plan general de desarrollo”; ii) Que tal ley orgánica “reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución”, iii) que adicionalmente a esta ley orgánica del plan de desarrollo, habrá otra ley ordinaria que contendrá un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal”; iv) que a nivel departamental corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas, “expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social”; y v) que a nivel municipal corresponde a los concejos “adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas”.

Otras normas de rango superior complementan las anteriores, indicando que los planes de desarrollo de las entidades territoriales se elaborarán en concertación con el Gobierno Nacional (art. 339, inc. 2º), y que habrá un sistema nacional de planeación conformado por un órgano consultivo denominado Consejo Nacional de Planeación (integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, que tendrá el carácter de foro para la discusión de la ley del plan desarrollo) y por los consejos de planeación a nivel territorial, que serán determinados por el legislador. (art. 340). Por su parte, los artículos 343 y 344 de la Carta, mencionan que deberán existir métodos de evaluación de la gestión administrativa para verificar su adecuación a la planificación efectuada.

Finalmente, el artículo 341 superior, regula el procedimiento a seguir para la expedición de la ley de plan de desarrollo, el cual será posteriormente estudiado en esta sentencia.

2. De las normas constitucionales comentadas se concluye que el proceso de planificación económica involucra distintos niveles de decisión de la administración pública y al Congreso Nacional, y que está regido por principios que emanan de la propia Carta, entre los cuales cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto público social (orientador de todo el proceso de planeación y claramente consagrado por el artículo 366 de la Constitución (6) el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que conforman el sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la planeación en todos los niveles de la administración. Es, además, un proceso reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente de conformidad con las prescripciones de la Constitución y de la ley orgánica del plan de desarrollo, y busca definir, de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental del Estado en el largo plazo, pero que, de otro lado, conduce a la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período plurianual.

(6) De conformidad con esta norma en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

2.2. Otros principios de rango legal que rigen el proceso de planeación.

3. La ley orgánica del plan de desarrollo que, como se dijo, establece las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del plan general de desarrollo, se refiere a estos principios de rango constitucional que presiden el proceso de planificación económica, indicando, además, otros adicionales. En lo que tiene que ver con los asuntos sometidos ahora a juicio de constitucionalidad, la Corte encuentra oportuno destacar algunos de ellos.

En lo que respecta al contenido mismo de los planes y programas de planificación, los literales d y e del artículo 3º de la Ley 152 de 1994, consagran, respectivamente el principio de consistencia —conforme al cual los planes de gasto deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación—, y el principio de prioridad del gasto público social, de rango constitucional como se dijo, y definido por la ley orgánica del plan como aquel que asegura la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, imponiendo como criterio especial en la distribución territorial el gasto público, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa.

A los principios enunciados se añade, entre otros, el de coherencia, que dispone la relación efectiva que los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener con las estrategias y objetivos establecidos en éste.

2.3. Recuento de la jurisprudencia constitucional en materia de planeación económica.

En diversos fallos, la Corte ha sentado jurisprudencia relativa a ciertos aspectos constitucionales involucrados dentro del proceso de planeación. Dentro de estos temas cabe destacar los siguientes:

4. Sobre el concepto mismo de planeación económica, y de su importancia dentro del contexto del actuar económico del Estado, la Corte ha indicado que el plan nacional de desarrollo es la expresión suprema de esta función:

“La actuación macroeconómica del Estado... necesita de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias sectoriales. Estas pautas serán las consignadas en el plan nacional de desarrollo que es la expresión suprema de la función de planeación (...).

Según el artículo 339 de la Constitución Política el plan se divide en dos partes, la parte general y el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general señalará los propósitos y objetivos nacionales en el largo plazo.

El mediano plazo está representado por las metas, que precisan hasta dónde se propone llegar el gobierno, y las prioridades, esto es, la explicitación de aquellas áreas de atención preferente (exportaciones, vivienda, sector agrario, industria sustitutiva, etc.).

Finalmente la parte general contendrá las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental. Estrategia es el arte de dirigir, en este caso de encausar la economía hacia esas prioridades y metas de mediano plazo, teniendo como horizonte los objetivos del largo plazo, que el planificador considera propósitos nacionales. Tratándose de la dirección de la economía, de sus orientaciones generales, de aquello que es global y que hace relación al todo y no a los segmentos como pueden ser las unidades territoriales o los componentes funcionales, el plan de desarrollo al que hace referencia el artículo 339 de la Constitución es un documento y un acto que en lo económico es paradigma de todo lo que hay de unitario y de macroeconómico en el sistema social colombiano, es un mecanismo aglutinador, o, más exactamente agregador” (7) .

(7) Sentencia C-478, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

5. Partiendo de la concepción que entiende la planeación como el instrumento fundamental para el manejo económico del Estado, y con base en lo dispuesto por el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución Política según el cual “el plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”, y que “sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”, la jurisprudencia ha destacado que la ley del plan de desarrollo, que debe expedirse en cada período presidencial, determina el contenido de las leyes anuales de presupuesto, de otras leyes que tocan el tema económico, social o ambiental, y en general de todas las demás, toda vez que éstas deben corresponder una planificación global. Esta prelación legislativa no se deriva, como han pretendido entenderlo algunos, de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la ley del plan de desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria. Emana, en cambio, como se explica adelante, de la naturaleza misma de la ley del plan, y de la voluntad del constituyente expresada en el inciso tercero del artículo 341, arriba citado. No sobra recordar que la ley orgánica del plan de desarrollo económico, prevista en el artículo 151 superior, es aquella por medio de la cual se establecen las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del plan general de desarrollo. De esta es de la que se predica su naturaleza orgánica.

A esta diferencia de naturalezas jurídicas se refirió la corporación cuando dijo:

“...diferente de la ley del plan es la ley orgánica del plan general de desarrollo, a que hacen referencia los artículos 151 y 342 de la Carta Política, incluyéndola dentro de su género, y aclarando que su propósito es la reglamentación del procedimiento de planeación y la sujeción de los presupuestos a los planes, la determinación de las funciones de los consejos nacional y territoriales de planeación que integran el sistema nacional de planeación y la participación ciudadana en la elaboración de los planes. Con ella se ha querido establecer el procedimiento de discusión, elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, incluidos los territoriales. La ley orgánica control unifica el procedimiento de planeación. Aquí existe una semejanza con el proceso presupuestal. Pero es parcial, pues el proceso de planificación en todos los estratos territoriales conforma un sistema institucionalizado a través de los consejos de planeación, encabezados por el Consejo Nacional de Planeación” (8)

(8) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Esta ley orgánica del plan de desarrollo, establece las normas sobre elaboración, aprobación y ejecución del plan cuatrienal de desarrollo, corresponde actualmente a la Ley 152 de 1994, y es aquella respecto de la cual la jurisprudencia ha señalado que es de naturaleza supra orgánica. En efecto, en referencia a la misma, la Corte dijo:

“Es cierto que esta ley del plan es del género de las orgánicas, pero, en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supra-orgánica, por cuanto, por mandato constitucional, tiene prelación sobre las demás leyes —incluso las orgánicas—” (9)

(9) Sentencia C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

6. Sobre la razón de ser de la prelación legislativa del plan nacional de desarrollo y sobre el alcance de la misma, que no se limita a condicionar la expedición de las leyes anuales de presupuesto, sino que tiene un alcance más general, la Corte ha dicho:

“La Constitución de 1991 quiso hacer explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P., art. 341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad muy especial: “constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin la necesidad de expedición de leyes posteriores”. Lo anterior se explica en razón de la naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad de darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra” (10) .

(10) Sentencia C-478 de 1992, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.

Y en ocasión posterior expresó:

“Consecuencia necesaria de la trascendencia que la Constitución confiere al plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas es la superior jerarquía de la ley por medio de la cual se adopta sobre las demás leyes. La obligatoriedad del plan no cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe.

Como lo señala de modo expreso la Constitución, los mandatos contenidos en la ley del plan constituyen mecanismos idóneos para la ejecución de las leyes y suplirán los existentes, sin necesidad de la expedición de leyes posteriores. En ese orden de ideas la jerarquía superior de dicha ley implica la necesaria adaptación de la normatividad que la precede a sus dictados” (11) .

(11) Sentencia C-015 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.

7. Sobre el alcance concreto de la prelación legislativa que se predica de la ley cuatrienal del plan de desarrollo, la Corte también se ha pronunciado, en especial frente a las facultades del Congreso para proferir nuevas leyes complementarias: “Desde luego, la obligatoriedad de la ley del plan no puede entenderse en términos absolutos, en cuya virtud se congelen las partidas y recursos aprobados e incorporados en ella, pues los cálculos efectuados en su momento pueden resultar inexactos con el transcurso del tiempo, lo cual hace necesaria su adaptación por el legislador a las reales circunstancias que surjan en los respectivos períodos anuales, por lo cual la Carta autoriza que en los presupuestos se aumenten o disminuyan tales rubros, desde luego —considera la Corte— en términos razonables que no impliquen la desfiguración o eliminación del sentido fundamental de los planes adoptados.

Ahora bien, la obligatoriedad del plan para el legislador no significa su carácter irreformable, pues el Congreso no pierde la competencia para introducir los cambios que estime pertinentes mediante una ley que cumpla los requisitos de la inicial, según la Carta Política y la correspondiente ley orgánica, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero tal como lo estatuye el artículo 341 de la Constitución” (12) .

(12) Ibídem.

8. En relación con el contenido del plan cuatrienal de desarrollo y el alcance que en virtud del mismo tiene el control de constitucionalidad sobre la respectiva ley, la corporación ha indicado que el contenido del plan debe ser interpretado a la luz de los principios constitucionales relativos a la planeación económica y social y también de los legales contenidos en la ley orgánica del plan de desarrollo. Sobre el particular afirmó:

“Una primera lectura de esta norma constitucional podría hacer pensar que el plan de desarrollo es un instrumento puramente técnico, por medio del cual el Estado establece los objetivos económicos de largo y mediano plazo, así como los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar tales metas. Sin embargo, una tal interpretación reduce el alcance del plan de desarrollo, pues se basa en una lectura unilateral del artículo 339 de la Carta. Por ello, la Corte considera que el contenido del plan de desarrollo no puede ser establecido interpretando de manera aislada y con una óptica puramente económica esa disposición ... sino que su alcance debe ser determinado a la luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con todas las otras normas constitucionales relativas a la planeación” (13) .

(13) Sentencia C-191 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Los anteriores criterios sentados por la jurisprudencia constitucional, ilustran ampliamente la importancia que reviste la ley del plan nacional de desarrollo, de la que se deriva la correlativa seriedad y rigurosidad jurídica con la cual se debe llevar a cabo todo el proceso que conduce a su formulación. De otro lado, esta jurisprudencia resulta ilustrativa de los criterios con fundamento en los cuales la Corte debe llevar a cabo el juicio de constitucionalidad que ahora le corresponde adelantar.

3. Revisión de la Ley 508 de 1999, “por la cual se expide el plan nacional de desarrollo para los años 1999-2002”, desde el punto de vista formal.

9. De conformidad con lo dispuesto por el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, en concordancia con el 43 del Decreto 2067 de 1991, las acciones por vicios de forma que se interpongan en aquellos asuntos que son de competencia de la Corte Constitucional, caducan en el término de un año contado desde la publicación del respectivo acto.

Teniéndose que la Ley 508 de 1999 fue publicada en el Diario Oficial Nº 43.651, correspondiente al 30 de julio de ese mismo año, se observa que para las fechas de interposición de las demandas aquí acumuladas, la respectiva acción por vicios de forma no había caducado.

3.1. Normas que regulan el trámite de expedición del plan nacional de desarrollo.

10. En lo relacionado con el trámite propio de la ley del plan de desarrollo, el artículo 341 de la Carta señala que, una vez elaborado el proyecto de plan con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y habiendo consultado al Consejo Nacional de Planeación, el Gobierno Nacional procederá a someterlo a consideración del Congreso “dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo”. La misma norma superior mencionada, indica a continuación que “con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria”.

Como se infiere de la lectura de la disposición constitucional en comento, el plan nacional de desarrollo debe constar de una parte, general, en la que se fijarán las políticas generales que el gobierno se propone imprimir a la inversión pública durante el cuatrienio correspondiente, y otra parte llamada plan nacional de inversiones, cuyo contenido legislativo tendrá prelación sobre las demás leyes en lo tocante a la materia de su regulación. El artículo 341 en referencia, indica que ”los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia”, y respecto del plan de inversiones dispone que “si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.

Aparte de estas normas de rango superior que prescriben el método y procedimiento para adoptar el plan nacional de desarrollo, la propia Carta en su artículo 342 indica también que “la correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales”.

Así las cosas, en la expedición de la ley del plan de desarrollo, el Congreso está sujeto a las normas constitucionales anteriormente comentadas y, adicionalmente, a las prescripciones de las leyes 152 de 1994, orgánica del plan de desarrollo, y 5ª de 1992, orgánica del reglamento del Congreso, pues aquella tiene como propósito, entre otros, establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración y aprobación de dicho plan, y ésta se refiere en general al trámite de las leyes ordinarias. Así pues, la Corte procede a verificar si el procedimiento mediante el cual se adoptó la ley que ahora revisa, se ajustó a lo dispuesto en las normas mencionadas.

3.2. Trámite de la Ley 508 de 1999, “Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo para los años 1999-2002”.

11. De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el trámite surtido en el Congreso de la República para la formulación de la Ley 508 de 1999 fue el siguiente:

a) El día viernes 5 de febrero de 1999, el correspondiente proyecto de ley fue presentado y radicado por el Gobierno Nacional en la secretaría general de ambas cámaras, con su correspondiente exposición de motivos.

b) El proyecto de ley fue radicado bajo el número 173/Senado, 173/Cámara y publicado en la Gaceta del Congreso Nº 6 de 1999.

c) El pliego de modificaciones al proyecto presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 19, correspondiente al 18 de marzo de 1999.

d) La ponencia para primer debate al mencionado proyecto en las comisiones constitucionales conjuntas, fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 25 de fecha 26 de marzo de 1999.

e) Tal como lo certifican el secretario general de la comisión tercera del Senado de la República y el secretario general de la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes en memoriales que obran en el expediente, el día jueves dieciocho (18) de marzo de 1999 el proyecto fue aprobado en primer debate por las comisiones conjuntas de ambas cámaras. El texto definitivo aprobado en esta sesión conjunta, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 70 correspondiente al día 26 de abril de 1999.

f) En la Gaceta del Congreso Nº 73 bis del 30 de abril de 1999, se publicó la ponencia para segundo debate y el pliego de modificaciones para el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.

g) En la Gaceta del Congreso Nº 74 del 3 de mayo de 1999, se publicó la ponencia para segundo debate y el pliego de modificaciones para el debate en la plenaria del Senado de la República.

h) Según lo autorizado por el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, el segundo debate al proyecto de ley se acometió simultáneamente por ambas cámaras durante los días 4 y 5 de mayo de 1999 (14) habiéndose aprobado el mismo en esta última fecha. El acta correspondiente a la sesión en el Senado, aparece publicada en la Gaceta del Congreso Nº 11 del lunes 24 de mayo de 1999, y el acta relativa a la sesión en la Cámara, en la Gaceta Nº 191 del 30 de junio del mismo año. En la Gaceta del Congreso Nº 171 del 18 de junio de 1999 aparece publicado el texto definitivo aprobado por la plenaria del Senado de la República y en la Nº 180 del 24 de junio de 1999, el texto definitivo aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes.

i) El día veintinueve (29) de julio de 1999, se le impartió sanción presidencial al proyecto, conviertiéndose en la Ley 508 de 1999.

(14) El senado de la República sesionó durante los días 4 y 5 de mayo, la Cámara de Representantes únicamente en esta última fecha.

12. En relación con el trámite anteriormente descrito, la Corte aprecia que se cumplieron los requisitos generales para la expedición de las leyes fijados por la Ley 5ª de 1992, así como las disposiciones orgánicas y constitucionales que se refieren a la expedición de la ley del plan nacional de desarrollo. De manera especial se dio cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 19 de la Ley 152 de 1994, que establece que “el gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentará el proyecto a consideración del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocará a sesiones extraordinarias”; a lo dispuesto por el artículo 20 de la misma ley según el cual “el proyecto del plan nacional de desarrollo será presentado ante el Congreso de la República y se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días (15) al artículo 163 de la Ley 5ª de 1992, que prescribe que entre el primero y el segundo debate debe trascurrir un término mínimo de ocho días; al artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual el segundo debate ante las plenarias de ambas cámaras puede darse simultáneamente y al artículo 21 de la Ley 152 de 1994, que indica que “con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentada en un término improrrogable de cuarenta y cinco días” (16) .

(15) Habiéndose presentado el proyecto el día 5 de febrero de 1999, el término de cuarenta y cinco (45) días a que se refiere el artículo 20 de la Ley 152 de 1994, expiraba el día 22 de marzo. La aprobación es sesiones conjuntas de las comisiones, se llevó a cabo el día 18 de ese mes.

(16) Habiéndose aprobado el proyecto en primer debate conjunto el día 18 de marzo, dicho plazo expiraba el día 26 de mayo. Sin embargo, como la Constitución Política y la propia Ley 152 de 1994 indican que si no se aprueba el proyecto del plan de inversiones en el término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de presentación del proyecto (5 de febrero en este caso), el gobierno puede ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley, en realidad el Congreso tenía plazo hasta el 5 de mayo a las 12 p.m., para dar su aprobación en la plenaria de ambas cámaras.

13. No obstante lo anterior, la Corte encuentra que debido a la circunstancia del trámite simultáneo del segundo debate en ambas cámaras legislativas, llevado a cabo durante los días 4 y 5 de mayo en el Senado y 5 de mayo en la Cámara, los textos aprobados en esa última fecha por cada una de ellas diferían sustancialmente. Siendo que ese día expiraba el término constitucional conferido al Congreso para aprobar el proyecto, vencido el cual operaba la facultad también constitucional del gobierno de poner en vigencia el plan nacional de inversiones mediante decreto con fuerza de ley (17) las presidencias de ambas cámaras procedieron a nombrar una comisión de conciliación a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 superior, en concordancia con el segundo inciso del artículo 22 de la Ley 152 de 1994. Ante la premura del tiempo, pues se acercaba la media noche, la comisión intercameral designada redactó un acta de conciliación que, sin contener un nuevo texto explícito del proyecto ni de los artículos sobre los cuales se presentaban divergencias, en el cual las mismas quedaran superadas, establecía un texto implícito, es decir indicaba una fórmula para determinar cuál era el tenor legislativo al cual ambas cámaras daban su aprobación. Dicha fórmula, contenida en los artículos primero a tercero del acta de conciliación referida, fue la siguiente:

“ART. 1º—Los artículos que hayan sido aprobados en las plenarias de Senado y Cámara de manera idéntica, quedan aprobados.

ART. 2º—Con respecto a los artículos que hayan sido aprobados en forma diferente en las plenarias de Senado y Cámara, quedarán aprobados aquellos que cuenten con el debido aval del Gobierno Nacional.

ART. 3º—Las proposiciones radicadas oportunamente en las secretarías de Senado y Cámara, quedarán aprobadas, siempre y cuando tengan el aval del Gobierno Nacional” (18)

(17) Facultad conferida por el artículo 341 de la Constitución Nacional.

(18) Gaceta del Congreso Nº 111. Lunes 24 de mayo de 1999. Pág 87.

La presidencia de cada una de las cámaras sometió a la consideración y aprobación de su respectiva corporación el acta anterior, la cual fue aprobada en ambas sin constancia de votos negativos.

3.3. La formula de conciliación de artículos divergentes propuesta por la comisión de conciliación nombrada durante el trámite del proyecto correspondiente a la Ley 508 de 1999.

14. En ejercicio de la función que le compete como tribunal constitucional, y en atención a los cargos que fueron formulados contra el trámite de aprobación de la citada Ley 508 de 1999, la Corte debe llevar a cabo un examen cuidadoso del procedimiento anteriormente descrito, con miras a establecer si él se ajusta a lo prescrito por la Constitución y por la ley orgánica del plan de desarrollo —Ley 152 de 1994—, así como a la Ley 5ª de 1992. En efecto, el trámite de un proyecto de ley y en especial de uno de la envergadura del que contiene el plan nacional de desarrollo para un cuatrienio gubernamental, debe acometerse con rigor, a fin de respetar aquellos principios superiores que informan el concepto de planeación, y que fueron someramente descritos anteriormente. En especial, la Corte estima que debe velar atentamente por el respeto del principio democrático, que se garantiza con un adecuado debate, valoración y decisión en el seno del Congreso Nacional, respecto del plan de desarrollo, que, por disposición constitucional expresa, es de iniciativa privilegiada del Gobierno Nacional. Es decir, teniendo en cuenta que la preparación y presentación del proyecto de ley del plan de desarrollo corresponde exclusivamente al ejecutivo, adquiere especial trascendencia la seriedad con la cual el Congreso ejerza su facultad de debatir, modificar y aprobar o negar la propuesta gubernamental, pues de esta manera se ejerce, como se dijo, una función de control al mismo tiempo político y financiero sobre la gestión del gobierno, que resulta fundamental para garantizar el equilibrio de poderes en un sistema democrático.

Bajo esta perspectiva, la Corte entra a analizar la fórmula de conciliación propuesta a las cámaras legislativas, a fin de superar las divergencias que, en vanos de los asuntos propuestos, presentaban los textos del proyecto aprobados en segundo debate por una y otra cámara.

15. La primera cuestión que debe precisarse recae sobre el procedimiento mismo de elección de los miembros de la comisión de conciliación. A este respecto, el artículo 161 de la Constitución indica que “cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara”, mientras el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, señala que “para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los presidentes de las cámaras integrar las comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto”.

Por lo que tiene que ver con el trámite del proyecto correspondiente a la ley bajo examen, en relación con lo dispuesto por las normas anteriores, la Corte encuentra que, en principio, dicho procedimiento se cumplió adecuadamente. En efecto, las presidencias de ambas cámaras nombraron libremente los conciliadores que integrarían la comisión intercameral, de conformidad con la facultad legal que tenían para ello.

No obstante lo anterior, existe la acusación formulada por un congresista que interviene dentro de este proceso, y quien hizo parte de la comisión accidental originariamente nombrada por la mesa directiva del Senado, el cual sostiene que las presidencias de ambas cámaras conformaron una primera comisión de conciliación y luego, ante el desacuerdo parcial que algunos de sus miembros manifestaron respecto del acta de acuerdo suscrita, éstos fueron reemplazados intempestivamente por otros, que, según manifiesta, no se reunieron formalmente en comisión de conciliación, aprobándose una nueva acta que fue la sometida finalmente a consideración de ambas corporaciones legislativas. Este hecho, a juicio del interviniente, va en contravía de las normas superiores que regulan el proceso de formación de las leyes, en mayor medida si de tales actos no aparece constancia alguna en las actas de la sesión parlamentaria correspondiente, publicadas en las Gacetas del Congreso Nº 111 del 24 de mayo de 1999 y 191 del 30 de junio de 1999.

Sobre este particular, es de observar que, a pesar de que las normas pertinentes de la Ley 5ª de 1992 no incluyen un procedimiento especial para la designación de esta comisión, como tampoco lo hace la Ley 152 de 1994, la Corte considera pertinente aclarar que, en virtud de los principios de imparcialidad y publicidad que gobiernan el ejercicio de la función pública (C.P., art. 209), las mencionadas presidencias del Congreso estaban en la obligación de disponer los mecanismos necesarios para garantizar la transparencia en la designación de la comisión accidental, incluyendo el dejar constancia sobre su integración desde el momento mismo de su nombramiento. La omisión en dejar constancia expresa sobre la integración de la comisión accidental, para luego proceder al nombramiento de una segunda, es indicativa de la manera irregular como se procedió en el seno de las cámaras en el trámite final del proyecto correspondiente a la ley bajo examen.

16. Pero además, la comisión accidental elegida debía llevar a cabo la labor de superar las discrepancias que se presentaban entre los textos del proyecto aprobados en una y otra cámara. Para esos efectos debió tener en cuenta lo siguiente: i) que de conformidad con lo dispuesto por el último inciso del artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 se consideran como discrepancias “las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”. Y ii) que respecto de estas discrepancias, y de acuerdo con lo prescrito al respecto por el artículo 161 superior, en concordancia con el inciso segundo del artículo 22 de la Ley 152 de 1994, orgánica del plan de desarrollo y con el inciso segundo del artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del reglamento del Congreso, a tal comisión correspondía preparar un texto unificado a fin de someterlo nuevamente a consideración de las plenarias. Así pues, en resumen, respecto de los artículos divergentes y de las disposiciones nuevas, la comisión debía elaborar un texto conciliatorio y unificado para ser presentado a las cámaras, lo cual no hizo.

Conviene recordar el tenor literal de las disposiciones que imponían la obligación de redactar un texto para superar las divergencias:

Constitución Política. ART. 161.—Cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto”.

Ley 152 de 1994, ART. 22.—Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al plan de inversiones públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.

Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente.

En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el termino para decidir”.

Ley 5ª de 1992. ART. 186.—Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los presidentes de las cámaras integrar las comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.

Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus presidentes

Se considerarán como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra cámara, incluyendo las disposiciones nuevas” (negrillas fuera de los textos originales).

Sobre la labor que compete llevar a cabo a las comisiones de conciliación, la Corte Constitucional ha sentado la siguiente jurisprudencia:

“Ha señalado la Corte, en desarrollo de lo previsto por el artículo 161 de la Constitución, que, tanto en los trámites de leyes como en los de actos legislativos, las discrepancias que surjan entre las plenarias de las cámaras respecto de un proyecto deben ser resueltas mediante la integración de comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, tienen la función de preparar el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Las comisiones de conciliación están llamadas a efectuar un estudio a fondo, responsable e integral sobre los textos materia de discrepancia entre las cámaras, con referencia expresa a su contenido y deben concluir, de modo claro y específico, en propuestas que, llevadas a conocimiento de las plenarias, deben ser debatidas y votadas por ellas con el quorum y las mayorías exigidas constitucionalmente” (19) .

(19) Sentencia C-282 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

En relación con lo ordenado por las disposiciones anteriormente transcritas, del acta de conciliación sometida a consideración de las plenarias de las corporaciones legislativas puede concluirse que la comisión de conciliación nombrada para superar las divergencias que se presentaban respecto de los proyectos de ley del plan aprobados en una y en otra cámara, tuvo en cuenta la existencia de artículos divergentes, así como de nuevos artículos que se originaban en la presencia de proposiciones nuevas que habían resultado aprobadas, bien en la cámara o bien en el Senado. Y que en relación con lo anterior, pretendió encontrar una formula que superara tales divergencias. Sin embargo en cuanto a la obligación que las normas referidas le imponían de redactar un nuevo texto, resulta obvio que la misma no se cumplió. En efecto, se echa de menos con claridad, la redacción del nuevo tenor literal de las disposiciones divergentes o de los artículos correspondientes a las nuevas proposiciones aprobadas. Lo que la comisión hizo, en el evento de que se hubiera reunido formalmente, lo cual es motivo de duda, fue indicar que en los casos de divergencia, el texto que se consideraría aprobado sería aquel que recibiera el aval del gobierno, aval que también se requeriría en el caso de artículos aprobados en una sola cámara. En otras palabras: en caso de disconformidades, el gobierno escogería el texto, y en caso de aprobación unilateral por parte de una sola de las cámaras, el artículo se entendería aprobado si contaba con el mismo aval.

17. La Corte encuentra que la fórmula de conciliación aparentemente adoptada no satisface las exigencias constitucionales y legales para el trámite de los artículos divergentes, por dos razones fundamentales: en primer lugar porque, como se dijo, tal fórmula no determinó el texto con el cual se superaban las divergencias, sino que defirió al gobierno tal determinación, con lo cual el Congreso incumplió con una obligación que le es inherente y exclusiva. Y en segundo lugar, y lo que es más grave, porque con el señalamiento de la fórmula enunciada el Congreso hizo dejación de la facultad constitucional que sólo a él compete de aprobar los textos legislativos, poniéndola en manos del Gobierno Nacional. Al decir que el texto finalmente aprobado sería aquel que contara con el aval de gobierno, lo que hizo fue delegar en el ejecutivo la facultad de aprobar dicha ley, posibilidad que le estaba constitucionalmente vedada puesto que ninguna disposición se la permitía, existiendo, en cambio, otras que le imponían la obligación contraria, esto es, la de aprobar él mismo el texto finalmente resultante de la labor conciliatoria llevada a acabo por la comisión de conciliación.

18. En contra del raciocinio anterior podría argumentarse que si bien la comisión no preparó un texto explícito mediante el cual se superaran las divergencias, ni el Congreso lo aprobó, sí definió un texto implícito o determinable, que era aquel que contara con el aval de Gobierno Nacional. Fórmula que, además, era constitucionalmente válida teniendo en cuenta que las modificaciones introducidas por el legislativo al proyecto presentado por el ejecutivo, de manera general debían contar con su visto bueno, de conformidad con lo preceptuado por el inciso final del artículo 341 de la Carta conforme al cual “el Congreso podrá modificar el plan de inversiones públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”.

La Corte no encuentra que la anterior consideración sea admisible de cara a la Constitución y a las normas que regulan el trámite de expedición de las leyes. En efecto, al Congreso no le es autorizado en manera alguna aprobar textos de ley implícitos, o indeterminados aunque determinables. Todo lo contrario, las normas superiores y las legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento. Todas las disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de difusión del Congreso —Gaceta del Congreso—, a la publicación en el mismo del proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse respecto de las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la publicación del texto aprobado, y a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que supere las divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican claramente que lo que corresponde a éstas es aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente.

Adicionalmente, la circunstancia de que conforme al artículo 341 de la Constitución, ciertas modificaciones al proyecto de ley del plan de desarrollo económico, deban contar con el aval del Gobierno Nacional, concretamente aquellas que impliquen un incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o la inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, no significa que, aparte de dicho aval, tales modificaciones no requieran, además, la aprobación expresa de cada una de las Cámaras sobre un texto idéntico. Por lo tanto, tal aprobación no puede deferirse al Gobierno Nacional.

19. A este último respecto, la Corte resalta que las facultades legislativas del Gobierno Nacional son excepcionales y solamente existen en aquellos casos taxativos indicados por la Constitución: decretos extraordinarios, (20) decretos legislativos (21) y reglamentos autónomos (22) . Por fuera de ellos al gobierno no le corresponde aprobar textos legales ni al Congreso delegarle tal facultad. Particularmente al gobierno no le está autorizado señalar cuál será el texto total o parcial de la ley del plan de desarrollo económico. Distinto es que si esta ley no resulta aprobada por el legislativo, pueda el gobierno poner en vigencia el proyecto respectivo por él presentado al Congreso, mediante la expedición de un decreto con fuerza de ley, de conformidad con lo autorizado por el artículo 341 de la Carta. Pero, se repite, la decisión acerca de cuál será el texto total o parcial de la ley del plan de desarrollo, es exclusiva del legislador y no puede delegarse en el Gobierno Nacional.

(20) Artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.

(21) Artículos 213 y 215 ibídem.

(22) Artículo 355 ibídem .

Las consideraciones anteriores resultan suficientes para que la Corte encuentre que las discrepancias que se presentaron entre los proyectos de ley del plan aprobados en una y en otra cámara legislativa, no fueron superadas de conformidad con lo previsto por la constitución y las leyes orgánicas que regulan el trámite de esta ley. Así las cosas aquellos artículos no aprobados en el segundo debate en forma idéntica en ambas secciones del Congreso, deben mirarse como inconstitucionales por vicios de trámite en su adopción.

3.4. La inconstitucionalidad total de la Ley 508 de 1999 “por la cual se expide el plan nacional de desarrollo para los años de 1999-2002”.

20. Con fundamento en las consideraciones precedentemente expuestas, la Corte encuentra, como se ha dicho, que existe un evidente vicio de inconstitucionalidad en relación con todos aquellos artículos de la Ley 508 de 1999 respecto de los cuales, por existir divergencia en su redacción al interior de los proyectos aprobados por cada una de las cámaras, su texto definitivo fue el aprobado por el Gobierno Nacional de acuerdo con lo indicado en el acta de conciliación adoptada el día 5 de mayo por ambas corporaciones legislativas.

Ahora bien, si esta inexequibilidad debe pronunciarse respecto de la totalidad de la ley, es asunto que, a juicio de la Corte, debe estudiarse a la luz del artículo 189 de la Ley 5ª de 1992, que es del siguiente tenor literal:

“ART. 189.—Diferencias con las comisiones. Si repetido el segundo debate en las Cámaras persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”. (negrillas fuera del texto)

De conformidad con la norma transcrita, que desarrolla el artículo 161 de la Constitución, la falta de conciliación sobre los artículos disímiles lleva a considerarlos negados. Por lo tanto, posteriormente no pueden aparecer dentro del texto de la ley sancionada y publicada por el ejecutivo. Si a pesar de ello se incluyen, dicha inclusión origina una inconstitucionalidad parcial.

La norma en referencia, expresa que en el caso de persistencia en las divergencias una vez repetido el segundo debate, el proyecto se considerará negado justamente en los artículos disímiles, “siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”. La interpretación a contrario sensu de esta expresión, lleva a concluir que en el caso contrario, es decir si tales disposiciones sí fueren fundamentales al sentido de la nueva ley, el proyecto debería entenderse íntegramente negado. No obstante que, por lo anteriormente expuesto, dentro del término constitucional el debate legislativo no se agotó en la debida forma, el Congreso no lo consideró así, porque estimó que el acta de conciliación había permitido superar las divergencias y por ello imprimió su aprobación a dicha acta, en la forma descrita, y envió el proyecto al ejecutivo para su sanción.

En vista de lo anterior, la Corte acomete a continuación el estudio de los artículos respecto de los cuales se presentaron divergencias en los textos aprobados por la Cámara y por el Senado, a fin de determinar si ellos son fundamentales al sentido de la ley. Si así fuere, o si algunos al menos tuvieran esta connotación, sería necesario considerar que el proyecto fue probado irregularmente, por lo cual tendría que ser considerado íntegramente inconstitucional.

21. Como se relató en el acápite de antecedentes, el despacho del magistrado sustanciador, para mejor proveer, resolvió solicitar a los secretarios generales del H. Senado de la República y de la H. Cámara de Representantes, así como al jefe del departamento de planeación nacional, que certificaran a esta Corte qué artículos del Proyecto de Ley 173/Senado, 173/Cámara, correspondiente a la Ley 508 de 1999, habían sido aprobados de manera idéntica, es decir con el mismo texto, por cada una de las cámaras del Congreso Nacional. En respuesta a esta solicitud, los secretarios generales de cada una de las Cámaras respondieron a la Corte separadamente, señalando el listado de aquellos artículos aprobados en forma idéntica. Por su parte, el jefe de la oficina jurídica del departamento de planeación nacional, respondió mediante un memorial en el que se señalan los artículos correspondientes de los proyectos finalmente aprobados por cada una de las cámaras que fueron aprobados en forma idéntica, indicando también cuáles lo fueron en forma divergente. Copia de los respectivos memorandos, reposa en el expediente.

El despacho del magistrado sustanciador, de su lado, llevó a cabo la misma labor de confrontación de los artículos definitivos aprobados por Cámara de Representantes y el Senado de la República el día 5 de mayo de 1999, ubicando también la norma correspondiente a cada uno de ellos en la Ley 508 de 1999, para establecer qué normas de la ley del plan presentaron divergencias al ser aprobadas en el segundo debate que tuvo lugar en la fecha mencionada.

Del examen de las pruebas anteriormente descritas, la Corte concluyó lo siguiente: Existe una larga lista de artículos sobre los cuales hay coincidencia entre todos los informes anteriormente mencionados y el trabajo realizado por el despacho del magistrado sustanciador, respecto del hecho de haber sido aprobados en forma divergente en cada una de las cámaras legislativas. Sobre unas pocas normas, los informes del Senado, Cámara y planeación nacional no son coincidentes, señalándose sólo en uno o en dos de los informes la presencia de disconformidad textual respecto de ciertos artículos. En estos casos la Corte hará prevalecer sus propias conclusiones extraídas de la confrontación llevada a cabo por el despacho mencionado. La lista así obtenida de artículos aprobados en forma diferente es la siguiente:

Artículos aprobados divergentemente: 1º 4º, 5º (23) , 6º, 7º, 8º, 9º, 10,11, 14, 15, 23 27, 28, 35, 36, 38, 41, 44, 45, 47, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 62, 66, 68, 71, 72, 73, 74, 78, 79, 81, 85, 89, 91, 92, 97, 98, 100, 111, 112, 113, 116, 117, 118, 127, 132, 137, 141, 142, 143, 144, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158 y 160.

22. Determinados cuáles son los artículos aprobados diferentemente sobre los cuales, como se dijo, existe un vicio de inconstitucionalidad, corresponde a la Corte estudiar si alguno, algunos o todos ellos son fundamentales al sentido de la nueva ley, de tal manera que determinen su inexequibilidad total. Para esos efectos se tendrán en cuenta dos criterios: uno puramente cuantitativo, referente al número de artículos que tendrían que ser retirados del ordenamiento por inconstitucionalidad parcial, y a la proporción que ellos representan respecto de la totalidad del texto legal. Evidentemente este criterio cuantitativo tiene importancia, pues si el porcentaje de la ley que estuviere afectado del vicio de inexequibilidad fuera significativo, naturalmente tendría que entenderse que el mismo es fundamental al sentido de la ley, más si se atiende al hecho de que por ser la ley del plan de naturaleza presupuestal, es decir por contener un estimativo de ingresos y otro correlativo de egresos o gastos, el retiro de un número significativo de artículos trastocaría su equilibrio interno y el fundamento de la integridad de la ley y se vería naturalmente comprometido.

El segundo criterio al cual atenderá la Corte para determinar si los artículos particularmente afectados del vicio de inexequibilidad analizado son fundamentales al sentido de la ley del plan, será un criterio material, que atiende al tema regulado por las normas particularmente señaladas como inconstitucionales, o por algunas de ellas. Este criterio es fundamental, pues algunas de las normas contenidas en un plan de desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica que deberá presidir la función pública durante un período determinado, por lo cual su retiro del mundo jurídico no es en modo alguno irrelevante. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Del mismo modo, existen al interior de la ley del plan, disposiciones que, aun cuando no consagran mandato alguno relativo a la destinación de las inversiones públicas, son requisito sine qua non para estructurar la viabilidad financiera del plan de desarrollo y, por ende, determinar su operatividad.

23. Desde el punto de vista cuantitativo, los artículos aprobados con textos diferentes en las plenarias de ambas cámaras, los cuales fueron reseñados anteriormente, son 72. Teniendo en cuenta que el total de artículos que componen la ley asciende al número de 160, tenemos que aquellos particularmente afectados de inexequibilidad representan el 45% del total. No obstante, algunos de estos artículos son muy extensos en su redacción, lo cual hace que mirado desde el punto de vista de la integridad del texto de la ley, ellos tengan una participación porcentual mayor. Desde este punto de vista, a partir del número de las páginas que conforman el texto de la ley, la Corte pone de presente que tales artículos particularmente inexequibles corresponden al 80% del texto.

24. Respecto del contenido material de los artículos afectados de inexequibilidad por haber sido aprobados con textos diferentes por cada una de las cámaras, la Corte encuentra que algunos de ellos se refieren a temas que tienen una incidencia definitiva en el señalamiento del sentido de la ley del plan, es decir en la determinación de la política o línea de acción que, conforme al conjunto de la ley, debe presidir la acción económica del Estado en el cuatrienio presidencial que corre, plan denominado “cambio para construir la paz”.

— Para empezar, resulta afectado de inexequibilidad el artículo 1º de la ley que señala los objetivos del plan, indicando que el fin fundamental que se persigue es “la búsqueda y conservación de la paz”, con miras a “ubicar al país en una senda de crecimiento sostenible con cohesión social”.

— El artículo 4º, afectado igualmente de inconstitucionalidad, se titula “descripción de los principales programas de inversión”, y contiene los principales programas y subprogramas de esta índole que el Gobierno Nacional espera ejecutar en la vigencia del plan nacional de inversiones 1999-2002. Esta descripción está hecha por capítulos referentes a los varios temas. Cada uno de los temas describe una serie de metas y líneas de acción. Ellos son: Estado viable y participativo (desarrolla prioritariamente la profundización de la descentralización y la modernización del Estado), educación, cultura, salud, familia y niñez, plan de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, sector agropecuario, medio ambiente, justicia, gobierno, estrategias dirigidas a zonas afectadas por el conflicto, defensa y seguridad, grupos étnicos, infraestructura, comunicaciones, comercio exterior, ciencia y tecnología, infraestructura social, emergencia informática año 2000, desarrollo urbano, economía solidaria, control político a la emergencia económica, reconstrucción económica y social del eje cafetero y plan Caribe. Los valores asignados en el plan para estos programas y subprogramas se encuentran expresados en cifras en millones de pesos de 1998 en el artículo 5º siguiente. El artículo en comento ocupa de las páginas 9 a 54 de la ley, recogida totalmente en la edición de la Imprenta Nacional en 114 páginas (24) . Este artículo, como puede apreciarse, es tal vez el más importante en lo que se refiere a la fijación del sentido y alcance de la ley bajo examen.

(24) Edición de la Imprenta Nacional de Colombia 1999.

— El artículo 6º, igualmente afectado de inexequibilidad por razón del trámite descrito, se encuentra ubicado dentro del capítulo III de presupuestos plurianuales. Este artículo se titula, de igual manera que el artículo 4º antes comentado, “principales proyectos de inversión”. A diferencia de aquel, indica expresamente cuáles serán los proyectos concretos en los que se invertirán los recursos provenientes del erario público. Por ejemplo, respecto de los proyectos de generación eléctrica, se señala que se invertirá en la Carboeléctrica de San Jorge (Córdoba), en la de Miel I, en la planta eléctrica de Leticia, etc. Este artículo se refiere a los sectores eléctrico, de transporte, vivienda, turismo, ambiental, salud y a “otros proyectos”. Igualmente es una norma extensa que ocupa las páginas 54 a 75 del la ley en la misma edición arriba señalada.

Otros artículos afectados de inconstitucionalidad parcial por vicios de trámite según lo expuesto anteriormente, que la Corte encuentra oportuno destacar por su contenido, son los siguientes:

— El artículo 8º que contiene la distribución indicativa regional de recursos, expresada en millones de pesos constantes de 1998.

— El artículo 9º que se refiere a la prelación legal del plan de inversiones públicas, según el cual los principios y disposiciones que contiene dicho plan se aplicarán con prelación a las demás leyes, no requieren de leyes posteriores para su ejecución y se utilizarán para resolver cualquier dificultad de interpretación al aplicar las disposiciones relacionadas con la ejecución de los programas contenidos en la ley, y para suplir los vacíos que éstas presenten.

— El artículo 10 referente al alcance de la ley del plan en el tiempo, que prescribe que las disposiciones contenidas en ella continuarán vigentes una vez se expidan nuevos planes de desarrollo, a menos que sean modificadas o derogadas por el legislador.

— El artículo 11, titulado “flexibilización de las finanzas públicas”, según el cual las apropiaciones financiadas con rentas de destinación específica autorizadas en el numeral 2º del artículo 359 de la Constitución, y los gastos decretados por leyes preexistentes, se incluirán en el presupuesto después de garantizar los recursos necesarios para dar cumplimiento al plan de desarrollo contenido en la Ley 508 de 1999, atender el funcionamiento de las ramas del poder público y los organismos de control, pagar los créditos judicialmente reconocidos y atender el servicio de la deuda, siempre que no se afecten las metas macroeconómicas, sin perjuicio de la priorización de la inversión pública social.

Las tres normas anteriormente reseñadas tienen marcada importancia en orden a determinar el sentido y el alcance dispositivo de las normas instrumentales contenidas en el plan de desarrollo, y por ende, en la determinación de su operatividad. Los temas a los que conciernen, esto es la prelación legislativa del plan, su vigencia en el tiempo, y la subordinación de otras normas que aprueben u ordenen gastos al cumplimiento prioritario de los objetivos del plan, hacen de ellas verdaderas normas de principios, que señalan la manera de interpretar y de aplicar la generalidad del plan. Desde este punto de vista son fundamentales al sentido de la ley.

25. Por fuera de los artículos anteriormente comentados, que por su importancia llaman la atención de la Corte, hay otra amplia gama de normas particularmente afectadas de inconstitucionalidad, que al ser retiradas del ordenamiento pueden producir un desequilibrio del manejo económico público en un sector determinado. Tal es el caso, v.g., de las disposiciones que ordenan que con cargo al presupuesto de la Nación se financie el régimen subsidiado de salud, a fin de garantizar la cobertura del mismo, sin perjuicio de los recursos complementarios provenientes de las cajas de compensación y de las entidades territoriales. O las que en el sector de minas y energía se refieren a la destinación de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, al monto mismo de las regalías, a los límites a las participaciones en las mismas, y a la contribución y cálculo de la contribución de solidaridad en los servicios de gas y energía. Otro tanto sucede con aquellas disposiciones referentes a exenciones al impuesto de renta y complementarios o al impuesto a las transacciones financieras y su destinación a la zona del eje cafetero que, al ser retiradas del ordenamiento, afectan los mecanismos de estímulo y fomento para la reconstrucción de esa zona. O aquellas referentes al sector agrario que le imponen al Gobierno Nacional ajustar la política agropecuaria a los lineamientos, programas y mecanismos contemplados en la ley, dedicando especial atención a “la evaluación del mecanismo de bandas arancelarias y a las distorsiones que se han generado en el mercado andino”. De igual manera, en el sector comunicaciones serían retiradas del ordenamiento normas como las que ordenan al Gobierno Nacional compartir la responsabilidad en la construcción, mantenimiento y conservación de la red vial terciaria en todo el territorio nacional. Todos estos ejemplos, demuestran que mirado por sectores económicos, el retiro del ordenamiento de ciertas normas afecta el equilibrio financiero y presupuestal de los recursos destinados a tales sectores, lo mismo que la viabilidad de las metas propuestas.

26. Para llevar a cabo una labor de evaluación de las normas afectadas particularmente del vicio de inexequibilidad a partir de su contenido material, en orden a establecer si ellas son “fundamentales al sentido de la nueva ley”, la Corte es consciente de que ellas no pueden ser vistas de manera aislada o insular, sino que su interpretación sistemática parece ser la definitiva. Ello por cuanto la ley del plan de desarrollo es de naturaleza presupuestal, es decir contiene la formulación de un presupuesto entendido como una proyección de ingresos y la formulación de un plan de gastos para un período determinado. Debido a esto los principios de armonía y coherencia interna exigen que todas o al menos la mayor parte de las normas que lo componen estén presentes, toda vez que unas definen metas y propósitos y otras medios y mecanismos concretos para su alcance. De este modo unas normas, de naturaleza programática, dependen de otras instrumentales en cuanto a la posibilidad de llegar a ser efectivamente ejecutadas, al paso que estas últimas encuentran su razón de ser en las primeras. Ahora bien, evaluar esta correspondencia interna en cada uno de los sectores económicos particularmente considerados a los que se refiere el plan contenido en la Ley 508 de 1999, parece no ser necesario, toda vez que, como se dijo, desde un punto de vista cuantitativo existen datos que indican que más de la mitad del texto de la ley tendría que ser retirado del ordenamiento por vicios en su trámite. Este dato numérico revela que el equilibrio de la ley está seriamente comprometido.

La Corte encuentra oportuno recordar que, como lo dispone el literal m del artículo 3º de la Ley 152 de 1994, el principio de coherencia debe presidir la formulación de los planes de desarrollo. Coherencia, a voces del diccionario de la Real Academia Española, quiere decir “conexión, relación o unión de una cosa con otra” (25) . Así, dicho principio indica que los programas y proyectos contenidos en la ley del plan, deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en ella. De aquí se deduce que si una parte considerable de la ley debe ser declarada inexequible, la restante habrá perdido tal coherencia, lo cual en la práctica la hará inoperante como medio para el manejo público económico por parte de las autoridades competentes.

(25) Diccionario de la lengua española, Real Academia Española. Ed. Espasa Calpe, Madrid 1994.

En esas circunstancias el sentido de la nueva ley resulta comprometido, por lo cual, en los términos del artículo 189 de la Ley 5ª de 1992, la inconstitucionalidad debe extenderse a la totalidad de su texto. Así se declarará en la parte resolutiva de la presente sentencia y, por tal razón, la Corte se abstendrá de proceder al análisis, de las normas legales acusadas por vicios de fondo.

27. Una última cuestión debe ser analizada por la Corte, y es la relativa a la ubicación del artículo 4º de la Ley 508 de 1999 dentro de la parte general de dicha ley, y a las incidencias que tal circunstancia pueda tener respecto de su declaratoria de inexequibilidad. Dicha norma, como se dijo, fue aprobada de manera diferente por ambas Cámaras y contiene la descripción de los principales programas de inversión, lo cual hace que sea una de las más importantes en orden a la determinación del sentido general de la ley.

En principio puede pensarse que el hecho de hallarse la norma ubicada en la parte general de la ley hace que sea irrelevante el vicio de trámite de que adolece, pues de conformidad con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 341 superior, los desacuerdos entre el gobierno y el Congreso en relación con el contenido de la parte general, no son obstáculo para que aquel ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. Así, la declaratoria de inexequibilidad no tendría en realidad ninguna implicación práctica.

La Corte encuentra que la consideración anterior no es de recibo, pues el inciso en comento regula una situación distinta de la que ahora se presenta. Tal disposición pretende dejar a salvo la fijación de los objetivos fundamentales de la política económica del gobierno, cuando ellos no son compartidos por el legislativo, indicando que esta discrepancia no impide la ejecución del plan. Pero la norma no exime de la necesidad de la aprobación de la parte general mediante ley emanada del Congreso y tramitada de conformidad con el procedimiento previsto para ello. Por lo tanto, si dicha aprobación no se surte conforme a la ley, posteriormente la parte general no puede aparecer incorporada al ordenamiento jurídico y no puede formar parte del texto de la ley.

4. Naturaleza insubsanable del vicio de inexequibilidad que se presenta.

28. En vista de las consideraciones anteriores la Corte encuentra que la Ley 508 de 1999 se encuentra afectada de inexequibilidad total por vicios de trámite. Ante esta situación se pregunta si se trata de un vicio subsanable que determine, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 341 de la Constitución, la obligación de devolver al Congreso Nacional la ley bajo examen a fin de que se enmiende el defecto que se ha observado.

Podría pensarse que dada la importancia que la Constitución le concede al instrumento de planificación, ha ideado un trámite especialmente ágil para su expedición, en el cual las modificaciones introducidas por alguna de las cámaras no implican que el proyecto retorne a las comisiones requiriendo tan sólo la aprobación de la otra cámara. Por ello, ante la situación que ahora se presenta, bastaría con que el texto de los artículos de la Ley 508 que fueron aprobados divergentemente en el curso del trámite legislativo surtido el año pasado, se sometiera nuevamente a aprobación de las plenarias. Obtenida dicha aprobación, se habría subsanado el vicio de trámite que se produjo.

Para la Corte no es posible subsanar el vicio referido en la forma descrita, y a esta conclusión llega a partir de lo dispuesto por el inciso 3º del artículo 341 de la Carta, en armonía con los incisos 2º y 3º del artículo 22 de la Ley 152 de 1994. La primera de estas normas prescribe que “si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. “Por su parte los incisos 2º y 3º del artículo 21 mencionado señalan:

“Ley 152 de 1994. ART. 22.—(...).

Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente.

En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir” (resaltado por fuera del original).

En el estado actual de cosas, subsanar el vicio de trámite de que adolece la Ley 508 de 1999 acudiendo al mecanismo consistente en volver a someter los artículos divergentes a la aprobación de las plenarias de ambas cámaras, implicaría el desconocimiento del término perentorio impuesto por el constituyente y el legislador para la aprobación del plan nacional de desarrollo, que para el caso examinado expiraba, el 5 de mayo de 1999, por lo cual tal posibilidad no se ajusta a derecho lo cual conduce a concluir que el vicio que se ha detectado, a la fecha es insubsanable.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE, por vicios de forma, la Ley 508 de 1999, “por la cual se expide el plan nacional de desarrollo para los años 1999-2002” .

2. La presente sentencia surte efectos a partir de su comunicación oficial al Gobierno Nacional.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-557 de mayo 16 de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

_______________________________