Sentencia C-558 de agosto 20 de 2009

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-7608

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 175 y 294 (parcial) de la Ley 906 de 2004, "por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal".

Demandante: Carlos Fernando Guerrero Osorio

Magistrado Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Bogotá, D.C., veinte de agosto de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «II. Los textos demandados

A continuación se transcriben los artículos demandados y en el 294 se subraya lo demandado.

LEY 906 DE 2004

(Agosto 31)

Diario Oficial 45.657, de 31 de agosto de 2004

Rama Legislativa - Poder Público

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal.

El Congreso de la República

DECRETA:

(...).

CAPÍTULO VII

Duración de la actuación

ART. 175. Duración de los procedimientos. El término de que dispone la fiscalía para formular la acusación, solicitar la preclusión o aplicar el principio de oportunidad, no podrá exceder de treinta (30) días contados desde el día siguiente a la formulación de la imputación, salvo lo previsto en el artículo 294 de este código.

La audiencia preparatoria deberá realizarse por el juez de conocimiento a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes a la audiencia de formulación de acusación.

La audiencia del juicio oral tendrá lugar dentro de los treinta (30) días siguientes a la conclusión de la audiencia preparatoria.

(...).

TÍTULO III

Formulación de la imputación

CAPÍTULO ÚNICO

Disposiciones generales

(...).

ART. 294.Vencimiento del término. Vencido el término previsto en el artículo 174 el fiscal deberá solicitar la preclusión o formular la acusación ante el juez de conocimiento. De no hacerlo, perderá competencia para seguir actuando de lo cual informará inmediatamente a su respectivo superior.

En este evento el superior designará un nuevo fiscal quien deberá adoptar la decisión que corresponda en el término de treinta (30) días, contados a partir del momento en que se le asigne el caso. Vencido el plazo, si la situación permanece sin definición el imputado quedará en libertad inmediata, y la defensa o el Ministerio Público solicitarán la preclusión al juez de conocimiento.

El vencimiento de los términos señalados será causal de mala conducta. El superior dará aviso inmediato a la autoridad penal y disciplinaria competente.

 

(...).

VI. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir la demanda de la referencia.

2. Consideraciones previas.

2.1. En la presente oportunidad se han demandado los artículos 175 y 294 parcial de la Ley 906 de 2004, porque, en criterio del actor, en ambas disposiciones, el legislador incurrió en una omisión legislativa violatoria de la Constitución, en particular, de su artículo 29, debido a que dejó en la indeterminación temporal ciertas actuaciones de la fiscalía dentro de los procesos penales.

Para el Ministerio Público y para varios de los intervinientes, la Corte debe emitir un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda atribuible al hecho de que el actor no satisface los presupuestos que, de acuerdo con la jurisprudencia, se requieren para presentar un cargo por omisión legislativa. En general se señala que la omisión que se pretende por el actor no se predicaría de la disposición acusada; que no se ha identificado la existencia de un deber constitucional de fijar un término preestablecido para la indagación y la investigación en el proceso acusatorio, y que la indefinición alegada no se presenta, por cuanto el límite de la indagación y la investigación coincide con el término de prescripción de la acción penal.

A continuación, la Corte se referirá a las anteriores consideraciones, separadamente, en relación con cada una de las disposiciones demandadas, previa una referencia general al control de constitucionalidad sobre las omisiones legislativas.

2.2. Se ha puntualizado por la jurisprudencia constitucional que cuándo se plantea una demanda de inconstitucionalidad que se fundamenta en una pretendida omisión legislativa, para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo es necesario que se trate de una omisión relativa, no absoluta, y que la demanda se dirija contra las normas de las cuales se extraiga en forma directa la materia que ha sido omitida por el legislador.

Por otra parte, la Corte también ha señalado que cuando se trate de una demanda por omisión legislativa, como presupuesto para el ejercicio del control de constitucionalidad, es necesario el cumplimiento de las siguientes condiciones: "(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador"(1).

La Corte ha precisado que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada(2), y que "... la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al proceso"(3). Sobre el particular, esta corporación, de manera reiterada, ha señalado que "... la técnica utilizada en la formulación de las demandas de inconstitucionalidad, derivada de las exigencias contenidas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, le impone a quien pretende ejercer esta acción, la obligación de señalar con claridad las razones que sustentan la inexequibilidad del precepto impugnado, razones que, además, deben guardar correspondencia lógica con el texto acusado, de tal modo que le sean atribuibles directamente a este"(4). De este modo, ha dicho la Corte, "... al margen de las condiciones que son necesarias para determinar la ocurrencia de una omisión relativa, es claro que las demandas dirigidas contra normas de las cuales no se extraiga en forma directa la materia que ha sido omitida por el legislador, no pueden ser resueltas en sede del proceso de constitucionalidad. No solo por cuanto se ha desconocido el cumplimiento de un requisito de admisibilidad de la acción acusar el precepto del cual surge la presunta violación a la Carta, sino además, (y en plena concordancia con lo anterior) por cuanto la Constitución Política no le otorga a la Corte competencia para examinar, ex officio, aquellas disposiciones que no fueron formalmente acusadas por los ciudadanos mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad (C.P., art. 241-4-5)"(5).

En este contexto, es necesario tener en cuenta que la Corte ha afirmado que su atribución para integrar la unidad normativa, vinculando al proceso de inconstitucionalidad preceptos que no han sido materia de acusación, tiene un carácter excepcional y que para su ejercicio es indispensable la existencia de una demanda en forma, esto es, que la misma cumpla con los requisitos formales y sustanciales de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, tal y como éstos han sido consagrados en la ley (D. 2067/91 , art. 2º) y precisados por la jurisprudencia constitucional. Ha dicho la corporación que ello es así porque la unidad normativa "... solo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano"(6).

Finalmente, la jurisprudencia constitucional también ha dejado en claro que cuando se pretenda la existencia de una omisión legislativa contraria a la Constitución deben satisfacerse los requisitos para que exista demanda en forma y sea posible que la Corte emita un pronunciamiento de fondo, lo cual implica, además de señalar en la demanda las normas que se acusan como inconstitucionales y las preceptivas superiores que se estiman violadas, que el actor formule por lo menos un cargo de inconstitucionalidad y este se encuentre respaldado en razones "claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes".

2.3. A la luz de las anteriores consideraciones sobre la omisión legislativa, se refiere ahora la Corte al cargo presentado contra el artículo 175 de la Ley 906 de 2004.

Tal como se ha señalado por la Corte, en el ámbito del sistema penal desarrollado en la Ley 906 de 2004, "... las actividades practicadas durante la 'indagación' tienen carácter reservado y el límite para llevarlas a cabo es el término de prescripción de la acción penal"(7). Es claro entonces, que la consecuencia de que el legislador no haya fijado de manera expresa un término para la actuación que se cumple por la fiscalía entre la notitia criminis y la formulación de imputación, no conduce a una indefinición temporal, sino que implica que dicho término es el de prescripción de la acción penal.

De este modo, para fundamentar las consideraciones de inconstitucionalidad por la omisión en fijar un término expreso para la etapa de indagación previa a la imputación, el actor debía haber mostrado la razón por la cual, en el contexto del nuevo sistema procesal penal, la asimilación de ese tiempo al de la prescripción de la acción penal resulta violatoria del debido proceso y las condiciones en las cuales se produciría tal oposición con el texto superior. Así, desde la perspectiva de las víctimas, por ejemplo, cuando la investigación de una conducta delictiva en relación con la cual no existe identificación preliminar de los presuntos responsables, se ve sometida a un termino preclusivo, podría argumentarse una afectación del derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación, al paso, que, en un escenario distinto, podría plantearse que cuando, desde el principio, la investigación se dirige contra quien ha sido identificado como presunto responsable, someterlo a un trámite investigativo de duración no previamente establecida y que puede prolongarse durante todo el tiempo de prescripción de la acción penal, podría plantear un problema de proporcionalidad y razonabilidad, al someterlo a una carga excesiva.

Sobre este particular se pronunció la Corte en Sentencia C-412 de 1993, al fallar sobre una demanda contra el artículo 324 del Decreto 2700 de 1991(8), y encontró que, en el contexto de esa disposición, a la luz de los principios procesales que inspiraban el sistema entonces vigente, no cabía que la etapa de investigación preliminar, careciese de término. En esa ocasión la Corte mostró las razones por las cuales, desde la perspectiva del sindicado y del derecho de defensa, resultaba desproporcionada la configuración de una etapa de investigación preliminar que podía prolongarse de manera indefinida en el tiempo. Previamente, en Sentencia C-411 del mismo año, la Corte había llegado a la misma conclusión en relación con la duración de la etapa de instrucción(9).

Esas consideraciones son las que se echan de menos en la demanda presentada en esta oportunidad. El actor se limita a señalar que conforme al artículo 29 de la Constitución, toda actuación penal debe tener un término preciso, pero no explica cómo se afecta el debido proceso, cuando en el nuevo proceso penal, no se fija una etapa de indagación previamente determinada en su dimensión temporal.

Así planteado el asunto resulta no solo que el cargo es insuficiente, sino que, además, da lugar una omisión absoluta, porque, en vez de cuestionar un déficit en la regulación del régimen de indagación e investigación, a la luz de los elementos que lo configuran, se limita a señalar que el legislador, al fijar en el artículo 175 de la Ley 906 de 2004, unos términos para ciertas actuaciones procesales, omitió establecer una duración determinada 'para la etapa que transcurre entre el inicio de la indagación y la imputación.

Al acudir a un criterio puramente formal, para señalar que la omisión se predica del artículo 175, por cuanto allí se regula la duración de algunas actuaciones en el proceso penal, en lugar de buscar apoyo en una consideración sustantiva, la demanda se desvió de su objetivo, cual es acreditar, así sea de manera somera, que la regulación de la fase de indagación e investigación en la Ley 906 de 2004 es incompleta por no contemplar una duración preestablecida.

Ello habría implicado dirigir la acusación contra las normas que regulan la actuación de indagación e investigación, que en la estructura del Código no están previstas de manera expresa como una fase, y el señalamiento de las específicas consideraciones por las cuales se estima que, dentro de dicha estructura, resulta imperativo, a la luz de las previsiones constitucionales sobre el debido proceso, el señalamiento de un término para la indagación y la investigación, así como las condiciones en las cuales ello resulta obligatorio. Así, como se ha dicho, no es la misma la situación cuando no se ha podido establecer un presunto responsable, a aquellas en las cuales hay elementos indiciarios suficientes para encauzar la investigación hacia una persona determinada.

Tal análisis debe inscribirse dentro de una consideración integral del sistema del nuevo Código de Procedimiento Penal, en el cual, por ejemplo, se establece un término breve para formular la acusación contabilizado a partir de la imputación, o se han previsto actividades investigativas de larga duración como las reguladas en los artículos 239, sobre vigilancia y seguimiento de personas, que puede extenderse hasta por un año, o 242, sobre actuación de agentes encubiertos, que puede prolongarse hasta por dos años.

Todo ello, es trasunto de una política del Estado en materia criminal, que encuentra expresión en el Código de Procedimiento Penal y en relación con la cual habría que mostrar en qué casos y bajo qué consideraciones puede decirse que del artículo 29 de la Constitución se deriva el imperativo de fijar un término preestablecido, por oposición a la pretensión conforme a la cual, determinadas actuaciones pueden someterse a términos amplios cuya duración no esté previamente determinada en la ley, sino que se sujete a consideraciones procesales como las que se han previsto en el código para la actuación de indagación e investigación, que comportan un elemento valorativo sobre la suficiencia de los elementos de prueba recaudados para formular la imputación, o la necesidad de aplicar el principio de oportunidad, o la conclusión sobre la procedencia de la preclusión.

Por las anteriores consideraciones encuentra la Corte el cargo formulado contra el artículo 175 de la Ley 906 de 2004 está deficientemente estructurado, por cuanto no cumple los requisitos que la jurisprudencia ha establecido para la procedencia de una demanda por omisión legislativa. En consecuencia la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con esta disposición, por ineptitud sustantiva de la demanda.

2.4. En cuanto hace al cargo dirigido contra el artículo 294 de la Ley 906 de 2004, encuentra la Corte que la demanda sí satisface los requisitos de procedibilidad, razón por la cual se emitirá un pronunciamiento de fondo.

En efecto, para la Corte es claro que la acusación dirigida contra esa disposición se orienta a mostrar la existencia de una omisión legislativa relativa, puesto que lo que se censura es, de manera específica, que al regular el modo como debe procederse en el evento en el que el fiscal a cargo incumpla con el plazo de que dispone para solicitar la preclusión o formular la acusación, la norma demandada omitió fijar un término para que el superior designe al funcionario que se hará cargo de la correspondiente decisión.

Algunos intervinientes han planteado una deficiencia del cargo por omisión legislativa, por cuanto no se habría acreditado la existencia de un deber constitucional conforme al cual el legislador encontrase unos términos preestablecidos, sino que, por el contrario, dentro de unos parámetros delineados por la Constitución, el legislador puede ejercer autónomamente su competencia para fijar los términos procesales.

Frente a esta consideración, estima la Corte que, en este caso concreto, del artículo 29 de la Constitución sí es posible derivar, como lo hace el actor, un mandato conforme al cual, en materia penal, y como parte del debido proceso, el legislador debe definir la duración de las distintas etapas del procedimiento, de acuerdo con la naturaleza de cada una de ellas. Así, si bien al legislador no se le imponen unos términos preestablecidos, sí resulta admisible la pretensión conforme a la cual, en relación con ciertas etapas del proceso penal, la fijación de un término resulta imperativa conforme a la Constitución, porque de lo contrario se afectaría el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas.

Lo que en este caso se plantea por el actor es que, al no haberse fijado un término para que el superior designe al fiscal que habrá de hacerse cargo de la decisión, se deja abierta la posibilidad de una dilación injustificada violatoria del debido proceso.

Es claro, entonces, que la omisión se predicaría de una disposición específica y que en relación con ella puede afirmarse la existencia de un deber constitucional, cuyo incumplimiento daría lugar a una omisión legislativa relativa.

De este modo, encuentra la Corte que, en relación con el artículo 294 de la Ley 906 de 2004, la demanda satisface los requisitos que la jurisprudencia ha identificado para la procedencia de un cargo por omisión legislativa relativa, y que, por consiguiente, cabe un pronunciamiento de fondo.

3. Problema jurídico.

A partir del contenido de la demanda y de las intervenciones presentadas, le corresponde dilucidar a la Corte si en el artículo 294 del Código de Procedimiento Penal, el legislador incurrió en una omisión legislativa contraria a la Constitución por no señalar un término para que, en el evento allí previsto, el superior designe un nuevo fiscal para que adopte la decisión que corresponda.

4. En el artículo 294 de la Ley 906 de 2004 no se presenta una omisión legislativa contraria a la Constitución.

El sistema acusatorio se desenvuelve dentro de la pretensión de celeridad, razón por la cual, a partir de la imputación, se fijan unos términos precisos y perentorios. El artículo 294 se refiere al evento en el que se ha dejado vencer uno de tales términos, en detrimento de la celeridad del trámite y en contravía del derecho constitucional a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. Para permitir que continúe el proceso y preservar, al mismo tiempo, el rigor de los términos, la ley contempla la separación del caso del fiscal que había venido actuando en el mismo, sujeto a la correspondiente investigación disciplinaria, la necesidad de remplazarlo y el nuevo término para proferir las decisiones.

En ese contexto, resulta contrario al propósito mismo del proceso en esta etapa, que exista una indeterminación que puede dar lugar, primero, a una demora en el informe que debe rendirse al superior, y segundo, a una dilación por cuenta de la oportunidad abierta que tiene el superior para designar el nuevo fiscal. Si bien se señala por los intervinientes que, en una lectura integral del código, es claro que ello debe ocurrir en un tiempo prudencial, eso, precisamente, pone el término a la disposición del funcionario, el cual, por distintas circunstancias, podría dilatar la designación, sin que exista un tiempo que marque un límite a esa indeterminación.

No obstante lo anterior, observa la Sala que la falta de señalamiento de un término para que se designe al nuevo fiscal, no es per se contraria a la Constitución, efecto que, a la luz de lo expuesto por el demandante, sólo se produciría debido a la dilación injustificada en el correspondiente proceso penal atribuible a la tardanza en hacer el nombramiento. De este modo, si bien es cierto que en el artículo 294 de la Ley 906 de 2004 no se contempló un término preciso para que se designe al nuevo fiscal, ello no implica que el legislador haya incurrido en una omisión legislativa contraria a la Constitución, porque, como pasa a mostrarse, de una interpretación integral del ordenamiento procesal penal se desprende que la eventual demora en la designación del nuevo fiscal no tiene efecto dilatorio sobre el proceso penal.

En efecto, la previsión del artículo 294 de la Ley 906 de 2004 se inscribe en el contexto del nuevo proceso penal, orientado por el principio de celeridad, de manera que si, a partir de la imputación, se dejan vencer los términos en detrimento de la celeridad, se contempla la separación del caso del fiscal que ha venido actuando en el mismo, sujeto a la correspondiente investigación disciplinaria, la necesidad de reemplazarlo y el nuevo término para proferir las decisiones. Para la Corte no se configura en este caso una omisión legislativa relativa contraria a la Constitución, atribuible a la ausencia de señalamiento de un término para que el superior designe un nuevo fiscal, porque la eventual demora en hacerlo no afecta los términos legalmente previstos para la correspondiente etapa procesal, puesto que, a partir de una consideración integral del artículo demandado, en concordancia con otras disposiciones del mismo estatuto procesal penal, es posible señalar que el tiempo para proferir la decisión se debe contabilizar desde la designación del nuevo fiscal, la cual debe producirse de inmediato, razón por la cual dicho término, en realidad, debe contarse a partir del momento en el que se venció el previsto en el artículo 175 de la Ley 906 de 2004, interpretación que, en los casos en los que el imputado se encuentre privado de la libertad, tiene confirmación expresa en el texto del artículo 317 del mismo ordenamiento, conforme al cual se producirá la libertad del imputado cuando transcurridos 60 días contados a partir de la fecha de la formulación de la imputación no se hubiere presentado el escrito de acusación o solicitado la preclusión, con la advertencia, en la misma disposición, de que dichos términos deben contabilizarse de manera ininterrumpida. De este modo, la mora en la designación del 'nuevo fiscal no afecta al imputado y no habría lugar a una dilación injustificada del proceso.

Por las anteriores consideraciones se declarará la exequibilidad del artículo 294 de la Ley 906 de 2004, frente al cargo estudiado.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 175 de la Ley 906 de 2004, por ineptitud sustantiva de la demanda.

2. Declarar la EXEQUIBILIDAD, por el cargo estudiado, del artículo 294 de la Ley 906 de 2004.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Cfr. las sentencias C-543 de 1996, C-427de 2000 y C-1549 de 2000, entre otras.

(2) Cfr. las sentencias C-543 de 1996 y C-1549 de 2001.

(3) Sentencia C-311 de 2003.

(4) Sentencia C-986 de 1999.

(5) Sentencia C-185 de 2002.

(6) Sentencia C-543 de 1996.

(7) Sentencia C-025 de 2009.

(8) El texto del artículo demandado era el siguiente: "ART. 324. Duración de la investigación previa. La investigación previa se desarrollará mientras no exista prueba para dictar resolución inhibitoria o mérito para vincular en calidad de parte al imputado. En este último caso se dictará resolución de apertura de instrucción".

(9) En esa sentencia la Corte resolvió: "SÉPTIMO. Declárase inexequible el artículo 329 del Decreto 2700 de 1991, en razón de las consideraciones antes expuestas, en el aparte acusado, que textualmente dice: `La instrucción podrá realizarse mientras no prescriba la acción penal'".

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