Sentencia C-560 de agosto 4 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2303

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 33 parcial de la Ley 446 de 1998

Magistrado Ponente:

Carlos Gaviria Díaz

Demandante: Juan Carlos Hincapié Mejía

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

El texto acusado es el que se subraya dentro de la disposición a la que pertenece.

LEY 446 DE 1998 

“ART. 33.—Competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Modifícase y adiciónase el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes numerales:

(...).

7. De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia

Esta corporación es tribunal competente para decidir la presente demanda, por dirigirse contra un precepto que forma parte de una ley (C.P., art., 241-4).

2. El principio de supremacía constitucional

La Constitución, entendida como un conjunto organizado de disposiciones que “configura y ordena los poderes del Estado por ella construidos y que por otra parte establece los límites del ejercicio del poder y el ámbito de libertades y derechos fundamentales, así como los objetivos positivos y las prestaciones que el poder debe de cumplir en beneficio de la comunidad”(1), es norma fundamental de la cual se derivan todas las demás reglas que rigen y organizan la vida en sociedad. La Constitución como fuente suprema del ordenamiento jurídico ocupa el más alto rango dentro de la pirámide normativa y a ella debe estar subordinada toda la legislación.

El principio de prevalencia o supremacía de la Constitución se encuentra consagrado en el artículo 4º de ese mismo ordenamiento, en los siguientes términos: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” y a él se ha referido la Corte en múltiples fallos fijando su sentido y alcance. Veamos:

“La posición de supremacía de la Constitución sobre las restantes normas que integran el orden jurídico estriba en que aquélla determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la sociedad y al efectuar todo esto funda el orden jurídico mismo del Estado. La Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto de los actos de los órganos constituidos —Congreso, ejecutivo y jueces— se identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de producción de las normas que integran el ordenamiento y es por ello “fuente de fuentes”, norma normarum. Estas características de supremacía y de máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4º(2).

Las consecuencias que se derivan del principio de supremacía apuntan no sólo al reconocimiento de una norma jurídica como piedra angular filosófico-política que rige todas las actividades estatales y a la cual están subordinados todos los ciudadanos y los poderes públicos, sino que legitima además las normas jurídicas que se expidan congruentes con ella. Dicho de otro modo: la Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v. gr. establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la aplicación de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales(3) como fines prioritarios del Estado(4), y el establecimiento de controles de todo el ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su integridad(5).

La integridad y supremacía de la Constitución ha sido considerada como “un derecho fundamental de las personas que bajo distintas formas se concede a ellas por la Constitución para vigilar su cumplimiento y obtener, cuando no sea así, que los poderes públicos ejerzan sus competencias dentro de los límites de la Constitución, se inspiren en sus valores y principios y respeten, en todas las circunstancias, los derechos y garantías de las personas”(6).

3. El control constitucional

El control constitucional surge entonces, como una garantía básica dentro del Estado de derecho con el fin de hacer efectivo el principio de integridad y supremacía de la Constitución.

La Carta Política consagra, en forma expresa, el derecho que tiene todo ciudadano de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (art. 40-6), como una derivación del derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y señala los distintos instrumentos o acciones que se pueden ejercitar contra los actos jurídicos que atenten contra sus preceptos y principios, a saber: la acción pública de inconstitucionalidad (C.P., arts. 241 y ss.), la acción de nulidad por inconstitucionalidad (C.P., art. 237-2) la acción de tutela (C.P., art. 86) y, aunque no es considerada como una acción, también se puede incluir aquí la excepción de inconstitucionalidad, como un corolario del derecho a la supremacía de la Constitución.

Sin embargo, no son éstas las únicas vías que existen para ejercer el control constitucional, pues en dicho ordenamiento también se establecen otras formas, vr. gr. la revisión automática u oficiosa de determinados decretos y leyes (C.P., art. 241) que corresponde ejercer a la Corte Constitucional; el examen de las objeciones presidenciales a cargo de esa misma corporación cuando han sido rechazadas por las cámaras legislativas (art. 167); y el que realizan los tribunales administrativos cuando deben resolver las objeciones que, por motivos de inconstitucionalidad, presentan los gobernadores contra los proyectos de ordenanzas dictadas por las asambleas departamentales, y cuando deciden sobre la constitucionalidad de los actos de los consejos municipales, de los alcaldes (C.P., art. 305-9-10) y, en general de todos los actos de la autoridades departamentales y municipales. Como también en los casos a que alude la ley que regula las instituciones y los mecanismos de participación ciudadana(7).

4. La jurisdicción constitucional

La jurisdicción constitucional ha sido instituida por el constituyente como una función pública a cargo de distintos organismos, cuya misión es la de preservar la supremacía de la Constitución, asegurando que todos los poderes públicos actúen dentro de los límites que ella misma establece.

La jurisdicción constitucional de acuerdo con la Carta Política y la ley estatutaria de la administración de justicia(8) está conformada por: la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones o recursos previstos para hacer efectivos los derechos constitucionales (C.P., arts. 241 y ss., 237, 86 y 4º y L.270/96 estatutaria de la administración de justicia).

4.1. La Corte Constitucional

La Corte Constitucional ha sido instituida por el constituyente como el principal, máximo órgano encargado de ejercer la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, labor que debe desarrollar en “los estrictos y precisos términos” señalados en el artículo 241 ibíd., que describe, en forma taxativa, cada una de las funciones que le compete cumplir con ese fin.

Así, a esta corporación le corresponde decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos, contra los siguientes actos:

1. Actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación (num. 1º).

2. Leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (num. 4º).

3. Decretos con fuerza de ley, dictados por el Gobierno Nacional con fundamento en facultades extraordinarias (C.P., art. 150-10), y los que se expidan en desarrollo del artículo 341 de la Constitución, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (num. 5º).

4. Referendos sobre leyes, consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización (num. 3º).

5. Decretos con fuerza de ley a que se refieren los artículos 5º, 6º y 8º transitorios de la Constitución, según lo ordenado en el artículo 10 transitorio del mismo ordenamiento, al igual que los dictados con fundamento en los artículos 23 y 39 transitorios.

La Corte Constitucional también ejerce el control constitucional previo, automático u oficioso sobre los siguientes actos:

1. Convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación, lo cual deberá hacerse antes del pronunciamiento popular (num. 2º).

2. Decretos legislativos dictados por el gobierno en desarrollo de las facultades que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, esto es, los expedidos durante los estados excepcionales de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social o ecológica (num. 7º).

3. Proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno por motivos de inconstitucionalidad (num. 8º).

4. Proyectos de leyes estatutarias tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (num. 8º).

5. Tratados internacionales y leyes que los aprueben (num. 10), y

6. También revisa, en la forma en que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales (num. 9º).

Las decisiones que en materia de control constitucional dicta la Corte Constitucional tienen efectos erga omnes y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (C.P., art. 242)

4.2. El Consejo de Estado

El Consejo de Estado además de las funciones que le incumben como tribunal supremo de lo contencioso administrativo (C.P., art. 237-1) ejerce otras destinadas a preservar la integridad de la Constitución, ya que le compete decidir sobre “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, según lo ordena el artículo 237-2 del estatuto superior.

Así las cosas, en materia de control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional tiene la más amplia competencia y el Consejo de Estado, por vía residual, de todos aquellos actos que no están atribuidos a la Corte.

4.3. Los jueces de tutela

En la Constitución existen otras autoridades que también ejercen jurisdicción constitucional, en forma excepcional y en relación con cada caso concreto, como son los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones o recursos previstos para la aplicación de los derechos constitucionales (C.P., arts. 86, 88 y 89 y L. 270/96, estatutaria de la administración de justicia). Las decisiones que adoptan estos funcionarios generalmente producen efectos inter partes, aunque en algunos casos sus efectos pueden ser erga omnes vr. gr. en ciertas acciones de cumplimiento.

4.4. Las autoridades que deben dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad

Los jueces y autoridades administrativas cuando invocan la “excepción de inconstitucionalidad” (C.P., art. 4º) también ejercen una actividad destinada a garantizar la integridad y supremacía de la Constitución, pero únicamente en casos concretos y con efectos interpartes(9).

4.5. Los tribunales administrativos

Los tribunales administrativos son organismos que hacen parte de la jurisdicción contencioso administrativa y, en ese carácter, ejercen control constitucional sobre los actos de las asambleas, los concejos municipales, los gobernadores, los alcaldes y demás funcionarios del orden departamental y municipal, bien en la forma de jurisdicción rogada o de oficio según lo disponga la ley(10).

5. Control constitucional difuso

En razón de lo anterior el control abstracto de constitucionalidad en Colombia es difuso(11), por cuanto no es ejercido por un solo órgano del Estado sino por varios: la Corte Constitucional como función esencial y permanente, en su carácter de supremo órgano de la jurisdicción constitucional y el Consejo de Estado, por vía residual, pues como ya se ha indicado éste también ejerce funciones de ese orden.

6. El artículo 33 de la Ley 446 de 1998, materia de acusación parcial

El artículo 33 de la Ley 446 de 1998, modifica y adiciona el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, que consagra las funciones que compete ejercer a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de las cuales cabe destacar la contenida en el numeral 7º, objeto de acusación parcial, que le atribuye la de conocer “de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante la confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa”, siendo la parte subrayada la impugnada, por los motivos que se indicaron en el acápite II de esta providencia.

El artículo 237-2 de la Carta, como ya se anotó, le confiere al Consejo de Estado una competencia residual en materia de control constitucional puesto que le corresponde “conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. Entonces, cabría preguntar ¿a cuáles decretos se refirió el constituyente? La respuesta es obvia, a todos aquellos no enunciados expresamente en el artículo 241 de la Constitución, ni en los ya citados artículos transitorios del mismo ordenamiento (5º, 6º, 8º, 23 y 39), que son los que fijan la competencia de la Corte Constitucional.

En este mismo sentido se pronunció la Corte al examinar el proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia,(12) concretamente el artículo 49, en el que se hacia una enunciación taxativa de los decretos que correspondía examinar al Consejo de Estado, la cual fue declarada inexequible, precisamente, por vulnerar el artículo 237-2 de la ley suprema. Dijo la Corte:

“(...) ¿Sobre cuáles decretos puede pronunciarse el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2º del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (C.P., art. 241). Así, entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición —como sí sucede para el numeral 1º— una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa forma los alcances del numeral 2º del artículo 237 de la Carta es a todas luces inconstitucional (...)”.

... en la disposición parcialmente acusada, como ya se ha anotado, se le asigna a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos de “carácter general que expida el Gobierno Nacional (...) y que no obedezcan a función propiamente administrativa”; entonces, es preciso analizar si esta ultima expresión constituye una restricción o limitación de la competencia constitucional atribuida al Consejo de Estado en el artículo 237-2 del estatuto máximo, como lo considera el demandante.

Tales decretos, que comparten con las leyes la naturaleza de actos reglas, por ser generadores de situaciones jurídicas impersonales y abstractas son, no obstante, desde el punto de vista material, genuinamente administrativos, aunque autores tan notables como León Duguit les nieguen ese carácter. Es esa la razón para que el constituyente colombiano haya atribuido su control a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la Corte Constitucional, atribución hecha, como se ha repetido, por vía de exclusión, en el artículo 237-2.

¿Qué significa entonces, la expresión “y que no obedezca a función propiamente administrativa”, materia de acusación? Para la Corte, no tiene otro sentido que el reiterar, en forma explícita (más allá de las contingencias de una disputa teórica) y por potísimos motivos de seguridad jurídica, que ellos quedan comprendidos en la categoría de actos que el constituyente sustrajo de la competencia de la Corte Constitucional. Se trata de actos administrativos no sólo por el órgano de donde proceden sino también por su forma y, en principio, por su contenido.

Además, como pudiera argüírse, apelando a una vieja clasificación, que el gobierno produce no sólo actos de gestión (típicamente administrativos) sino de autoridad (de contenido político) ha querido dejar en claro el legislador que también ellos son objeto de control, como corresponde a un Estado de derecho, y que dicho control le compete al Consejo de Estado.

Por tanto, la expresión cuestionada, en contra de lo que sostiene el demandante, no establece ninguna restricción o limitación a la competencia atribuida al Consejo de Estado, pues todos los decretos de carácter general (distintos de los que tienen contenido legislativo) dictados por el Gobierno Nacional, no atribuidos a la Corte Constitucional, pueden ser demandados por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado.

Ahora bien: la distribución de funciones entre las distintas salas y secciones del Consejo de Estado es tarea propia del legislador y, por ende, también desde este punto de vista, la norma es irreprochable. Así se desprende del artículo 236, superior, que establece:

“El Consejo de Estado se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley.

La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna”.

Tal es el fundamento del artículo 33 de la Ley 446 de 1998, materia de acusación parcial, al asignar a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional y a las secciones respectivas de esa misma institución “los demás decretos del orden nacional dictados por el Gobierno Nacional” (CCA, art. 97, num. 7º), en ambos casos, siempre y cuando éstos no hayan sido atribuidos por el constituyente a la Corte Constitucional.

Tampoco se infringe el derecho ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, el cual sigue incólume, ni los artículos 6º y 121 del estatuto superior, pues si bien es cierto que la competencia del Consejo de Estado para decidir acciones de nulidad por inconstitucionalidad le ha sido atribuida directamente por la Constitución, no lo es menos que ella también autoriza al legislador para distribuir esa competencia entre las salas y secciones que lo conforman. De otra parte, cabe recordar que todas las secciones del Consejo de Estado tienen la misma jerarquía y que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no es superior de aquellas, por tanto, las decisiones que en ejercicio de sus competencias le corresponde cumplir a cada una de éstas han de entenderse adoptadas por el Consejo de Estado como tal(13).

VII Decisión

En razón de lo anotado, la Corte Constitucional procederá a declarar exequible la expresión “...y que no obedezca a función propiamente administrativa”, contenida en el inciso primero del numeral 7º del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, tal como quedó modificado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, por no infringir mandato constitucional alguno.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declarar exequible el aparte demandado del inciso primero del numeral 7º del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, tal como quedó modificado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(1) Cfr. García de Enterría, Eduardo. La Constitución como norma y el tribunal constitucional, Civitas, Madrid, 1991.

(2) Sentencia T-06 de 1992, M.P. Cito Angarita Barón Cfr. Título II, capítulos 1, 2 y 3 de la Constitución Política.

(3) Cfr. Título II, capítulos 1, 2 y 3 de la Constitución Política.

(4) Cfr. artículo 2º de la Constitución Política.

(5) Cfr. Título II. Capítulo 4 y título VIII, capítulo IV, en particular el artículo 241 de la Constitución Política.

(6) Sentencia C-445 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(7) Ver Sentencia C-180 de 1994.

(8) Ley 270 de 1996.

(9) Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(10) Ver sentencia C-180 de 1994.

(11) Ibídem. Hay quienes consideran que el control de constitucionalidad en Colombia es mixto y para otros, es integral.

(12) Ibídem.

(13) Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

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