Sentencia C-560 de noviembre 6 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Ref.: Expediente C-560

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 203 (parcial) de la Ley 115 de 1994.

Actor: Andrés de Zubiría Samper

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., seis de noviembre de mil novecientos noventa y siete.

II. Texto

El texto acusado es del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado).

“Ley 115 de 1994

(Febrero 8)

“Por el cual se expide la ley general de educación”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...)

ART. 203.—Cuotas adicionales. Los establecimientos educativos no podrán exigir por sí mismos, ni por medio de las asociaciones de padres de familia, ni de otras organizaciones, cuotas, bonos o tarifas adicionales a las aprobadas por concepto de matrículas, pensiones y cobros periódicos, salvo la excepción contemplada en el inciso segundo de este artículo.

Sólo los establecimientos educativos privados sin ánimo de lucro, podrán establecer un bono como aporte de capital, con destino al mejoramiento del proyecto educativo institucional, siempre y cuando se encuentren bajo el régimen controlado establecido en el artículo 202. En este caso se deberá expedir el título correspondiente.

Los establecimientos educativos que en la fecha tengan adoptados sistemas de financiación mediante bonos o aportes de capital tendrán un período de cinco (5) años para ajustarse gradualmente a lo dispuesto en este artículo.

El Ministerio de Educación Nacional expedirá la reglamentación respectiva”.

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia

Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.

2. El objeto de la decisión. Proposición jurídica completa

Ya ha avanzado la Corte en la doctrina según la cual, cuando los apartes demandados de un precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos y sólo es susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal, puede el juez constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no señaladas por el actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas parcialmente, se genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e integrado de la norma legal materia de análisis.

Eso implica que la Corte Constitucional, en el ejercicio de su función, confronte normas completas, con alcances definidos, impidiendo que la acción ciudadana, ejercida selectivamente sobre ciertos textos desvirtúe el sentido exacto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, bajo un, cierto designio del actor o, por inadvertencia de éste, con el resultado de hacer que el precepto, según el sentido del fallo, presente un contenido incoherente o inaplicable.

Así, en el presente caso, solamente fueron demandados los incisos segundo y tercero del artículo 203 de la Ley 115 de 1994.

De la demanda surge que el motivo relevante de inconstitucionalidad expuesto por el actor reside en la discriminación injustificada entre los establecimientos educativos privados, según que sean con o sin ánimo de lucro, pero su pretensión radica en la inexequibilidad de la excepción plasmada frente a la prohibición general, que no es objeto de ataque, cuando resulta indispensable verificar si ella de suyo vulnera o no la Carta Política, aparte de los caos excepcionales que se consagren.

En esos términos, de prosperar la inexequibilidad de la excepción, sin un análisis constitucional en torno a la regla general, que resulta ser prohibitiva, se tendría un examen apenas parcial del asunto que interesa desde el punto de vista del imperio efectivo de los postulados constitucionales. Tan cierto es ello que, si se declarara la inexequibilidad de la parte acusada de la norma (la excepción a la prohibición total), quedaría en firme la prohibición absoluta, sin haber sido confrontada por el juez constitucional.

De todo lo cual se infiere que entre los dos elementos normativos principales que componen el artículo 203 en cuanto a la posibilidad que tienen los establecimientos educativos de exigir el pago de bonos, cuotas o tarifas adicionales, existe una evidente relación de conexidad que exige integrar una proposición jurídica completa sobre la cual recaiga la sentencia.

Lo propio puede afirmarse de los elementos accidentales, previstos en los dos últimos incisos del artículo, dada su indudable relación con los mandatos básicos de ella.

De esa suerte, en la presente sentencia la Corte resolverá acerca del texto íntegro del precepto demandado.

3. La educación como derecho fundamental y como servicio público aunque sea prestada por particulares

Dispone el artículo 67 de la Constitución que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social.

Si la educación es un derecho sobre cuyo carácter de fundamental ha insistido esta Corte tanto por su naturaleza inherente al hombre como por su consagración expresa en relación con los niños (Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-02 del 8 de mayo de 1992, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero y T-450 del 10 de julio de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras) no puede ser vista en términos constitucionales como un principio reservado a ciertos individuos, menos si el criterio de selección está relacionado con factores exclusivamente económicos o de clase social. A ella, por el contrario, en cuanto derecho inalienable y en cuanto factor de desarrollo humano (Cfr. Corte Constitucional. Sala Octava de Revisión. Sentencia T-061 del 21 de febrero de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz), debe tener acceso toda persona, sin discriminaciones ni preferencias, dentro de un sistema jurídico que asegure la igualdad de oportunidades, en los términos en que la definió esta corporación:

“El concepto genérico de igualdad encuentra uno de sus desarrollos específicos en la llamada igualdad de oportunidades, que sin desconocer las reales e inmodificables condiciones de desequilibrio fáctico, social y económico en medio de las cuales se desenvuelve la sociedad, exige de la autoridad un comportamiento objetivo e imparcial en cuya virtud, en lo que respecta a las condiciones y requisitos que ellas puedan fijar, otorguen las mismas prerrogativas y posibilidades a todos aquellos que tienen una determinada aspiración (ingreso a una plaza de trabajo o estudio, ascenso dentro de una carrera, reconocimiento de una dignidad o estímulo, culminación de un proceso académico, etc.)” (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-624 del 15 de diciembre de 1995).

En la Sentencia T-429 del 24 de junio de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón) la Corte declaró que “tanto por la naturaleza del proceso educativo como porque reúne a plenitud los requisitos y criterios de esa categoría constitucional abierta que es hoy el derecho fundamental, (...) es uno de tales derechos que realiza el valor y principio material de la igualdad consignado en el preámbulo y en los artículos 5º y 13 de la Carta”.

En la Sentencia T-450 del 10 de julio de 1992, la Corte prohijó la doctrina constitucional que relaciona el derecho fundamental a la educación con la igualdad de oportunidades en el acceso a ella, “con la consecuencia de su exigibilidad ante el Estado o los particulares que prestan este servicio público (derecho público subjetivo), así como su aptitud para ser protegido de forma inmediata a través del ejercicio de la acción de tutela (C.P. art. 86)”.

Ahora bien, el hecho de que, además de constituir un derecho fundamental, la educación sea enunciada en la Constitución como servicio público también implica la asignación a ella de las consecuencias jurídicas que se derivan de tal concepto y la aplicación al sistema educativo y a la actividad que cumple de la integridad de los postulados que de aquél son propios.

De la naturaleza de servicio público de la educación —independientemente de si la asume directamente el Estado o la prestan particulares vigilados por él— se desprende que tiene por fines el servicio a la comunidad, la búsqueda del bienestar general, la elevación de la calidad de vida de la población, todo lo cual configura las finalidades sociales del Estado y deber social de los particulares (C. P.,arts. 2º, 365 y 366). “La educación-servicio público es un medio para alcanzar los valores esenciales del ordenamiento constitucional, en especial la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz (C. P. preámbulo). Cualquier desviación en los fines de este servicio público puede llevar a retardar o entorpecer la materialización de los valores definitorios de nuestra identidad nacional” (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-450 del 10 de julio de 1992).

No menor relevancia tiene que el constituyente haya atribuido al servicio público de la educación una función social, que genera obligaciones, cargos y restricciones, y que ubica al ente colectivo como primer y preponderante destinatario de la gestión que adelantan quienes lo prestan, por encima del interés puramente privado y como actividad sujeta al control y a la dirección del Estado.

De ese calificativo constitucional, que otorga a la excelencia de la función educativa en beneficio de toda la población un nivel de objetivo prioritario dentro del Estado Social de Derecho, se deduce la consecuencia, ya resaltada varias veces por esta Corte, de que las personas y entidades particulares autorizadas para prestar el servicio público de la educación “deben estar guiadas en primer término por el servicio a la comunidad”, por lo cual “excluye el manejo totalmente libre y patrimonialista propio del derecho empresarial”, pues “las entidades educativas no tienen como objeto exclusivamente la explotación económica del servicio público que prestan. Al contrario, su autonomía interna debe reflejar la constante disposición a contribuir solidariamente con miras a la satisfacción de las necesidades intelectuales, morales y físicas de los educandos” (Cfr. Sentencia T-450 de 1992, ya citada).

Lo dicho, que destaca los contornos básicos acerca del valor y el alcance que el constituyente otorgó a la educación, debe ser aplicado ahora al tema del acceso de las personas al sistema educativo y de su permanencia dentro de él, que, junto con la calidad, el cumplimiento de los fines esenciales de la educación y el adecuado cubrimiento del servicio, corresponde al Estado regular, ejerciendo al respecto la suprema inspección y vigilancia (C.P., art. 67).

Esos dos elementos —acceso y permanencia— constituyen supuestos insustituibles del ejercicio del derecho fundamental a recibir educación y del deber de educarse y están íntimamente unidos al concepto de servicio público del que se trata y a su función social.

Ha señalado la Corte:

La obligación de educarse supone como condición previa el acceso a los centros educativos. Existe entonces un derecho constitucional para acceder a la educación formal ya que de dicho acceso depende la posibilidad de cumplimiento de una obligación exigida a una persona.

(...).

Con mucha mayor razón debe afirmarse la existencia de un derecho público subjetivo frente al Estado de permanecer en el sistema educativo. La voluntad expresa del constituyente ha sido la de proteger la educación en su integridad. La Constitución garantiza el acceso y la permanencia en el sistema educativo, salvo que existan elementos razonables —incumplimiento académico o graves faltas disciplinarias del estudiante— que lleven a privar a la persona del beneficio de permanecer en una entidad educativa determinada (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-402 del 3 de junio de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

De allí que, como también lo ha afirmado la Corte, “el contenido esencial del derecho a la educación se ve vulnerado (...) cuando arbitrariamente se niega por parte de la entidad que presta el servicio público el acceso o la permanencia en el sistema educativo. El efecto inmediato de desconocer alguno de estos derechos constitutivos de la educación es la violación de su núcleo esencial por colocar en condiciones de imposibilidad a su titular para ejercer las facultades que se desprenden de su derecho”. (Cfr. la ya citada providencia T-450 de 1992). Ello, como se dijo en Sentencia T-02 del 13 de enero de 1994 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo), no significa que constitucionalmente se haya impuesto a los centros educativos la obligación de recibir alumnos sin límite alguno, pues es claro que toda institución de formación académica, en cualquiera de sus niveles, goza de una capacidad máxima, por sus recursos financieros y físicos, número de docentes, y por razones pedagógicas, por lo cual tiene la libertad de establecer cupos máximos y mecanismos académicos de selección entre los aspirantes. Pero no es menos cierto que los criterios de selección del personal que sea admitido en las aulas tienen que ser razonables y proporcionales a la finalidad buscada y no obedecer a factores puramente subjetivos o extraños a la idoneidad intelectual y académica del postulante, y menos todavía derivarse de una concepción puramente mercantilista del servicio, o del objetivo de introducir estratificaciones de índole social o económica entre la población.

Desde luego, las posibilidades de acceso al sistema educativo y de permanencia en él no solamente pueden verse afectadas por el acto unilateral específico de un establecimiento público o privado, en contra de determinado estudiante, para lo cual cabe la verificación judicial inmediata por la vía de la acción de tutela, sino que puede resultar de la vigencia de una norma legal general y abstracta, objeto de control de constitucionalidad, que autorice la obstaculización al ingreso de alumnos a los planteles educativos o su exclusión masiva con apoyo en criterios que no consulten los principios y preceptos constitucionales.

De allí que en el presente proceso sean justamente esos componentes del derecho fundamental de la educación los que constituyan motivo central del análisis por efectuar, dada el carácter condicionante y exclusivo de la disposición demandada. Esta debe examinarse bajo las perspectivas expuestas, como se hará enseguida.

4. La prestación del servicio público de la educación por particulares debe ser remunerada proporcional y razonablemente

La Constitución Política no concentra en manos del Estado el monopolio en la prestación de los servicios educativos y, por el contrario, otorga a los particulares la libertad de fundar centros docentes con tal objetivo, dentro de las condiciones de creación y gestión que la ley establezca y desde luego bajo el control, la supervisión y la suprema vigilancia estatal (C.P., arts. 67 y 68).

Se trata de una libertad constitucionalmente garantizada, complementaria de la actividad a cargo del Estado, que implica un valioso concurso de la iniciativa y el esfuerzo privados con miras a facilitar una mayor cobertura de la educación y en búsqueda de su creciente calidad, y que simultáneamente abre posibilidades de elección para los padres de familia, quienes gozan de derecho, también de naturaleza constitucional, de escoger el tipo de educación, para sus hijos menores (C. P., art. 68). Esto implica que las personas e instituciones privadas, siempre que no desborden los límites legalmente señalados a su gestión ni evadan los controles oficiales ordenados a la inspección y vigilancia del servicio público, pueden diseñar y poner en funcionamiento unidades educativas dotadas de perfiles específicos acordes con principios que inspiren su fundación y que correspondan a sus convicciones y expectativas, para satisfacer la demanda de la población dentro de un mosaico de opciones propio del sistema democrático y pluralista que la Constitución consagra (C.P., art. 1º).

Ello demanda, obviamente, los recursos económicos indispensables para financiar los proyectos educativos que se busque sacar adelante, los cuales, sin perjuicio del apoyo e incentivo oficial (C.P., art. 71), corresponde aportar a los usuarios de las instituciones correspondientes, es decir, a quienes, en ejercicio de su libertad, han resuelto confiar la formación e instrucción de sus hijos a establecimientos particulares. Y ello por cuanto al preferir la opción de la educación privada, que exige asumir costos, en vez de la pública, que tiene como principio el de la gratuidad, se obligan a remunerar, en virtud de contrato con el ente seleccionado, los servicios que éste haya de prestarles.

Pero, desde luego, los pagos que se generen en la prestación del servicio público educativo prestado por particulares, no resultan de un libre juego de la oferta y la demanda, ni puedan establecerse en virtud de una autonomía absoluta o arbitraria por parte de los colegios, pues de una parte está comprometido el derecho a la educación, y de otra un incontrolado aumento de los costos educativos puede llegar a lesionar y aun a frustrar las finalidades del servicio público en contra de la Constitución, además de afectar el conjunto de la economía a través del incremento de uno de los factores más sensibles dentro de la canasta familiar, todo lo cual exige la intervención del Estado, a cuyo cargo se encuentra la dirección general de la política económica, para ubicar el ejercicio de la autonomía privada dentro de los límites del bien común y asegurar el cumplimiento de la función social que corresponde a la educación. De allí que el control de precios en la materia resulte inherente a la conducción del sistema educativo a cargo del Estado y restrinja los alcances de la libertad reconocida a los entes educativos privados, con objetivos tan específicos como los que señala el artículo 334 de la Constitución: racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución equitativa de las oportunidades, y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. Estas son finalidades sociales del Estado, en los términos del artículo 366 de la Constitución, pues uno de los objetivos fundamentales de la actividad que cumple radica en la solución de las necesidades insatisfechas en materia educativa.

Así las cosas, cuando el Estado, en desarrollo de la ley y por conducto de la autoridad administrativa competente, fija los topes de aumentos en matrículas y pensiones, o sanciona los abusos que puedan cometer los establecimientos educativos privados, no hace nada distinto de cumplir perentorios mandatos constitucionales, a la vez que cuando se desentiende de tales responsabilidades y descuida el ejercicio del control, propio de su función, viola derechos fundamentales y, por tanto, los servidores públicos a quienes pueda atribuirse la conducta omisiva incurren en grave responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de que las personas perjudicadas por ella puedan acudir en demanda de protección judicial por la vía de la acción de tutela.

5. El sistema de bonos como aportes forzosos de capital viola la libertad de asociación

El aporte de capital que puede hacerse a las entidades sin ánimo de lucro a través de bonos para el mejoramiento del proyecto educativo, según la excepción contemplada en el inciso 2º del artículo acusado, sugiere inmediatamente la verificación acerca del título al cual se produce el traslado del patrimonio del padre de familia al del establecimiento docente: es necesario definir si el bono, cuota o tarifa, acción o colaboración, o como quiera denominársele, constituye una donación o el aporte con fines de asociación, en cuya virtud el aportante adquiere como contraprestación todos los derechos inherentes a la condición del asociado, tales como la participación mediante el voto en la toma de decisiones sobre su manejo y administración.

Para la Corte es claro que si el aporte previsto en la norma corresponde a una donación, tiene que ser eminentemente voluntaria, jamás forzosa, como la que surge del supuesto de la disposición examinada, que expresamente elude en el primer inciso a la “exigencia” del bono o cuota por parte del plantel educativo. La donación forzosa o inducida, es decir la que no obedece a la espontánea, libre y personal decisión del donante, es inconstitucional, toda vez que lesiona el derecho a la autonomía (C.P., art. 16) y repercute en la afectación injustificada de la propiedad (C. P., art. 58).

En todo caso, en cuanto la norma legal en estudio no atribuye expresamente a los bonos escolares en ella permitidos el carácter de donaciones, no acepta esta Corte que lo sean, pues de conformidad con el artículo 1450 del Código Civil vigente “la donación entre vivos no se presume sino en los casos que expresamente hayan previsto las leyes”. Pero repite que, si de donación se tratase, tendría que ser esencialmente voluntaria.

Queda entonces la posibilidad de que el bono corresponda al aporte del padre de familia, como asociado a la institución sin ánimo de lucro.

La libertad de asociación consagrada en el artículo 38 de la Carta se concibe, como en reiteradas ocasiones lo ha dicho esta Corte desde dos puntos de vista. El primero considera el aspecto positivo de la mencionada libertad, es decir, se entiende ésta como la facultad de la persona para adherir sin coacción externa, a un conjunto organizado de personas que unen sus esfuerzos y aportes con miras al logro de fines determinados y para permanecer en él también sin coacción. El otro se refiere a su aspecto negativo según el cual nadie puede ser obligado a asociarse o a seguir asociado contra su voluntad. Así, pues la libertad de asociación comprende también la libertad de no asociarse.

Al respecto esta Corporación sostuvo lo siguiente:

“...la afiliación tanto como la pertenencia a una asociación son actos voluntarios y libres y dependen exclusivamente y por siempre de la decisión de la persona; es claro que la ley puede exigir que determinadas actividades se cumplan únicamente por personas jurídicas conformadas de acuerdo a determinados modelos asociativos, pero este no es el caso presente y aún en ese caso toda persona es libre de integrarse o no a la asociación o compañía (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-454 del 13 de julio de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein).

“En efecto, el derecho de asociación entendido como el ejercicio libre y voluntario de los ciudadanos encaminado a fundar o integrar formalmente agrupaciones permanentes con propósitos concretos incluye también un aspecto negativo: que nadie pueda ser obligado directa o indirectamente a formar parte de una asociación determinada. Si no fuere así no podría hablarse del derecho de asociación en un sentido constitucional, pues es claro que se trata de un derecho de libertad cuya garantía se funda en la condición de voluntariedad” (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-606 del 14 de diciembre de 1992, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).

Considera la Corte que, examinada desde ese punto de vista y tratándose una exigencia autorizada a los establecimientos educativos lo cual significa que las entidades sin ánimo de lucro los pueden imponer a los padres de familia como condición sine qua non para el ingreso a ellos o para su permanencia, la norma acusada viola la libertad de asociación por los siguientes motivos:

En primer lugar, al permitir el artículo 203 impugnado el establecimiento de “un bono como aporte de capital” en centros educativos privados sin ánimo de lucro, y de “bonos o aportes de capital” en los centros educativos que a la fecha de promulgación de la ley hubiesen ya adoptado ese sistema de financiación —a los cuales se les aplica un régimen transitorio que les otorga un plazo de gracia de cinco (5) años para ajustarse gradualmente a la prohibición general que contempla el inciso 1º de la mencionada disposición—, la norma crea un sistema automático de asociación obligatoria, pues quien aporta al capital ha de entenderse como socio o asociado al ente educativo, aún en contra de su voluntad y, más todavía, como condición obligatoria e indispensable para que su hijo o pupilo acceda al establecimiento docente de su predilección.

A ello se añade una vinculación arbitraria e injustificada entre la asociación y el contrato educativo. Este último satisface el requisito de la conmutatividad cuando, a cambio de los servicios docentes requeridos, contempla el pago de matrículas, pensiones y demás gastos a cargo de los padres por causa o con ocasión de la educación de sus hijos. De modo que el aporte económico en que consiste el bono no constituye la contraprestación de la educación ofrecida por el plantel, a la cual corresponden los ya enunciados pagos, y sólo queda, como causa de su exigencia, la de la asociación, que en la norma se hace entonces obligatoria, lo cual —se repite— es de suyo inconstitucional y lo es con mayor razón si se tiene en cuenta que carece de causa que la justifique.

Así las cosas, la persona que asume los gastos que implica la educación de quienes tiene a su cargo, no sólo debe pagar la matrícula, las pensiones y los cobros periódicos de que trata el artículo 202 de la misma ley, sino que, además, bajo esta perspectiva, debe asociarse al plantel educativo mediante el pago de aportes de capital que imponga éste.

Ahora bien, para mejor comprender el alcance del precepto demandado, es necesario estudiarlo dentro del mismo contexto en el que se encuentra. De esta forma, se hará alusión al artículo 202 de la Ley General de Educación, según el cual, para el cálculo de tarifas en los establecimientos educativos privados, deberán tenerse en cuenta, entre otros, los siguientes criterios:

“ART. 202.

(...)

a) La recuperación de costos incurridos en el servicio se hará mediante el cobro de matrículas, pensiones y cobros periódicos que en su conjunto representen financieramente un monto igual a los gastos de operación, a los costos de reposición, a los de mantenimiento y reservas para el desarrollo futuro y cuando se trate de establecimientos con ánimo de lucro, una razonable remuneración a la actividad empresarial.

(...)

c) Las tarifas establecidas para matrículas, pensiones y cobros periódicos deberán ser explícitas, simples y con denominación precisa. Deben permitir una fácil comparación con las ofrecidas por otros establecimientos educativos que posibilite al usuario su libre elección en condiciones de sana competencia (...)”.

Como puede verse, las matrículas, pensiones y cobros comprenden todos los gastos que genera la educación dando lugar incluso a reservas y remuneración.

Luego no se encuentra justificación alguna para imponer un costo adicional del servicio público educativo. Él genera, además en la hipótesis planteada un vínculo asociativo automático cuyo fin en los establecimientos educativos privados sin ánimo de lucro es algo tan vago e indefinido desde el punto de vista del aportante como “el mejoramiento del proyecto educativo institucional” lo cual en últimas puede ser cualquier cosa dando lugar a todo tipo de arbitrariedades y abusos en la destinación de los recursos así recaudados.

Es verdad que otra norma de la ley, el artículo 73, al definir el proyecto educativo señala que, “con el fin de lograr la formación integral del educando, cada establecimiento educativo deberá elaborar y poner en práctica un proyecto educativo institucional en el que se especifiquen entre otros aspectos, los principios y fines del establecimiento, los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios, la estrategia pedagógica, el reglamento para docentes y estudiantes y el sistema de gestión, todo ello encaminado a cumplir con las disposiciones de la presente ley y sus reglamentos (...)” y que “el proyecto educativo institucional debe responder a situaciones y necesidades de los educandos, de la comunidad local, de la región y del país, ser concreto, factible y evaluable”, pero la Corte considera que su amplísima referencia es teórica y el conocimiento sobre el contenido del proyecto ni su acuerdo con él se establecen en la norma como base de la obligatoriedad mencionada, frente al padre de familia, lo cual deja expósito al aportante ante la imposición del ente educativo, cuya exigencia no elude al proyecto sino al carácter forzoso del bono, ante lo cual no le es posible determinar cuál es la causa jurídica de su aporte.

6. Los bonos, bajo cualquier denominación, en cuanto excedan la remuneración razonable y proporcional del servicio, limitan el acceso a la educación

El artículo 67 de la Carta Política consagra que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social, elementos que imprimen a la actividad correspondiente, como ya se dijo, un doble carácter con claras repercusiones constitucionales, que supeditan el proceso educativo —aún el de origen privado— a la intervención y el control del Estado.

Como servicio público, la educación —se repite— está íntimamente ligada a la finalidad social del Estado y debe por lo mismo estar al alcance de todas las personas sin distinciones de ninguna índole y menos a partir de su capacidad económica. Como función social, debe permitir no solamente el acceso a ella sino fundamentalmente estar al servicio de los educandos y de su formación académica, intelectual, moral y física, sin establecer, en el plano educativo, “castas” o clasificaciones odiosas de origen social o procedentes de la mayor o menor capacidad patrimonial.

Claro está vuelve a señalar la Corte que debe distinguirse entre la educación que presta directamente el Estado y la que bajo la vigilancia de éste en virtud de la libertad reconocida por el artículo 68 de la Constitución Política puede estar a cargo de los particulares. Esta última obviamente tiene que ser remunerada, por cuanto las personas naturales o jurídicas que emprenden la empresa educativa necesitan apoyarse en el concurso económico de quienes demandan sus servicios para poder sostener la actividad que implica altos costos. Se genera así un contrato que como es natural establece obligaciones para las partes: la de los padres de familia consiste en sufragar los ya aludidos estipendios educativos dentro de los límites fijados por la ley. Pero ellos, desde luego deben ser razonables y proporcionales a la finalidad perseguida.

Ahora bien la educación —aun la privada— debe prestarse en condiciones tales que garantice la igualdad de oportunidades en el acceso a ella por lo cual repugna a su sentido de servicio público con profundo contenido social cualquier forma de trato discriminatorio o “elitista” que en virtud de un exagerado requerimiento económico excluya per se a personas intelectualmente capaces cuyo nivel de ingresos sólo les hace posible sufragar las proporcionales contraprestaciones legalmente autorizadas que se adecuan al nivel educativo buscado pero no cantidades extraordinarias ajenas al servicio mismo y a su categoría.

El inciso 4º del citado artículo 67 Constitución Política establece que la educación será gratuita en las instituciones del Estado sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Es apenas natural que si los establecimientos educativos públicos aun a pesar del principio general de la gratuidad puedan cobrar en tales términos también los establecimientos privados tienen el derecho de hacer lo propio y con mayor libertad habida cuenta de los costos —todos a su cargo— que representan los profesores, la dotación de laboratorios y aulas, el material pedagógico, las instalaciones y muchos otros aspectos que aseguran un buen nivel académico y que deben obtener de sus recursos, pues el Estado no se los suministra.

Pero, claro está, debe existir una proporcionalidad entre el servicio que el educando recibe y el pago que hace, lo cual implica que el Estado tiene la obligación de velar por la correspondencia entre los dos elementos, de tal manera que lo que se remunere o pague se refleje efectivamente en la calidad del servicio que se recibe, sin exceso que injustificadamente lesione el patrimonio de quien contrata al establecimiento para brindarle educación a sus hijos.

De esa manera, el establecimiento de otros cobros adicionales como requisito previo para admitir o no a una determinada persona, como es el caso de los bonos como aporte de capital, sea cualquiera el nombre con el cual se los distinga o la denominación que se les asigne, se erige, dada su magnitud y falta de causa objetiva, en claro atentado contra la libertad y el derecho a la educación, en cuanto aparece, según la autorización de la norma, como un requisito sine qua non que excluye de plano a quien no hace tal aporte.

La Corte debe llamar la atención en el sentido de que es precisamente esa obligatoriedad, consistente en supeditar el cupo o la permanencia del estudiante a la suscripción o cancelación del bono, lo que de manera más franca colinde con la Constitución. Y ello, independientemente de cuál sea el sujeto activo de la presión ejercida sobre los aportantes. Es evidente que para el efecto, frente a la Constitución, no están legitimados ni el propio colegio, ni las asociaciones de padres de familia, ni otro tipo de organizaciones, como literalmente lo expresa el inciso 1º del precepto analizado, que, también por ello, habrá de ser declarado exequible.

La figura de los “bonos como aporte de capital” contenida en el inciso segundo del artículo 203 representa una talanquera para el acceso a la educación, establecida sin consideración a la calidad de la misma sino al hecho, del todo irrelevante para el efecto, de pertenecer el colegio a la categoría de las personas jurídicas sin ánimo de lucro, por lo cual, sin justificación plausible entre quienes demandan el servicio y atendiendo apenas a la naturaleza jurídica del ente educativo, deja sin posibilidades de acceso a un sinnúmero de personas con base en un motivo exclusivamente pecuniario.

Se discrimina, entonces, y sin causa constitucionalmente válida, a quienes no están en capacidad de asumir dicho pago, alto en la mayoría de los casos, introduciendo así otro costo —adicional a los existentes por matrículas, pensiones y cobro periódicos—, con repercusión directa en el ingreso al sistema educativo y en su permanencia dentro del mismo. Debe observarse que, multiplicado y extendido el fenómeno del pago forzoso de bonos, se crean barreras económicas prácticamente infranqueables en la mayoría de los planteles escolares, estratificando a las personas en materia educativa por una razón típicamente económica, con evidente vulneración del artículo 13 de la Carta Política.

Y si bien, como ya se dijo, la educación a cargo de los establecimientos educativos privados no debe y no puede ser gratuita, el ingreso a una de tales instituciones no debe tener mayores exigencias que las generales previstas en norma legal razonable, fundada y proporcional, pues el mandato constitucional persigue, a través de la educación, el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura, el cual, de aceptarse la constitucionalidad de la excepción consagrada en la norma, se vería anulado, o al menos obstruido, con requisitos carentes de justificación objetiva.

De otro lado, el artículo 68 de la Constitución Política consagra que los padres de familia tienen derecho, de rango constitucional, a escoger el tipo de educación para sus hijos menores y también el establecimiento educativo que juzguen apto para ese fin. Atenta contra este derecho la exigencia de los bonos como aporte de capital, pues, como señala uno de los intervinientes, el padre de familia se ve forzado a buscar otro plantel, contra su voluntad, no por razones inherentes al tipo y nivel de formación y preparación ofrecidos, sino por la limitante económica, impuesta arbitrariamente por el propio instituto. Y si la autorización es general y, por tanto, la exigencia se extiende —como viene aconteciendo—, todo el sistema crea barreras inconstitucionales contra las aspiraciones educativas de las personas de menores recursos.

7. Violación del derecho a la igualdad de oportunidades

La disposición acusada atenta contra la igualdad, muy específicamente a la de oportunidades, al introducir una odiosa discriminación entre quienes sí puedan asumir los costos del pago de los denominados “bonos” y quienes en razón de su situación económica no pueden hacerlo, surgiendo así un núcleo privilegiado, por la sola razón de su poder económico, que en nada beneficia ni contribuye al trato igualitario que inspira nuestra Carta Política, cuando consagra en el artículo 13 que todas las personas gozan de los mismos derechos, libertades y oportunidades.

Al respecto la Corte Constitucional expresó en Sentencia T-02 del 8 de mayo de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero:

“La educación además realiza el valor y principio material de la igualdad que se encuentra consignado en el preámbulo y en los artículos 5º y 13 de la Constitución. Ello puesto que en la medida en que la persona tenga igualdad de posibilidades educativas tendrá igualdad de oportunidades en la vida para efectos de su realización como persona”.

Cabe insistir en que, si bien la Constitución protege la actividad económica, la iniciativa privada y la libre competencia (C.P., art. 333) y reconoce también el derecho de los particulares de fundar centros educativos (C.P., art. 68) tales libertades no pueden anular ni disminuir el carácter de servicio público y de función social atribuido por la Constitución Política a la educación, que también y sobre todo es un derecho fundamental, por todo lo cual está sujeta a la suprema inspección y vigilancia del Estado (C.P., art. 67) siendo de competencia del legislador la función de fijar las condiciones para la creación gestión y funcionamiento de los aludidos establecimientos. Una de ellas tiene que ver con los precios máximos que pueden cobrar por sus servicios, que no pueden fijar unilateralmente ni por fuera de un control oficial estricto.

La forma de financiación de los planteles educativos privados está relacionada indiscutiblemente con el concepto de gestión. De esta forma deberá la ley determinar cuáles son los mecanismos aptos para lograrla sin que al legislador le esté permitido señalar fuentes de financiación que atenten contra los principios y valores consagrados en la Carta Política, entre ellos, el derecho a la educación, la libertad de asociación, el derecho de los padres de escoger la educación para sus hijos menores, y el acceso y permanencia de éstos en el sistema educativo.

El artículo 203 acusado, como ya se ha visto, fija en primer término una prohibición general para los establecimientos educativos en el sentido de exigir cuotas, bonos o tarifas adicionales a las aprobadas por concepto de matrículas, pensiones y cobros periódicos. Establece luego una excepción en favor de los centros educativos privados sin ánimo de lucro, la cual no puede aceptarse ni siquiera por la diversa naturaleza de estos entes, pues como se ha dicho, la imposición de bonos o figuras similares como aporte de capital viola los derechos fundamentales y el concepto de educación como servicio público que tiene una función social.

El mismo argumento es aplicable al régimen transitorio consagrado a favor de los establecimientos que ya habían adoptado ese sistema de financiación para la época de entrada en vigencia de la ley pues ni aun de manera temporal puede aceptarse la incompatibilidad entre la norma legal y la Carta (C.P., art. 4º). Declarar la exequibilidad del período de gracia previsto implicaría no solamente que la Corte Constitucional consintiera en la continuación de cobros ya encontrados inconstitucionales y, por tanto, en la vulneración efectiva y “a sabiendas” de los preceptos fundamentales, con el agravante de que conduciría a profundizar y a prolongar una desigualdad entre los propios establecimientos educativos: los que tenían ya adoptado un sistema de financiación por la vía del cobro forzoso de bonos —hallado inconstitucional— los cuales se beneficiarían de ellos aun siendo contrarios a la Carta Política, y los que no lo habían hecho y por esa sola circunstancia quedarían excluidos, sin fundamento alguno, de tales cobros.

Finalmente la potestad reglamentaria, en cuyo desarrollo se propende la cumplida ejecución de las leyes mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes está confiada por la Constitución (art. 189 num. 11) al Presidente de la República, motivo suficiente para concluir en la inconstitucionalidad del último inciso de la disposición acusada, que deja en manos del Ministerio de Educación Nacional, desplazando al Presidente la competencia para reglamentar la normatividad legal consagrada.

Al tenor de los criterios precedentes, la Corte declarará la inexequibilidad de los incisos 2º, 3º y 4º del artículo 203 de la Ley 115 de 1994.

Encuentra la Corte que las expresiones “salvo la excepción contemplada en el inciso segundo de este artículo”, pertenecientes al inciso 1º, del artículo 203 de la Ley 115 de 1994 conforman unidad de materia con el inciso 2º ibídem, motivo por el cual también serán declaradas inexequibles.

DECISIÓN:

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declárase EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 203 de la Ley 115 de 1994, excluidas las expresiones “salvo la excepción contemplada en el inciso segundo de este artículo”, que se declaran INEXEQUIBLES.

2. Decláranse INEXEQUIBLES los demás incisos del artículo 203 de la Ley 115 de 1994, en su totalidad, que dicen:

“Sólo los establecimientos educativos privados sin ánimo de lucro, podrán establecer un bono como aporte de capital, con destino al mejoramiento del proyecto educativo institucional, siempre y cuando se encuentren bajo el régimen controlado establecido en el artículo 202. En este caso se deberá expedir el título correspondiente.

Los establecimientos educativos que en la fecha tengan adoptados sistemas de financiación mediante bonos o aportes de capital tendrán un período de cinco (5) años para ajustarse gradualmente a lo dispuesto en este artículo.

El Ministerio de Educación Nacional expedirá la reglamentación respectiva”.

El presente fallo surte la plenitud de sus efectos a partir del día siguiente a su notificación por edicto (D. 2067/91, art. 16).

__________________________________