Sentencia C-561 de julio 24 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-561 de 2002 

Ref.: Expediente D-3885

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 77, 78 y 217 (subrogado por el D. 2304/89, art. 54) del Código Contencioso Administrativo.

Actor: Jorge Luis Pabón Apicella

Bogotá. D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil dos (2002)

EXTRACTOS: «II.Texto de la norma acusada

A continuación, se transcriben los textos de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en los Diarios Oficiales 36439 de enero 10 de 1984 y 39013 de octubre 7 de 1989,

“DECRETO 01 DE 1984

Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo

(...).

ART. 77.—De los actos y hechos que dan lugar a responsabilidad. Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de las funciones.

ART. 78.—Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad. En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere”.

“DECRETO 2304 DE 1989

Por el cual, se introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo.

(…).

ART. 54.—El artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:

ART. 217.—Denuncia del pleito, llamamiento en garantía y reconvención. En los procesos relativos a controversias contractuales y de reparación directa, la parte demandada podrá, en el término de fijación en lista, denunciar el pleito, realizar el llamamiento en garantía o presentar demanda de reconvención, siempre que ello sea compatible con la índole o naturaleza de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

(...).

VI. Consideraciones

1. Competencia.

Por dirigirse la demanda contra varias disposiciones que forma parte de dos decretos con fuerza de ley, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-5 de la Constitución Política.

2. El problema jurídico.

2.1. Tal como se expresó en el acápite de antecedentes, el actor solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 77, 78 y 217 del Código Contencioso Administrativo, por considerar que éstos no regulan de manera clara lo concerniente a la oportunidad para ejercer la acción de reparación directa, cuando la causa de su ejercicio es consecuencia del error judicial. Según su entender, esa indeterminación normativa u omisión legislativa parcial, ha permitido al Consejo de Estado —a través de sus diferentes secciones— adoptar posiciones contradictorias frente al tema, lo que a su juicio afecta de manera grave el derecho de los ciudadanos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia.

2.2. En relación con el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, algunos de los intervinientes advierten sobre la posible existencia de una cosa juzgada absoluta, pues el mismo ya había sido sometido al control integral de constitucionalidad. En todo caso, en lo que hace a la acusación formulada en la demanda, quienes intervienen en el proceso, incluyendo al Ministerio Público, coinciden en señalar que la corporación debe abstenerse de proferir decisión de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, en razón a que no existe una correspondencia lógica y temática entre el cargo que se estructura contra los artículos 77, 78 y 217 del Código Contencioso Administrativo y la materia regulada en tales preceptos.

2.3. Teniendo en cuenta situación fáctica planteada, en el presente caso le correspondería a la Corte definir si las normas acusadas violan el principio de igualdad y el derecho de acceso a la administración de justicia, por el hecho de no hacer claridad sobre la oportunidad para ejercer la acción de reparación directa, cuando la causa es la existencia de un error judicial.

Sin embargo, considerando la posición asumida por los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación, antes de entrar a resolver el problema jurídico, deberá la Corte establecer si los preceptos impugnados se encuentran amparados por la cosa juzgada constitucional. Igualmente, en caso de que algunas de las normas acusadas no hayan sido estudiadas por la Corte, habrá de determinarse previamente si la demanda se ajusta a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad.

3. Existencia de cosa juzgada constitucional en relación con los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo.

3.1. Respecto al contenido material de los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo (CCA), se tiene que los mismos ya fueron objeto de pronunciamiento en sede de constitucionalidad. Ciertamente, en ejercicio del control integral a que hace referencia expresa el artículo 46 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, la Corte, en las Sentencias C-100 de enero 31 de 2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez) y C-430 de abril 12 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), los encontró ajustados a la Carta Política y los declaró exequibles, sin establecer ningún tipo de limitación o restricción sobre el alcance de las citadas decisiones.

En relación con el artículo 77 del Código Contencioso Administrativo, se dijo en el numeral 2º de la parte resolutiva de la Sentencia C-100 de 2001, lo siguiente:

“Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 77 del Código Contencioso Administrativo”.

En lo que corresponde al artículo 78 del mismo ordenamiento, se expresó en el numeral 2º de la parte resolutiva de la Sentencia C-430 de 2000:

“Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo”.

3.2. En consecuencia, coincidiendo con la apreciación hecha por algunos de los intervinientes en este proceso, encuentra la Corte que respecto de los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, razón por la cual se ordenará en la parte resolutiva de este fallo estarse a lo resuelto en las sentencias C-100 de 2001 y C-430 de 2000.

3.3. Ahora bien, teniendo en cuenta que la presente acusación también se dirige contra el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo y el mismo no ha sido objeto del control constitucional, debe la corporación determinar, previo al estudio de fondo, si la demanda cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad; concretamente, en lo que respecta a la exigencia de tener que formular por lo menos un cargo directo de inconstitucionalidad contra la norma impugnada.

4. Ineptitud sustantiva de la demanda frente al cargo formulado contra el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, tal y como éste fue subrogado por el artículo 54 del Decreto 2304 de 1989.

4.1. Breves consideraciones sobre los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad.

4.1.1. Según lo ha venido señalando esta corporación, el derecho político y ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (C.P. art. 40-6), conlleva para quienes pretenden promover su ejercicio el cumplimiento de unos requisitos mínimos que, lejos de obstruir la ejecución material del precitado derecho o de afectar el núcleo esencial, buscan racionalizar su uso, garantizar el debido proceso constitucional y asegurar la eficiencia y eficacia en el servicio público de la administración de justicia (1) .

(1) Sobre el tema se puede consultar, entre otros pronunciamientos, las sentencias C-447 de 1997, C-380 de 2000, C-1052 de 2001 y C-008 de 2002.

4.1.2. En desarrollo de este propósito, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, declarado exequible por la Corte en la Sentencia C-131 de 1993, es quien se ocupa de fijar las condiciones mínimas de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, constituyendo su inobservancia una limitación legítima en la competencia del organismo de control constitucional, en cuanto tal omisión lo inhabilitaría para adelantar el respectivo proceso y para concluirlo mediante decisión de mérito. Así, atendiendo al tenor literal de la preceptiva antes citada, cuando un ciudadano solicite a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de una determinada norma jurídica, es imprescindible que la demanda contenga: (i) las disposiciones legales que se acusan, (ii) las preceptivas constitucionales que se considera infringidas y (iii) las razones por las cuales los textos impugnados se estiman violados.

4.1.3. Frente a la exigencia de explicar los motivos que soportan la acusación, la corporación ha sido enfática en manifestar que, en cuanto “el juicio de inconstitucionalidad implica la confrontación en abstracto del contenido de la disposición acusada y la norma superior” (2) , su cumplimiento le impone al demandante una carga de naturaleza sustancial: formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la ley y la Carta Política (3) . Según lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corte, la formulación de cargos indirectos e irrazonables, que no resulten atribuibles al texto de la norma que es citada en la demanda o que no se relacionen directamente con ella, impiden garantizar la validez del proceso de inconstitucionalidad en cuanto desconocen la finalidad de éste, cual es la de realizar el control abstracto e impersonal de las leyes. Sobre el particular, ha dicho la Corte:

(2) Sentencia C-357 de 1997, Magistrado ponente José Gregorio Hernández Galindo.

(3) Cfr. entre otras, las Sentencias C-542 de 1997, C-519 de 1998, C-013 de 2000 y C-1052 de 2001.

“Nótese que la jurisprudencia de esta corporación exige la existencia de acusaciones susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el trámite propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal. Por consiguiente, el actor no cumple ese requisito si se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición, pues su omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. Tampoco existe una demanda idónea cuando la acusación no es relevante constitucionalmente sino que se fundamenta en razones puramente legales. Finalmente esta corporación ha entendido que no existe materialmente cargo, si el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”. (Sent. C-447/97, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).

4.1.4. De este modo, una vez ejercida la acción pública de inconstitucionalidad, y durante su tramite, le corresponde al órgano de control —la Corte Constitucional— “verificar que la presunta violación a la Carta provenga directamente y en abstracto de la norma acusada, más no de fuentes accesorias o diferentes a ésta” (4) . Con ello, no sólo se logra garantizar el debido proceso constitucional y la plena aplicación de los principios de celeridad, economía, efectividad y eficacia judicial, sino también evitar que la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma jurídica, pueda verse injustamente cuestionada por reproches que no reflejan fielmente su verdadero origen, alcance o contenido, y que son más un cuestionamiento atribuible a distintos contenidos normativos no vinculados al proceso, o consecuencia de acusaciones fundadas en razones de orden legal, interpretaciones jurídicas, problemas de aplicación concreta de la ley o criterios de reglamentación y desarrollo del texto; que, en todo caso, no pueden resolverse por vía del control abstracto de constitucionalidad.

(4) Sentencia C-986 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

4.1.5. En los términos precedentes, reitera la corporación su posición según la cual “cuando un ciudadano acusa ante la Corte Constitucional uno o varios, preceptos legales, debe cumplir, formal y materialmente, los requisitos a que hace referencia el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en particular el referido a la formulación concreta y directa de cargos de inconstitucionalidad contra la norma acusada, pues de no hacerlo, se presenta una ineptitud sustancial de la demanda que impide un pronunciamiento de mérito y, en consecuencia, conduce a un fallo inhibitorio” (5) .

(5) Sentencia C-519 de 1998.

4.2. Aplicación de los anteriores criterios al caso concreto.

4.2.1. Pues bien, según se ha venido señalando, la presente acusación gira en torno a una posible indeterminación legislativa sobre la oportunidad para ejercer la acción de reparación directa como consecuencia del error judicial. Considera el actor que los artículos 77, 78 y 217 del Código Contencioso Administrativo no son lo suficientemente claros en su regulación, de manera que han facilitando la construcción de distintos criterios de interpretación a nivel de la jurisprudencia del Consejo de Estado, desconociendo el valor del precedente y violando derechos constitucionales como la igualdad y el acceso a la administración de justicia.

4.2.2. Examinado el contenido del artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, no encuentra la Corte que exista relación de causalidad o de conexidad directa entre éste y el cargo que se estructura en su contra, por cuanto el mismo nada regula sobre la oportunidad reconocida a los administrados para promover la acción de reparación directa. Atendiendo al tenor literal de la norma acusada, se observa que, por su intermedio, el legislador se ocupó de desarrollar un tema ajeno al que es objeto de impugnación, relacionado con las distintas alternativas procesales a las que puede acudir la administración para defender sus intereses económicos, cuando ha sido vinculada a un proceso contencioso de responsabilidad como parte demandada. En este sentido, la norma dispone que durante el desarrollo de la relación jurídica procesal, la entidad pública acusada podrá solicitar la intervención de terceros en el proceso a través de la denuncia del pleito y el llamamiento en garantía, o proceder a formular demanda de reconvención contra quien inicialmente le reclama su responsabilidad, siempre que tales institutos jurídicos sean compatibles con la naturaleza del proceso contencioso que se inicia y cuando se invoquen dentro del término de fijación en lista. Sobre el particular, consagra expresamente el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, lo siguiente:

“ART. 217.—Denuncia del pleito, llamamiento en garantía y reconvención. En los procesos relativos a controversias contractuales y de reparación directa, la parte demandada podrá, en el término de fijación en lista, denunciar el pleito, realizar el llamamiento en garantía o presentar demanda de reconvención, siempre que ello sea compatible con la índole o naturaleza de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

4.2.3. Así, no resulta lógico considerar que la preceptiva acusada puede constituir un referente válido para entrar a evaluar la acusación que se formula, respecto a una presunta deficiencia en la regulación legal de la acción de reparación directa. A este respecto, habrá de precisar la Corte que, en lo que se refiere a la acción de reparación directa, es el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo el llamado a definir y determinar su ámbito de aplicación, al tiempo que el numeral 8º del artículo 136 ibídem se ocupa de establecer el término de caducidad de la citada acción y el momento a partir del cual el mismo empiezan a correr. En relación con esto último, las aludidas disposiciones señalan:

ART. 86.—Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubiera conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública”.

“ART. 136.—Caducidad de las acciones.

(…).

“8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.

4.2.4. En consecuencia, si el demandante ha considerado incompleta o poco clara la regulación existente sobre la acción de reparación directa, particularmente en lo que corresponde a la oportunidad para promoverla cuando se está en presencia de un posible error judicial, ha debido encausar su demanda contra aquellas normas que se ocupan específicamente del tema —C.C.A., arts. 86 y 136— y, en ningún caso, contra el artículo 217 del mismo ordenamiento que, según se precisó, desarrolla una materia ajena como es la relacionada con las distintas alternativas que tienen las entidades públicas para promover la defensa de sus intereses, cuando se ha iniciado en su contra un proceso contencioso de responsabilidad patrimonial.

4.2.5. Desde esta perspectiva, dando aplicación a los criterios hermenéuticos a los que se ha hecho referencia expresa en el acápite anterior, la Corte encuentra que la demanda no reúne los requisitos materiales de procedibilidad llamados a gobernar el proceso de control constitucional, toda vez que el demandante, si bien en apariencia formuló un cargo de inexequibilidad contra la norma impugnada, el mismo no resulta aplicable a su contenido material o regla jurídica —siendo por el contrario predicable de otros preceptos que no fueron vinculados al proceso—. Este defecto de identidad normativa impide llevar a cabo el juicio de inconstitucionalidad, pues a partir de una premisa inexistente, no es posible establecer la presunta incongruencia entre la preceptiva acusada y las disposiciones de la Constitución Política.

4.2.6. A propósito de lo anterior, no sobra advertir que, aunque la demanda formulada en contra de los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo no fue considerada por la Corte como consecuencia de haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, el contenido de tales preceptivas no encuentra vínculo lógico o temático con la acusación que de manera general fue formulado en su contra, razón por la cual respecto de ellas tampoco hubiere resultado válido emitir un pronunciamiento de fondo. Como lo indicó la Corte en las sentencias C-100 de 2001 y C-430 de 2000, a un cuando estas disposiciones son anteriores a la Constitución Política de 1991, las mismas se limitan a reiterar —en sus precisos términos— la procedencia de la acción de repetición del Estado en contra de sus agentes consagrada en el artículo 90 superior. Por esta razón, no cabría, entonces, estructurar en su contra un cargo alusivo a la oportunidad para ejercer la acción de reparación directa por causa de un error judicial, tal y como también se precisó para el caso del artículo 217 del mismo Código Contencioso Administrativo.

4.2.7. De acuerdo con lo expuesto, y a pesar de que la presente demanda fue en principio admitida por haber cumplido en apariencia los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, tal y como éstos aparecen previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, la Corte se declarará inhibida para emitir pronunciamiento de fondo en esta causa, toda vez que, como se dijo, el actor no estructuró, desde una perspectiva material, cargo directo de inconstitucionalidad contra el contenido literal del artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, tal y como éste fue subrogado por el artículo 54 del Decreto 2304 de 1989.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-100 de 2001 y C-430 de 2000, en las que se declararon exequibles, en su orden, los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo.

2. DECLARARSE inhibida para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la demanda formulada contra el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, tal y como éste fue subrogado por el artículo 54 del Decreto 2304 de 1989, por no haberse estructurado en su contra un cargo directo y concreto de inconstitucionalidad.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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