Sentencia C-561 de septiembre 2 de 2015

 

Sentencia C-561 de septiembre 2 de 2015

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Magistrada Ponente:

Dra. Maria Victoria Calle Correa

Actor: Alejandro Ayola Toro

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 58 numerales 10 y 11 (parciales), artículo 61, parágrafo 3º (parcial) de la Ley 1480 de 2011, “Por medio de la cual se expide el estatuto del consumidor y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., dos de septiembre de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma demandada

A continuación se transcriben las disposiciones objeto de la demanda:

“ART. 58.—Procedimiento. Los procesos que versen sobre violación a los derechos de los consumidores establecidos en normas generales o especiales en todos los sectores de la economía, a excepción de la responsabilidad por producto defectuoso y de las acciones de grupo o las populares, se tramitarán por el procedimiento verbal sumario, con observancia de las siguientes reglas especiales:

1. La Superintendencia de Industria y Comercio o el juez competente conocerán a prevención.

La Superintendencia de Industria y Comercio tiene competencia en todo el territorio nacional y reemplaza al juez de primera o única instancia competente por razón de la cuantía y el territorio.

2. Será también competente el juez del lugar donde se haya comercializado o adquirido el producto, o realizado la relación de consumo. Cuando la Superintendencia de Industria y Comercio deba conocer de un asunto en un lugar donde no tenga oficina, podrá delegar a un funcionario de la entidad, utilizar medios técnicos para la realización de las diligencias y audiencias o comisionar a un juez.

3. Las demandas para efectividad de garantía, deberán presentarse a más tardar dentro del año siguiente a la expiración de la garantía y las controversias netamente contractuales, a más tardar dentro del año siguiente a la terminación del contrato. En los demás casos, deberán presentarse a más tardar dentro del año siguiente a que el consumidor tenga conocimiento de los hechos que motivaron la reclamación. En cualquier caso deberá aportarse prueba de que la reclamación fue efectuada durante la vigencia de la garantía.

4. <Aparte tachado derogado por el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012>. No se requerirá actuar por intermedio de abogado. Las ligas y asociaciones de consumidores constituidas de acuerdo con la ley podrán representar a los consumidores. Por razones de economía procesal, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá decidir varios procesos en una sola audiencia.

5. A la demanda deberá acompañarse la reclamación directa hecha por el demandante al productor y/o proveedor, reclamación que podrá ser presentada por escrito, telefónica o verbalmente, con observancia de las siguientes reglas:

a) Cuando la pretensión principal sea que se cumpla con la garantía, se repare el bien o servicio, se cambie por uno nuevo de similares características, se devuelva el dinero pagado o en los casos de prestación de servicios que suponen la entrega de un bien, cuando el bien sufra deterioro o pérdida, la reposición del mismo por uno de similares características o su equivalente en dinero, se deberá identificar el producto, la fecha de adquisición o prestación del servicio y las pruebas del defecto. Cuando la reclamación sea por protección contractual o por información o publicidad engañosa, deberá anexarse la prueba documental e indicarse las razones de inconformidad.

b) La reclamación se entenderá presentada por escrito cuando se utilicen medios electrónicos. Quien disponga de la vía telefónica para recibir reclamaciones, deberá garantizar que queden grabadas. En caso de que la reclamación sea verbal, el productor o proveedor deberá expedir constancia escrita del recibo de la misma, con la fecha de presentación y el objeto de reclamo. El consumidor también podrá remitir la reclamación mediante correo con constancia de envío a la dirección del establecimiento de comercio donde adquirió el producto y/o a la dirección del productor del bien o servicio.

c) El productor o el proveedor deberá dar respuesta dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la recepción de la reclamación. La respuesta deberá contener todas las pruebas en que se basa. Cuando el proveedor y/o productor no hubiera expedido la constancia, o se haya negado a recibir la reclamación, el consumidor así lo declarará bajo juramento, con copia del envío por correo.

d) Las partes podrán practicar pruebas periciales anticipadas ante los peritos debidamente inscritos en el listado que para estos efectos organizará y reglamentará la Superintendencia de Industria y Comercio, los que deberán ser de las más altas calidades morales y profesionales. El dictamen, junto con la constancia de pago de los gastos y honorarios, se aportarán en la demanda o en la contestación. En estos casos, la Superintendencia de Industria y Comercio debe valorar el dictamen de acuerdo a las normas de la sana crítica, en conjunto con las demás pruebas que obren en el proceso y solo en caso de que carezca de firmeza y precisión podrá decretar uno nuevo.

e) <Literal derogado por el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012>.

f) Si la respuesta es negativa, o si la atención, la reparación, o la prestación realizada a título de efectividad de la garantía no es satisfactoria, el consumidor podrá acudir ante el juez competente o la superintendencia.

Si dentro del término señalado por la ley el productor o proveedor no da respuesta, se tendrá como indicio grave en su contra. La negativa comprobada del productor o proveedor a recibir una reclamación dará lugar a la imposición de las sanciones previstas en la presente ley y será apreciada como indicio grave en su contra.

g) Se dará por cumplido el requisito de procedibilidad de reclamación directa en todos los casos en que se presente un acta de audiencia de conciliación emitida por cualquier centro de conciliación legalmente establecido.

6. La demanda deberá identificar plenamente al productor o proveedor. En caso de que el consumidor no cuente con dicha información, deberá indicar el sitio donde se adquirió el producto o se suministró el servicio, o el medio por el cual se adquirió y cualquier otra información adicional que permita a la Superintendencia de Industria y Comercio individualizar y vincular al proceso al productor o proveedor, tales como direcciones, teléfonos, correos electrónicos, entre otros.

La Superintendencia de Industria y Comercio adelantará las gestiones pertinentes para individualizar y vincular al proveedor o productor. Si transcurridos dos meses desde la interposición de la demanda, y habiéndose realizado las gestiones pertinentes, no es posible su individualización y vinculación, se archivará el proceso, sin perjuicio de que el demandante pueda presentar, antes de que opere la prescripción de la acción, una nueva demanda con los requisitos establecidos en la presente ley y además deberá contener información nueva sobre la identidad del productor y/o expendedor.

7. Las comunicaciones y notificaciones que deba hacer la Superintendencia de Industria y Comercio podrán realizarse por un medio eficaz que deje constancia del acto de notificación, ya sea de manera verbal, telefónica o por escrito, dirigidas al lugar donde se expendió el producto o se celebró el contrato, o a la que aparezca en las etiquetas del producto o en las páginas web del expendedor y el productor, o a las que obren en los certificados de existencia y representación legal, o a las direcciones electrónicas reportadas a la Superintendencia de Industria y Comercio, o a las que aparezcan en el registro mercantil o a las anunciadas en la publicidad del productor o proveedor.

8. <Numeral derogado por el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012>.

9. Al adoptar la decisión definitiva, el juez de conocimiento o la Superintendencia de Industria y Comercio resolverá sobre las pretensiones de la forma que considere más justa para las partes según lo probado en el proceso, con plenas facultades para fallar infra, extra y ultrapetita, y emitirá las órdenes a que haya lugar con indicación de la forma y términos en que se deberán cumplir.

10. Si la decisión final es favorable al consumidor, la Superintendencia de Industria y Comercio y los jueces podrán imponer al productor o proveedor que no haya cumplido con sus obligaciones contractuales o legales, además de la condena que corresponda, una multa de hasta ciento cincuenta (150) salarios mínimos legajes mensuales vigentes a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, que se fijará teniendo en cuenta circunstancias de agravación debidamente probadas, tales como la gravedad del hecho, la reiteración en el incumplimiento de garantías o del contrato, la renuencia a cumplir con sus obligaciones legales, inclusive la de expedir la factura y las demás circunstancias. No procederá esta multa si el proceso termina por conciliación, transacción, desistimiento o cuando el demandado se allana a los hechos en la contestación de la demanda. La misma multa podrá imponerse al consumidor que actúe en forma temeraria.

11. En caso de incumplimiento de la orden impartida en la sentencia o de una conciliación o transacción realizadas en legal forma, la Superintendencia Industria y Comercio podrá:

a) Sancionar con una multa sucesiva a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, equivalente a la séptima parte de un salario mínimo legal mensual vigente por cada día de retardo en el incumplimiento.

b) Decretar el cierre temporal del establecimiento comercial, si persiste el incumplimiento y mientras se acredite el cumplimiento de la orden. Cuando lo considere necesario la Superintendencia de Industria y Comercio podrá solicitar la colaboración de la fuerza pública para hacer efectiva la medida adoptada.

La misma sanción podrá imponer la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia Financiera o el juez competente, cuando se incumpla con una conciliación o transacción que haya sido realizada en legal forma.

PAR.—Para efectos de lo previsto en el presente artículo, la Superintendencia Financiera de Colombia tendrá competencia exclusiva respecto de los asuntos a los que se refiere el artículo 57 de esta ley.

ART. 61.—Sanciones. La Superintendencia de Industria y Comercio podrá imponer, previa investigación administrativa, las sanciones previstas en este artículo por inobservancia de las normas contenidas en esta ley, de reglamentos técnicos, de normas de metrología legal, de instrucciones y órdenes que imparta en ejercicio de las facultades que le son atribuidas por esta ley, o por no atender la obligación de remitir información con ocasión de alguno de los regímenes de control de precios:

1. Multas hasta por dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción.

2. Cierre temporal del establecimiento de comercio hasta por 180 días.

3. En caso de reincidencia y atendiendo a la gravedad de las faltas, cierre definitivo del establecimiento de comercio o la orden de retiro definitivo de una página web portal en Internet o del medio de comercio electrónico utilizado.

4. Prohibición temporal o definitiva de producir, distribuir u ofrecer al público determinados productos. El productor podrá solicitar a la autoridad competente, el levantamiento de esta sanción previa la demostración de que ha introducido al proceso de producción las modificaciones que aseguren el cumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad.

5. Ordenar la destrucción de un determinado producto, que sea perjudicial para la salud y seguridad de los consumidores.

6. Multas sucesivas hasta de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por inobservancia de órdenes o instrucciones mientras permanezca en rebeldía.

Cuando se compruebe que los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales, socios, propietarios u otras personas naturales han autorizado o ejecutado conductas contrarias a las normas contenidas en la presente ley, se les podrán imponer multas hasta por trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la imposición de la sanción y la prohibición de ejercer el comercio hasta por cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria de la sanción.

PAR. 1º—Para efectos de graduar la multa, la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá en cuenta los siguientes criterios:

1. El daño causado a los consumidores;

2. La persistencia en la conducta infractora;

3. La reincidencia en la comisión de las infracciones en materia de protección al consumidor.

4. La disposición o no de buscar una solución adecuada a los consumidores.

5. La disposición o no de colaborar con las autoridades competentes.

6. El beneficio económico que se hubiere obtenido para el infractor o para terceros por la comisión de la infracción.

7. La utilización de medios fraudulentos en la comisión de la infracción o cuando se utiliza a una persona interpuesta para ocultarla o encubrir sus efectos.

8. El grado de prudencia o diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas pertinentes.

PAR. 2º—Dentro de las actuaciones administrativas solo serán admisibles las mismas causales de exoneración de responsabilidad previstas en el titulo 1 de esta ley.

PAR. 3º—El cincuenta por ciento (50%) de las sanciones que impongan la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera en ejercicio de sus funciones administrativas y jurisdiccionales de protección al consumidor, incluidas las impuestas por incumplimiento de reglamentos técnicos, servicios de telecomunicaciones, servicios postales, falta de registro o no renovación del registro en las cámaras de comercio y de protección de datos personales o hábeas data, tendrán como destino el presupuesto de cada superintendencia y el otro cincuenta por ciento (50%) se destinará para fortalecer la red nacional de protección al consumidor a que hace referencia el artículo 75 de la presente ley, y los recursos serán recaudados y administrados por quien ejerza la secretaria técnica de la red.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

11. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta.

Asunto previo. Las solicitudes de inhibición por ineptitud de la demanda.

Problema jurídico planteado

De acuerdo con la síntesis de la demanda y las intervenciones, corresponde a la Corte determinar si la decisión del legislador de destinar parte del dinero recibido por recaudo de multas impuestas por la Superintendencia de Industria y Comercio al presupuesto de funcionamiento de la misma entidad viola el artículo 359 de la Constitución Política, que prohíbe la existencia de rentas con destinación específica, las normas concordantes del estatuto orgánico del presupuesto y el artículo 29, superior, que consagra el derecho fundamental al debido proceso, porque la percepción de esos recursos podría afectar la independencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, en los procedimientos sancionatorios que adelanta.

Cuestión previa. Aptitud de la demanda

12. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.

13. La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del tribunal constitucional en las funciones propias del Congreso dela República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de inconstitucionalidad.

14. En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del texto superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”(3).

15. Si bien en este trámite solo la Universidad de los Andes aunque defendió la exequibilidad de las normas demandadas, también expresó razones para solicitar un pronunciamiento inhibitorio y los cargos a primera vista satisfacen las cargas recién indicadas, encuentra la Sala que el actor no presenta acusación alguna contra uno de los apartes demandadas, tal como lo señala el Procurador General de la Nación. Así, aunque es claro que estima que una regulación que confiere a la Superintendencia de Industria y Comercio los recursos derivados de las multas que la entidad impone desconoce el debido proceso (principio de imparcialidad), no expresa las razones por las que estima inconstitucional que parte de ese dinero se destine a “fortalecer la red nacional de protección al consumidor a que hace referencia el artículo 75 de la presente ley, y los recursos serán recaudados y administrados por quien ejerza la secretaria técnica de la red”, como lo ordena el inciso final del artículo 64 de la Ley 1480 de 2011, parcialmente demandado.

En consecuencia, el pronunciamiento girará en torno a los demás enunciados cuestionados, que coinciden en destinar a la Superintendencia de Industria y Comercio el dinero derivado de las multas que esa autoridad impone en el ejercicio de sus competencias. El análisis consistirá en verificar si esa regulación desconoce la prohibición de establecer rentas con destinación específica, es decir, el artículo 359 de la Constitución Política (cargo 1); y si se opone al principio de imparcialidad que, como componente del debido proceso, debe asegurarse en todos los trámites administrativos y judiciales, al prever que el dinero recaudado a través de esas multas ingrese al presupuesto de la misma Institución que las impone (cargo 2).

Sobre la importancia argumentativa del precedente y el valor de la jurisprudencia como fuente de derecho.

La Corte Constitucional ha desarrollado, en un conjunto amplio de decisiones, una sólida doctrina de respeto al precedente jurisprudencial relacionada, así mismo, con el valor conferido a la jurisprudencia como fuente de derecho en el orden interno.

Así, la corporación ha considerado que cuando el artículo 230 de la Constitución Política, según el cual el juez se encuentra sometido al imperio de la ley, esta expresión (ley) debe entenderse como una referencia a todas las normas que integran el ordenamiento jurídico, pues de no ser así habría que suponer que el juez no debe respeto a las normas infra legales, a los tratados de derechos humanos vinculantes para Colombia, a la Carta Política o a los precedentes judiciales.

De igual manera, ha aclarado que las sentencias son vinculantes en distintos sentidos. Así, de una parte, las decisiones adoptadas en la parte resolutiva son, por regla general, obligatorias para las partes del proceso, sin perjuicio de la facultad de la Corte de extender esos efectos, cuando ello sea necesario para asegurar la prevalencia y supremacía constitucional (sents. C-113/93 y C-131/93). Sin embargo, las razones esenciales de la decisión constituyen el precedente jurisprudencial, o la respuesta construida por el juez al problema jurídico estudiado.

El precedente jurisprudencial es vinculante por diversas razones. En primer lugar (y especialmente) porque el principio de igualdad de trato exige adoptar posiciones normativas idénticas frente a supuestos de hecho iguales, o similares en lo relevante. De otra parte, porque de esa manera se consiguen importantes fines. Se asegura un mínimo de seguridad jurídica, se protege la confianza de los ciudadanos en la razonabilidad de las decisiones de los jueces y la uniformidad en la interpretación de las normas jurídicas.

El respeto por el precedente, finalmente, exige al juez seguir el camino o la forma de decisión establecida en el caso previo, siempre que los hechos entre uno y otro sean iguales o semejantes en lo relevante; o explicar la existencia de poderosas razones para apartarse de esa vía. Razones que deben tener relevancia constitucional y pueden asociarse a cambios intensos en el sistema de valores que subyace a la Carta; modificaciones relevantes del sistema normativo y la necesidad de una adecuación de la jurisprudencia a nuevas circunstancias sociales.

Pero, así como el juez debe asumir esas exigentes cargas cuando desee modificar el precedente o apartarse de su fuerza vinculante en el caso concreto, el seguimiento del precedente también cumple el papel de “descarga” argumentativa, en la medida en que su existencia, aunada al principio de igualdad es, en sí misma, una razón relevante y en ocasiones suficiente para fallar.

La Sala observa, en esta oportunidad, que existe un precedente relevante. Ese precedente, además, fue citado por el demandante como fundamento central de su petición de inexequibilidad, y no existe, en los argumentos presentados por los intervinientes, alguno que ofrezca razones serias para cambiar de decisión. Como tampoco la Sala encuentra que lo fallado en esa oportunidad sea incorrecto o requiera una adaptación a nuevas circunstancias jurídicas o sociales, procederá a fallar con base en esa sentencia.

a. De la igualdad o semejanza relevante entre las normas estudiadas.

En la Sentencia C-748 de 2001 la corporación ejerció el control previo de constitucionalidad sobre el Proyecto de Ley Estatutaria 184 de 2010, Senado, y 046 de 2010, Cámara, por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales”. En el control y vigilancia del manejo de datos, la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce diversas funciones y, entre estas, posee la facultad de imponer sanciones a las empresas que vulneren los mandatos de la ley citada y, por esa vía, el derecho al hábeas data.

ART. 19.—Autoridad de protección de datos. La Superintendencia de Industria y Comercio, a través de una delegatura para la protección de datos personales, ejercerá la vigilancia para garantizar que en el tratamiento de datos personales se respeten los principios, derechos, garantías y procedimientos previstos en la presente ley.

En el proyecto de ley al que se hace referencia que fue objeto de control por la Sentencia C-748 de 2011, el Congreso de la República estableció diversas fuentes de recursos para que la superintendencia ejerciera adecuadamente sus funciones. En el numeral a) del artículo 20 del Proyecto de Ley Estatutaria 184 de 2010, Senado y 046 de 2010, Cámara, el legislador incluyó entre esos recursos el dinero proveniente de las multas impuestas a los vigilados.

La Corte estimó que la decisión legislativa de destinar al funcionamiento de la Superintendencia de Industria y Comercio las sumas de dinero derivadas de sanciones que la misma entidad imponer resultaba violatorio de la prohibición de rentas con destinación específica y del principio de unidad de caja, contemplado en el estatuto orgánico del presupuesto. Resulta pertinente entonces citar la argumentación de la sentencia:

“2.19.3. Análisis de constitucionalidad del artículo 20.

El artículo 20 se refiere a los recursos con los cuales ha de funcionar esa delegada. Asobancaria plantea que si los dineros producto de las multas son un factor válido de financiación para que la nueva delegatura que se crea en la Superintendencia de Industria y Comercio pueda ejercer las funciones que le son atribuidas por la ley. En este sentido, debe responderse si la destinación de esta renta se encuentra conforme con el artículo 359 de la Constitución, el cual consagra que “No habrá rentas de destinación específica”.

Ahora bien, dicho principio constitucional guarda estrecha relación con el principio de unidad de caja, estipulado en el Decreto 111 de 1996 (estatuto orgánico del presupuesto), el cual sostiene que “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de todas las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Nación”, es decir, que la totalidad de los ingresos públicos deben ingresar sin previa destinación a un fondo común desde donde se asignan a la financiación del gasto público.

Por otro lado, el artículo 27 del Decreto 111 de 1996 consagra la clasificación de los ingresos corrientes de la Nación, señalando que se dividen entre “tributarios” y “no tributarios”. Los primeros a su vez, se clasifican en “impuestos directos e indirectos” y los segundos en “tasas” y “multas”. Entonces, tenemos que las multas se consideran ingresos no tributarios pero que pertenecen al ingreso corriente de la nación, que son destinados al presupuesto nacional. Lo anterior, es consecuente con la norma constitucional que define el significado de ingresos corrientes como “los constituidos por ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital”.

Por lo anterior, concluye esta Sala que destinar al funcionamiento de la Superintendencia de Industria y Comercio, las multas generadas con ocasión del ejercicio de las funciones que le otorga el proyecto en revisión, contradice la prohibición de destinación de rentas específicas y el de unidad de caja establecido por el estatuto orgánico del presupuesto nacional, sobre el cual la Corte ha dicho que es desarrollo de la Constitución económica. Por lo tanto, la Sala declarará inexequible el literal a) del artículo 20 del proyecto de ley.

En este orden, la financiación de esta nueva dependencia dependerá de los recursos del presupuesto nacional señalados en el literal b) del artículo 20 en revisión, que en consecuencia será declarado exequible pues se establece en cumplimiento del principio del gasto público consagrado en el artículo 345”(4).

b. Discusión acerca de la aplicabilidad del precedente contenido en la Sentencia C-748 de 2011 al cargo objeto de estudio.

Un grupo de intervinientes sostiene que la Corte debe seguir el precedente contenido en la Sentencia C-748 de 2011, en la que se declaró la inexequibilidad del artículo 20 del Proyecto de Ley Estatutaria 184 de 2010 Senado; 046 de 2010 Cámara, “por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales”

Artículo 20 de la al Proyecto de Ley Estatutaria 184 de 2010 Senado; 046 de 2010 Cámara, “por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales”Artículo 58, numerales 10º y 11 (parciales) y 61, parágrafo 3º, de la Ley 1480 de 2011
ART. 20.—Recursos para el ejercicio de sus funciones. La Superintendencia de Industria y Comercio contará con los siguientes recursos para ejercer las funciones que le son atribuidas por la presente ley:
a) Las multas que se impongan a los sometidos a vigilancia.

ART. 58.—Procedimiento. Los procesos que versen sobre violación a los derechos de los consumidores establecidos en normas generales o especiales en todos los sectores de la economía, a excepción de la responsabilidad por producto defectuoso y de las acciones de grupo o las populares, se tramitarán por el procedimiento verbal sumario, con observancia de las siguientes reglas especiales:
10. Si la decisión final es favorable al consumidor, la Superintendencia de Industria y Comercio y los Jueces podrán imponer al productor o proveedor que no haya cumplido con sus obligaciones contractuales o legales, además de la condena que corresponda, una multa de hasta ciento cincuenta (150) salarios mínimos legajes mensuales vigentes a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, que se fijará teniendo en cuenta circunstancias de agravación debidamente probadas, tales como la gravedad del hecho, la reiteración en el incumplimiento de garantías o del contrato, la renuencia a cumplir con sus obligaciones legales, inclusive la de expedir la factura y las demás circunstancias. No procederá esta multa si el proceso termina por conciliación, transacción, desistimiento o cuando el demandado se allana a los hechos en la contestación de la demanda. La misma multa podrá imponerse al consumidor que actúe en forma temeraria.
11. En caso de incumplimiento de la orden impartida en la sentencia o de una conciliación o transacción realizadas en legal forma, la Superintendencia Industria y Comercio podrá:
a) Sancionar con una multa sucesiva a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, equivalente a la séptima parte de un salario mínimo legal mensual vigente por cada día de retardo en el incumplimiento.
ART. 61.—Sanciones. La Superintendencia de Industria y Comercio podrá imponer, previa investigación administrativa, las sanciones previstas en este artículo por inobservancia de las normas contenidas en esta ley, de reglamentos técnicos, de normas de metrología legal, de instrucciones y órdenes que imparta en ejercicio de las facultades que le son atribuidas por esta ley, o por no atender la obligación de remitir información con ocasión de alguno de los regímenes de control de precios:
PAR. 3º—El cincuenta por ciento (50%) de las sanciones que impongan la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera en ejercicio de sus funciones administrativas y jurisdiccionales de protección al consumidor, incluidas las impuestas por incumplimiento de reglamentos técnicos, servicios de telecomunicaciones, servicios postales, falta de registro o no renovación del registro en las cámaras de comercio y de protección de datos personales o hábeas data, tendrán como destino el presupuesto de cada superintendencia (...).

La Corte Constitucional ha acogido la diferencia conceptual entre disposición jurídica (DJ) y norma jurídica (NJ), planteada desde algunos sectores de la teoría del derecho, según la cual las primeras (DJ) son los textos legales incorporados en las fuentes formales del derecho (Constitución, leyes, tratados, decretos, resoluciones, etc.), mientras las segundas (NJ) son el contenido de las primeras. Es decir, aquellas que obligan, permiten o prohíben, y que deben establecerse a partir de su interpretación.

De acuerdo con el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y ninguna autoridad puede reproducir “el contenido material” de un acto declarado inexequible por la corporación, cuando ello obedezca a razones de fondo.

Como puede verse, al referirse al contenido material, el constituyente tuvo en consideración a las normas, antes que a las disposiciones normativas, y ello resulta razonable porque de otra forma la prohibición establecida en el artículo 243 de la Carta podría ser desconocida mediante nuevos textos, con alteraciones menores frente a los que previamente fueron expulsados del ordenamiento jurídico por este tribunal.

En ese orden de ideas, la corporación ha señalado que la cosa juzgada puede presentarse en una dimensión formal, que se configura a partir de la reproducción un texto previamente declarado inexequible, y en una dimensión material, cuando se introduce un contenido normativo (es decir, una norma jurídica) previamente declarada inexequible en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad.

En el caso objeto de estudio, la Sala observa que los textos normativos del artículo 20 del proyecto de ley estatutaria de protección de datos y de los enunciados demandados, contenidos en le Ley 1480 de 2011 son distintos, de manera que debe descartarse de plano la existencia de cosa juzgada formal. Sin embargo, su contenido normativo sí presenta evidentes semejanzas.

Así, el artículo declarado inexequible en la Sentencia C-748 de 2011(5) establecía directamente que las multas harían parte de los recursos de la Superintendencia de Industria y Comercio para el ejercicio de sus funciones de vigilancia y control, en materia de protección de datos. Las normas que se demandan plantean que, en el ejercicio de funciones sancionatorias por violación de las normas de protección del consumidor, el dinero recaudado por concepto de multas se debe pagar a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio (arts. 59, lits. 10 y 11, parciales) o que el 50% de esos recaudos se destinará al presupuesto de la misma institución (art. 61, par. 3º, parcial). Así las cosas, los textos no coinciden punto por punto (las DJ no son iguales) y no existe cosa juzgada en su dimensión formal.

Sin embargo, en el ámbito de análisis del contenido normativo material (es decir, de las NJ) el asunto resulta más complicado pues, de una parte, el artículo 20 del proyecto de ley estatutaria de protección de datos objeto de control por la Sentencia C-748 de 2011, establecía la fuente de recursos para el ejercicio de una función específica de la superintendencia, mientras que en las normas demandadas se trata de una regulación más amplia, que involucra todas las multas que la autoridad impone en el ejercicio de sus funciones ordinarias.

Por ese motivo, la Sala concluye que si bien no se trata de normas idénticas, pues no coinciden plenamente en su ámbito de aplicación, sí guardan una semejanza indiscutible. Todas suponen que el dinero recaudado a través de las multas impuestas por la Superintendencia de Industria y Comercio puede o debe ingresar a su propio presupuesto. La ratio decidendi de la Sentencia C-748 de 2011(6) responde, precisamente, al problema jurídico acerca de si esa destinación desconoce la prohibición contenida en el artículo 359, superior. Por lo tanto, si bien no se presenta cosa juzgada material, sí existe un precedente relevante para la decisión del caso concreto.

En la C-748 de 2011(7), la corporación analizó un contenido normativo muy similar a los que actualmente son estudiados por la Sala, resulta claro que, en principio, debería seguirse la argumentación trazada en esa ocasión y, en consecuencia, declarar la inexequibilidad de los fragmentos normativos de la Ley 1480 de 2011, objeto de análisis.

Sin embargo, la Sala observa que, en este trámite, el Ministerio de Hacienda presentó argumentos sólidos a favor de una decisión distinta. Estos argumentos se basan en que, según jurisprudencia constitucional (Sent. C-280/96(8) en la que la corporación estudió la constitucionalidad de un amplio conjunto de artículos de la L. 200/95, CDU), las multas sí pueden destinarse a una entidad como la Superintendencia de Industria y Comercio, sin que ello viole la prohibición contenida en el artículo 359 de la Constitución Política.

Esta posición, a su vez, se basaría en otros pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que se ha determinado que la prohibición del artículo 359 se refiere fundamentalmente a ingresos tributarios.

En esa dirección, afirma el ministerio citado que las multas no son ingresos provenientes de la potestad impositiva del Estado, ni necesariamente del orden nacional y que, por lo tanto, no quedan comprendidas dentro de la prohibición de que se establezcan rentas de destinación específica (C.P., art. 359, ya citado). Es oportuno recordar entonces los fundamentos centrales del precedente que invoca el Ministerio de Hacienda:

“13. Uno de los demandantes ataca aquellas expresiones del CDU que destinan a la entidad correspondiente el producto de las multas impuestas como sanción disciplinaria, pues considera que de esa manera se establece una contribución parafiscal, cuya creación compete al legislador y no a la autoridad sancionadora. Además, añade, esta destinación provoca en la administración un comportamiento doloso tendiente a imponer multas a fin de acrecentar el presupuesto de la entidad respectiva, por lo cual el actor pide la inexequibilidad de varias expresiones de los artículos 29 y 31 del CDU.

La Corte no comparte el cargo del actor y declarará exequibles esas expresiones, pues las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado. Por consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los servidores públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una típica desviación de poder que —conforme al art. 88 del CCA— implicaría la nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias deben destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios el funcionario. En efecto, se reitera, las multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto 111 de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la Nación. Por ello, no es admisible el cargo de competencia que el actor hace recaer sobre los artículos sub examine. Ni tampoco se está vulnerando el artículo 359 de la Carta que prohíbe las rentas nacionales de destinación específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que estudiar el tema, esta corporación ha establecido que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que esta prohibición se refiere exclusivamente las rentas de naturaleza tributaria. Y, finalmente, esa destinación tiene unas finalidades sociales razonables, pues los artículos 6º y 7º del Decreto 2170 de 1992 establecen que las multas impuestas en virtud de una sanción disciplinaria se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales pertenezca el servidor sancionado y se destinarán a financiar programas de bienestar social de los empleados de las entidades”(9).

Necesidad de rectificar el precedente establecido en la Sentencia C-748 de 2011(10):

De acuerdo con las consideraciones vertidas al inicio del estudio del caso concreto, el seguimiento del precedente tiene una función de descarga de la argumentación, pues el principio de igualdad permite al juez invocar las razones previamente expuestas a favor de una decisión para fallar un nuevo caso en el mismo sentido, cuando estos guardan semejanzas claras, en los aspectos jurídicamente relevantes. Por el contrario, el cambio del precedente exige una argumentación muy calificada, en la que se demuestre la necesidad imperiosa de abandonar el camino previamente trazado, por resultar inaceptable a la luz de cambios normativos, del sistema de valores que subyace a los principios constitucionales o de un nuevo contexto social, que torna injusto el precedente.

En este caso se presenta una situación muy particular, al momento de interpretar y aplicar los precedentes. Existe, de una parte, una sentencia reciente, C-748 de 2011(11), en la que se declaró la inexequibilidad de una norma casi idéntica a las que analiza la Sala en este trámite. En ese fallo consideró la Corte, en síntesis, que aunque las multas no son tributos, sí se encuentran cobijadas por la prohibición del artículo 359 superior, dado que constituyen ingresos corrientes no tributarios de la Nación. Por el contrario, en la Sentencia C-280 de 1996(12) la corporación fue enfática en señalar que la norma superior (C.P., art. 359) exclusivamente cobija a los ingresos provenientes de tributos del orden nacional.

En principio, la existencia de precedentes incompatibles modifica las cargas que debe asumir el juez. No se trata de que los precedentes se anulen entre sí y el juez adopte una solución en el vacío, sino del deber de buscar en sus razones, o en otros motivos de orden constitucional, cuál es la respuesta que mejor responde al problema jurídico objeto de control. La Sala observa que uno de los dos precedentes mencionados obedece, de mejor manera, a la jurisprudencia constitucional en la que se ha desarrollado el artículo 359 superior.

Esa jurisprudencia ha explicado que la prohibición constitucional citada obedece a la necesidad de asegurar un adecuado manejo de los recursos, mediante la integración de los ingresos del Estado a un solo presupuesto (el presupuesto general de la Nación), para así garantizar su distribución entre los distintos niveles territoriales, de conformidad con el principio de unidad de caja. En ese sentido, la Sentencia C-1515 de 2000 efectuó la siguiente sistematización jurisprudencial:

“La Corte no puede menos que coincidir con los intervinientes. En efecto, de una parte, la Corte ya ha señalado que el artículo 359 de la Carta se refiere, exclusivamente, rentas nacionales de carácter tributario. A este respecto, la corporación ha señalado: “La Corte considera que las rentas nacionales a las que se refiere el indicado precepto son precisamente las de origen tributario. Así lo expresó con claridad en la Sentencia C-40 del 11 de febrero de 1993: El artículo 359 de la Constitución nacional prohíbe las rentas nacionales de destinación específica, con excepción de las participaciones en favor de las entidades territoriales, las destinadas a inversión social, y las que en virtud de leyes anteriores hubieren sido destinadas a la previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías. A dos razones fundamentales obedeció esta importante prohibición. En primer lugar, como se sabe, las rentas de destinación específica no eran computables dentro del monto global del presupuesto nacional para efectos de señalar la debida participación de las entidades territoriales. La proliferación de tales rentas disminuía entonces el monto de las transferencias de la Nación a los municipios y departamentos. En segundo lugar, la afectación de determinadas rentas restaba flexibilidad a la asignación del gasto público. Así, gastos que en un momento adquirían la condición de prioritarios, debían ceder ante la previa asignación legal de ciertas rentas, cuyo monto era cada vez mayor. Por estas dos razones, el constituyente decidió excluir del presupuesto nacional las llamadas rentas de destinación específica, a fin de aumentar el monto global sobre el cual se computa la participación fiscal de las entidades territoriales y hacer más flexible el manejo del gasto público. Ahora bien, lo que hace el artículo 359, es excluir del presupuesto las rentas nacionales de destinación específica, mas no prohibir la creación de contribuciones parafiscales —que por su naturaleza, son de destinación específica—, o excluir de los presupuestos de las entidades territoriales distintas a la Nación, dichas rentas. La prohibición que se estudia no excluye la existencia de contribuciones parafiscales, pues la propia Carta consagra este tipo de gravámenes y cuando la norma habla de “rentas nacionales”, se refiere fundamentalmente a rentas de naturaleza tributaria. De una parte, la Carta autoriza al Congreso para decretar contribuciones parafiscales las cuales tienen como característica esencial ser recursos de destinación específica. Y si como bien se sabe, uno de los principios fundamentales de hermenéutica jurídica es el de interpretar sistemáticamente un conjunto normativo de manera que sus disposiciones adquieran un sentido dentro del contexto y puedan ser aplicables, debe concluirse que la prohibición a la que alude el artículo 359, no incluye a las contribuciones parafiscales, contempladas en los artículos 150-12, 179-3 y 338 de la Carta. De otra parte, una interpretación sistemática del texto constitucional nos lleva a afirmar que la expresión “rentas nacionales de destinación específica”, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos. Esto es así, por cuanto no solo el concepto rentas evoca el de impuestos, sino que también sería difícil entender cómo podrían ser aplicables las disposiciones contenidas en los artículos 150-7, 210, 336 y 362 de la Carta, en cuanto se refiere a la descentralización por servicios. Es bien sabido que el legislador otorga a algunas entidades con patrimonio autónomo ciertas funciones, en virtud de las cuales recaudan de manera sistemática y continuada, una serie de recursos que son destinados a su cumplimiento. Si tales recursos fueran entendidos como rentas nacionales, no podrían tener destinación especial, además que pasarían a formar parte del presupuesto nacional quedando así desvertebrado el principio constitucional de la descentralización por servicios. Todo lo anterior nos permite afirmar que la prohibición del artículo 359 no incluye a las contribuciones parafiscales. Se refiere exclusivamente a las rentas fiscales. Aquellas por el contrario, no afectan el fisco, no surgen como participación o transferencias de rentas nacionales, no son impuestos y por lo tanto cuentan con un régimen jurídico especial, distinto al consagrado para los ingresos tributarios de la nación. De otra parte, la prohibición de crear rentas de destinación específica se aplica exclusivamente a las rentas de carácter nacional que entran al presupuesto general y no a las rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o municipales (...). De lo cual resulta que cuando el ingreso no es de carácter tributario, no se considera que sea una renta nacional cuya destinación específica se encuentre prohibida”.

En ese orden de ideas, la Sala considera obligatorio rectificar el precedente del año 2011 para, en su lugar, y con el propósito de armonizar la jurisprudencia constitucional, retomar las reglas planteadas desde el año 1996, y que encuentran respaldo en la doctrina general de la Corte acerca de la prohibición de rentas de destinación específica.

También en la Sentencia C-280 de 1996(13), este tribunal evalúo el cargo por presunta vulneración al debido proceso, en cuanto a la eventual afectación de la imparcialidad de la autoridad de vigilancia que podría surgir, en la medida en que las normas demandadas, ordenan que las multas sean impuestas a su favor o ingresen al presupuesto de la entidad. La Corte estimó que esa posibilidad no se desprende de la regulación, sino que se traduciría en un abuso, susceptible de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, bajo el concepto de desviación de poder, vicio que afecta la validez de los actos administrativos.

La Sala comparte lo expresado por el tribunal en 1998. Sin embargo, considera oportuno señalar que en toda actuación sancionatoria deben aplicarse estrictamente los principios del debido proceso y que todo abuso de poder puede ser controlado, bien por los medios de la vía gubernativa, bien ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, o incluso, en sede de tutela.

En efecto, la desviación de poder (actualmente, desviación de las propias atribuciones), se presenta “cuando la atribución de que está investido un funcionario se ejerce, no hacia el fin requerido por la ley, sino en busca de logros diferentes. Según lo ha reiterado esta corporación, la alegada desviación de poder como causal de anulación de los actos administrativos “Consiste en el hecho de que una autoridad administrativa, con la competencia suficiente para dictar un acto ajustado, en lo externo, a las ritualidades de forma, lo ejecuta, no en vista del fin para el cual se le ha investido de esa competencia, sino para otro distinto”(14).

Así las cosas, si la Superintendencia de Industria y Comercio, o la Superintendencia Financiera impusieran multas o iniciaran procedimientos sancionatorios con fines distintos a los de satisfacer los intereses de consumidores y usuarios del sistema financiero, estarían actuando por fuera de las competencias sancionatorias que les confiere la ley. Ello implicaría además una violación a la prohibición o interdicción de la arbitrariedad, elemento cardinal del debido proceso y de la Constitución Política de 1991.

Por ello, es imperativo recordar que los procedimientos sancionatorios deben adelantarse única y exclusivamente con el propósito de defender los derechos mencionados. Las superintendencias deben utilizar estos recursos de forma transparente y con apego al principio de eficiencia, que rige la función pública, de manera que exista la posibilidad de un control ciudadano sobre su manejo, a través de los informes de gestión que periódicamente debe adelantar la entidad, y de una contabilidad donde conste, de manera clara y precisa la manera en que ingresan al presupuesto y son nuevamente invertidos en pro de los ciudadanos.

Por las razones expuestas, la Sala seguirá entonces el precedente sentado en la Sentencia C-280 de 1996(15) y declarará la exequibilidad de los enunciados normativos demandados.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato expreso de la Constitución

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES las expresiones a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, contenida en el numeral 10 del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011; a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, del literal a), numeral 11 de la Ley 1480 de 2011 y “tendrán como destino el presupuesto de cada superintendencia”, del parágrafo 3º, del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Sentencia C-066 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(2) Cfr. Sentencia C-308 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(3) Es un resumen de los apartes centrales de la Sentencia T-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) en la que se abordó, con amplitud, el estudio de los requisitos argumentativos mínimos de las demandas de inconstitucionalidad.

(4) Sentencia C-748 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV. y AV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva. Los magistrados cuestionaron si el proyecto cumplía las condiciones de constitucionalidad de una ley estatutaria sobre protección de la información y los datos personales, tomando en cuenta que no contenía una regulación integral del tema. SPV. Mauricio González Cuervo, en relación con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 27 del proyecto, aspecto que no se relaciona con el problema jurídico abordado en esta providencia.

(5) Sentencia C-748 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV. y AV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.

(6) Sentencia C-748 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV. y AV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.

(7) Sentencia C-748 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV. y AV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.

(8) M.P. Alejandro Martínez Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y Julio César Ortiz Gutiérrez.

(9) M.P. Alejandro Martínez Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y Julio César Ortiz Gutiérrez.

(10) Sentencia C-748 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV. y AV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.

(11) Sentencia C-748 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV. y AV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.

(12) M.P. Alejandro Martínez Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y Julio César Ortiz Gutiérrez.

(13) M.P. Alejandro Martínez Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y Julio César Ortiz Gutiérrez.

(14) Sentencia del treinta y uno (31) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991), Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Clara Forero de Castro. Ver también la sentencia del 22 de enero de 2015, rad. 25000-23-24-000-2008-00382-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso), la alta corporación precisó “(...) ha dicho el Consejo de Estado que cuando se alega desviación de poder debe llevarse al juez a la certeza incontrovertible de que los motivos que tuvo la administración para proferir el acto enjuiciado no son aquellos que le están expresamente permitidos por la ley, sino otros, de manera que el resultado de la decisión que se ataca es diverso del que naturalmente hubiera debido producirse si la decisión se hubiese proferido de acuerdo con los dictados legales que la informan.
En otras palabras, cuando se alega desviación de poder como causal para pedir la nulidad de un acto administrativo y como consecuencia un eventual restablecimiento de derecho, quien pretenda esa declaración está obligado a aportar tales pruebas que el juez del conocimiento no tenga la más mínima duda, que al expedir el acto controvertido el agente de la administración que lo produjo no buscó obtener el fin obvio y normal determinado al efecto, sino que, por el contrario, se valió de aquella modalidad administrativa para que se obtuviera como resultado una situación en un todo diversa a la que explícitamente busca la ley (...)”.

(15) M.P. Alejandro Martínez Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y Julio César Ortiz Gutiérrez.