Sentencia C-562 de octubre 7 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2004

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 44, 50, 52, 53, 55 y 59 de la Ley 413 de 1997 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1º de enero al 31 de diciembre de 1998”.

Actor: Eduber Rafael Gutiérrez Torres

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta cuarenta y uno (41), a los siete días del mes de octubre de mil novecientos noventa y ocho.

EXTRACTOS: «(...).

II. Texto de las normas acusadas

Las normas acusadas, son las siguientes:

“LEY NÚMERO 413 DE 1997

(Noviembre 19)

“Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1998”.

El Congreso de la República,

DECRETA:

(...);

ART. 44.—El gobierno podrá financiar en el presupuesto de inversión del Instituto Nacional de Vías, proyectos de la red secundaria prioritarios en el Plan Nacional de Desarrollo siempre y cuando interconecten redes troncales y cumplan con los requisitos de cofinanciación del artículo 74 de la Ley 188 de 1995.

ART. 50.—El presupuesto inicial correspondiente a la vigencia fiscal de 1998 contiene la reducción ordenada por los artículos 9º de la Ley 225 de 1995 y 31 de la Ley 344 de 1996. En consecuencia, para dicho año se cumple con lo establecido en las citadas leyes.

ART. 52.—Créase el fondo de seguridad del Congreso de la República, como una cuenta dentro del presupuesto del Congreso, con fin y destinación específica, para el año de 1998 será de $ 17.400.000.000 suma que será administrada por Senado y Cámara proporcionalmente al número de parlamentarios, la cual se harán los traslados correspondientes.

PAR.—La reglamentación del funcionamiento de dicha cuenta la hará el señor Presidente de la República, con base en las recomendaciones de una comisión formada por las mesas directivas del Senado de la República y de la H. Cámara de Representantes, el Ministro de Hacienda o su delegado, el Director del Departamento Administrativo de Seguridad DAS o su delegado y un miembro de las comisiones tercera y cuarta del Senado de la República y de la Cámara de Representantes respectivamente.

ART. 53.—Los recursos de los fondos de cofinanciación a proyectos de desarrollo de las localidades en D.C. en Santafé de Bogotá, podrán ser cofinanciados con partidas de los fondos de desarrollo de las localidades respectivas, en ese caso, las partidas de los fondos de cofinanciación se adicionarán a los fondos de desarrollo locales.

ART. 55.—Los proyectos específicos de desarrollo regional serán viabilizados por los fondos de cofinanciación a las Udecos y los recursos apropiados en la ley de presupuestos serán girados durante la vigencia del año fiscal a los fondos de cofinanciación.

PAR.—Para los recursos de destinación específica, la cofinanciación será del 5% al 10% por parte de las entidades territoriales de la siguiente manera: municipios 5%, Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla 10%.

ART. 58.—Para la vigencia fiscal de 1998, la Nación podrá asignar recursos para el programa de auxilios para los ancianos indigentes de que trata el artículo 257 y el inciso primero del artículo 258 de la Ley 100 de 1993.

ART. 59.—En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 179 de 1994 y 12 de la Ley 255 de 1995, la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá sustituir bienes inmuebles por obras necesarias para la adquisición, terminación, adecuación de Palacios de Justicia sin operación presupuestal alguna”.

(...).

VI. Consideraciones

1. Competencia

Conforme a lo preceptuado por el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Nacional, es competente esta Corporación para conocer de la demanda presentada por el ciudadano Eduber Rafael Gutiérrez Torres contra los artículos 44, 50, 52, 53, 55, 58 y 59 de la Ley 413 de 1997, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1º de enero al 31 de diciembre de 1998.

2. La demanda

En resumen, el actor considera infringidos los artículos 151, 158, 346, 13, 113, 287, 355, 345 y 6º de la Constitución Nacional, por las razones que se sintetizan así:

2.1. El artículo 151 de la Constitución Nacional, por cuanto, según el demandante, el legislador quebrantó, al expedir la Ley 413 de 1997, el estatuto orgánico del presupuesto (D. 111/96).

Así, los artículos 44 y 58 de la ley mencionada, quebrantaron, al decir del actor, los artículos 15 y 17 del estatuto orgánico del presupuesto, al paso que el artículo 50 de la ley demandada, quebrantó los artículos 78 y 89 de ese estatuto, el artículo 52 de dicha ley infringió el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, y, por último el artículo 53 de la Ley 413 de 1997, desconoció el precepto contenido en el artículo 104 del Decreto 111 de 1996.

2.2. El artículo 158 de la Constitución, fue objeto de quebranto por el legislador al expedir la Ley 413 de 1997, porque, según el actor, se desconoció el principio de “unidad de materia”, pues los artículos 44, 52 y 55 de dicha ley, tratan asuntos diferentes al contenido normativo de ella, limitado, por su propia índole a la expedición del presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para el año fiscal de 1998.

2.3. Según la censura, el legislador violó también el artículo 346 de la Constitución Nacional; pues los artículos 52, 55 y 58 de la Ley 413 de 1997, desconocen el principio de la legalidad del gasto.

2.4. Además, según el demandante, el artículo 52 de la Ley 413 de 1997, infringió, así mismo, los artículos 13 y 113 de la Constitución Nacional, por supuesto desconocimiento del derecho a la igualdad y del principio de la separación de funciones, establecidos por la Carta Política.

2.5. Se infringió, conforme a la demanda, el artículo 287 de la Constitución Nacional, pues, según su interpretación, el artículo 53 de la Ley 413 de 1997, violó el principio de la autonomía territorial, garantizado por la Constitución.

2.6. Es, a juicio del demandante, inexequible también el artículo 55 de la Ley 413 de 1997, pues lo dispuesto en la norma acusada viola la prohibición de decretar auxilios regionales por el Congreso Nacional.

2.7. El artículo 59 de la Ley 413 de 1997, resulta, según el criterio del demandante, inexequible por violar, además, los artículos 345 y 6º de la Carta magna, porque constituyen el primero, un desconocimiento del principio de la “universalidad del presupuesto”, y, el segundo, una “extralimitación de funciones”.

3. Análisis de los cargos de inexequibilidad propuestos contra las normas acusadas

3.1. Como es suficientemente conocido, uno de los pilares de los Estados democráticos, es el principio conforme al cual las normas que impongan tributos a los ciudadanos, así como aquellas que efectúen el cálculo de rentas y dispongan los gastos a cargo del Estado en ejercicio de sus funciones, han de ser discutidas y aprobadas por el legislador, como depositario de la representación popular.

3.2. En ese orden de ideas, se podría pensar, en principio, que la representación popular sería omnímoda al expedir la ley de presupuesto. No obstante, ello no es así, pues dada la trascendencia jurídico económica y política del presupuesto nacional, como mecanismo de racionalización de la actividad del Estado, mediante el cual se cumplen funciones redistributivas en la sociedad, se lleva a cabo la política económica, y se hace efectiva la planificación del desarrollo, con sujeción, desde luego, al control político por parte del Congreso Nacional, la expedición de la ley anual de presupuesto, queda sometida en lo atinente a la preparación del proyecto, su presentación, discusión y aprobación a los requisitos y limitaciones que el propio legislador establezca en ley precedente, ésta sí de vigencia indefinida, principio este que consagró el artículo 69 del acto legislativo 1 de 1968, mediante el cual se imprimió una nueva redacción al artículo 210 de la Carta Política anterior, que sobre el particular dispuso que “en cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las normas de la ley normativa, se expedirá el presupuesto general de renta y ley de apropiaciones”.

Por su parte, la Constitución de 1991 en su artículo 151, de manera específica estableció que el Congreso “expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”, entre otros casos, para la expedición de “las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”, norma que se encuentra en armonía con el precepto contenido en el artículo 352 de la Carta Política, que le ordena al Congreso la regulación en la ley orgánica del presupuesto, de lo atinente a “la programación, aprobación, modificación” y ejecución del presupuesto, no sólo de la Nación, sino, también, “de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo”. Ello significa que, por su especial naturaleza, la ley orgánica a que se ha hecho mención, es distinta a las leyes ordinarias, como quiera que tiene atributos que la hacen “de superior jerarquía, casi constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante, pero sin despojar a las cámaras de su potestad legislativa... Es un mandamiento al Congreso en orden a regular su función legislativa, señalándose límites y condicionamientos”, cual se dijo durante el trámite que culminó con la expedición de la Carta Política vigente (Gaceta Constitucional Nº 79, mayo 22/91).

3.3. En desarrollo de las normas constitucionales en mención, mediante Decreto 111 de 1996, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le fueron conferidas por el artículo 24 de la Ley 225 de 1995, compiló las normas contenidas en las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, en un solo estatuto, que es hoy “orgánico del presupuesto”, con arreglo al cual se regula lo atinente a la preparación, formulación y presentación del proyecto de presupuesto a consideración del Congreso Nacional; su discusión y aprobación por este último, así como la liquidación y ejecución presupuestal.

De esta suerte, si bien es verdad que, conforme a la organización democrática del Estado Colombiano al Congreso Nacional corresponde la discusión y aprobación del presupuesto nacional, no es menos cierto que para el efecto ha de ceñirse, con rigor, a las normas orgánicas respectivas, cuya transgresión lleva consigo, de manera ineluctable, a la violación del artículo 151 de la Constitución Nacional.

3.4. Conforme a lo establecido por el Decreto 111 de 1996, la ley anual de presupuesto, incluye tres partes esenciales, a saber: el presupuesto de rentas, es decir, la estimación de los ingresos del Estado durante el año fiscal, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente, las “disposiciones generales”, esto es las “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”, respecto de las cuales ha dicho la jurisprudencia de esta corporación, que “estas disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución de presupuesto” (Sent. C-68/96, M. P. Alejandro Martínez Caballero), lo que quiere decir que esas “disposiciones generales” tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir “mandatos legales en sentido material” o “modificar o derogar normas de carácter sustantivo”, ni “desconocer o modificar normas de superior jerarquía, como lo son las del estatuto orgánico de presupuesto”, según lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998, Expediente D-1869, magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz.

3.5. En relación con el principio de la legalidad del gasto, se observa por la Corte que éste implica que ha de ser el Congreso Nacional, como órgano de representación popular, a quien le corresponde determinar y autorizar los gastos que ha de realizar el Estado, mecanismo este con el cual, a su vez, se realiza un control al ejercicio de la función administrativa por parte del ejecutivo.

La legalidad del gasto, de acuerdo con lo que al respecto disponen los artículos 346 y 345 de la Constitución Nacional, impone que las erogaciones han de decretarse previamente por el legislador, de un lado; y, de otro, que ellas se deben apropiar por la ley de presupuesto, para que efectivamente puedan llevarse a cabo. Es decir, en relación con las erogaciones que de los dineros públicos haga el Estado, el presupuesto tiene la fuerza restrictiva, pues solamente pueden llevarse a efecto aquellos gastos que se apropien anualmente por el legislador, con lo cual se pone de manifiesto que el presupuesto, además de ser un acto condición, cumple finalidades macroeconómicas y políticas, que explican su propia fisonomía jurídica, como ya lo ha advertido esta corporación, entre otras, en sentencias C-478 de 1992 y C-685 de 1996.

3.6. Consecuencia obligada del principio de la legalidad del gasto, es el de la especialización, el cual, en definitiva, significa la prohibición para el ejecutivo de utilizar una partida aprobada por el Congreso para un gasto, aplicándole a una finalidad distinta de aquella que fue determinada por el legislador.

Este principio, que tiene fuente constitucional el artículo 345 de la Carta Política, fue desarrollado por el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico del presupuesto, en el cual se establece que “las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”, salvo el caso de que resulte indispensable la modificación de determinadas apropiaciones fiscales durante el año fiscal, hipótesis esta en la cual puede acudirse a la apertura de créditos adicionales y traslados presupuestales, siempre efectuados por el Congreso Nacional cuando actúa como legislador ordinario, o de manera excepcional por el ejecutivo, cuando obre como legislador extraordinario, previa declaración de uno de los estados de excepción previstos por la Carta Política.

3.7. A los anteriores principios que informan el régimen a que se encuentra sujeto el sistema presupuestal, han de agregarse el de la programación integral y el de la planificación, conforme a los cuales en los programas presupuestales se deben incluir, simultáneamente los “gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación”, según lo dispone la ley, de un lado; y, de otro, la exigencia de que exista concordancia entre el plan nacional de desarrollo, el plan nacional de inversiones, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, con lo que disponga, cada año, el Presupuesto General de la Nación (arts. 17 y 13, D. 111/96 o Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional), lo que indica, con absoluta claridad que el presupuesto es un instrumento para la realización de la política estatal, en orden a alcanzar las finalidades sociales en el Estado de derecho.

3.8. En relación con el mecanismo de cofinanciación de proyectos específicos de inversión, esta corporación tiene por sentado que mediante él se “permite que existan transferencia financieras del gobierno central a las entidades territoriales que no sean obligatorias y automáticas —como lo son el situado fiscal o la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación (C.P., arts. 356 y 357)— sino que puedan ser condicionadas por el gobierno central, conforme a la Constitución y a la ley. De esa manera se pretende que la Nación pueda orientar la dinámica de la descentralización al mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades territoriales, pues lo propio de la cofinanciación es que un componente de la inversión es sufragado por la propia entidad territorial, que se encuentra así incentivada a no dilapidar los recursos. En ese orden de ideas, el mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional a la fórmula territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (C.P., art. 1º). En efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles territoriales (C.P., art. 228)”.

Desde luego, cuando en virtud de disposición de la ley se autorice la asignación de recursos del presupuesto nacional para la cofinanciación de proyectos de inversión de los entes territoriales, éstos conservan, íntegra, la atribución que les confiere el artículo 287 de la Carta Política para “administrar los recursos” en orden al cumplimiento de sus funciones, adoptando al efecto las decisiones que consideren pertinentes, con observancia de los requisitos que señalan la Constitución y la ley.

3.8. La Constitución vigente, en su artículo 158, similar en su contenido al artículo 77 de la Constitución anterior, consagra lo que se ha denominado el principio de “la unidad de materia”, destinado por el constituyente a limitar la función legislativa del Congreso Nacional, en el sentido de impedir que, muchas veces de manera sorpresiva, se introduzcan en un proyecto de ley disposiciones ajenas por completo a la materia que ella regula, razón esta por la cual se ha dicho por la jurisprudencia de esta corporación, que, en virtud del principio aludido se persigue “que los temas tratados en los proyectos tengan la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para evitar que se introduzcan en los proyectos de ley preceptos que resulten totalmente contrarios, ajenos o extraños a la materia que se trata de regular en el proyecto a la finalidad buscada por él” Sentencia C-133 de 1993, de lo que significa que las normas que componen la ley respectiva han de guardar unidad temática y teleológica, es decir, que entre todas ellas debe existir la debida correspondencia y armonía.

3.9. El artículo 78 Decreto 111 de 1996 ordena al gobierno la reducción del presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ellos superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior, lo mismo que, también se dispone que dicha operación se realizará, con respecto a las apropiaciones de inversión cuando las reservas para ese fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año fiscal anterior. Además, en el parágrafo transitorio de la norma aludida se establecen los porcentajes de reducción del presupuesto para los años de 1996, 1997, 1998 y 1999. Es decir, que por tratarse de una norma de carácter orgánico, el legislador, al expedir la ley anual de presupuesto para los años mencionados, necesariamente ha de incluir las reducciones allí ordenadas y con sujeción a los porcentajes establecidos, pues a esa norma quedó sujeta la actividad del Congreso Nacional sobre el particular.

3.10. Aplicadas las nociones anteriores, en relación con las normas demandadas para que se declare su inexequibilidad, se observa que:

3.10.1. El artículo 44 de la Ley 413 de 1997, es exequible.

En efecto, no asiste la razón al impugnador, en cuanto a la supuesta violación del artículo 151 de la Constitución Nacional, por haberse quebrantado los artículos 15 y 17 del Decreto 111 de 1996 —Estatuto orgánico del presupuesto—, pues el Decreto 2172 de 1992, mediante el cual se reestructuró y se redefinieron las funciones del extinguido Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en adelante Ministerio de Transporte, asignó a éste como una de sus funciones la ejecución de la política del Gobierno Nacional “en relación con la infraestructura vial de su competencia”.

Acorde con esta disposición, los artículos 5º y 27 de la Ley 105 de 1993, autorizan al nuevo Ministerio de Transporte a concurrir a la construcción de la red vial secundaria, que, como se sabe, se encuentra a cargo de los municipios, razón por la cual, en ese caso, puede acudirse a la cofinanciación de programas viales de la red secundaria, lo cual guarda armonía con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 188 de 1995, que estableció el “plan nacional de desarrollo y de inversiones 1995-1998”, en el que se dispuso que el subprograma de la red vial secundaria quedaría a cargo del Instituto Nacional de Vías, en cuanto hace al mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y construcción de ellas, con sujeción a los requisitos allí señalados para acceder a tales recursos.

Siendo ello así, queda entonces sin apoyo la aseveración del actor en el sentido de que se atribuyeron en el artículo 44 de la Ley 413 de 1997, nuevas funciones al Instituto Nacional de Vías, porque a éste sólo corresponde lo atinente a la red vial primaria (troncales y transversales), cuando, en realidad, como aparece demostrado, en el plan nacional de desarrollo y de inversiones se le asignó, también, la función de atender el mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y construcción de vías secundaria, como un subprograma específico, con precisos requisitos para que se pueda acceder por las entidades territoriales locales a tales recursos, pues resulta indispensable la integración de los municipios del país a las carreteras principales, lo que solo puede hacerse con vías secundarias.

Por otra parte, y como consecuencia lógica de lo expuesto, tampoco resulta quebrantado el artículo 17 del Decreto 111 de 1996 —Estatuto Orgánico del Presupuesto—, pues no es cierto que por ausencia de discriminación de los montos de las partidas correspondientes a la atención de la red vial secundaria se desconozca el principio de la “programación integral” del presupuesto, pues, el mecanismo para atender las necesidades de la red vial secundaria es el de la cofinanciación de los proyectos respectivos y con sujeción a la política del Gobierno Nacional como ejecutor de la política del Estado en materia de vías, tanto principales como secundarias.

Como se ve, tampoco resulta entonces quebrantado el artículo 158 de la Constitución Nacional, pues no es de ninguna manera ajeno a la ley de presupuesto disponer en ella la financiación de proyectos viales de la red secundaria que sean prioritarios en el plan nacional de desarrollo, cuando ellos “interconecten redes troncales y cumplan con los requisitos de cofinanciación del artículo 24 de la Ley 188 de 1995”, pues la norma demandada guarda relación con las finalidades y el objeto del resto de la Ley 413 de 1997, como quiera que en nada es ajeno a la ley anual de presupuesto la autorización al gobierno para que financie tales proyectos.

3.10.2. El artículo 50 de la Ley 413 de 1997, es exequible.

Según el actor, el artículo 50 de la “Ley 413 de 1997, quebranta los artículos 78 y 89 del Decreto 111 de 1996, porque, a su entender la reducción del presupuesto de gastos del funcionamiento, al igual que las reservas presupuestales para la atención de compromisos preexistentes, no pueden decretarse antes del 31 de diciembre de 1997, fecha en la cual expira el año fiscal, lo que, en su opinión, no se cumplió pues la Ley 413 de 1997 fue expedida el 19 de noviembre de ese año.

Entorno a esta acusación, ha de observarse que la norma contenida en el artículo 89 del Decreto 111 de 1996, en cuanto a la reducción del presupuesto, ha de interpretarse en forma armónica con la Ley 344 del mismo año, que en desarrollo del propósito nacional de racionalización del gasto público, preceptúa que la reducción del presupuesto ha de realizarse no sólo sumando las reservas presupuestales, como se dispone en la primera de las normas citadas, sino, además, sumando también las cuentas por pagar.

A primera vista parecería que al censor lo asiste la razón en la acusación de inexequibilidad que formula contra el artículo 50 de la Ley 413 de 1997. Sin embargo, ello no es así, pues pese a que la reducción del presupuesto es una actividad propia de la ejecución presupuestal, la orden de reducción del mismo en los porcentajes ordenados por el estatuto orgánico, no puede cumplirse tan sólo a la expiración del año fiscal el 31 de diciembre respectivo, pues la declaración de que dicha reducción se realizó al momento de la expedición de la ley (nov. 19/97), no significa nada distinto a que ella se realizó con apoyo en la cifras conocidas en ese momento, lo que resulta acorde con la naturaleza misma del presupuesto, pues éste, por definición es una estimación anticipada de los ingresos y una autorización del gasto público. Es decir, que una vez conocido por el gobierno el monto efectivo de las reservas y de las cuentas por pagar, si no coinciden con los incluidos en el presupuesto, simplemente habrá de realizar los ajustes correspondientes, conforme a la ley.

3.10.3. El artículo 52 de la Ley 413 de 1997, es inexequible.

Conforme al texto de la norma citada, mediante ella se creó, “como una cuenta” dentro de su presupuesto, el allí denominado “fondo de seguridad del Congreso de la República” y se le asignó una partida de $ 17.400.000 000, para el año de 1998, “suma que será administrada por Senado y Cámara proporcionalmente al número de parlamentarios”. Además, se facultó al Presidente de la República para expedir la reglamentación de funcionamiento de dicha cuenta teniendo e cuenta las recomendaciones que le formule la comisión creada para ello en el parágrafo del artículo en mención contenido a la que ahora se somete al examen de constitucionalidad por esta corporación.

En ese orden de ideas, ha de reiterarse que la norma en cuestión, “no sólo encuentra sustento constitucional en el artículo 366 de la Carta Política, sino que es coherente y compatible con los mandatos consignados en la ley orgánica de presupuesto, sobre proyectos cofinanciados entre las entidades territoriales y la Nación (D. 111/96, arts. 68 a 70)”, norma que facilita el cumplimiento del artículo 366 de la Constitución, para darle la prioridad que la Carta ordena al “gasto público social sobre cualquier otra asignación”, al establecer, como para el presupuesto de la vigencia fiscal anterior lo hizo el artículo 48 de la Ley 331 de 1996, “que los proyectos específicos de desarrollo regional a cargo de las entidades territoriales, se viabilizarían por los fondos de cofinanciación, y que los recursos asignados para el afecto(sic) a los respectivos fondos deberán ser girados, desde luego previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que establece el estatuto orgánico, durante la respectiva vigencia fiscal, dio paso al cumplimiento de dicho mandato superior, sin desconocer, ni las competencias que la Carta ha establecido entre el Congreso y el gobierno en materia presupuestal, ni ningún mandato de ordenamiento orgánico correspondiente”.

De otro lado, si el presupuesto contiene una autorización de gastos con un límite temporal, que lo circunscribe al respectivo año fiscal, ello significa que el artículo 55 de la Ley 413 de 1997, similar al artículo 48 de la Ley 331 de 1996, reitera la temporalidad de la norma, razón por la cual se repite ahora por la Corte que, al igual que esta última, es una norma que “lo que pretende es facilitar el cumplimiento” de las obligaciones que los fondos de cofinanciación “adquieran con las entidades territoriales con las cuales cofinancia proyectos de desarrollo regional, para lo cual requiere la disponibilidad efectiva de los recursos asignados y apropiados para ellos en la ley de presupuesto”, sin que esa norma prohíba a “dichos fondos, y mucho menos a las entidades territoriales, a las cuales no se refiere, constituir las reservas presupuestales que sean necesarias para cubrir los compromisos legalmente adquiridos por dichos órganos, lo cual deberán hacer previo el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan esa materia”, como se expresó en la ya aludida sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998, magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz.

En cuanto hace referencia al parágrafo del artículo 55 de la Ley 413 de 1997, ha de expresarse por la Corte, que es inexequible en cuanto estable que “para los recursos de destinación específica, la cofinanciación será del 5 al 10% por parte de las entidades territoriales de la siguiente manera: municipios el 5%, departamentos 5%, Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla 10%”, se encuentra en pugna con el precepto contenido en el artículo 69 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (D. 111/96), en el cual se establece que “en municipios con menos de 20.000 habitantes, las contrapartidas locales totales exigidas para la financiación de los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el decreto de liquidación, no podrán ser mayores al 100% de aquella participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación que la Ley 60 de 1993 asigna al respectivo sector al cual pertenezca el tipo de proyecto.

“Los proyectos de cofinanciación identificados en el decreto de liquidación o en sus distribuciones serán evaluados y aprobados directamente por los órganos cofinanciadores o por los mecanismos regionales previstos en el sistema de cofinanciación”.

En efecto, pese a que la ley anual de presupuesto, en su disposiciones generales debe incluir únicamente normas de carácter instrumental destinadas a facilitar la ejecución del presupuesto, el parágrafo del artículo 55 de la Ley 413 de 1997, al igual que lo había hecho el parágrafo del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, que precisamente por eso se declaró inexequible, “modificó lo establecido en el inciso 1º del artículo 69 del estatuto orgánico de presupuesto, norma de superior jerarquía a la cual está supeditado su contenido, con lo cual incurrió en la violación de los artículos 151, 349, 350 y 351 de la C.P.”, razón por la cual esa disposición, se declaró inexequible mediante la Sentencia C-201 de 1998, doctrina que ahora se reitera por la Corte.

3.10.6. El artículo 58 de la Ley 413 de 1997, es constitucional.

En la norma acabada de mencionar, se dispuso que para el año fiscal de 1998, la Nación podrá asignar recursos con destino al “programa de auxilios para los ancianos indigentes de que trata el artículo 257 y el inciso primero del artículo 258 de la Ley 100 de 1993”.

En relación con la constitucionalidad de la disposición acusada, de la cual afirma el actor que quebranta el principio de la legalidad del gasto (C.N., art. 346), así como el artículo 151 de la Carta por infringir los artículos 15 y 17 del Decreto 111 de 1996, se observa por la Corte que no asiste la razón al impugnador.

En efecto, el programa de auxilios para los ancianos indigentes, establece que en él pueden incluirse quienes reúnan los requisitos señalados en el artículo 257 de la Ley 100 de 1993, programa que tendrá por objeto “apoyar económicamente y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que cumplan las condiciones señaladas” en el artículo referido, según lo que se preceptúa por el artículo 258 de la misma Ley 100 de 1993, en todo caso, “de conformidad con las metas que el Conpes establezca para tal programa”.

Si se tiene en cuenta que por las condiciones especiales de los ancianos indigentes, éstos merecen especial protección del Estado en razón de su edad y condiciones económicas, no resulta extraño al Estado social de derecho.

En relación con el artículo 52 de la Ley 413 de 1997, se observa por la Corte que, efectivamente, como lo denuncia el actor, esa norma quebranta el artículo 346 de la Constitución Política, pues, conforme a este último las erogaciones a cargo del erario público para ser autorizadas en la ley de presupuesto requieren ley preexistente, requisito que, en este caso, no se cumple, máxime si se tiene en cuenta que por mandato del propio legislador, “los fondos sin personería jurídica deben ser creados por ley o por su autorización expresa y estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Nacional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, la presente ley y las demás normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen”.

De esta suerte, es claro que el denominado fondo de seguridad del Congreso de la República, no podía crearse al expedir la ley de presupuesto, y mucho menos al amparo de “las disposiciones generales” de la misma, pues, como ya se dijo y ahora se reitera, conforme al artículo 11 del Decreto 111 de 1996, ellas tienen por objeto facilitar, permitir y asegurar la “correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación”, para lo cual, como surge a simple vista, no puede aceptarse que la creación de dicho fondo resulte necesaria, ni tampoco pertinente, razón esta por la cual, en consecuencia, se violó el artículo 151 dela Constitución Nacional.

Así las cosas, la norma acusada, además, vulnera el precepto contenido en el artículo 158 de la Constitución Nacional, pues resulta extraña, por entero, al resto de la Ley 413 de 1997, ajena a la expedición del presupuesto y, por ello, por su ninguna relación con esta última, quebranta el principio de la unidad de materia que, como una barrera para organizar la actividad legislativa establece la Carta Política.

Con todo, ha de advertirse por la Corte que el legislador queda en libertad, conforme a la atribución general de “hacer las leyes” que le confiere el artículo 150 de la Constitución Nacional, para crear, si lo tiene a bien, un fondo que tenga por objeto garantizar o procurar la seguridad de los congresistas, sin que ello, de suyo, vulnere el principio de la especialización del gasto, al cual se refiere el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, pues ello formaría parte de los gastos de funcionamiento del Congreso Nacional, razón esta por la cual la norma acusada no quebranta el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, como lo predica el actor.

De otra parte, ha de aclararse que desacierta el demandante en la acusación según la cual el citado artículo 52 de la Ley 413 de 1997, infringe los artículos 13 y 113 de la Constitución Política, ya que no es cierto que con una norma de ese estirpe se desatienda el principio de la igualdad ante la ley respecto de los demás ciudadanos, porque, precisamente, a partir de la diferencia que existe entre quienes son miembros del Congreso Nacional y el resto de los colombianos, se crea una protección especial para aquellos, dada su investidura, la función llamados a cumplir y el nivel de riesgo a que se ven expuestos, de un lado; y, de otro, la existencia de ramas del poder no pueden ser interpretadas en el sentido de que sus funciones son absolutamente independientes entre sí, pues, como es conocido, todas ellas deben enderezar su actividad a la obtención de los fines del Estado, propósito en el cual han de marchar unificadas las autoridades, y que, además, explica que por el Congreso Nacional se desempeñen algunas funciones judiciales, al propio tiempo que el Gobierno Nacional es colegislador y los funcionarios judiciales realizan algunas actividades no jurisdiccionales, sino administrativas y puedan, en los precisos términos de la Constitución, presentar también proyectos de ley.

3.10.4. El artículo 53 de la Ley 413 de 1997, es inexequible.

En relación con esta norma, encuentra la Corte que en cuanto dispone que las partidas provenientes de los fondos de cofinanciación se adicionen a los fondos de desarrollo de las localidades en Santafé de Bogotá, D.C., ella es ajena a las “disposiciones generales” del presupuesto nacional, pues conforme al artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el objeto de tales disposiciones es el asegurar “la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, circunstancia esta que, por sí sola, resulta entonces vulneratoria del estatuto orgánico del presupuesto nacional, y, precisamente por ello se quebranta el artículo 151 de la Constitución Nacional, por una parte; y, por otra, la norma acusada es, además, contraria al precepto contenido en el artículo 287, numeral 3º de la Constitución Nacional, el cual garantiza a las entidades territoriales autonomía para la administración de “los recursos” y para “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, es decir, que la Carta Política establece como uno de los derechos de las entidades territoriales el de su autonomía fiscal, en desarrollo del cual expide su presupuesto anual, lo que se desconoce por el referido artículo 53 de la Ley 413 de 1997, que, por ello, es inexequible.

3.10.5. El artículo 55 de la Ley 413 de 1997, es parcialmente inexequible.

La norma mencionada establece que “los proyectos específicos de desarrollo regional serán viabilizados por los fondos de cofinanciación o las Udecos y los recursos apropiados en la ley de presupuesto serán girados durante la vigencia del año fiscal a los fondos de cofinanciación” y, en su parágrafo establece los porcentajes de esa cofinanciación “para los recursos de destinación específica” por parte de las entidades territoriales.

Al respecto, considera la Corte necesario recordar que mediante sentencia C-201 de 1998, del 13 de mayo de 1998, expediente D-1869, esta Corporación declaró la exequibilidad del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997, e inexequible el parágrafo de dicho artículo, norma de idéntico que se incluya en la “red de solidaridad” un rubro para el efecto, como efectivamente sucede, en este caso “en la sección 0203 red de solidaridad social presupuesto de inversión, programa 0320 protección y bienestar social del recurso humano, subprograma 1501 asistencia directa a la comunidad, por un monto de $ 59.698.602.000.”, en desarrollo del cual en el decreto de liquidación de la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 1998 se incluyó la asignación correspondiente.

Significa entonces lo anteriormente dicho, que las apropiaciones con destino a los auxilios económicos a ancianos indigentes que fueron incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal de 1998, son de carácter específico y su monto, a contrario de lo sostenido por el demandante, se encuentra determinado, por lo que no se vulneran las disposiciones constitucionales que acusa como quebrantadas.

3.10.7. El artículo 59 de la Ley 413 de 1997, es exequible.

En la disposición acusada se faculta a la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para “sustituir bienes inmuebles por las obras necesarias para la adquisición, terminación, adecuación de palacios de justicia, sin operación presupuestal alguna”, facultad que se le concede “en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 179 de 1994 y 12 de la Ley 255 de 1995”.

Analizado el contenido de la norma en cuestión, no se encuentra por la Corte que se quebrante el artículo 345 de la Constitución Nacional, por supuesta infracción del principio de la universalidad del presupuesto, como lo sostiene el demandante.

En efecto, el artículo 119 del Decreto 111 de 1996 establece que la sustitución de activos no requiere de operación presupuestal alguna, siempre que se realice conforme a la ley y no implique erogación dineraria. De esta suerte si el artículo 59 de la Ley 413 de 1997 autoriza la sustitución de bienes inmuebles por obras que se requieran para adquirir, terminar o adecuar palacios de justicia, de manera directa, es decir sin que sea ilícito utilizarla para la cancelación de obligaciones adquiridas con anterioridad, resulta evidente que no hay erogación de recursos públicos, sino simplemente una subrogación de un activo por otro equivalente, lo que significa que en nada se afecta el principio de la universalidad del presupuesto que en últimas obliga a que se incluyan en el presupuesto todas las rentas a percibir y todos los gastos a efectuar, pues, como se ve, con la autorización conferida, esas operaciones pertenecen a la categoría de las que se han denominado “neutras”, por cuanto no implican ni ingreso ni gasto público en sentido estricto.

Siendo ello así, tampoco se encuentra asidero a la acusación en cuanto a la supuesta violación del artículo 6º de la Constitución Nacional, pues el referido artículo 59 de la Ley 413 de 1997 no exonera de responsabilidad a los funcionarios magistrados de la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por infracción a la Constitución o a las leyes, ni por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, pues simplemente se limita a conferir una facultad que habrá de ejercerse conforme a la ley.

De todas maneras, por tratarse de bienes de la Nación, es decir que son patrimonio de ésta, conforme a lo dispuesto por el artículo 267 de la Constitución Nacional, las operaciones de sustitución de activos que autoriza realizar el artículo 59 de la Ley 413 de 1997, serán objeto de la vigilancia de la Contraloría General de la República, en ejercicio de su función de control fiscal y, además, tales operaciones serán objeto de los asientos contables pertinentes, de acuerdo con las funciones que la ley asigna a la Contaduría General de la Nación.

Por último, se observa por la Corte que la norma contenida en el artículo 59 de la Ley 413 de 1997, sólo tiene vigencia temporal, por formar parte integral del presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1º de enero al 31 de diciembre de 1998, lo que significa que deja de regir a partir del 1º de enero de 1999.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Decláranse EXEQUIBLES los artículos 44, 50 y 58 de la Ley 413 de 1997, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1º de enero al 31 de diciembre de 1998”.

2. Declárase EXEQUIBLE el artículo 59 de la Ley 413 de 1997, bajo el entendimiento de que dicha norma sólo tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 1998, y que, las sustituciones de activos autorizadas en dicha norma, quedan sujetas al control fiscal de la Contraloría General de la República, y a su anotación contable por la Contaduría General de la Nación.

3. Decláranse INEXEQUIBLES el artículo 52, el artículo 53 y el parágrafo del artículo 55 de la Ley 413 de 1997 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1º de enero al 31 de diciembre de 1998”

Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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