Sentencia C-564 de noviembre 30 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-957

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 33 (parcial) de la Ley 182 de 1995.

Actora: María Teresa Garcés LLoreda

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta del treinta (30) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

I. Antecedentes

La ciudadana María Teresa Garces LLoreda, invocando como ciudadana el derecho que consagra el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política y actuando también en nombre de la “Asociación Colombiana de Actores, Directores Escénicos y Dramaturgos, ACTO”, presentó ante esta corporación demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 33 (parcial) de la Ley 182 de 1995.

Cumplidos como están los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver.

II. Texto

El texto acusado es del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):

“LEY NÚMERO 182 DE 1995

(Enero 20)

“Por la cual se reglamenta el servicio de televisión y se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a este, se conforma la comisión nacional de televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de telecomunicaciones”

El Congreso de la República de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 33.—Programación Nacional. Cada operador de televisión abierta, concesionario de espacios de televisión o contratista de televisión regional, cualquiera que sea el ámbito de cubrimiento territorial, deberá cumplir mensualmente los siguientes porcentajes mínimos de programación de producción nacional:

a) Canales nacionales y zonales:

De las 19:00 horas a las 22:30 horas (triple A), el 70% de programación de producción nacional.

De las 00:00 horas a las 10:00 horas, el 100% será de programación libre.

De las 10:00 horas a las 14:00 horas el 55% será de programación de producción nacional.

De las 14:00 horas a las 19:00 horas el 40% será de programación de producción nacional.

De las 22:30 horas a las 00:00 horas, el 55% será de programación de producción nacional.

Sábados, domingos y festivos el triple A será el 60% de programación de producción nacional, y

b) Canales regionales y estaciones locales:

En los canales regionales y estaciones locales, la emisión de programación de producción nacional deberá ser el 50% de la programación total.

Las repeticiones de los programas de producción nacional solamente serán incluidas en los anteriores porcentajes de acuerdo a las siguientes equivalencias:

1. Primera repetición, la mitad del tiempo de su duración.

2. Segunda repetición, la tercera parte del tiempo de su duración.

3. La tercera y sucesivas repeticiones, la cuarta parte del tiempo de su duración.

PAR.—La Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión podrá modificar dichos porcentajes.

Para efectos de esta ley se establecerán las siguientes definiciones:

a) Producción Nacional. Se entiende por producciones de origen nacional aquéllas de cualquier género realizadas en todas sus etapas por personal artístico y técnico colombiano, con la participación de actores nacionales en roles protagónicos y de reparto. La participación de actores extranjeros no alterará el carácter de nacional siempre y cuando ésta no exceda el 10% del total de los roles protagónicos.

La participación de artistas extranjeros se permitirá siempre y cuando la normatividad de su país de origen permita la contratación de artistas colombianos, y

b) Coproducción. Se entenderá por coproducción, aquélla en donde la participación nacional en las áreas artística y técnica no sea inferior a la de cualquier otro país.

El incumplimiento de estas obligaciones dará lugar a la imposición de sanciones por parte de la Comisión Nacional de Televisión, que según la gravedad y reincidencia, pueden consistir en la suspensión del servicio por un período de tres (3) a seis (6) meses o a la declaratoria de caducidad de la concesión respectiva, sin perjuicio de las acciones judiciales a que haya lugar y del cumplimiento de la norma y principios del debido proceso"

III. La demanda

La actora señala como vulnerados los artículos 150, numerales 1º y 10, 113 y 114 de la Constitución Política.

En primer término señala la actora que es función privativa del Congreso, de acuerdo con el numeral 1º del artículo 150 de la Carta, interpretar, reformar y derogar las leyes, función ésta que sólo puede delegar en el Presidente de la República, temporalmente, cuando las necesidades lo exijan o las conveniencias públicas lo aconsejen (numeral 10 del mismo artículo).

Considera que con la consagración del artículo 33 de la Ley 182 de 1995, el Congreso optó, acertadamente, por defender el patrimonio cultural, la identidad nacional y el trabajo de los artistas colombianos, mediante el señalamiento de unos porcentajes mínimos de programación nacional mensual.

Pero, en su criterio, con la inclusión del parágrafo acusado, el legislador está haciendo una delegación inconstitucional de sus funciones al permitirle a la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión cambiar los porcentajes inicialmente señalados.

La posibilidad otorgada a tal ente vulnera, según la demandante, la denominada “Constitución Cultural”, plasmada entre otros en los artículos 44 y 70 de la Carta, cuya promoción y fomento están a cargo del Estado. Ello se traduce en una garantía de la libertad de pensamiento, en la preservación del patrimonio cultural, en la democratización del acceso a la cultura y en la formación del talento artístico.

Afirma que si el Estado no cumpliera con esta función, infringiría claros deberes constitucionales, en especial los concernientes a la salvaguarda y respeto de las identidades culturales de los grupos étnicos.

Por ello, sostiene, la existencia de una norma como la del artículo 33 es indispensable, pues de no existir, muy seguramente toda nuestra programación sería extranjera, máxime si se tiene en cuenta que comprar “enlatados" es menos costoso que producir programas nacionales.

En su opinión, la existencia del parágrafo acusado crea el riesgo de que la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión disminuya los porcentajes mínimos de programación nacional obligatoria, afectando así la garantía para que los nacionales colombianos dedicados a este tipo de actividad se manifiesten en el medio de comunicación más importante del siglo XX, quitándoles por contera oportunidades de trabajo, además de lo que implicaría en cuanto pérdida de identidad nacional.

Más adelante, refiriéndose a la naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Televisión, señala que se trata de un ente autónomo del orden nacional, sujeto a un régimen legal propio, cuyo objeto es realizar la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión y para regular este servicio.

Dice que la voluntad del Constituyente al crear este ente fue que el manejo de la televisión no tuviera interferencias de los gobiernos y no estuviera mediatizado por los vaivenes de la política, ni por los intereses partidistas, todo con el objeto de garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso, el pluralismo y la competencia, además de permitirle al Estado garantizar realmente el acceso de todos los colombianos y de manera prioritaria el de los niños, a la cultura.

La dirección y ejecución de las funciones del ente -dice- están a cargo de su Junta Directiva, pero ello no puede llevar a que el legislador delegue su función propia en este campo, cual es la reglamentación del servicio de televisión, es decir la fijación de un marco legal dentro del cual la Comisión debe actuar.

IV. Defensa de la norma acusada

Dentro del término de fijación en lista, la ciudadana Clara Cecilia Mosquera Paz, en su calidad de apoderada del Ministerio de Comunicaciones, presentó a la Corte un escrito destinado a defender la constitucionalidad de la disposición acusada.

Dice la ciudadana interviniente que con el parágrafo del artículo 33 de la Ley 182 de 1995 no se contraría la Constitución sino que, por el contrario, él tiene soporte en los artículos 76 y 77 de la Carta, que determinan que la televisión será regulada por una entidad autónoma, del orden nacional, sujeta a un régimen legal propio y que la dirección y ejecución de las funciones de la entidad estarán a cargo de su Junta Directiva.

Afirma que no es cierto que se esté autorizando a la Junta para que modifique lo dispuesto por la ley que establece una base mínima de programación de producción nacional, a partir de la cual puede ejercerse la función de regulación por la Junta Directiva, como ente de dirección y ejecución. Lo que hace el parágrafo —continúa— es simplemente desarrollar la facultad reguladora del servicio de acuerdo con el artículo 77 de la Carta, el cual resultaría vulnerado si con fundamento en el parágrafo se modificaran los mínimos porcentajes establecidos, violación que no se deduce per se del contenido de la norma.

Lo anterior se corrobora si se tiene en cuenta que “si el legislador hubiera guardado silencio respecto del porcentaje mínimo de programación de producción nacional, le correspondería a la Comisión Nacional de Televisión por conducto de su Junta Directiva, en cumplimiento de la función constitucional de regulación del servicio y de funciones legales como la consagrada en el literal c) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995, determinar las franjas y el contenido de la programación”.

En cuanto a la presunta transgresión de la llamada “Constitución Cultural”, manifiesta que está errada la actora al atribuir a una norma que tiene que ver directamente con la prestación de un servicio público un alcance reglamentario de derechos y garantías de las personas, pues por la misma vía podrían desnaturalizarse las diferencias existentes entre una ley ordinaria y una estatutaria.

Al hacer referencia a la exposición de motivos de la Ley acusada, dice que la inclusión del porcentaje mínimo de programación nacional obedeció a la protección que debe dársele a la industria nacional, resultando, como consecuencia de ello, una protección a la identidad cultural y a la actividad laboral de quienes, como artistas, técnicos, directores, guionistas, etc., intervienen en la producción nacional.

En su opinión, si se hace una interpretación sistemática de toda la Ley, es claro que de la facultad contenida en el parágrafo demandado no puede inferirse que la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión pueda modificar el porcentaje mínimo de programación de producción nacional en el sentido de disminuirlo.

En cuanto a la violación, alegada por la demandante, de los artículos 113 y 114 superiores, opina que “en desarrollo de la intervención estatal en los servicios públicos, si bien al Congreso le corresponde determinar la política que debe seguirse en materia de televisión y establecer el régimen legal a que debe someterse su entidad rectora, parece confundirse en la demanda la facultad legislativa con la reguladora del servicio en cabeza de la Comisión Nacional de Televisión a través de su Junta Directiva, facultades ambas de origen constitucional que, coexistiendo, se complementan sin contraponerse y de cuya operancia es claro ejemplo lo dispuesto en el artículo 33 y su parágrafo, el cual no consagra una delegación de la competencia legislativa”.

Igualmente, dentro del término de fijación en lista, el ciudadano Andrés Quintero Munera, obrando en nombre propio, a través de escrito presentado a la Corte, solicita se declare la exequibilidad de la norma acusada.

Al analizar el parágrafo acusado del artículo 33 de la Ley 182 de 1995, anota que el legislador no se está desprendiendo inconstitucionalmente de funciones exclusivas y propias.

Señala que “en la parte inicial de la norma el legislador establece unos porcentajes de programación nacional a los que están sujetos o estarán obligados algunos de los particulares que por distintas vías accedan a la prestación del servicio. Para tal efecto el legislador distingue entre los ámbitos de cobertura (canales nacionales, zonales, regionales y locales) y entre las diversas franjas horarias. En seguida dispone el modo como habrán de computarse las repeticiones para concluir con el parágrafo demandado. En este se precisa que la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión podrá modificar dichos porcentajes”.

Para el ciudadano interviniente, la determinación de los porcentajes de programación nacional obligatorios no es una función constitucionalmente reservada al legislador sino que, por el contrario, de conformidad con el artículo 77 de la Carta, le está confiada a la nueva autoridad televisiva.

En el caso de la ley examinada, sucedió, según los argumentos expuestos por el defensor de la norma, que el legislador fijó unas reglas básicas en materia de programación nacional, poniendo de manifiesto que pueden estar sujetas a ajustes y adecuaciones, según las circunstancias sobrevinientes, sobre todo si se tiene en cuenta que estamos en las proximidades de un modelo televisivo completamente novedoso entre nosotros. Por eso —afirma— quiso el legislador que los comentados porcentajes tuvieran un expedito mecanismo de adecuación y respuesta a los datos que la realidad por venir vaya dictando. El sistema sería inadecuado e ineficiente si se requiriese del pronunciamiento legislativo cada vez que las circunstancias aconsejaran una revisión de los porcentajes establecidos.

Esa es precisamente la tarea encomendada a la Comisión Nacional de Televisión: “Ir documentándose sobre la marcha de los hechos y fijar, racional y prudentemente, unos porcentajes que concilien todos los intereses que allí confluyen: el talento nacional, la empresa televisiva, las expectativas de la teleaudiencia y la misión estatal de proveer un servicio de las mejores condiciones”.

V. Concepto del Procurador General de la Nación

El Procurador General de la Nación emitió el concepto de rigor mediante Oficio Nº 681 del 21 de julio de 1995, en el cual solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la disposición acusada.

A juicio del Jefe del Ministerio Público las atribuciones otorgadas a la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión no desconocen mandamientos constitucionales sino que desarrollan los preceptos consagrados en los artículos 76 y 77 de la Carta, que determinan expresamente que el servicio público de televisión será regulado por una entidad autónoma, del orden nacional, sujeta a un régimen propio. Tampoco puede pensarse —dice— que se esté dando autorización de plano para cambiar lo dispuesto por la misma ley, en la cual se fija la base mínima de programas de producción nacional, a partir de la cual se ejerce la función reguladora por parte de la Junta mencionada, en virtud de su carácter directivo y ejecutivo. No es posible entonces, inferir per se la conclusión a la que llega la demandante, pues el texto del parágrafo hay que interpretarlo de acuerdo con toda la Ley y con sus fines específicos (protección de intereses nacionales en aspectos sociales, económicos y culturales, incluido el de favorecer el trabajo de quienes laboran en un medio masivo de tanta trascendencia como la televisión), lo que lleva indiscutiblemente a afirmar que la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión no puede reducir los porcentajes fijados en el artículo 33.

Más adelante, al referirse a la Comisión Nacional de Televisión, señala que se trata, por voluntad del mismo Constituyente, de un organismo ajeno al Gobierno, autónomo e independiente de las ramas tradicionales del Poder Público, naturaleza que se fundamenta, entre otros, en el inciso 2º del artículo 113 de la Constitución Política, encargado de manejar y regular el servicio de televisión.

El objeto principal sobre el que deben versar las funciones del ente son, en opinión del Procurador, el pluralismo informativo y la competencia y eficiencia, así como la proscripción de las prácticas monopolísticas en su operación y explotación, por lo que se le debe dar una verdadera autonomía, similar a la conferida al Banco de la República y que le permite, en todo caso, investigar, sancionar, fijar tasas, formular planes, promover estudios sobre televisión y, en general, cumplir todas las tareas que le corresponden como entidad de dirección, regulación y control del servicio público de televisión, teniendo como cabeza principal a su Junta Directiva.

En cuanto al segundo cargo formulado por la actora, afirma que la Ley 182 de 1995 lo que hace es reglamentar el servicio público de televisión, en su calidad de medio masivo de comunicación y, como tal, toca aspectos relativos a derechos fundamentales, sociales, económicos y culturales, más no por ello los reglamenta.

Sobre la violación de la separación de las ramas y órganos del Poder Público alegada, no comparte el Ministerio Público el criterio sostenido por la ciudadana acusadora, señalando que ambas facultades —tanto la legislativa como la reguladora— tienen soporte constitucional, por lo que es perfectamente posible que coexistan y se complementen. Ello se desprende, en su criterio, del artículo 113 Superior.

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

Competencia

La Corte Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues ella recae sobre normas pertenecientes a una ley de la República, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.

La función de modificar las leyes, exclusiva del legislador. Distribución constitucional de competencias entre la ley y el ente regulador de la televisión en lo relacionado con la política estatal sobre la materia

Al legislador corresponde la atribución genérica de expedir las reglas jurídicas de carácter general y abstracto con arreglo a las cuales se debe desarrollar la vida en sociedad.

Tales reglas son, después de la Constitución Política, las de mayor jerarquía dentro del orden jurídico del Estado y la certidumbre acerca de su vigencia y alcances resulta ser un elemento insustituible para la seguridad de los gobernados y para la operatividad del Estado de Derecho.

La función legislativa no se ejerce únicamente en el momento de dictar la ley sino que tiene lugar cuando se la modifica o adiciona, cuando se la interpreta con autoridad y cuando se la deroga.

Al definir las reglas básicas sobre la vigencia de las normas legales, que comienza con su promulgación y termina con su derogación o con la declaración total o parcial de inexequibilidad, es indispensable resaltar que, salvo los casos de condicionamientos surgidos del control de constitucionalidad, aquéllas no pueden sufrir modificaciones imputables a la actividad de quien carezca de la competencia legislativa. Esta última puede provenir de la cláusula general de competencia en cabeza del Congreso o de los casos excepcionales previstos en la Constitución, en los cuales el Presidente de la República goza de atribuciones para expedir decretos dotados de la jerarquía y la fuerza de las leyes.

Es claro, entonces, que, establecidas en normas legales las reglas que se aplican a una materia reservada por la Constitución al legislador, sólo este puede modificarlas, y, por ende, fuera de los eventos enunciados, el Presidente de la República y en general los funcionarios de la rama ejecutiva y de los otros órganos estatales, se hallan excluídos de la función de reformar la ley, ya sea para ampliarla, adicionarla o restringirla, y, si actúan en alguno de tales sentidos, lo hacen inconstitucionalmente, en cuanto invaden la órbita propia del legislador.

En el caso presente, el artículo 77 de la Constitución distingue con claridad entre la determinación de la política estatal en materia de televisión —que corresponde a la ley— y la dirección de la misma, con arreglo a la ley y sin menoscabo de las libertades consagradas en la Carta, que ha sido confiada al organismo previsto en los artículos 76 y 77 Ibídem, denominado Comisión Nacional de Televisión por la Ley 182 de 1995.

La primera de las mencionadas normas dispone que la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión estará a cargo de un organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio, el cual desarrollará y ejecutará los planes y programas del Estado en el servicio correspondiente. Tales planes y programas deben ser señalados por el legislador, en cuanto a este se ha confiado por el artículo 77 de la Constitución la determinación de la política en la materia.

En ese orden de ideas, la Comisión Nacional de Televisión es un organismo de ejecución y desarrollo de la política trazada por la ley. Sobre la base de la misma, dirige y regula la televisión como ente autónomo.

Pero, claro está, los dos tipos de funciones han sido delimitados por la propia Carta, de tal manera que el aludido ente no puede sustituir al legislador en la determinación de la política de televisión ni en lo relativo a su propia organización y funcionamiento.

Lo dicho encaja en las previsiones generales del artículo 75 constitucional, sobre el espectro electromagnético. Este es un bien público inenajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y control del Estado en virtud de competencias que, en lo que atañe a televisión, corresponden a la Comisión Nacional, pero en los términos que señale la ley.

La Carta ha dispuesto, como un desarrollo del postulado de igualdad plasmado en el artículo 13, que se garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético, también “en los términos que fije la ley” (C.P., art. 75).

Cuando la norma demandada dispone que cada operador de televisión abierta, concesionario de espacios de televisión o contratista de televisión regional deberá cumplir mensualmente con unos porcentajes mínimos de programación de producción nacional, fija la política del Estado sobre el tema y señala, como lo manda la Constitución, los términos dentro de los cuales se tendrá acceso al uso del espectro electromagnético en cuanto a la televisión.

Lo que no puede hacer el legislador es delegar de manera indefinida en el tiempo y en un ente administrativo, llamado por la Constitución a ejecutar la ley, la facultad de establecer esa política y de modificar las condiciones de acceso al espectro electromagnético. Y tampoco puede transferir a dicho organismo la atribución de modificar los preceptos legales en una materia que ha sido reservada por la Constitución para ser ejercida de manera exclusiva por el legislador.

En otros términos, la función legislativa salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República (C.P., art. 150, num. 10) no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todavía a otros organismos del Estado, asi gocen de autonomía, ya que ésta únicamente es comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que se ejerce con arreglo a la ley.

Entonces, si el Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra rama del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía.

Por eso, el parágrafo demandado, al autorizar de manera permanente e ilimitada a la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión para modificar los porcentajes mínimos de programación nacional fijados en la propia ley, vulnera la Carta Política.

El aparte normativo impugnado será declarado inexequible.

La determinación de la Corte no implica que ella considere opuesta a la Constitución una flexibilidad, dispuesta y estructurada por la propia ley, que permita variar los porcentajes de programación nacional en televisión según el comportamiento y las necesidades del medio, y de conformidad con la oferta de material y personal de origen colombiano. Lo que se halla incompatible con los preceptos superiores es la resignación de funciones legislativas en un ente administrativo y la delegación en este de la atribución -exclusiva del legislador- de modificar las leyes.

Pero, desde luego, nada se opone a que, dentro de los principios básicos de la Carta Política, la ley establezca un marco normativo que permita la regulación, en términos razonables, de las características y el origen de la programación de televisión, sin desentenderse de competencias propias como la de establecer la política del Estado en la materia.

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 33 de la Ley 182 de 1995, que dice: “La Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión podrá modificar dichos porcentajes”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

José Gregorio Hernández Galindo, Presidente—Jorge Arango Mejía—Antonio Barrera Carbonell—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz—Hernando Herrera Vergara—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz—Vladimiro Naranjo Mesa. 

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria.

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