Sentencia C-565 de noviembre 6 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SESIONES DEL CONGRESO

FUNCIÓN LEGISLATIVA DURANTE LAS SESIONES ESPECIALES

EXTRACTOS: «La Constitución clasifica las sesiones del Congreso en ordinarias y extraordinarias, a las cuales agrega las que tienen por objeto específico el ejercicio del control político durante los estados de excepción contemplados en los artículos 212, 213 y 215 ibídem.

Las primeras, a las que se refiere el artículo 138 de la Carta Política, tienen lugar por derecho propio —es decir, que no dependen de la convocación o citación por parte del gobierno ni de otro órgano y que no exigen siquiera la presencia del Presidente de la República en su instalación para que puedan llevarse a cabo válidamente (art. 139 C.P.)— y se extienden durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período principia el 20 de julio y termina el 16 de diciembre y el segundo comienza el 16 de marzo del año siguiente, para culminar el 20 de junio.

Durante estas sesiones el Congreso puede ejercer la plenitud de sus atribuciones constitucionales, es decir, ejercer el poder constituyente derivado, la función legislativa y el control político sobre los actos de la administración.

Las sesiones extraordinarias se efectúan, en cambio, no por la iniciativa y el impulso de los congresistas ni por derecho propio, sino, por fuera del tiempo de las ordinarias, por la convocación que haga el ejecutivo mediante decreto, y, en tal evento, el Congreso únicamente puede ocuparse en el estudio y decisión de aquellos asuntos que el Presidente señale en el decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, “podrá ejercer en todo tiempo”.

Es lógico que el llamado del gobierno al Congreso en estas ocasiones tenga que ver, entre otros temas, con la necesidad de que inicie, prosiga o culmine un proceso legislativo —no así uno sobre reforma constitucional, por mandato perentorio del artículo 375 de la Carta, ni acerca de ley estatutaria, reservada al término de una sola legislatura según el artículo 153 C.P.— y, por supuesto, los debates que se tramiten y las decisiones que se voten durante las sesiones extraordinarias, mientras observen las demás disposiciones constitucionales y reglamentarias, tienen plena validez y concurren eficientemente a la formación de la ley.

Las sesiones especiales, según denominación de la doctrina, aceptada por la jurisprudencia, están previstas de manera específica para el ejercicio del control político por parte del Congreso respecto de los decretos expedidos por el Presidente de la República en uso de las atribuciones extraordinarias que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución (estados de excepción).

Como corresponde a un sistema constitucional democrático, en el cual estén contemplados instrumentos de control entre órganos para evitar la concentración de poder y las posibilidades de abuso del gobernante, resulta apenas natural que el cuerpo representativo de elección popular sea el que por derecho propio, y también como una función que justifica su existencia, fiscalice, desde las perspectivas de la conveniencia, la oportunidad, la viabilidad política y el interés público, la actividad del Jefe del Estado cuando, por su propia determinación, asume un mayor cúmulo de facultades que puedan implicar restricciones a los derechos y libertades públicas y que de suyo —en los estados de excepción— representan un desplazamiento de las atribuciones del Congreso hacia el ejecutivo.Desde luego, sin perjuicio del control jurídico confiado a esta Corte, que comporta el examen formal y la constatación material acerca de si en cada caso, al asumir tales poderes, el Presidente de la República ha obrado dentro de las condiciones y requisitos constitucionales para apelar a las vías extraordinarias, el control político en cabeza del Congreso —que no se confunde con el examen acerca del lleno de los requerimientos constitucionales de fondo— significa el desempeño de una función constitucional en cuya virtud la rama legislativa equilibra el poder del gobierno mediante el ejercicio del propio poder, para lo cual goza, durante el tiempo destinado a ejercer el control político, de la integridad de sus facultades, inclusive en el plano legislativo.

Por eso, según el artículo 212 de la Constitución, mientras subsista el estado de guerra, el Congreso se reunirá “con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y locales” (subraya la Corte), y el gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos. Agrega que el Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara.

Por su parte, al tenor del artículo 213, previsto para el estado de conmoción interior, dentro de los tres días siguientes a la declaración o prórroga del mismo, el Congreso se reunirá por derecho propio, “con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales” (subraya la Corte). El Presidente —añade— le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración.

El artículo 215, relativo al estado de emergencia, ordena al gobierno que, en el decreto por cuyo medio lo declare, señale el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convoque al Congreso, “si este no se hallare reunido”, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.

El Congreso —estatuye la Constitución— examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. Si el Congreso no fuere convocado, dispone la Carta Política que se reúna por derecho propio en las condiciones y para los. efectos dichos.

A lo anterior se agrega que, según el mandato superior, el Congreso, durante el año siguiente a la declaración de emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos en materias que ordinariamente son de la iniciativa exclusiva del gobierno (art. 154 C.P.). En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.

Debe observarse, entonces, que la función legislativa del Congreso durante las sesiones especiales no está excluida ni se opone al ejercicio de la función de control político, ni la obstaculiza ni dificulta, sino que la complementa. Así, la eventual decisión política, susceptible de ser adoptada por las cámaras, en el sentido de desaprobar lo actuado por el ejecutivo en cualquiera de los estados de excepción puede tener una de sus expresiones más importantes —y lo más natural es que la tenga— en la toma de decisiones legislativas, con miras a derogar, reformar o adicionar los decretos objeto del control político u otras que, a juicio del Congreso, resulten indispensables o aconsejables.

Y es que durante el tiempo de las sesiones especiales relativas al control de los estados de excepción —que no son figuras extra o supraconstitucionales— el sistema jurídico sigue operando en su integridad, sin que ninguna de las ramas del poder público pueda sufrir menoscabo ni detrimento o pérdida de vigor.

Por el contrario, la Constitución resalta que el derecho propio que tiene el Congreso a reunirse entonces recae sobre la plenitud de sus atribuciones constitucionales.

El artículo 214, numeral 3º, de la Constitución Política declara perentoriamente, poniendo de relieve una de las condiciones sine qua non para que se mantenga la constitucionalidad de la declaración de los estados de excepción, que “no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado”.

De ese funcionamiento normal hace parte, por supuesto, el ejercicio de la función legislativa, que puede tener lugar dentro de las sesiones extraordinarias convocadas por el gobierno, las que, según lo ordena la Carta, no riñen con el ejercicio del control político. De éste siempre dispondrán los congresistas como derecho institucional inalienable y como deber inherente a su responsabilidad.

Claro está, las sesiones especiales no pugnan con las extraordinarias, ni impiden al Congreso que adelante la función legislativa en relación con los temas señalados por el gobierno al convocarlas, siempre que de los hechos concretos no resulte que la convocación gubernamental busque obstruir o entorpecer el libre y amplio ejercicio del control político sobre sus actos. Expresamente el artículo 138 de la Constitución afirma enfáticamente que, si bien en el curso de las sesiones extraordinarias el Congreso sólo podrá ocuparse en los asuntos que el gobierno someta a su consideración, ello ocurre sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo.

En ese orden de ideas, bien puede el Congreso reunirse simultáneamente en sesiones extraordinarias y especiales, toda vez que el desarrollo de aquellas no impida el cumplimiento cabal y completo de su atribución de control político».

(Sentencia C-565 de noviembre 6 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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