Sentencia C-567 de mayo 17 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SINDICATOS

COEXISTENCIA DE SINDICATOS DE EMPRESA Y TRÁMITE DEL REGISTRO

Sent. C-567 de 2000

Ref.: Expedientes d-2664 y d-2665

Actor: Benjamín Ochoa Moreno.

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26, parcial, del Decreto Legislativo 2351 de 1965 “Por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo”; y los artículos 45, parcial, 46, 47 y 50 de la Ley 50 de 1990, “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”.

Santafé de Bogotá, D.C., a los diez y siete días del mes de mayo del año dos mil.

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas. Se subraya lo demandado.

“DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 2351 DE 1965

“Por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo”.

ART. 26.—Representación sindical. 1. En una misma empresa no pueden coexistir dos o más sindicatos de base. Si por cualquier motivo llegaren a coexistir subsistirá el que tenga mayor número de afiliados, el cual debe admitir al personal de los demás sin hacerles más gravosas sus condiciones de admisión.

2. Cuando en una misma empresa coexistiere un sindicato de base con uno gremial o de industria, la representación de los trabajadores, para todos los efectos de la contratación colectiva, corresponderá al sindicato que agrupe a la mayoría de los trabajadores de dicha empresa.

3. Si ninguno de los sindicatos agrupa a la mayoría de los trabajadores de la empresa, la representación corresponderá conjuntamente a todos ellos. El gobierno reglamentará la forma y modalidades de esta representación”.

“LEY NÚMERO 50 DE 1990

“Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”.

ART. 45.—El artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo, quedará así:

ART. 365.—Registro sindical. Todo sindicato de trabajadores deberá inscribirse en el registro que para tales efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la asamblea de fundación, el sindicato presentará ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social solicitud escrita de inscripción en el registro sindical, acompañándola de Los siguientes documentos:

a) Copia del acta de fundación, suscrita por los asistentes con indicación de su documento de identidad;

b) Copia del acta de elección de la junta directiva, con los mismos requisitos del ordinal anterior:

c) Copia del acta de la asamblea en que fueron aprobados los estatutos:

d) Un (1) ejemplar de los estatutos del sindicato, autenticados por el secretario de la junta directiva;

e) Nómina de la junta directiva. con especificación de la nacionalidad. La profesión u oficio y documento de identidad;

f) Nómina completa del personal de afiliados, con especificación de la nacionalidad, sexo, profesión u oficio de cada uno de ellos;

g) Certificación del correspondiente inspector del trabajo sobre la inexistencia de otro sindicato, si se trata de un sindicato de empresa que pueda considerarse paralelo. En los lugares en donde no hay inspección de trabajo, la certificación debe ser expedida por la primera autoridad política.

Los documentos de que tratan los apartes a), b) y c) pueden estar reunidos en un solo texto o acta.

ART. 46.—El artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, quedará así:

ART. 366.—Tramitación. 1. Recibida la solicitud de inscripción, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dispone de un término máximo e improrrogable de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación, para admitir, formular objeciones o negar la inscripción en el registro sindical.

2. En caso de que la solicitud no reúna los requisitos de que trata el artículo anterior, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social formulará por escrito a los interesados las objeciones a que haya lugar, para que se efectúen las correcciones necesarias.

En este evento el Ministerio de Trabajo dispone de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud corregida para resolver sobre la misma.

3. Vencidos los términos de que tratan los numerales anteriores, sin que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se pronuncie sobre la solicitud formulada, la organización sindical quedará automáticamente inscrita en el registro correspondiente.

4. Son causales para negar la inscripción en el registro sindical únicamente las siguientes:

a) Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, la ley o las buenas costumbres.

b) Cuando la organización sindical se constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley;

c) Cuando se trate de la inscripción de un nuevo sindicato de empresa, en una donde ya existiere organización de esta misma clase.

PAR.—El incumplimiento injustificado de los términos previstos en el presente artículo hará incurrir al funcionario responsable en causal de mala conducta sancionable con arreglo al régimen disciplinario vigente.

ART. 47.—Los artículos 367 y 368 del Código Sustantivo del Trabajo, quedarán así:

Publicación. El acto administrativo por el cual se inscriba en el registro una organización sindical, deberá ser publicado por cuenta de ésta una sola vez en un diario de amplia circulación nacional, dentro de los diez (101 días siguientes a su ejecutoria. Un ejemplar del diario deberá ser depositado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes en el registro sindical del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

ART. 50.—El artículo 372 del Código Sustantivo del Trabajo, quedará así:

ART. 372.—Efecto jurídico de la inscripción. Ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley v sus respectivos estatuas le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan, mientras no se haya constituido como tal, registrado ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y sólo durante la vigencia de esta inscripción”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1.Competencia.

La Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4º y 5º, de la Constitución Política.

2. Lo que se debate.

A pesar de tener un artículo demandado en común y tratarse del mismo actor, las demandas son independientes, pues los cargos son distintos. Por ello, se analizarán los cargos de cada una de las demandas y las consideraciones de la Corte en forma separada.

I. Demanda 2664.

Los artículos demandados son el numeral 1º del artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965, y el literal c) del numeral 4º del artículo 46 de la Ley 50 de 1990 por infringir el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 5º, 13, 38, 39, 53, inciso 4º, y 93 de la Constitución, por inconstitucionalidad sobreviniente, y los artículos 2º, 8º, numeral 2º, y 10 del Convenio 87 de la OIT, ratificado por la Ley 26 de 1976.

1. Cargo general de inconstitucionalidad. No obstante la división de cargos que hace el demandante, para las consideraciones pertinentes, y, en aras de facilitar su estudio, se avocará el examen desde la óptica del cargo general que expone el actor, que se puede resumir así: el demandante considera que las normas transcritas constituyen un privilegio injustificado en favor de los sindicatos de base o empresa, frente a las otras clases de sindicatos, gremial, de industria y de oficios varios. Considera que no permitir la coexistencia de más de un sindicato de base, en una misma empresa, vulnera los derechos constitucionales a la igualdad, artículo 13, y a la libertad sindical, ésta última consagrada en la Constitución, en los artículos 38 y 39 y al Convenio 87 de la OIT, en los artículos 2º, 8º, numeral 2º, y 10. Recuerda el demandante que este convenio hace parte del denominado “bloque de constitucionalidad”.

Quienes intervinieron en este proceso en defensa de las normas, consideraron que la prohibición contenida en las disposiciones acusadas sobre la coexistencia de más de un sindicato de base, no viola la Constitución, pues, de esta manera, se protegen los principios fundamentales de la negociación y de la convención colectiva, ya que el éxito de la actividad sindical se basa en la unidad de los trabajadores frente al empleador.

Planteado así el tema, surge la pregunta lógica: ¿los preceptos demandados constituyen una limitación al derecho de asociación sindical? En otras palabras ¿la prohibición de que en una misma empresa pueda coexistir más de un sindicato de base vulnera el derecho fundamental de asociación?

La respuesta correspondiente debe estudiarse a la luz de lo que señalan los preceptos demandados frente a las normas constitucionales y el Convenio 87 de la OIT. Convenio que fue suscrito el 9 de julio de 1948, y aprobado por Colombia, mediante la Ley 27 de 1987. Dicen las normas:

Para el examen correspondiente, conviene recordar que el inciso primero del artículo 39 de la Constitución, que consagra el derecho fundamental a la libertad sindical, establece que: “Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución”.

Esa norma constitucional, se encuentra acorde con lo dispuesto por el Convenio 87 de la OIT, en el cual se establece que:

“ART. 2º—Los trabajadores y empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas” (se subraya).

ART. 8º—1. (...).

2. La legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en el presente convenio (se subraya).

ART. 10.—En el presente convenio, el término “organización” significa toda organización de trabajadores o de empleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores”.

Al comparar la norma constitucional y las del mencionado convenio frente a la limitación establecida en los preceptos demandados, no se requieren profundos análisis para llegar a la conclusión de que éstos, en principio, constituyen una limitación al derecho general de los trabajadores a establecer las organizaciones sindicales que consideren convenientes.

Por ello, si la garantía de la libertad sindical y la protección al derecho fundamental de sindicalización constituyen la regla general, cualquier limitación a la misma, es una excepción, que debe estar constitucionalmente justificada. Este es un principio ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando se trata de examinar la introducción de restricciones legales a un derecho fundamental.

Para avocar el examen correspondiente, habrá de responderse el siguiente interrogante: ¿existe justificación constitucional para introducir por disposición legal la prohibición de formar sindicatos de base cuando ya exista otro en la misma empresa?

En primer lugar, ha de recordarse por la Corte que, conforme al artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 40 de la Ley 50 de 1990, en la legislación colombiana se distingue entre los sindicatos de empresa, de industria o de rama de actividad económica, gremiales y de oficios varios. Los primeros, que son a los que refieren las disposiciones demandadas, son aquellos integrados “por individuos de varias profesiones, oficios o especialidades, que prestan sus servicios a una misma empresa, establecimiento o institución”.

Como se ve, la prohibición de coexistencia de dos o más sindicatos de base, en una misma empresa, es la disposición objeto de la demanda, norma contenida en el numeral primero del artículo 26 del Decreto 2351 de 1965.

La doctrina ha suministrado explicaciones para esta limitación. Los argumentos, en general, se sintetizan en el sentido de que es una medida que conviene a los trabajadores, pues impide que los empleadores enfrentados a un sindicato de base fuerte, propicien que se constituya otro sindicato de base paralelo, con el único objetivo de menoscabar la fortaleza del primero. Esto, dicen los defensores de la no coexistencia, permite la división del sindicato de base, lo que va en detrimento de los intereses de los propios trabajadores.

Al respecto, hay que decir, que a pesar de ser éste un argumento de aparente fortaleza, fue un argumento de conveniencia, explicable en el momento histórico en que se dictó el Decreto Legislativo 2351 de 1965. Sin embargo, la Corte, al avocar el tema, sólo puede realizar el examen de las normas legales impugnadas frente a la Constitución, y también, en este caso, al Convenio 87 de la OIT, que según jurisprudencia de la corporación, hace parte del denominado “bloque de constitucionalidad” (Sents. T-418/92; C-225/95; y T-568/99, entre otras).

Otro argumento importante de los que defienden la constitucionalidad de la limitación legal, la encuentran en la representación sindical, en el sentido de que al limitar la existencia de un sólo sindicato de base en una misma empresa, se fortalece la representación de los trabajadores. Sin embargo, la Corte considera que éste tampoco es un argumento de índole constitucional, pues no hay que olvidar que la representación sindical es un asunto que se gana en la misma lucha democrática, dentro de la propia organización sindical, y no por medio de una legislación que, bajo la excusa de proteger a los trabajadores, está impidiendo el goce efectivo de un derecho fundamental, como es el de la libertad sindical.

Entonces, al continuar con la comparación del artículo 39 de la Constitución, en cuanto que garantiza a todos los trabajadores el derecho de constituir sindicatos, y de las disposiciones del Convenio 87 de la OIT, especialmente en el artículo 2º, que dice que todos los trabajadores sin ninguna distinción, tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, se concluye que la prohibición legal de formar sindicatos de base en una misma empresa, cuando ya exista otro, resulta injustificada a la luz de la garantía expresa de la Constitución de 1991.

De esta suerte, la norma acusada resulta, además, contraria a la propia filosofía que informa la Constitución Política de 1991, en cuanto ella, en su artículo 1º autodefine al Estado Colombiano como social de derecho, en el cual son principios esenciales una organización “democrática, participativa y pluralista, fundada en la dignidad humana”, principios éstos conforme a los cuales ha de interpretarse, también, el artículo 39 de la Carta en cuanto garantiza a los trabajadores a constituir sindicatos, lo cual desde luego ha de entenderse en el sentido de que éstos pueden obedecer a “distintas orientaciones ideológicas, cuya existencia se garantiza por la propia Constitución.

En el presente caso, la prohibición a que se refiere el artículo 26 del Decreto 2351 de 1965, como se observa pugna, de manera abierta, con las normas constitucionales ya mencionadas, por lo que la Corte habrá de declarar su inexequibilidad.

Se observa que no se está desconociendo que la Constitución en el artículo 39 citado y las propias normas del convenio dejan al legislador nacional la responsabilidad de establecer por medio de la ley, los preceptos que desarrollen la garantía de la libertad sindical, en aspectos tales como el número de trabajadores que se requieren para constituir una organización sindical, el domicilio, estatutos, número de representantes y sus fueros, etc., es decir, en aspectos que permitan la realización plena del derecho de asociación sindical y la efectividad de su ejercicio.

Cabe anotar que no obstante que el actor no demandó el literal g) del artículo 45 de la Ley 50 de 1990, en la primera demanda, habrá de hacerse la unidad normativa de que trata el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 pues este precepto es consecuencia de la prohibición de la coexistencia de sindicatos de base. En efecto, el artículo dice:

“ART. 45.—El artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo, quedará así:

ART. 365.—Registro sindical. Todo sindicato de trabajadores deberá inscribirse en el registro que para tales efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

(...).

g) Certificación del correspondiente inspector del trabajo sobre la inexistencia de otro sindicato, si se trata de un sindicato de empresa que pueda considerarse paralelo. En los lugares en donde no hay inspección de trabajo, la certificación debe ser expedida por la primera autoridad política”.

Por ello, al ser inexequibles los preceptos que prohíben la coexistencia de más de un sindicato de base en una misma empresa, la certificación del inspector del trabajo contemplada en el literal transcrito, carecerá de objeto.

En consecuencia, se declararán inexequibles el numeral 1º del Decreto Legislativo 2351 de 1965; el numeral 4º, literal c), del artículo 46 de la Ley 50 de 1990 y, por unidad normativa, el literal g) del artículo 45 de la Ley 50 de 1990.

Al declararse inconstitucionales los preceptos demandados, no resulta necesario entrar en el análisis de los otros cargos que presenta el demandante contra las mismas disposiciones.

2. Representación en caso de existencia de más de dos sindicatos de base en una misma empresa.

La Ley 48 de 1968, adoptó como legislación permanente el Decreto Legislativo 2351 de 1965, con la siguiente modificación y adición al artículo 26 demandado. Dijo la ley:

“ART. 3º—Los decretos legislativos 2351 de 1965 y 939 de 1966, seguirán rigiendo como leyes después de levantado el estado de sitio, con las modificaciones y adiciones siguientes:

(...).

5. No obstante lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965, cuando el setenta y cinco por ciento (75%) o más de los trabajadores de una misma profesión, oficio o especialidad al servicio de una empresa estén afiliados a un solo sindicato gremial, el pliego de peticiones que éste le presente a la empresa deberá discutirse directamente con ese sindicato, y el acuerdo a que se llegue formará un capítulo especial de la respectiva convención colectiva de trabajo”.

Es indudable que si el numeral primero del artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965 es declarado inexequible, la conclusión obligada de l o dispuesto en el artículo 3º, numeral 5º, de la Ley 48 de 1968, no puede referirse a lo que establecía el mencionado numeral 1º, del artículo 26, sobre los sindicatos de base, norma que se declarará inconstitucional.

Ahora bien, el numeral 3º del citado artículo 26 del Decreto 2351 de 1965, a partir de la posibilidad de existencia simultánea de trabajadores afiliados a la misma empresa a un sindicato de base y otros afiliados a uno gremial o de industria, establece que en tal caso, “si ninguno de los sindicatos agrupa a la mayoría de los sindicatos de la empresa, la representación corresponderá conjuntamente a todos ellos”, asunto que deja a la reglamentación posterior del gobierno.

Es claro para la Corte que si un grupo de trabajadores constituye y se afilia a un sindicato, éste, para la efectividad del ejercicio del derecho de asociación sindical, tiene la representación de tales trabajadores; y, siendo ello así, resulta violatorio del artículo 39 de la Carta imponerle por la ley que esa representación deba necesariamente ejercerla “conjuntamente” con otro u otros sindicatos si ninguno agrupa a la mayoría de los trabajadores de la empresa, pues eso menoscaba, de manera grave la autonomía sindical, razones por las cuales se declarará la inexequibilidad del numeral 3º del artículo 26 del Decreto 2351 de 1965.

II. Demanda 2665

En esta demanda, el actor solicita declarar la inexequibilidad de los artículos 45, parcial, 46, 47 y 50 de la Ley 50 de 1990, que establecen el trámite para el registro sindical, por considerar que violan el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 5º, 13, 14, 38, 39, 53, inciso cuarto, 83 y 93 de la Constitución, y los artículos 2º, 3º, 4º, 7º y 8º, numeral 2º, del Convenio 87 de la OIT.

1.Cosa juzgada en relación con el artículo 50 de la Ley 50 de 1990.

El artículo 50 de la Ley 50 de 1990, que modificó el artículo 372 del Código Sustantivo del Trabajo, estableció el efecto jurídico de la inscripción de los sindicatos en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, norma que fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia 115 del 26 de septiembre de 1991.

El examen de la Corte correspondió a cargos semejantes a los esgrimidos ahora por el demandante, y la decisión de constitucionalidad se produjo ya entrada en vigencia la Constitución de 1991, y analizada la norma con base en esta Carta. En consecuencia, existe cosa juzgada sobre ella, y a tal decisión habrá de estarse. Resulta pertinente transcribir lo que la Corte Suprema de Justicia dijo al respecto:

“Cabe anotar que si bien no se llega al extremo deseado por el actor de que sea la mera manifestación de voluntad de los fundadores la que dé nacimiento inmediato a la asociación, lo cierto es que no se imponen requisitos previos a esa voluntad ni se le sujeta a permisos o limitaciones de ese estilo, y que se reemplaza la concesión de personería por un registro más ágil y rápido en el que rige el silencio administrativo positivo, lo que, en sentir de la Corte, se acomoda al nuevo principio constitucional ya citado [art. 39 de la Constitución], de que los sindicatos deben poderse formar “sin intervención del Estado” y que “su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acto de constitución”, como aquí ocurre, pues no hay un poder absoluto e ilimitado para formar sindicatos, y éstos siguen sometidos al régimen legal, ya que, en voces de la misma Constitución, “se sujetarán al orden legal y la de principios democráticos” (art. 39, ibíd.) cuya verificación y cumplimiento competen al Estado”. (Gaceta Especial, Sala Constitucional, Tomo III).

2. Lo que se debate.

El núcleo de los cargos en esta demanda radica en que el actor considera que los artículos constitucionales, concretamente, el artículo 39 de la Carta, y el Convenio 87 de la OIT establecen la garantía de la personería jurídica automática para las organizaciones sindicales, excluyendo para su formación cualquier clase de intervención del Estado. En consecuencia, al decir del demandante “ahora, no obstante la personería jurídica automática (L. 50/90, art. 44) sólo tiene esa “efectiva personalidad jurídica” desde la inscripción y sólo mientras ella esté vigente (o sea mientras no sea cancelada o suspendida)” (fl. 8). Se pregunta el demandante ¿en dónde quedan la personería jurídica automática y las demás garantías tales como la no existencia del control de legalidad previo a la creación del sindicato?

La Corte considera que para examinar el cargo general de la demanda, antes de entrar a lo que establece cada una de las normas demandadas, deben hacerse algunas precisiones que permitirán llegar a decidir si le asiste razón o no al demandante.

En primer lugar, los artículos 45, 46 y 47 de la Ley 50 de 1990, no pueden mirarse en forma aislada de las otras disposiciones establecidas en la misma ley. Lo que hay en el fondo son dos momentos distintos: cuando nace el sindicato y adquiere personería jurídica, por una parte, y el momento de la inscripción ante las autoridades correspondientes, por la otra. Son asuntos distintos, y con consecuencias diferentes.

El reconocimiento automático de la personería jurídica fue el propósito del legislador al expedir la Ley 50 de 1990, y, en este camino, resultan ajustadas a la Constitución los preceptos de la misma ley que así lo garanticen, y, obviamente, contrarios a la Constitución disposiciones que lo obstaculicen.

Vale la pena recordar lo que en la exposición de motivos del proyecto de ley, que a la postre se convirtió en la Ley 50 de 1990, se dijo sobre este asunto:

“En cuanto a la parte del derecho colectivo del trabajo, el proyecto se propone adecuar las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo a los convenios de la OIT, ya que en forma reiterada, la comisión de expertos en aplicación de convenios y recomendaciones de dicho organismo, ha venido formulando observaciones en el sentido de que la legislación nacional no está acorde con los postulados de los precitados convenios.

(...).

4. En cuanto a la personería jurídica de las organizaciones sindicales, se proponen modificaciones sustanciales, tanto a nivel conceptual como procedimental, eliminando trámites o requisitos innecesarios que entorpecen la constitución de sindicatos.

Así, se establece que las organizaciones sindicales, desde el momento de su formación gozan de personería jurídica, y por ende, son sujetos de derecho sin autorización o ministerio de autoridad alguna, señalándose que para su ejercicio se requiere de la inscripción en el registro sindical que para tales efectos llevará el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

Dicha inscripción no supone de manera alguna que las organizaciones sindicales estén sujetas para su constitución, a autorización previa por parte del Estado. Por el contrario, las mismas existirán como personas jurídicas desde el momento en que se constituyan como tales, pero para poder actuar válidamente ante las autoridades y terceros como toda persona jurídica, se requerirá de un mínimo de requisitos que deben observarse, que para este caso, es lo que supone la inscripción.

(...).

De otra parte, y como consecuencia de la adquisición de la personería jurídica de las organizaciones sindicales desde el momento de su fundación, desaparece el fenómeno de la provisionalidad de las directivas sindicales, de manera que, una vez constituido el sindicato, en el mismo acto o en actos posteriores se elegirá la junta directiva del mismo, de manera definitiva y por el período que se fije en los estatutos” (se subraya).

Tal como lo expresa uno de los párrafos transcritos, el fin de la inscripción está en que el sindicato pueda válidamente actuar frente a terceros. Por este aspecto, la inscripción cumple los tres propósitos fundamentales que son lapublicidad, la seguridad y la prueba.

Como se dijo anteriormente, al examinar en conjunto la normas de Ley 50 de 1990, se observa que el artículo 44 establece de forma precisa cuándo adquiere personería jurídica la organización sindical: “por el sólo hecho de su fundación y a partir de la asamblea constitutiva”.

Nótese que esta disposición cumple los dos primeros presupuestos del artículo 39, inciso primero, de la Constitución, en cuanto al momento en que el sindicato adquiere personería jurídica, ya que éste se constituye por sí y ante sí, y únicamente por parte de los trabajadores, sin intervención del Estado, y con el sólo hecho de su fundación, en la respectiva asamblea constitutiva, de la que naturalmente quedará el acta de constitución.

En conclusión, no infringe el artículo 39 de la Constitución, ni las normas citadas del Convenio 87, el hecho de que en la ley se establezca que la organización sindical recién creada y que ya tiene personería jurídica, cumpla, con posterioridad, con unos requisitos legales para que sea inscrita ante la autoridad correspondiente, para los efectos mencionados de publicidad, seguridad y prueba, de su existencia.

Así queda desvirtuado el cargo general contra los preceptos demandados.

No obstante, a continuación se examinará cada disposición demandada, pues si se observa que en el examen concreto de lo que cada una dice, hay alguna limitación a las garantías de asociación sindical, habrá de declararse la respectiva inconstitucionalidad.

El examen respectivo se hará teniendo en cuenta los principios generales en que se apoya el derecho fundamental del derecho de asociación sindical: que en su constitución no exista intervención del Estado; como consecuencia, de ello, se reconozca la personería jurídica automática; y, que la organización sindical existirá mientras no medie decisión judicial que suspenda o cancele la personería jurídica. Esto significa que la personería jurídica existe en forma independiente de su inscripción ante la autoridad administrativa.

1. Examen del artículo 45 de la Ley 50 de 1990.

Este artículo establece los documentos que debe adjuntar el nuevo sindicato para que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social proceda a inscribirlo en el registro correspondiente. Como se dijo anteriormente, aquí se parte de la base de que la organización sindical ya existe y tiene personería jurídica, según establece el artículo 44 de la Ley 50 de 1990, en desarrollo del artículo 39 de la Constitución.

Con esta precisión, la Corte considera que es adecuado que el sindicato recién constituido presente, dentro del plazo legal estipulado, solicitud escrita de inscripción, y que para ello adjunte copia del acta de fundación, con los nombres e indicación de los documentos de identidad; del acta de elección de la junta directiva; del acta de al asamblea en que fueron aprobados los estatutos y un ejemplar de los mismos debidamente autenticados; nóminas la junta directiva y del personal afiliado, con datos sobre nacionalidad, sexo, profesión u oficio.

La anterior información resulta adecuada y proporcionada al fin que se busca que es que el ministerio registre el nuevo sindicato. Los documentos allí exigidos guardan relación directa con la constitución misma del sindicato, pues corresponden a datos sobre sus integrantes y representantes. No se ve, pues, que el Estado esté ejerciendo un control previo de legalidad a la existencia de la organización sindical.

Sólo cabe advertir, que el requisito del literal g), se declarará inexequible, pero por las razones expuestas en este mismo proceso, en la demanda D-2664, ya que era consecuencia de la prohibición de constituir en una misma empresa otro sindicato de base.

2. Examen del artículo 46 de la Ley 50 de 1990. 

Este artículo establece el trámite que debe realizar el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, una vez ha recibido los documentos para proceder a la inscripción del sindicato. Establece un término determinado e improrrogable de 15 días. Señala el trámite a seguir cuando el sindicato no aporta la documentación completa. Y, que si vencidos los términos, sin que el ministerio se pronuncie, el sindicato quedará automáticamente inscrito. Por estos aspectos, la Corte no observa que se esté ejerciendo un control previo de legalidad, pues, se repite, se está refiriendo al momento posterior a la existencia de la personería jurídica que se dio en el momento de la fundación de la organización sindical.

El artículo 46 de la Ley 50 de 1990, modificatorio del 366 del Código Sustantivo del Trabajo, entre las causales que establece para negar la inscripción de un sindicato en el registro administrativo del Ministerio de Trabajo, preceptúa que ella puede ocurrir “a) Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, la ley o las buenas costumbres”.

Respecto a la expresión contenida en el literal a), en el sentido de que los estatutos de la organización sindical no sean contrarios a la Constitución, la ley o “las buenas costumbres”, hay que señalar que las dos primeras expresiones resultan perfectamente ajustadas a la Carta. Sin embargo, no ocurre lo mismo cuando la disposición legal le atribuye al Ministerio de Trabajo la facultad de negar la inscripción de un sindicato, por ser contrario a las buenas costumbres.

A este efecto, considera la Corte que si se parte del principio de que la garantía de la libertad sindical sólo puede ser limitada, aún en espacio específico del requisito formal de la inscripción, en forma excepcional y reglada, una expresión como la objeto de estudio, resulta ambigua. Además, desconoce el pluralismo y la autonomía moral de las personas. Al respecto, resultan pertinentes los apartes de la reciente sentencia de esta corporación, en la que se declaró inexequible la expresión “decoro y buen gusto”, contenida en una ley que establecía normas sobre el derecho de expresión, a la través de la radio. Allí se señaló que la anterior frase, a pesar del buen fin aparente que pretendía, desconocía la libertad de expresión. Dijo la Corte lo siguiente:

“Esta restricción es particularmente grave porque permite silenciar, como opuestas al decoro y al buen gusto, las opiniones o discursos que son contrarios a las ideas dominantes, mientras que la libertad de expresión pretende proteger, como lo ha vigorosamente destacado la doctrina de las instancias internacionales de derechos humanos, no sólo la divulgación de informaciones u opiniones consideradas inofensivas o indiferentes por el Estado y por la mayoría de la población, sino también la difusión de ideas o datos que no son acogidos favorablemente por las mayorías sociales, que pueden juzgarlas inquietantes o peligrosas. El pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuales no existe verdaderamente un sociedad democrática, exigen que esas opiniones e informaciones disidentes sean también protegidas (1) . Precisamente por tal razón, esta Corte Constitucional había considerado, en la Sentencia T-104 de 1996, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz, que violaba el pluralismo y la libertad de expresión que un funcionario se arrogara el derecho a calificar una obra artística como indecente, a fin de prohibir su exhibición” (Sent. C-010/2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(1) Ver Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Caso Handyside del 7 de diciembre de 1976, párrafo 49, criterio reiterado en muchos otros fallos. ver por ejemplo Caso Lingens del 8 de julio de 1986, párrafo 41.

En el caso bajo estudio se está estableciendo, a través de una autoridad administrativa, la posibilidad de ejercer una limitación al libre ejercicio del derecho sindical, mediante la calificación subjetiva que haga el responsable del estudio de los estatutos de la organización sindical recién creada; de que no la inscribe por estimar que va contra las buenas costumbres, según su personal modo de entender en qué consisten las buenas costumbres. A través de una facultad tan amplia, se puede dar la intervención del Estado en la constitución de los sindicatos, y llegar a limitar el ejercicio del derecho, en contra de lo establecido por el artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la OIT.

Además, la expresión infringe la disposición constitucional, también, de otra manera. En efecto, permite que no sea a través de una decisión judicial, como lo ordena el artículo 39, inciso tercero, que se dé la cancelación o suspensión, o, concretamente, la no inscripción de la personería jurídica del sindicato, sino que sea a través de una decisión administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la que, en la práctica, impida el funcionamiento de la organización sindical con el argumento de que sus estatutos van contra “las buenas costumbres”.

Al respecto, cabe agregar que acompañando los principios constitucionales que rigen el verdadero ejercicio del derecho fundamental de la libertad de asociación, es decir, el de la constitución del sindicato sin intervención del Estado y el reconocimiento automático de la personería jurídica, se encuentra el que “la cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial”, tal como lo dice el artículo 39, inciso tercero, de la Constitución y el artículo 4º del Convenio 87 de la OIT, que señala:

“ART. 4º—Las organizaciones de trabajadores y empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa”.

En consecuencia, la Corte declarará inexequible la expresión “o las buenas costumbres” contenida en el literal a) del numeral 4º, del artículo 46 de la Ley 50 de 1990.

En cuanto a la prohibición de inscribir un nuevo sindicato que tenga un número inferior de miembros al exigido por la ley, la Corte no encuentra reparo en esta exigencia, exigencia que no sólo opera a nivel de la inscripción, sino que es requisito sine quanon para la existencia misma del sindicato. En efecto, según el artículo 359 del Código Sustantivo del Trabajo, el número para constituir un sindicato de trabajadores no puede ser inferior a 25 afiliados. Por lo tanto, si al momento de la fundación había un número menor de afiliados, el sindicato no pudo haber existido, ni, por ende, tener personería jurídica. Resulta, pues, constitucional la exigencia de probar el número mínimo de afiliados, para proceder a la inscripción.

Sobre el literal c) del mismo artículo 46, numeral 4º, se recuerda que se declarará inexequible en esta sentencia, según lo estudiado en el expediente D-2664, por limitar la libertad sindical, al impedir la coexistencia de dos o más sindicatos de base en una misma empresa.

En relación con el parágrafo del mismo artículo 46, realmente, a pesar de que en el escrito de la demanda, el actor lo subraya como demandado, no existe un cargo de inconstitucionalidad contra él. En consecuencia, la Corte se inhibirá de pronunciarse.

3. Artículo 47 de la Ley 50 de 1990.

La norma aludida ordena que el acto administrativo que decida favorablemente la inscripción en el registro respectivo de una organización sindical, habrá de publicarse por su cuenta, en un diario de amplia circulación nacional, por una sola vez, dentro del término señalado en la ley, y ordena que un ejemplar del diario en cuestión se entregue para el efecto al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

El demandante denomina esta exigencia “publicidad de la publicidad”, que viola el artículo 39, inciso 1º, de la Constitución, pues, se pregunta ¿qué efectos tiene el incumplimiento de este requisito o de sus términos? Si el sindicato sólo requiere la simple inscripción del acta de constitución, no tiene ningún efecto esta “tramitología”. Considera que se viola, también, el artículo 84 de la Constitución, pues si el reconocimiento jurídico de los sindicatos está regulado de manera general, el requisito de publicación del artículo 47 demandado, se entiende como un requisito adicional, prohibido en la norma constitucional.

La Corte no comparte este cargo del demandante, pues de la misma manera en que se establecieron por el legislador los requisitos de inscripción, más no de existencia, esta obligación de dar a la publicidad de que un determinado sindicato existe, constituye un requisito proporcionado, especialmente frente a terceros, que es, en últimas, el propósito que busca la inscripción en el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social. Por ello, no resultan infringidas, en este sentido, tampoco, las demás disposiciones que señala el demandante. Sobre la conveniencia o no de la norma, si se trata de “publicidad de la publicidad”, su examen no es asunto de constitucionalidad.

En consecuencia, este artículo se declarará constitucional.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. En relación con el artículo 50 de la Ley 50 de 1990, estése a lo resuelto en la Sentencia 115 del 26 de septiembre de 1991 de la Corte Suprema de Justicia.

2. Decláranse inexequibles los numerales 1º y 3º del artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965, el literal c), del numeral 4º del artículo 46 de la Ley 50 de 1990 y el literal g) del artículo 45 de la Ley 50 de 1990.

3. Declárase exequible el artículo 45 de la Ley 50 de 1990, salvo el literal g).

4. Declárase exequible el artículo 46 de la Ley 50 de 1990, salvo la expresión: “o las buenas costumbres” del literal a) del numeral 4º y el literal c), del numeral 4º. Respecto del parágrafo del mismo artículo 46, la declara inhibida.

5. Declárase exequible el artículo 47 de la Ley 50 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

ACLARACIÓN DE VOTO

Hemos votado por la declaración de inexequibilidad de los numerales 1º y 3º del artículo 26 del Decreto 2351 de 1965, el literal c), del numeral 4º del artículo 46 de la Ley 50 de 1990 y el literal g) del artículo 45 de la Ley 50 de 1990. Sin embargo, no compartimos el argumento de la mayoría, que integra dentro del bloque de constitucionalidad, los convenios de la OIT. El bloque de constitucionalidad únicamente se conforma por aquellos tratados internacionales relativos al derecho internacional humanitario y los tratados y convenios ratificados por el Congreso de la República que reconozcan derechos humanos, cuya limitación esté prohibida durante los estados de excepción. En el salvamento de voto que presentamos en el Auto 078A/99, expusimos nuestra posición en términos que en esta oportunidad se reiteran:

4. El juez constitucional no es el creador de la norma constitucional. Ella es fruto de la función constituyente. Ningún fin por loable que sea permite que el juez constitucional configure por sí mismo el marco constitucional que le servirá de referente para confrontar la validez de las normas legales o de fuente para construir las reglas a aplicar en una situación específica. Este expediente tendría la ventaja de adaptar el derecho de modo tal que siempre se acomodara a la solución que el juzgador desea proyectar en el fallo, pero a costa de transformar el poder judicial en poder constituyente y demeritar fatalmente las expectativas de imparcialidad y objetividad que razonablemente cabe fincar en el proceso constitucional.

La Sala Cuarta, a nuestro juicio, no se limitó a modificar el objeto real del proceso —que ha debido resolver el problema planteado alrededor del presunto incumplimiento por parte de los demandados de una recomendación originada en un órgano de la OIT, sin afectar materialmente las sentencias judiciales que no eran tema de debate en cuanto que la conducta constitucional de los jueces no se cuestionaba y no entrañaba desacato alguno a la recomendación dictada con posterioridad—, sino que además introdujo una insólita innovación en el marco constitucional, con lo que pretendió cimentar jurídicamente su decisión. La Sala Cuarta elevó a premisa mayor constitucional, los convenios y recomendaciones de la OIT, a fin de hacer plausible la tesis prohijada por ella, que asimila a violación de la Constitución el incumplimiento de una recomendación proveniente del comité de libertad sindical de la OIT.

Corte sólo pertenecen al bloque de constitucionalidad las reglas del derecho internacional humanitario (C.P., art. 214-2) y los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que cumplan los dos requisitos establecidos en el artículo 93 de la Carta Política, a saber: (1) que reconozcan los derechos humanos y (2) que prohíban su limitación en los estados de excepción. Aunque todo tratado sobre derechos humanos ratificado por Colombia, independientemente de incorporarse en el derecho interno, sirve como canon de interpretación de los derechos y deberes constitucionales, sólo aquellos que reúnen las dos condiciones indicadas, se integran además al bloque de constitucionalidad. En este punto la Corte ha decidido terminante:

“Esta disposición, en el primer inciso, reproduce en forma incompleta el contenido de la primera parte del artículo 93 de la Carta, puesto que consagra la prevalencia en el orden interno de los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos, ratificados por el Congreso, pero omite la frase “y que prohíben su limitación durante los estados de excepción”, circunstancia que en sentir de esta corporación no configura violación alguna, ya que al expresar la norma “de conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política”, ha de entenderse en los términos señalados en la Carta.

El artículo 93 de la Carta, ha sido interpretado por esta corporación así:

“Ahora bien, conviene precisar el alcance y significado del artículo 93 constitucional en el sentido de señalar que éste no se refiere a todos los derechos humanos consagrados en los tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por sí, sino a éstos cuando tales instrumentos internacionales “prohíben su limitación en los estados de excepción”, es decir, que para que tenga lugar la prevalencia o superioridad de los tratados y convenios internacionales en el orden interno, es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohíba durante los estados de excepción”.

Así las cosas, el artículo 93 de la ley fundamental debe ser necesariamente interpretado en relación con el artículo 214-2 ibídem, que prohíbe la suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales durante los estados de excepción (Sent. C-295/93, M.P. Carlos Gaviria Díaz)”.

A propósito de los convenios internacionales del trabajo, la propia Constitución se encarga de definir el rango normativo de que gozan sus disposiciones dentro del ordenamiento jurídico nacional: “Los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna” (C.P. art. 53). La Sala Cuarta ha decidido modificar esta norma constitucional atribuyendo a los convenios internacionales de trabajo el carácter de normas constitucionales, calificación que igualmente extiende a las recomendaciones que fluyen de los órganos de control de la OIT.

“Aunque no puede excluirse que algunas normas relativas al derecho internacional del trabajo puedan, por su contenido y alcance, ser consideradas fuentes directas de derechos humanos no restringibles en los estados de excepción, definitivamente ese no es el caso de la regulación atinente a la calificación de los servicios públicos como esenciales o a la designación del órgano interno llamado a resolver sobre la ilegalidad de un determinado cese de actividades. La generalidad del derecho internacional del trabajo, de impronta universal, no es compatible con esta suerte de normativa que se desarrolla a nivel interno de los países, desde luego con sujeción a los principios generales consagrados en los convenios. En la sentencia de la Sala Cuarta no se hace ningún análisis sobre las normas internacionales relacionadas con esta precisa materia, ni sobre su supuesta indisponibilidad. Resulta, por tanto, aventurado que in genere convenios y recomendaciones de órganos de control de la OIT, se integren al bloque de constitucionalidad”.

Eduardo Cifuentes Muñoz—Vladimiro Naranjo Mesa 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Mi salvamento de voto se circunscribe a la declaración de inexequibilidad de las expresiones “o las buenas costumbres”, del literal a) del numeral 4 del artículo 46 acusado, pues consideró que ningún principio ni precepto constitucional resulta violado por la referencia que el legislador haga, en las distintas materias objeto de sus disposiciones —Que habrán de regir en el seno de la sociedad— a las buenas costumbres.

José Gregorio Hernández Galindo. 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Aunque compartimos la decisión de la referencia, discrepamos de ella en lo que se refiere en la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “o las buenas costumbres” del literal a del numeral 4º del artículo 46, por las mismas razones que en otro salvamento de voto (a la sent. C-010/2000) expusimos frente a la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y atenerse a los dictados universales del decoro”, que contenía el artículo 2º de la Ley 6ª de 1966. Tales razones, que ahora reiteramos, fueron, en síntesis, que expresiones como aquella —“decoro”— o ahora ésta de “buenas costumbres” responden a criterios universalmente admitidos, y que en modo alguno pueden resultar extrañas a un régimen pluralista como el que constitucionalmente nos rige.

En dicho salvamento de voto, a cuyo contenido nos remitimos, se explica como ciertos valores, principios y conductas de permanente vigencia en cualquier sociedad civilizada, están implícitos además en la protección de derechos fundamentales consagrados en la Carta Política, y por tanto no pueden ser considerados como vulneratorios de otros de igual o menor rango. Así ocurre, en el caso presente, con la expresión buenas costumbres, ahora declarada inexequible. Con todo respeto, no consideramos que tenga suficiente base jurídica y constitucional sostener que esa expresión “resulta ambigua” y que, además, “desconoce el pluralismo y la autonomía moral de las personas”. Lejos de ser ambigua, la expresión buenas costumbres es, repetimos, un concepto universalmente admitido, que, por cierto, ha figurado en la mayoría de nuestras constituciones a lo largo de la historia, y que por ello no puede descalificarse como algo que queda al criterio subjetivo de cada quien. Por ello resultaba, a nuestro juicio, perfectamente lógico y además ajustado a la Carta, que figurara como una de las causales para negar la inscripción en el registro sindical de un sindicato de trabajadores, la de que sus estatutos no fueran “contrarios a la Constitución Nacional, la ley o las buenas costumbres”, como rezaba la norma en comento. Como se ha dicho, en manera alguna desconocía el pluralismo y menos aún la autonomía moral de las personas. Cabe recalcar a este respecto que, como lo ha reconocido la Corte en diversas oportunidades, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, que es corolario de la autonomía moral de las personas, no es en manera alguna absoluto sino que tiene limitaciones; ni más ni menos que “las que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico”, según reza el mismo texto constitucional (C.P., art. 16). Consideramos que cualquier autoridad administrativa, como sería en este caso el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, está en condiciones plenas de determinar, no solamente librada a su particular apreciación, si los estatutos de una organización sindical resultaban contrarios a las buenas costumbres; es que, como de antiguo se ha aceptado, y ahora reiteramos, con el término de buenas costumbres (boni mores) “se designa el orden moral generalmente aceptado por la opinión dominante”. (Von Tuhr, Derecho Civil, T.I, pág. 50).

Vladimiro Naranjo Mesa—Álvaro Tafur Galvis. 

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