Sentencia C-567 de noviembre 6 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1652

Actor: Carlos Mario Isaza Serrano y Carlos Alberto Paz Lamir

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 190 de 1995

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

Temas:

— Necesidad de ley estatutaria para regular el marco general de los bancos de datos de la administración pública.

— Hábeas data y reserva de ley estatutaria.

Santafé de Bogotá, D.C., noviembre seis de mil novecientos noventa y siete.

(...).

II. Los textos acusados

LEY NÚMERO 190 DE 1995

Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad de la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—Todo aspirante a ocupar un cargo o empleo público, o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la administración deberá presentar ante la unidad de personal de la correspondiente entidad, o ante la dependencia que haga sus veces, el formato único de hoja de vida debidamente diligenciado en el cual consignará la información completa que en ella se solicita:

(...).

5. Los demás datos que se soliciten en el formato único.

(...).

Fundamentos jurídicos

Competencia

1. En Los términos del artículo 241-4, la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.

El problema planteado

2. El artículo 1º de la Ley 190 de 1995, impone a todo aspirante a ocupar un cargo o empleo público, o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la administración, la obligación o cargo de presentar ante la unidad de personal de la unidad de personal de la correspondiente entidad, un formato diligenciado de “hoja de vida”. El contenido del indicado formato, parcialmente lo dispone la ley, puesto que ella autoriza al Departamento Administrativo de la Función Pública, ordenar que se consignen “los demás datos”. La información recaudada, a la que se agregan sus permanentes actualizaciones, contribuye a conformar el “sistema único de información de personal”. Entre otras funciones que se atribuyen al sistema que se conforma en virtud de la ley, se destaca la de “suministrar la información a su alcance, cuando sea requerida por una entidad pública”. El sistema referido tiene el carácter de “banco de datos”, al cual recurren las entidades públicas con el fin de conocer los antecedentes de quienes, de una manera o de otra, aspiran a vincularse a la función pública, o reingresan a ésta. Igualmente, en el susodicho banco se acumulan datos relativos a los motivos de terminación de la respectiva relación laboral administrativa o contractual.

3. La Corte Constitucional, en su sentencia C-326 de 1997, a propósito de una demanda sobre la expresión “o a celebrar un contrato de prestación de servicios”, contenida en el artículo 1º de la Ley 190 de 1995, advirtió que el “formato único de hoja de vida a que se refiere el artículo 1º de la Ley 180 de 1995, no viola el derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 de la C.P.”. En esta ocasión, la corporación señaló lo siguiente:

“En primer lugar hay que señalar que la información que se solicita, descrita en el artículo 1º de la Ley 190 de 1995, se refiere a aspectos académicos que acredita la persona, años de estudio, niveles de educación cursados, títulos y certificados obtenidos; a la experiencia laboral que ha acuñado, para lo cual se le pide relacionar los cargos desempeñados tanto en el sector público como en el privado, suministrando los datos que permitan constatar esa información; y a aquella información que le permita a la administración determinar si la persona está o no incursa en alguna de las inhabilidades o incompatibilidades que establece la ley, aspectos todos que bien pueden ingresar en la órbita de lo público y que en nada afectan el núcleo esencial del derecho a la intimidad sobre el cual ha dicho esta corporación:

“El derecho a la intimidad hace referencia al ámbito personalísimo de cada individuo o familia, es decir, a aquellos fenómenos, comportamientos, datos y situaciones que normalmente están sustraídos a la injerencia o al conocimiento de extraños. Lo íntimo, lo realmente privado y personalísimo de las personas es, como lo ha señalado en múltiples oportunidades esta Corte, un derecho fundamental del ser humano, y debe mantener esa condición, es decir pertenecer a una esfera o a un ámbito reservado, no conocido, no sabido, no promulgado, a menos que los hechos o circunstancias relevantes concernientes a dicha intimidad sean conocidos por terceros por voluntad del titular del derecho o porque han trascendido al dominio de la opinión pública” (C. Const., Sent. SU-056/95, M.P. Antonio Barrera Carbonell).

Es incuestionable que la información de carácter académico y laboral no está sustraída al conocimiento público, con base en ella la persona se da a conocer en el ámbito social y se promociona en el mercado laboral, sin que su consignación en un sistema de información público amenace su derecho fundamental a la intimidad, mucho menos cuando ella ha sido voluntariamente, suministrada por quien expresamente ha manifestado su interés de ofrecer sus servicios a la administración pública, que es lo que hace la persona natural cuando diligencia el formato único de hoja de vida que se le exige como condición previa para considerar su contratación con el Estado, o la persona natural o jurídica que en su calidad de consultor se inscribe en el correspondiente registro.

En segundo lugar, es necesario resaltar que el Estado, a través del legislador, está habilitado para diseñar e imponer la utilización de esos instrumentos técnicos, que de una parte le permiten garantizar la vinculación de los más capaces y de los más idóneos a la administración, bien sea como servidores públicos o como contratistas, y de otra le permiten impulsar la realización de los principios rectores de la administración pública consagrados en el artículo 209 de la Carta Política, siempre y cuando el contenido de dichos instrumentos no desconozca principios fundamentales de las personas, y contemplen, ellos mismos, mecanismos de control que eviten un uso indebido de la información que los nutre, como por ejemplo el uso restringido de los mismos:

“El Estado puede legítimamente organizar sistemas de información que le permitan mejorar sus funciones de reclutamiento de personal y contratación pública. De otra parte, el uso restringido, asegura que aspectos de la hoja de la vida de quien es o ha sido funcionario o contratista del Estado, cuyo conocimiento indiscriminado puede vulnerar su intimidad y buen nombre, circulen sin su autorización. Las hojas de vida, tienen un componente personal elevado, de suerte que así reposen en archivos públicos, sin la expresa autorización del datahabiente, no se convierten en documentos públicos destinados a la publicidad y a la circulación general. En todo caso, la persona a la que se refiere el sistema examinado, en los términos del artículo 15 de la C.P., tiene derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ella y que reposen en dicho activo” (C. Const., Sent. C-038/96, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Ahora bien, esa restricción al uso de los sistemas de información no puede extenderse hasta superar los mandatos mismos de la Constitución y de la ley; por eso la prohibición que el legislador consignó en el artículo 3º de la Ley 190 de 1995, en el sentido de que la información que alimentara el sistema único de información de personal no podría utilizarse como prueba en procesos judiciales o administrativos de carácter laboral, fue declarada inexequible por esta corporación(1), al establecer que su contenido era contrario a lo dispuesto en el artículo 29 de la C.P.

(1) Corte Constitucional C-038 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

En conclusión, no encuentra la Corte válidos los argumentos con base en los cuales se impugnan las disposiciones objeto de estudio, pues ellas no violan ni amenazan tampoco el derecho a la intimidad de las personas consagrado en el artículo 15 de la Constitución, por lo que procederá a declararlas conformes al ordenamiento superior.

Del pasaje transcrito puede deducirse que la Corte no analizó la constitucionalidad del numeral 5º del artículo 1º de la ley demandada. De otro lado, la declaración de exequibilidad, en últimas, se contrajo a la expresión acusada en esa oportunidad. No puede, por tanto, estimarse que sobre el asunto que ahora debate la Corte se haya presentado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Con todo, no se hace necesario abundar acerca del sentido del sistema de información que establece la ley, ni sobre las finalidades que lo informan, aspectos que fueron tratados en las sentencias citadas y que por lo expuesto en ellas se ajustan plenamente a la Constitución vigente.

4. El punto que se discute en esta ocasión gira en torno de la constitucionalidad de la atribución que la ley otorga al Departamento Administrativo de la Función Pública, para completar los datos que deben consignarse en el “formato único de hoja de vida”.

Los demandantes consideran que dicha habilitación viola el derecho a la intimidad. A su juicio, corresponde al legislador precisar el ámbito de protección del derecho a la intimidad. En lugar de respetarse la reserva de ley, se ha librado a la discrecionalidad de la administración la determinación de los datos adicionales que se exigen en el formato único de hoja de vida. Por esta vía, denuncian los demandantes, la administración podrá ordenar que se suministren informaciones pertenecientes a la esfera más reservada de las personas.

Por su parte, quienes defienden la exequibilidad, alegan que la norma demandada en sí misma no quebranta la Constitución, aunque ello puede ocurrir en desarrollo de la facultad que ella confiere a la administración, en cuyo caso de probarse que la información solicitada llega a comportar una exigencia alejada del fin genuino de la ley, o tiene un alcance desproporcionado o irrazonable, podrá ser impugnada a través de las acciones judiciales que para el efecto consagra el ordenamiento. Sin embargo, en abstracto, concluyen, la norma no vulnera la Constitución y, por el contrario, resulta necesaria desde el punto de vista de la flexibilidad que debe concederse a la administración para adecuar según sus necesidades el formato único de hoja de vida.

5. La disposición acusada plasma una competencia administrativa en orden a establecer de manera general los datos personales que, junto a los de origen legal, deben aparecer en el formato único de hoja de vida —que habrán de lIenar los aspirantes a ingresar a la función pública—, el cual sirve de instrumento de recolección y actualización de información de un específico banco público de datos. La Corte debe precisar si el tipo de información que se destina a alimentar un banco de datos de una entidad pública, debe exhaustivamente fijarse por la ley o si ésta puede delegar a la administración su determinación final. En este último caso, tendrá que debatirse sobre la necesidad de que la ley fije el marco de la acción administrativa. Finalmente, las respuestas tomarán en consideración las características del banco de datos que la ley demandada ha decidido establecer.

La circulación de datos personales dentro de la administración pública

6. Las entidades públicas, en ejercicio de las funciones administrativas que la ley les confía, suelen exigir, procesar y transmitir distintos tipos de informaciones. El flujo de datos puede simplemente alimentar los archivos de la respectiva dependencia pública y, para este efecto, organizarse y sistematizarse de manera eficiente. Aún en este caso, la persona interesada tiene derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que sobre ella se hayan recogido en los archivos de las entidades públicas. Es consustancial a la actividad administrativa, la conservación de archivos. En estricto rigor, no es necesario que la ley expresamente autorice a las entidades públicas para abrir y mantener ordenadamente el trasunto documentario de su actividad.

Sin embargo, tratándose de bancos de datos, a los cuales se aplica la técnica informática con miras a recoger, procesar y poner en circulación datos personales, que por consiguiente trascienden cuantitativa y cualitativamente el concepto clásico de archivo, la exigencia de que su creación se autorice por la ley, corresponde a una garantía mínima del derecho fundamental a la autodeterminación informativa. No se limita el banco de datos informatizado a constituir el archivo de la entidad que refleja de manera documentada su quehacer cotidiano. La circunstancia de que el dato personal sea susceptible de circular, vale decir, de poder ser conocido por terceras personas y en contextos distintos a los vinculados a su inicial emisión, equivale a una restricción de la libertad personal que no puede ser impuesta directamente por la administración. La autonomía personal supone que en un grado significativo la persona mantiene un control, por lo menos mínima, sobre la información que suministra a otros y que puede repercutir sobre sus futuras acciones y posibilidades existenciales. Por ello la difusión de la información relevante a otros sujetos públicos y privados y por fuera del proceso comunicativo inicial, no debe ser ignorada por la persona concernida.

Ya la Corte ha señalado que las piezas de información sobre las que ejerce variadas formas de control el individuo, no son únicamente aquellas que pertenecen a intimidad, las cuales por su naturaleza difícilmente puedan incorporarse al torrente circulatorio de la información pública, salvo que se haga de manera restringida garantizando su clausura, dada su carácter sensible. El dato personal corresponde un elemento que, unido al conjunto más o menos amplio de otros datos que emigran fuera de sujeto y que son susceptibles de tratamiento informático, gracias a la tecnología moderna, puede contribuir a configurar un perfil virtual del sujeto o generar una cierta impresión social con fundamento en la aplicación de estereotipos o etiquetas de distinta índole.

La protección que ofrece la Constitución ante este fenómeno de la vida moderna, no se orienta a la supresión de las posibilidades tecnológicas que se dirigen a procesar datos personales. El derecho a la intimidad excluye del tratamiento informático asuntos o informaciones que sólo conciernen a la vida privada del sujeto. Por su parte, el derecho a la autodeterminación informativa, incorpora al sujeto cuyos datos se hacen circular como actor de ese mismo proceso con el objeto de que no discurra sin su conocimiento y control. Se quiere, en últimas, prevenir la alienación de la persona y su misma “despersonalización social”, la que bien puede acaecer como consecuencia de que la imagen externa del sujeto sea la que se infiera de las simples manipulaciones tecnológicas. El exacerbado y difuso control social sobre las manifestaciones de la personalidad del sujeto y la síntesis grotesca o exacta que en cada momento pueda hacerse de las huellas dejadas por su acción, las que permanecen de manera indeleble en la memoria colectiva ahora acrecentada, pueden terminar por convertir a la sociedad en entorno hostil para el hombre, y, su mismo pasado individual, en lastre para su futuro. La amenaza que de lo anterior se cierne para la libertad y los derechos de la personalidad, explica el contenido y alcance de la protección constitucional consagrada en el artículo 15 de la Carta.

7. No es suficiente que la ley autorice, de manera general o especial, la creación de un banco de datos público, cuya información personal esté destinada a circular. Los datos personales que se recogen, el tipo de tratamiento que reciben y las formas y límites de su circulación, son aspectos de una misma decisión que no deja de tener repercusiones sobre la autodeterminación informativa. La reserva de ley es tal vez una de las garantías más importantes de la intangibilidad de los derechos fundamentales. La regulación y desarrollo de los derechos fundamentales, es una materia atribuida a la ley estatutaria.

Corresponde a la ley estatutaria que regule el derecho fundamental a la autodeterminación informativa, ocuparse específicamente de determinar la forma y procedimientos conforme a los cuales la administración puede proceder a la recolección, tratamiento y circulación de datos personales, de modo que se respete la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución (C.P., art. 15). Al margen de la respectiva ley estatutaria —general o especial—, no podría la administración dar vida a un banco de datos personales destinados a la circulación ya sea dentro de la órbita pública o por fuera de ella. Según la Constitución, la recolección de datos, su tratamiento y, particularmente, su circulación, constituyen acciones que pueden afectar de manera profunda la libertad personal y, por consiguiente, están sujetas a reserva de ley estatutaria, por lo menos, en lo que atañe a la fijación de sus contornos esenciales.

8. La disposición acusada confiere al Departamento Administrativo de la Función Pública, la función de adicionar al formato único de hoja de vida, los demás datos que considere necesario exigir para este propósito. De acuerdo con lo expuesto, varias glosas merecen la norma citada.

La competencia administrativa que se instituye se refiere a la recolección de datos personales que conforman un banco de datos destinados a la circulación. No obstante, la facultad no es objeto de regulación —general o especial—, en ninguna ley estatutaria. La fuente del poder que se concede a la administración se deriva de una simple ley ordinaria. La recolección y circulación de datos personales, sin duda alguna afecta la libertad de las personas; de ahí que su regulación, así sea genérica, debe estar consagrada en una ley estatutaria. Dentro del marco de una ley estatutaria existente, la creación y regulación de bancos de datos de origen público, en principio no podría ser materia de censura constitucional, comoquiera que aquella sirve al propósito de resguardar la libertad informática que puede verse afectada con ocasión de la recolección, tratamiento y circulación de datos. Si se hiciera caso omiso de la anterior cautela, todas las operaciones constitucionalmente relevantes atinentes al tratamiento informático de los datos personales —recolección, tratamiento, circulación, conocimiento, actualización y rectificación—, serían reguladas por medio de las leyes ordinarias que ordenaren la creación pública de bancos de datos, y acabaría por perder todo sentido la previsión constitucional que establece que las mismas sean objeto de la respectiva ley estatutaria, por lo menos en sus contornos esenciales, justamente a fin de preservar la libertad.

De otro lado, si se observa que los datos de origen legal que se consignan en el formato único de hoja de vida, son escasos y de carácter muy general, se descubre que la competencia confiada a la administración no es meramente residual, sino que por el contrario a ella se le impone el dilatado encargo de recaudar la información que juzgue menester. La afectación de la libertad informática, que comprende el universo de la información que el aspirante a ingresar a la función pública debe suministrar al Estado, en una medida apreciable se determina por un acto distinto de la ley, lo que de manera manifiesta vulnera la garantía de la libertad.

Por lo demás, la ley que crea la competencia administrativa, en modo alguno la delimita ni establece criterios conforme a los cuales tiene ella que desarrollarse. La mera habilitación legal de una competencia administrativa discrecional, no quebranta precepto alguno de la Constitución. Si lo hace, en cambio, el abandono legislativo de una materia que se defiere laxamente al ejecutivo, cuando se tornaba imperativa su regulación legal de naturaleza estatutaria, se reitera, por lo menos en lo relativo a sus aspectos medulares. La reserva de ley no puede, sin más, diluirse mediante el expediente de adscribir a la administración competencias reguladoras generales.

Se podría suponer, como lo hacen quienes defienden la exequibilidad de la norma, que el fin de ésta no puede ser desbordado por la administración en cuanto que obviamente se trata de requerir la información que sólo sea necesario para los efectos del servicio y que, además, cualquier comportamiento desmesurado, desproporcionado o irrazonable de su parte, sería objeto de la correspondiente acción contencioso administrativa. Considera la Corte que la falta de competencia del ejecutivo para regular una materia inscrita en la esfera de reserva del legislador, particularmente cuando ella tiene que ver con la libertad, tiene el carácter de vicio insubsanable, de suerte que la conducta proporcionada y razonable de la administración —la que en todo caso resulta obligatoria—, no tiene el alcance de redimir aquel defecto de origen. De lo contrario, el grueso de las competencias legislativas podría trasladarse a la administración, con la única condición de que sus regulaciones fuesen proporcionadas y razonables. En fin, no debe perderse de vista que una de las garantías de la libertad, además de la señalada —la reserva de ley aplicable a su regulación—, consiste en que las restricciones y afectaciones que ella establezca, puedan ser examinadas a través de las acciones y procedimientos de control de constitucionalidad, por esta Corte.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el numeral 5º del artículo 1º de la Ley 190 de 1995.

Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al presidente del Congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Antonio Barrera Carbonell, presidente.—Jorge Arango Mejía.—Eduardo Cifuentes Muñoz.—Carlos Gaviria Díaz.—José Gregorio Hernández Galindo.—Hernando Herrera Vergara.—Alejandro Martínez Caballero.—Fabio Morón Díaz.—Vladimiro Naranjo Mesa.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. Secretaria

SALVAMENTO DE VOTO

Con nuestro acostumbrado respeto, expresamos las razones que nos llevaron a disentir el fallo de la referencia.

1. Consideramos que la Corte ha incurrido en una contradicción. Por una parte, se sostiene lo siguiente:

“Corresponde a la ley estatutaria que regule el derecho fundamental a la autodeterminación informativa, ocuparse específicamente de determinar la forma y procedimientos conforme a los cuales la administración puede proceder a la recolección, tratamiento y circulación de datos personales, de modo que se respete la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución (C.P., art. 15). Al margen de la respectiva ley estatutaria general o especial, no podría la administración dar vida a un banco de datos personales destinados a la circulación ya sea dentro de la órbita pública por fuera de ella. Según la Constitución, la recolección de datos, su tratamiento y, particularmente su circulación, constituyen acciones que pueden afectar de manera profunda la libertad personal y, por consiguiente, están sujetas a reserva de ley estatutaria, por lo menos en lo que atañe a la fijación de sus contornos esenciales”.

Esta declaración tendría una consecuencia inevitable: la declaración de inexequibilidad de todo el artículo 1º de la Ley 190 de 1995, por no haberse tramitado como ley estatutaria. Sin embargo, solamente se declara inexequible el numeral 5º, olvidando que también los demás numerales se refieren a datos personales. Basta transcribirlos para comprobarlo.

“1. Su formación académica, indicando los años de estudio cursados en los distintos niveles de educación y los títulos y certificados obtenidos.

2. Su experiencia laboral, relacionando todos y cada uno de los empleos o cargos desempeñados, tanto en el sector público como en el privado, así como la dirección, el número de teléfono o el apartado postal en los que sea posible verificar la información.

3. Inexistencia de cualquier hecho o circunstancia que implique una inhabilidad o incompatibilidad del orden constitucional o legal para ocupar el empleo o cargo al que aspira o para celebrar contrato de prestación de servicios con la administración.

4. En caso de personas jurídicas, el correspondiente certificado que acredite la representación legal.

5. Los demás datos que se soliciten en el formato único”.

2. Es claro que los datos que requiere la administración, varían según el empleo de que se trate. ¿Por qué, por ejemplo, a quien aspira a ocupar el cargo de tesorero, no se le pueden preguntar sus referencias bancarias y comerciales? ¿Estaría acaso, en la misma situación para manejar los dineros públicos quien presenta unas referencias comerciales y bancarias intachables que aquel a quien públicamente se señala como deudor incumplido, y a quien se han cancelado cuentas corrientes y tarjetas de crédito por mal manejo? No hay que olvidar que la manera como alguien maneje sus relaciones comerciales, no es parte de su vida privada, según lo ha definido expresamente la Corte.

¿Qué decir de quien pretende trabajar en un hospital? ¿No se le podrá exigir la presentación de exámenes médicos que comprueben la inexistencia de algunas enfermedades contagiosas?

No nos queda duda que la declaración de inexequibilidad que se ha hecho, deja aún más desprotegida a la administración pública en el proceso de vincular personal apto para el cumplimiento de todas sus tareas.

Jorge Arango Mejía. 

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