Sentencia C-568 de junio 8 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-568 de 2004 

Ref.: Expediente D-4917

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Actor: Gilberto Toro Giraldo.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 17 (parcial), 53 (parcial), 64 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley 715 de 2001.

Bogotá, D.C., junio ocho de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcriben los artículos de la Ley 715 de 2001 y se resaltan los apartes explícitamente acusados por el demandante:

“Ley 715 de 2001

(Diciembre 21)

Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

ART. 17.—Transferencia de los recursos. Los recursos de la participación de educación serán transferidos así:

Los distritos y municipios certificados recibirán directamente los recursos de la participación para educación.

Los recursos de la participación para educación en los municipios no certificados y los corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento.

Los recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán ser utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza.

Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para educación a los departamentos, distritos o municipios. Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para educación del sistema general de participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia.

ART. 53.—Transferencias de los recursos. La apropiación de los recursos del sistema general de participaciones para salud se hará sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto.

Los giros se deberán efectuar en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, a los fondos que para el efecto deben crear y organizar las entidades territoriales.

Los giros correspondientes a los aportes patronales se harán directamente a la entidad u organismo que administra las pensiones, cesantías, salud y riesgos profesionales del sector salud de las entidades territoriales, en la forma y oportunidad que señale el reglamento.

ART. 64.—Giro de los recursos. Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para salud. Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para salud del sistema general de participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia.

La Nación podrá girar los recursos del sistema general de participaciones y del sistema general de seguridad social en salud directamente a las entidades de aseguramiento o las instituciones prestadoras de servicios de salud, cuando las entidades territoriales no cumplan con las obligaciones propias del ejercicio de las competencias establecidas en la presente ley de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia.

ART. 81.—Giro de los recursos de la participación de propósito general. Los recursos de la participación de propósito general serán transferidos así:

Los distritos y municipios recibirán directamente los recursos de la participación de propósito general.

Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para propósito general a los distritos y municipios. Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para propósito general del sistema general de participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política.

2. Cuestiones previas. Solicitud de inhibición respecto del cuarto cargo elevado por el accionante.

2.1. Algunos de los intervinientes en el presente proceso solicitaron a la Corte inhibirse de conocer de fondo, por ineptitud de la demanda, acerca del cargo según el cual las normas acusadas violan el estatuto orgánico del presupuesto.

La Corte ha sintetizado los requisitos que, en virtud del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y de la jurisprudencia constitucional, han de reunir las demandas de inconstitucionalidad. En dicha ocasión la Corte consideró que “(...) el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto” (16) .

Según la jurisprudencia citada, la indicación precisa del objeto demandado supone: (i) señalar las normas jurídicas sobre las que versa la acusación, (ii) transcribirlas literalmente por cualquier medio o incluir un ejemplar de su publicación.

El concepto de la violación por su parte, supone: (i) señalar las normas constitucionales que se consideran infringidas y (ii) los elementos materiales del texto constitucional que resultan vulnerados por las normas legales que se impugnan, además (iii) la exposición de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Estas razones además deben ser claras (que exista un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa), ciertas (que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente), específicas (que se exprese con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política), pertinentes (que el reproche realizado por el peticionario se funde en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado) y suficientes (que se expongan todos los elementos de juicio —argumentativos y probatorios—, necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad y que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada).

2.2. En el caso concreto, el cargo formulado por el actor según el cual las normas acusadas violan los artículos 14 (17) (duración de año fiscal) y 89 (18) (trámite para atender compromisos no cumplidos al final de la vigencia fiscal) del estatuto orgánico del presupuesto, en razón a que la Ley 715 solo incluye once doceavas partes de la apropiación total para cada año si cumple con los requisitos necesarios para que la Corte lo estudie y se pronuncie de fondo.

La Corte observa que en la demanda no se resalta el aparte de las normas sobre las cuales versa la acusación. Las disposiciones demandadas prescriben que el programa anual de caja debe establecerse con base en el 100% de lo aforado en la ley anual de presupuesto, monto que a su vez debe corresponder con lo que se girará en la respectiva vigencia. Según el actor, estas normas implican que en la vigencia fiscal no se apropie ni gire el monto total que corresponde, y que los municipios contraigan compromisos en una vigencia con cargo a la siguiente. Sin embargo, de los contenidos normativos demandados no se derivan las consecuencias que deduce el actor. El modo en que deben apropiarse y girarse los recursos, es un aspecto regulado en otros enunciados que no fueron demandados, según los cuales “Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia (...)”. A su vez, en la presente ocasión no se resaltó ese aparte en la disposición acusada. No obstante, dado que en esta ocasión son clara y concretamente identificables las normas que el actor considera inconstitucionales pero que no subrayó como acusadas, en virtud del principio pro actione, la Corte tendrá estas expresiones como acusadas.

Por lo tanto, esta corporación considera que los enunciados señalados en los párrafos anteriores (“Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia”) fueron demandados en el presente proceso, y por ende su constitucionalidad será estudiada de fondo.

2.3. Por último, el actor sostiene que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ordenó a los municipios apropiar solo once doceavas de las transferencias del sistema general de participaciones. Sin embargo, tal como lo manifiesta el procurador en su concepto, dicho argumento consiste en atacar una situación fáctica y no propiamente la norma legal acusada. Así, para controvertir dicha situación el actor cuenta con otros mecanismos de orden administrativo y judicial que son distintos a la acción de inconstitucionalidad, la cual debe estar dirigida exclusivamente contra normas de orden legal. Por lo tanto, la Corte se abstendrá de considerar dicho cargo específico en el presente análisis de constitucionalidad.

3. Problemas jurídicos.

De los antecedentes de esta sentencia surge que los cargos elevados por la demanda de inconstitucionalidad pueden dividirse en dos partes: primero, el accionante estima que las normas acusadas desconocen la regulación constitucional del sistema general de participaciones (Constitución, arts. 356 y 357). Segundo, el actor considera que, como consecuencia de dicha violación, las normas demandadas vulneran también los principios del Estado social de derecho (C.P., art. 1º), los fines de servicio a la comunidad, de promoción de la prosperidad general y de garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales (C.P., art. 2º), y las competencias de las entidades territoriales en cuanto a la prestación de los servicios en salud, educación y otros (Constitución, arts. 44, 49, 50, 51, 52, 67, 70, 78, 79, 82, 83). Esto, pues, según el accionante, la permisión de que se apropie para el sistema general de participaciones un monto diferente al ordenado por dichas normas constitucionales, implica que se transfiera a las entidades territoriales una suma inferior a la que le corresponde. Por esta causa, se impediría que las entidades territoriales prestaran de modo eficiente los servicios que tienen a su cargo, violando así los fines y principios señalados.

Por lo anterior, la Corte abordará el problema planteado dando respuesta a la siguiente pregunta: ¿violan la regulación constitucional del sistema general de participaciones (Constitución, arts. 356 y 357), las normas que disponen i) que el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación de las entidades territoriales para educación, salud y “propósitos generales”, debe determinarse sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto, ii) que dichos recursos se girarán en los primeros diez días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, iii) que en la ley anual de presupuesto se aforará la participación hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia y iv) que la apropiación de los recursos del sistema general de participaciones para salud se hará sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto?

4. Análisis de las normas acusadas. Exequibilidad de todos los enunciados, con excepción de la expresión “hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia” contenida en los artículos 17, 64 y 81 acusados, que se declara inexequible por desconocer el artículo 357 de la Carta.

4.1. El Acto Legislativo 1 de 2001 modificó los artículos 356 (19) y 357 (20) de la Constitución y sustituyó la participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, el situado fiscal y las transferencias complementarias al situado fiscal, por el sistema general de participaciones. Dicho sistema trata de la financiación de la prestación de los servicios en salud, educación y “propósito general”, a cargo de las entidades territoriales.

En particular, el parágrafo transitorio 1º del artículo 357 superior, estableció un valor preciso de la participación que debe ser transferida a los departamentos, distritos y municipios de la siguiente manera: la base inicial sería “el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos”; a grandes rasgos, según el parágrafo transitorio 2º, durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del sistema general de participaciones crecería en un porcentaje igual a la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional de 2% entre 2002 y 2005 y 2.5% entre 2006 y 2008 (21) .

Entonces, la norma constitucional establece un monto preciso a apropiar y girar por concepto del sistema general de participaciones. Los artículos constitucionales que se consideran violados en la presente demanda no hacen referencia específica al procedimiento mediante el cual se realiza el giro respectivo. Así, en vista de que el constituyente no precisó el modo y el tiempo conforme a los cuales debían hacerse dichos giros, el legislador cuenta con un margen de configuración amplio para regular estos temas, atendiendo, entre otros factores, al estado de las finanzas públicas y al flujo de caja, y desde luego, a las normas constitucionales que ordenan la transferencia de un monto concreto.

En el presente caso, el demandante sostiene que las normas acusadas permiten que las autoridades apropien y giren un monto de recursos inferior al que establece la disposición constitucional mencionada. De una parte, el accionante estima que las normas que disponen (i) que con base en el 100% del aforo se realizará el programa anual de caja y las apropiaciones, que a su vez determinan los giros en materia de participaciones y (ii) que el aforo se realizará hasta por el monto de lo que se gire en la respectiva vigencia, permiten que el monto transferido a las entidades territoriales sea menor al que corresponde constitucionalmente al valor de la base inicial, sumado por las variables de inflación y los puntos porcentuales adicionales que correspondan.

De otra parte, el demandante considera que la aplicación de las normas que establecen que se giren durante el año solo once doceavas partes de la correspondiente transferencia, también resultan en que el giro a los municipios sea menor de lo que les corresponde, por lo que se violan los artículos 356 y 357 superiores y los artículos 14 y 89 del estatuto orgánico del presupuesto, específicamente en lo concerniente a las fechas en las cuales comienza y termina la vigencia fiscal.

Por lo tanto para resolver los cargos elevados, la Corte determinará si en este caso el legislador, al expedir las normas acusadas en ejercicio del amplio margen de configuración con que cuenta en la materia, vulneró las disposiciones superiores descritas. La Corte resolverá si son contrarios a los artículos superiores señalados los siguientes grupos de normas:

(i) Los enunciados contenidos en los artículos 17, 53, 64 y 81 de la Ley 715 de 2001, según los cuales, sobre la base del 100 % del aforo que aparezca en la ley anual del presupuesto se realiza (a) el programa anual de caja, PAC (22) , según el cual se determinan los giros mensuales correspondientes al sistema general de participaciones, y (b) las apropiaciones de dichos recursos en el presupuesto (23) .

(ii) Los enunciados contenidos en los artículos 17, 53, 64 y 81 de la Ley 715 que disponen que los giros deberán efectuarse en los diez primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia.

(iii) Los enunciados, contenidos en los artículos 17, 64 y 81 de la Ley 715 que establecen que “se aforará” la participación para educación, salud o propósito generales en la ley anual de presupuesto, “hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia”.

4.2. En cuanto al primer grupo de normas, la Corte no comparte la interpretación que de estas hace el demandante. Si bien estos enunciados indican que el valor de la transferencia depende de lo que sea aforado en la ley anual de presupuesto, no hacen referencia a ningún valor preciso, no contienen ninguna orden para que se transfiera un monto inferior o siquiera distinto al que señala la Constitución; tampoco contienen una prohibición para que dicho monto no se gire. En este sentido, el procedimiento diseñado por el legislador para el giro de los recursos, al no hacer referencia alguna al monto a transferir, no puede ser interpretado de tal forma que lleve a concluir que el legislador violó la norma constitucional e infringió el amplio margen de configuración con el que cuenta (24) .

De la misma forma que sucede con toda erogación a cargo del Estado, las normas acusadas remiten a la ley de presupuesto, en la cual han de ser incorporadas las partidas acordes al valor señalado en la Constitución. Sin embargo, no obran pruebas en el expediente de que no se hubiere presupuestado un monto que guarde consistencia con lo ordenado por la Constitución. Por el contrario, el Departamento Nacional de Planeación aportó al presente proceso los documentos Conpes, en los cuales se explica cómo, para los años 2002 y 2003, se incluyeron la totalidad de los montos ordenados en el artículo 357 precitado. De cualquier modo, no corresponde a la Corte, al resolver sobre la presente demanda, determinar la constitucionalidad de normas que no han sido demandadas, tales como las leyes anuales del presupuesto.

Por su parte, como la permisión contenida en los artículos demandados no implica una disminución del monto que según la Constitución debe ser transferido a las entidades territoriales, no se afectan las competencias de los departamentos, distritos y municipios en la prestación de los servicios de salud, educación y otros. Tampoco se ven vulnerados los principios del Estado social de derecho y los fines de servicio a la comunidad, de promoción de la prosperidad general y de garantía de la efectividad de los derechos y deberes constitucionales.

Por lo tanto dichos enunciados serán declarados exequibles.

4.3. En relación con el segundo grupo de normas acusadas, es decir aquellas que establecen que los giros deberán efectuarse durante los diez primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, la Corte tampoco encuentra que se vulnere la Constitución.

4.3.1. Esta corporación ya ha considerado que el amplio margen de configuración con que cuenta el legislador para determinar el procedimiento mediante el cual se giran los recursos que por Constitución corresponden a las entidades territoriales, incluye la posibilidad de establecer distintos momentos en el que se giran tales recursos. En efecto, en la Sentencia C-811 de 2001 (25) , al analizar una disposición contenida en la Ley 60 de 1993 (26) (que regulaba el anterior régimen de transferencias a las entidades territoriales), la Corte consideró que era razonable constitucionalmente que el legislador señalara la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación fuera girada a dichas entidades territoriales “por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente al bimestre”, a diferencia de los departamentos y distritos, para quienes la ley establecía un giro mensual. La Corte estimó lo siguiente:

“Los ingresos corrientes están (...) destinados a financiar los gastos de las entidades públicas, y (...) el giro mensual a los municipios, generaría una presión importante en las metas de pago de los mismos y en su recaudo, pudiendo llegar a comprometer la liquidez general del sistema, haciendo que los recursos escaseen tanto para los municipios como para las demás entidades.

Estas circunstancias precisas, razonablemente debían ser tomadas en cuenta por el legislador al establecer los plazos respectivos para girar el situado fiscal y las participaciones municipales, sin que la diferencia establecida al respecto pueda ser tildada de arbitraria o discriminatoria.

No encuentra la Corte en consecuencia ningún elemento de irrazonabilidad o desproporción en la disposición atacada que desvirtúe en este caso el legítimo ejercicio de la potestad de configuración reconocida al legislador en este campo”.

Adicionalmente, la Corte precisó que el pago dirigido al funcionamiento básico del municipio, específicamente en lo relacionado con los pagos laborales y la prestación de los servicios públicos, no podían depender del momento específico en el que se giraran los recursos de las transferencias. Al respecto dijo lo siguiente:

“La Corte considera necesario recalcar que no existe relación de causa a efecto entre el giro bimestral de la participación a los municipios y la supuesta demora en el pago a los empleados del orden municipal de sus correspondientes sueldos y prestaciones, pues aunque la Nación gire cada dos meses los recursos correspondientes a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, los municipios pueden y deben tomar las medidas necesarias para que los empleados reciban el pago de sus salarios y prestaciones en forma oportuna y sin detrimento de sus derechos.

Una buena planeación y gestión de los recursos recibidos de la Nación —a los que se aplica el esquema señalado en el artículo atacado que incluye, cabe recordarlo, además de los giros bimestrales, un giro inicial y un reaforo—, sumada a una buena administración de los recursos propios, debe garantizar el respeto de los derechos de los trabajadores a que alude el demandante.

No debe olvidarse en efecto que la participación en los ingresos corrientes de la Nación no es el único recurso con el que cuentan las municipalidades para el cubrimiento de sus obligaciones y que cada entidad dentro de su plan de desarrollo y de sus presupuestos anuales debe establecer los mecanismos de financiación pertinentes que permitan satisfacer el conjunto de las funciones establecidas en cabeza del municipio (27) (C.P., arts. 287, 317 y 339).

(...).

La crisis estructural y los déficit recurrentes de las entidades territoriales y que impiden el pago oportuno de los salarios a sus trabajadores, no se derivan del carácter mensual o bimestral de los giros provenientes de la Nación a que aluden las disposiciones que compara el actor en su demanda. Giros quincenales o hipotéticamente diarios no garantizarían la solución de la problemática estructural que en este campo aqueja el proceso de descentralización en Colombia y que sirve de trasfondo a los argumentos del demandante.

Así, esta corporación concluyó que la norma acusada no era contraria a los derechos a la igualdad (C.P., art. 13) y al trabajo (C.P., arts. 25 y 53) de los trabajadores municipales.

4.3.2. En la presente ocasión, la Corte reiterará dicha jurisprudencia, que, valga recordarlo, declaró exequible que los giros correspondientes a la participación de los municipios en los ingresos corrientes fueran realizados bimestre vencido. Así, los enunciados declarados exequibles en dicha ocasión establecían para el pago de las transferencias a los municipios tiempos más largos que los diez días dispuestos en las normas analizadas en la presente ocasión. Específicamente, la Corte considera que, dado que las rentas se recaudan en un lapso de tiempo específico, es razonable que los giros se realicen habiendo finalizado dicho tiempo. Por esto, las normas acusadas no transgreden los mandatos constitucionales. Lo anterior no obsta para que el legislador, en ejercicio de su amplio margen de configuración en la regulación de la forma del pago —no del monto total mismo fijado por la propia Constitución— establezca momentos y plazos diferentes.

4.4. Queda entonces por estudiar la constitucionalidad de los enunciados según los cuales “se aforará” la participación para educación, salud o propósitos generales en la ley anual de presupuesto “hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia”.

La Corte advierte que en este tercer caso, la norma es diferente a las analizadas en líneas anteriores. Los enunciados estudiados en los puntos 4.2 y 4.3 describen exclusivamente el procedimiento de acuerdo al cual se girarán los recursos correspondientes al sistema general de participaciones y no se refieren, de manera alguna, al monto de dichas transferencias. No obstante, a diferencia de aquellas normas, las expresiones que ordenan que el aforo en la ley anual del presupuesto sea realizado “hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia” inciden en la cantidad de recursos que podrían ser transferidos.

A pesar de la poca claridad que ofrece la norma analizada, se puede concluir que esta se refiere a un estimativo o cálculo, que se hace de la “participación para [educación, salud o propósitos generales] del sistema general de participaciones, en la ley anual de presupuesto (...)”. Por su parte, dicha estimación tiene como punto de referencia el nivel de los giros que se realizan en la vigencia y no el monto establecido en la Constitución. Por lo tanto, la norma limita la estimación presupuestal, de la cual depende el nivel de los recursos apropiados y transferidos, a un límite máximo, fijado este con base en el monto de los giros en la respectiva vigencia y no en los parámetros establecidos en la propia Constitución.

Lo que se “girará en la respectiva vigencia fiscal” depende de diferentes factores, no ajenos a la discrecionalidad de las autoridades fiscales. No obstante, la base y los criterios para el cálculo del nivel de los recursos destinados por la ley anual de presupuesto al sistema general de participaciones, no son discrecionales de las autoridades presupuestales, pues estos corresponden a reglas enunciadas directamente por el constituyente en los artículos 356 y 357 de la Carta.

Así, dado que la frase “hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia” acusada toma como referente para el cálculo del presupuesto del sistema general de participaciones un criterio que no es el constitucional, y que puede quedar librado a decisiones discrecionales, la Corte la declarará inexequible.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los siguientes artículos de la Ley 715 de 2001: (a) El artículo 17 en las partes que dicen “Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para educación a los departamentos, distritos o municipios”; “los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia” y “para tal efecto se aforará la participación para educación del sistema general de participaciones en la ley anual de presupuesto”; (b) El artículo 53 en la parte que dice “La apropiación de los recursos del sistema general de participaciones para salud se hará sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto” y “Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia”; (c) El artículo 64 en las partes que dicen “Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para salud”; “Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia” y “para tal efecto se aforará la participación para salud del sistema general de participaciones en la ley anual de presupuesto”; y (d) El artículo 81 en las partes que dicen “Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para propósito general a los distritos y municipios”; “Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia” y “para tal efecto se aforará la participación para propósito general del sistema general de participaciones en la ley anual de presupuesto”.

2. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia” contenida en los artículos 17, 64 y 81 de la Ley 715 de 2001.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda.

(17) “ART. 14.—El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. Decreto 111 de 1996.

(18) ART. 89.—Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo.

(19) ART. 356.—Modificado. Acto Legislativo 1 de 2001. ART. 2º—Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de estos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios. || Los distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del sistema general de participaciones que establezca la ley. || Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena. || Los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura. || Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. || La ley reglamentará los criterios de distribución del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades, y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el sistema general de participaciones de estas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios: || a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad; || b) Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa. || No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas. || Los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se distribuirán por sectores que defina la ley. || El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores. || PAR. TRANS.—El gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo.

(20) ART. 357.—Modificado. Acto Legislativo 1 de 2001, ART. 3º—El monto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto de ejecución. || Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue el carácter permanente. || Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud. || PAR. TRANS. 1º—El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos. || En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre de 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002. || PAR. TRANS. 2º—Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del sistema general de participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%. || Si durante el período de transición el crecimiento real de la economía (producto interno bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4%, el crecimiento adicional del sistema general de participaciones de que trata el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008. || PAR. TRANS. 3º—Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinados para el sistema general de participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo. || En todo caso, después del período de transición, el Congreso, cada cinco años y a iniciativa propia a través de ley, podrá incrementar el porcentaje. || Igualmente durante la vigencia del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, el Congreso de la República, podrá revisar por iniciativa propia cada cinco años, la base de liquidación de este.

(21) El artículo 357 establece que después del período 2002-2008 “el monto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución”. Adicionalmente, el parágrafo transitorio 2º incluye variables adicionales para calcular el incremento del monto del sistema general de participaciones, como lo son el crecimiento del producto interno bruto.

(22) Acerca del programa anual de caja ver el artículo 73 del Decreto 111 de 1996: “ART. 73.—La ejecución de los gastos del presupuesto general de la Nación se hará a través del programa anual mensualizado de caja, PAC. Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetaran a los montos aprobados en él. || El programa anual de caja estará clasificado en la forma que establezca el gobierno y será elaborado por los diferentes órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, con la asesoría de la dirección general del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el Confis. Para iniciar su ejecución, este programa debe haber sido radicado en la dirección del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. || El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite máximo el valor del presupuesto de ese período. || (...)” (negrilla fuera del texto).

(23) La palabra “aforo” que, en este caso constituye el referente para determinar el PAC y los giros a las entidades territoriales, se refiere a la estimación de las rentas de cuyo crecimiento depende el incremento anual del monto del sistema general de participaciones, según lo establece el inciso primero del artículo 357 de la Constitución. En efecto según dicha norma constitucional, “el monto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución”. Esto es consistente con el parágrafo 2º del artículo 24 de la Ley 60 de 1993, según la cual, el procedimiento para girar la participación en los ingresos corrientes era el siguiente: “PAR. 2º—Para el giro de la participación ordenada por el artículo 357 de la Constitución Política, de que trata esta ley, el programa anual de caja se hará sobre la base del 90% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto. Cuando en una vigencia fiscal los ingresos corrientes efectivos sean superiores a los ingresos corrientes estimados en el presupuesto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda procederá a efectuar el correspondiente reaforoy a través del Departamento Nacional de Planeación a asignar los recursos adicionales, en la misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Por el contrario, si los ingresos corrientes efectivos son inferiores se dispondrá la reducción respectiva. Tanto para la asignación de recursos adicionales como para la reducción de las transferencias, se tendrán en cuenta las reglas de distribución previstas en esta ley” (negrilla fuera de texto). Lo anterior quería decir que, dado que, de acuerdo a lo señalado en los parágrafos del artículo 357, entre los años 2002 y 2008 el monto y el incremento del sistema general de participaciones depende, a) de una base inicial, b) de la inflación, c) de unos puntos porcentuales fijados por la Constitución, y d) por el crecimiento del PIB, y no del incremento de los ingresos corrientes, la norma analizada en esta sentencia no tendría aplicación sino hasta culminado el período de transición. Respecto del período de transición señalado en el artículo 357 superior, ver la Sentencia C-066 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

(24) Este argumento se confirma si se interpreta la norma acusada en concordancia con otras disposiciones de la Ley 715. Por ejemplo, el artículo 2º establece: “Base de cálculo. Los valores que sirven de base para establecer el sistema general de participaciones en 2002 corresponderán a los señalados en el parágrafo 1º del artículo 357 de la Constitución Política, sin que en ningún caso el monto sea inferior a diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos de 2001, y su crecimiento será el señalado en el mismo artículo” (negrilla fuera de texto).

(25) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(26) La disposición demandada decía lo siguiente: ART. 24.—Criterios de distribución de la participación de los municipios en los ingresos corrientes para inversión en sectores sociales. La participación de los municipios en el presupuesto general de la Nación para inversión en los sectores sociales, tendrá un valor igual al 15% de los ingresos corrientes de la Nación en 1994, y se incrementará en un punto porcentual cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001. Los ingresos corrientes de la Nación que servirán de base para el cálculo de las participaciones de los municipios según los artículos 357 y 358 constitucionales, estarán constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios; no formarán parte de esta base de cálculo los recursos del fondo nacional de regalías, los definidos en la Ley 6ª de 1992, por el artículo 19 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas por única vez al Congreso en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política y solamente por el año de 1994, se excluyen la sobretasa del impuesto a la renta y las rentas de destinación específica señaladas en el artículo 359 de la Constitución. // La participación así definida se distribuirá conforme a los siguientes criterios: // 1. El 60% de la participación así: // a) El 40% en relación directa con el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas. // b) El 20% en proporción al grado de pobreza de cada municipio, en relación con el nivel de pobreza promedio nacional. // 2. El 40% restante en la siguiente forma: // a) El 22% de acuerdo con la participación de la población del municipio dentro de la población total del país. // b) El 6% en proporción directa a la eficiencia fiscal de la administración local, medida como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la tributación per cápita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades básicas insatisfechas. // c) El 6% por eficiencia administrativa, establecida como un premio al menor costo administrativo per cápita por la cobertura de los servicios públicos domiciliarios, y medida como la relación entre el gasto de funcionamiento global del municipio y el número de habitantes con servicios de agua, alcantarillado y aseo. En los municipios donde estos servicios no estén a su cargo, se tomará como referencia el servicio público domiciliario de más amplia cobertura. // d) El 6% de acuerdo con el progreso demostrado en calidad de vida de la población del municipio, medido según la variación de los índices de necesidades básicas insatisfechas en dos puntos diferentes en el tiempo, estandarizada. // PAR. 1º—Antes de proceder a la aplicación de la fórmula anterior se distribuirá un 5% del total de la participación entre los municipios de menos de 50.000 habitantes, asignado de acuerdo con los mismos criterios señalados para la fórmula. Igualmente, antes de aplicar la fórmula, el 1.5% del total de la participación se distribuirá entre los municipios cuyos territorios limiten con la ribera del Río Grande de la Magdalena, en proporción a la extensión de la ribera de cada municipio. // PAR. 2º—Para el giro de la participación ordenada por el artículo 357 de la Constitución Política, de que trata esta ley, el programa anual de caja se hará sobre la base del 90% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto. Cuando en una vigencia fiscal los ingresos corrientes efectivos sean superiores a los ingresos corrientes estimados en el presupuesto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda procederá a efectuar el correspondiente reaforo y a través del Departamento Nacional de Planeación a asignar los recursos adicionales, en la misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Por el contrario, si los ingresos corrientes efectivos son inferiores se dispondrá la reducción respectiva. Tanto para la asignación de recursos adicionales como para la reducción de las transferencias, se tendrán en cuenta las reglas de distribución previstas en esta ley. // PAR. 3º—El giro de los recursos de esta participación se hará por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente al bimestre, máximo en las siguientes fechas: // I. Enero-febrero 15 de marzo // II. Marzo-abril 15 de mayo // III. Mayo-junio 15 de julio // IV. Julio-agosto 15 de septiembre // V. Septiembre-octubre 15 de noviembre // VI. Noviembre-diciembre 15 de enero // Reaforo y 10% rest. 15 de abril”. La Sentencia C-151 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz). También declaró exequible el artículo 24 de la Ley 60 de 1993, al resolver cargos relacionados con el régimen de transición establecido en dicha norma.

(27) Según el artículo 2º de la Ley 60 de 1993 estas funciones son: ART. 2º—Competencias de los municipios. Corresponde a los municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la ley, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales, así: // 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: // — Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. // — Financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación y asegurar su mantenimiento, y participar con recursos propios y con las participaciones municipales en la financiación de los servicios educativos estatales y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos. // — Ejercer la inspección y vigilancia, y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. // 2. En el área de la salud: conforme al artículo 49 de la Constitución Política dirigir el sistema local de salud, ejercer las funciones establecidas en el artículo 12 de la Ley 10 de 1990, realizar las acciones de fomento de la salud, prevención de la enfermedad, asegurar y financiar la prestación de los servicios de tratamiento y rehabilitación del primer nivel de atención de la salud de la comunidad, directamente a través de sus dependencias o entidades descentralizadas, de conformidad con los artículos 4º y 6º de la misma ley; o a través de contratos con entidades públicas, comunitarias o privadas, según lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución Política, la Ley 10 de 1990 y las disposiciones reglamentarias sobre la materia. // b) En desarrollo del principio de complementariedad de que trata el artículo 3º literal e) de la Ley 10 de 1990, los municipios pueden prestar servicios correspondientes al segundo y tercer nivel de atención en salud, siempre y cuando su capacidad científica, tecnológica, financiera y administrativa se lo permita, y garanticen debidamente la prestación de los servicios y las acciones de salud que le corresponden, previo acuerdo con el respectivo departamento. La prestación de estos servicios públicos de salud, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará en forma autónoma por los municipios determinados por los departamentos conforme a lo dispuesto por el artículo 16 de la presente ley, caso en el cual tanto la planta de personal como las instituciones, tendrán carácter municipal. // c) Financiar la dotación, construcción, ampliación, remodelación y el mantenimiento integral de las instituciones de prestación de servicios a cargo del municipio; las inversiones en dotación básica, la construcción y mantenimiento integral de los centros de bienestar del anciano; para todo lo cual deberán concurrir los departamentos. // 3. En el sector de agua potable y saneamiento básico, asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano, y saneamiento básico rural, directamente o en asociación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, o mediante contratación con personas privadas o comunitarias. Ejercer la vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos públicos o privados; así como ejercer la vigilancia y control del saneamiento ambiental, y de los factores de riesgo del consumo, las cuales podrán realizarse en coordinación con otros municipios y con el departamento. // 4. En materia de vivienda, en forma complementaria a la Ley 3ª de 1991 con la cooperación del sector privado, comunitario y solidario, promover y apoyar programas y proyectos y otorgar subsidios para la vivienda de interés social, definida en la ley, de conformidad con los criterios de focalización reglamentados por el Gobierno Nacional, conforme al artículo 30 de la presente ley. // 5. Otorgar subsidios a la demanda para la población de menores recursos, en todas las áreas a las cuales se refiere este artículo de conformidad con los criterios de focalización previstos en el artículo 30 de la presente ley. // 6. Promover y fomentar la participación de las entidades privadas, comunitarias y sin ánimo de lucro en la prestación de los servicios de que trata este artículo, para lo cual podrán celebrar con ellas los contratos a que haya lugar. En el sector educativo se procederá según el artículo 8º de la presente ley. // 7. En el sector agropecuario, promover y participar en proyectos de desarrollo del área rural campesina y prestar la asistencia técnica agropecuaria a los pequeños productores de su jurisdicción.

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