Sentencia C-572 de junio 8 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-572 de 2004 

Ref.: Expediente D-4906

Magistrado Sustanciador (E):

Dr. Rodrigo Uprimny Yepes.

Demandante: Víctor Velásquez Reyes.

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., ocho de junio de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto del acto acusado, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45.237 del 3 de julio de 2003:

“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003

(Julio 3)

“Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—El artículo 107 de la Constitución Política quedará así:

ART. 107.—Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.

En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento políticos con personería jurídica.

Los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrán celebrar consultas populares o internas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos. En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral.

También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y participar en eventos políticos.

ART. 2º—El artículo 108 de la Constitución Política quedará así:

ART. 108.—El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas corporaciones públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno.

Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.

Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.

La ley determinará los requisitos de seriedad para la inscripción de candidatos.

Los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas. Los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido.

PAR. TRANS. 1º—Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del presente acto legislativo, de cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución.

Para efectos de participar en cualquiera de las elecciones que se realicen desde la entrada en vigencia de esta reforma hasta las siguientes elecciones de Congreso, los partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso podrán agruparse siempre que cumplan con los requisitos de votación exigidos en la presente reforma para la obtención de las personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos y obtengan personería jurídica que reemplazará a la de quienes se agrupen. La nueva agrupación así constituida gozará de los beneficios y cumplirá las obligaciones, consagrados en la Constitución para los partidos y movimientos políticos en materia electoral.

PAR. TRANS. 2º—Un número plural de senadores o representantes a la Cámara, cuya sumatoria de votos en las pasadas elecciones de Congreso hayan obtenido más del dos por ciento (2%) de los votos válidos emitidos para Senado de la República en el territorio nacional, podrán solicitar el reconocimiento de la personería jurídica de partido o movimiento político. Esta norma regirá por tres (3) meses a partir de su promulgación.

ART. 3º—El artículo 109 de la Constitución Política quedará así:

ART. 109.—El Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley.

Las campañas que adelanten los partidos y movimientos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de reposición por votos depositados.

La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación.

También se podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.

Las campañas para elegir Presidente de la República dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de radio y televisión costeados por el Estado, para aquellos candidatos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya postulación cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la ley.

Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto.

Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos.

PAR.—La financiación anual de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica ascenderá como mínimo a dos punto siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo.

La cuantía de la financiación de las campañas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el costo del transporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de correo hoy financiadas.

Las consultas populares internas de los partidos y movimientos que opten por este mecanismo recibirán financiación mediante el sistema de reposición por votos depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el momento de aprobación de este acto legislativo.

PAR. TRANS.—El Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.

ART. 4º—El artículo 111 de la Constitución Política quedará así:

ART. 111.—Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica tienen derecho a utilizar los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, en todo tiempo, conforme a la ley. Ella establecerá así mismo los casos y la forma como los partidos, los movimientos políticos y los candidatos debidamente inscritos, tendrán acceso a dichos medios.

ART. 5º—El artículo 112 de la Constitución Política quedará así:

ART. 112.—Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas. Para estos efectos, se les garantizarán los siguientes derechos: el acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación.

Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.

Una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia.

ART. 6º—El artículo 125 de la Constitución Política tendrá un parágrafo del siguiente tenor:

PAR.—Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido.

ART. 7º—Facultades de las Cámaras. El numeral 2º, del artículo 135 de la Constitución Política quedará así:

2. Elegir al secretario general para períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara.

PAR. TRANS.—Para efecto de lo dispuesto en el numeral 2º del presente artículo, el período comenzará a regir a partir del 20 de julio de 2002.

ART. 8º—El artículo 160 de la Constitución Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor:

Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.

ART. 9º—El artículo 161 de la Constitución Política quedará así:

ART. 161.—Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.

Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto.

ART. 10.—El numeral 8º de artículo 179 de la Constitución Política quedará así:

8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.

PAR. TRANS.—Lo dispuesto en el numeral 8º del presente artículo no se aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo.

ART. 11.—El artículo 258 de la Constitución Política quedará así:

ART. 258.—El voto es un derecho y un deber ciudadano. El Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos. En las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos.

PAR. 1º—Deberá repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan mayoría absoluta en relación con los votos válidos. Tratándose de elecciones unipersonales no podrán presentarse los mismos candidatos, mientras que en las de corporaciones públicas no se podrán presentar a las nuevas elecciones las listas que no hayan alcanzado el umbral.

PAR. 2º—Se podrá implementar el voto electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones.

ART. 12.—El artículo 263 de la Constitución Política quedará así:

ART. 263.—Para todos los procesos de elección popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en las respectiva elección. Para garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la ley.

Cuando ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, las curules se distribuirán de acuerdo con el sistema de cifra repartidora.

La ley reglamentará los demás efectos de esta materia.

PAR. TRANS.—Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República, para las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema.

En las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curules se aplicará el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por ciento (30%), del cociente electoral.

ART. 13.—La Constitución Política de Colombia tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:

ART. 263-A.—La adjudicación de curules entre los miembros de la respectiva corporación se hará por el sistema de cifra repartidora. Esta resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más el número de votos obtenidos por cada lista, ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número de curules a proveer.

El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de sus votos.

Cada partido o movimiento político podrá optar por el mecanismo de voto preferente. En tal caso, el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La asignación de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes.

En el caso de los partidos y movimientos políticos que hayan optado por el mecanismo del voto preferente, los votos por el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se contabilizarán a favor de la respectiva lista para efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra repartidora, pero no se computarán para la reordenación de la lista. Cuando el elector vote simultáneamente por el partido o movimiento político y por el candidato de su preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será válido y se computará a favor del candidato.

ART. 14.—El artículo 264 de la Constitución Política quedará así:

ART. 264.—El Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período institucional de cuatro (4) años, mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y podrán ser reelegidos por una sola vez.

PAR.—La jurisdicción contencioso administrativa decidirá la acción de nulidad electoral en el término máximo de un (1) año.

En los casos de única instancia, según la ley, el término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses.

ART. 15.—El artículo 266 de la Constitución Política quedará así:

ART. 266.—El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según la ley. Su período será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Política para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección. Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.

La Registraduría Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio. En todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley.

PAR. TRANS.—El período de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006. La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente acto legislativo.

ART. 16.—Modifíquese el inciso 1º del artículo 299 de la Constitución Política, el cual quedará así:

ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación de elección popular que ejercerá el control político sobre los actos de los gobernadores, secretarios de despacho, gerentes y directores de institutos descentralizados y, que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros para el caso de las comisarías erigidas en departamentos por el artículo 309 de la Constitución Nacional y, en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de treinta y un (31) miembros. Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio.

ART. 17.—Adiciónese el artículo 306 de la Constitución Política, con el siguiente inciso:

El Distrito Capital de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos a este podrán asociarse en una región administrativa y de planificación especial con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la respectiva región.

Las citadas entidades territoriales conservarán su identidad política y territorial.

ART. 18.—El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.

El presidente del honorable Senado de la República,

Luis Alfredo Ramos Botero.

El secretario general del honorable Senado de la República,

Emilio Ramón Otero Dajud.

El presidente de la honorable Cámara de Representantes,

William Vélez Mesa.

El secretario general de la honorable Cámara de Representantes,

Angelino Lizcano Rivera.

República de Colombia - Gobierno Nacional.

Publíquese y ejecútese.

Dado en Bogotá, D.C., a 3 de julio de 2003.

Álvaro Uribe Vélez.

El Ministro del Interior y de Justicia,

Fernando Londoño Hoyos”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

Competencia y caducidad de la acción

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2003, en virtud del artículo 241 numeral 1º de la Carta, ya que el cuerpo normativo acusado es un acto reformatorio de la Constitución.

2. De acuerdo con lo prescrito en el artículo 379, las demandas de inconstitucionalidad contra los actos legislativos caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación de la respectiva reforma. Comienza pues la Corte por determinar si la acción fue presentada en tiempo, pues de ello depende la posibilidad de estudiar los cargos planteados por el actor.

3. Observa la Corte que el Acto Legislativo 01 de 2003 fue publicado el 3 de julio de 2003 y esta demanda se presentó el 30 de septiembre del mismo año. La acción fue presentada en tiempo, razón por la cual la Corte procederá a estudiar los planteamientos de la demanda. Pero antes de hacerlo deberá referirse a un asunto previo: la existencia de cosa juzgada respecto del artículo 7º aquí demandado.

Existencia de cosa juzgada constitucional en relación con el artículo 7º acusado

4. El artículo 7º del Acto Legislativo 01 de 2003 fue demandado en esta oportunidad. Sin embargo, la Corte Constitucional, en Sentencia C-372 de 2004, declaró inexequible esta norma. En consecuencia, sobre el artículo 7º acusado existe cosa juzgada constitucional, toda vez que ya fue estudiado por esta corporación y declarado inexequible. La Corte se estará a lo resuelto en la sentencia precitada.

Los cargos de la demanda y su posible ineptitud

5. Para el demandante, el Congreso incurrió en un exceso en el ejercicio de sus competencias como reformador de la Constitución,específicamente, el actor se refiere a los cambios en el derecho a la participación ciudadana. Además, anota que las normas que integran el Acto Legislativo 01 de 2003 no cumplieron el trámite exigido por la Constitución pues durante la segunda vuelta fueron introducidas iniciativas no presentadas en la primera. Como ejemplos, el actor enuncia temas como el voto preferente, la asignación de funciones del Consejo Nacional Electoral sobre los escrutinios, las adiciones al umbral y la cifra repartidora, y la facultad de los congresistas para constituir partidos y pedir personerías jurídicas. Además, alega el actor que los artículos 6º, 7ºy 8º no fueron discutidos y que los congresistas debieron declararse impedidos durante el procedimiento de aprobación de esta reforma.

Uno de los intervinientes coadyuva parcialmente la demanda, pues considera que el parágrafo del artículo 3º, el artículo 7º y un aparte del 14 son inconstitucionales. Para sustentar esa coadyuvancia, este interviniente describe en detalle la forma de aprobación de esos artículos y las razones por las cuales, según su parecer, habrían desconocido el procedimiento de reforma constitucional. Otra de las intervenciones considera que el acto legislativo demandado cumplió con todos los requisitos establecidos por la Constitución para ser aprobado, pues contó con las mayorías y respetó la única prohibición constitucional relativa a la imposibilidad de debatir en la segunda vuelta aspectos no presentados en la primera.

La vista fiscal, por su parte, estima que la Corte debe inhibirse en lo que se refiere a los cargos contra todo el cuerpo normativo pues estos no fueron debidamente sustentados. De otro lado, estima que el artículo 2º es exequible pero que los artículos 6º, 7º, 8º y 13 son inexequibles por no haber surtido los ocho debates exigidos por la Constitución.

6. Conforme a lo anterior, la presente demanda parece plantear cuatro tipos distintos de cargos, que son: (i) el supuesto exceso en ejercicio de las competencias del Congreso como ente reformador de la Constitución; (ii) la inconstitucionalidad de la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2003 por supuestos vicios de trámite; (iii) la inconstitucionalidad de los artículos 6º y 8º por no haber sido discutidos en el Congreso; y (iv) la existencia de irregularidades debido a los impedimentos que no fueron oportunamente presentados por los congresistas. Sin embargo, antes de entrar a examinar esos cargos, es necesario que la Corte examine si dichas acusaciones fueron debidamente formuladas. En efecto, no solo el procurador solicita a la Corte que se inhiba de estudiar los dos primeros cargos, por demanda inepta, sino que la lectura atenta del breve escrito del actor muestra que la formulación de las acusaciones puede no ser lo suficientemente precisa para permitir un examen de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2003. Comienza pues la Corte por estudiar si la demanda contra este acto reformatorio de la Constitución fue realmente presentada en debida forma, para lo cual recordará brevemente los requisitos generales que debe reunir toda demanda ciudadana, para luego analizar si cada cargo fue o no adecuadamente formulado.

Requisitos de las demandas presentadas ante la Corte Constitucional

7. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos que debe contener toda demanda de inexequibilidad. Así, el numeral tercero prescribe como una carga del ciudadano que accede a la administración de justicia en esta instancia, la necesidad de invocar las razones por las cuales considera que una norma es contraria a la Constitución, y el numeral 4º determina que el ciudadano debe señalar el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando ello sea pertinente.

8. Esta corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el primer requisito mencionado anteriormente, en el sentido de advertir que si bien es cierto que la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y en su ejercicio debe prevalecer la informalidad (2) , también lo es que no pueden admitirse demandas indeterminadas o carentes de motivación razonable (3) . En este sentido, el derecho político de presentar de (sic) acciones públicas exige cierta carga mínima de argumentación que permita generar una verdadera controversia constitucional.

En este orden de ideas, la jurisprudencia ha recalcado también que, para que la demanda sea admisible, el cargo debe ser concreto y constitucionalmente relevante. Este concepto está determinado por ciertos criterios que fueron resumidos, entre otras, por la Sentencia C-621 de 2001, que precisó que “el concepto de la violación comprende no solo citar las normas constitucionales violadas ni afirmar que determinada ley es contraria a la Constitución, sino ante todo manifestar las razones específicas, inteligibles, pertinentes y suficientes para iniciar, al menos, un análisis que conduzca a desvirtuar la presunción de constitucionalidad”.

De lo dicho se desprende que la Carta exige del ciudadano un deber mínimo de diligencia, con el fin de que esta Corte pueda cumplir adecuadamente sus funciones, ya que, tal y como se ha señalado en diversas sentencias (4) , no corresponde a esta corporación revisar oficiosamente las leyes, ni los actos reformatorios de la Constitución sino examinar aquellas normas que han sido efectivamente demandadas por los ciudadanos. Lo contrario implicaría no solo estar utilizando recursos estatales inadecuadamente para una labor que no beneficia a ninguna persona, sino que conllevaría a que, eventualmente, la respectiva sentencia resulte inhibitoria por inepta demanda.

9. La Corte también ha establecido que el control constitucional de los actos legislativos es rogado, razón por la cual le está vedado revisar oficiosamente estos cuerpos normativos (5) . Ese carácter estrictamente rogado del examen constitucional de los actos legislativos deriva no solo de que dichas reformas constitucionales no son objeto de un control automático sino además del hecho de que la Carta prevé un término de caducidad de un año para las demandas dirigidas contra todo acto reformatorio de la Constitución (C.P., art. 379). En ese contexto, si bastara que el actor mencionara un vicio específico que pudiera tener un acto legislativo para que la Corte estuviera compelida a examinar integralmente esa reforma constitucional, entonces las finalidades del término de caducidad previsto por la Carta en estos eventos no se cumplirían, pues la reforma podría ser declarada inexequible por un cargo que nunca fue formulado por ningún ciudadano dentro del año siguiente a la promulgación de la reforma.

10. De otro lado, los actos reformatorios de la Constitución pueden demandarse solo por vicios de procedimiento en su formación, lo cual incluye, tal y como esta Corte lo ha señalado, vicios de competencia, en particular cuando se ataque la reforma por implicar una eventual sustitución de la Constitución vigente (6) . Así, el ciudadano puede intentar demostrar la sustitución del ordenamiento constitucional o alegar la existencia de un vicio en el trámite del acto. En ambos casos, debido a la existencia de un término de caducidad, que muestra la intención del constituyente de no solo dar firmeza a las reformas constitucionales sino también de sustraer esos actos de un control integral y automático por la Corte, el ciudadano debe entonces concretar y especificar con claridad, y no de manera genérica, el cargo constitucional, esto es, debe señalar (i) cuál fue el vicio de trámite en que incurrió el Congreso, o (ii) por qué hubo o no un vicio de competencia, que pudo llegar incluso a determinar una sustitución de la Constitución.

Ahora bien, en el presente caso, la demanda parece formular acusaciones en estos dos ámbitos, pues el ciudadano sugiere que el Congreso desbordó su competencia como poder constituyente derivado (cargo 1) o incurrió en graves vicios de trámite (cargos 2, 3 y 4). Por consiguiente, entra la Corte a examinar más detalladamente las exigencias que debe cumplir una demanda ciudadana cuando los cargos se fundan ya sea en vicios de competencia o ya sea en vicios de trámite. Sin embargo, como se verá a continuación la formulación de los cargos no cumple estos requisitos mínimos.

La ineptitud del cargo por exceso del poder de reforma por sustitución de la Constitución

11. Observa la Corte que el cargo de la demanda dirigido contra la totalidad del acto legislativo apunta a señalar la restricción indebida de los derechos políticos de los ciudadanos. Para el actor el Congreso limitó los derechos fundamentales de los ciudadanos a elegir y ser elegidos, constituir partidos, entre otros, a través de la institucionalización del umbral y la cifra repartidora (7) .

Según el procurador, el actor no estructuró debidamente los cargos contra la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2003, específicamente, en cuanto a las competencias del Congreso para reformar la Constitución.

12. Los argumentos del actor obviamente no encajan dentro de los parámetros que gobiernan el enjuiciamiento de la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, en la medida en que no se orientan a establecer que se ha desconocido una norma constitucional que fije la competencia del poder de reforma, dado que ninguna disposición de la Carta impide que el poder de reforma adopte restricciones orientadas a hacer efectivos ciertos derechos, en este caso el ejercicio de algunos derechos políticos. Tampoco cabe señalar que la pretensión consiste en que se está desconociendo una cláusula de intangibilidad constitucional, dado que ellas no existen en la Constitución. Finalmente, el vicio de competencia no puede entenderse referido a una sustitución de la Constitución, puesto que ninguna argumentación presenta el actor en esa dirección, pues la demanda se limita a señalar que se han restringido ciertos derechos, pero sin indicar por qué efectivamente existe una restricción y en qué medida esta desborda el poder de reforma.

En efecto, no es claro que la introducción del umbral o de la cifra repartidora pueda ser automáticamente considerada como una limitación de los derechos políticos, ya que esas figuras únicamente alteran la fórmula de escrutinio, esto es, la manera como los votos se transforman en curules, pero sin introducir restricciones directas a los derechos políticos de los ciudadanos. Por consiguiente, si el ciudadano quería atacar la reforma debido a la introducción de esos mecanismos electorales, debió claramente mostrar que existía una radical limitación o eliminación de ciertos derechos constitucionales que el Congreso, como poder constituyente derivado, no podía llevar a cabo por implicar una sustitución de la Constitución.

13. Con base en las razones anteriores, la Corte deberá declararse inhibida para pronunciarse sobre el primer cargo de la demanda referido a la inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2003, por el exceso de competencia del Congreso como reformador de la Carta. Pasa ahora la Corte a estudiar los otros cargos fundados en eventuales vicios de procedimiento en la formación del acto legislativo. Para hacerlo, este Tribunal resumirá las exigencias que el ordenamiento impone a este tipo de acusaciones.

La necesaria precisión de las acusaciones por vicios de trámite de un acto legislativo

14. Los otros tres cargos contra el acto legislativo son por supuestos vicios de procedimiento, por lo cual debe la Corte referirse al punto relacionado con la falta de mención del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, así como la omisión en el señalamiento del trámite seguido por las normas acusadas.

15. Como la Corte es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución “cualquiera sea su origen y solo por vicios de procedimiento en su formación” (C.P., art. 241) es menester que el ciudadano enuncie el trámite que considera vulnerado. Así, la Sentencia C-131 de 1993 determinó que este requisito es solo eventual, ya que no opera sino por ataques de trámite. Por tanto, si el actor estima que se ha desconocido un procedimiento es porque conoce el procedimiento regular, ya que de otra manera no habría podido arribar a tal juicio. Luego si el demandante conoce el procedimiento regular que la norma atacada supuestamente no cumplió, se le pide simplemente que diga cuál es tal procedimiento y demuestre por qué la disposición acusada lo ha incumplido. Es necesario entonces que el ciudadano señale cuál es el procedimiento que debió seguir el acto y cómo se incumplió. Esta exigencia no se satisface haciendo un listado genérico de normas infringidas. Es indispensable que el demandante precise mínimamente no solo cuál fue el artículo específico de la reforma constitucional que incurrió en un vicio de procedimiento sino cuál fue concretamente ese vicio de procedimiento.

16. El anterior requisito no es excesivo ni desvirtúa el carácter público e informal de la acción pública de inconstitucionalidad, pues si el actor considera que el trámite del acto reformatorio de la Constitución fue incumplido, es porque conoce el trámite impuesto por la Carta y el seguido por las normas acusadas, lo cual implica que entiende el contenido y alcance de las normas que se ocupan del procedimiento de formación de los actos legislativos y que conoce el trámite seguido por los textos acusados. No basta entonces un enunciado indeterminado sobre la violación del procedimiento constitucional como acusación contra un acto legislativo. Deben ser citadas las normas constitucionales violadas y debe ser descrita la manera como el procedimiento seguido las ha quebrantado.

No es entonces suficiente afirmar que todo el acto o que todo un tema fue tramitado indebidamente. Y es que conviene recordar que los actos reformatorios de la Constitución pueden ser multitemáticos y los temas pueden estar presentes en diversos artículos. Incluso, debido a la complejidad de los temas que se incluyen en la Constitución, cada uno de sus artículos puede contener diversas proposiciones normativas y referirse a materias especiales y, en cierta medida, distintas. No basta entonces con enunciar temas o artículos, pues bien puede ocurrir que los temas se encuentren en diversos artículos o que estos traten distintos temas. Se requiere que se haga un señalamiento, con una mínima precisión, tanto de los temas como de los artículos que el actor considera indebidamente tramitados, pues solo así puede determinarse con exactitud el procedimiento adelantado, lo cual, a su vez, permite visualizar la presencia de una violación en el procedimiento, sin que la Corte deba realizar una revisión oficiosa de la regularidad de todo el procedimiento de aprobación del acto legislativo demandado, para lo cual, como ya se explicó, carece de competencia.

En efecto, esta corporación, en los estrictos y precisos términos de los artículos 241 y 379 de la Carta, solo tiene competencia para examinar las demandas ciudadanas contra esos actos reformatorios, y la presentación de una demanda implica, como esta Corte lo ha dicho en innumerables oportunidades, que el demandante cumpla no solo formalmente sino también materialmente con los requisitos mínimos de una demanda (8) . En relación con una (sic) cargo por vicio de trámite implica señalar, como lo establece el artículo 2º numeral 4º del Decreto 2067 de 1991, cuál fue el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado que fue desconocido. Esta Corte explicó la lógica de ese requerimiento en los siguientes términos:

“El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto (9) (negrillas no originales)”.

Vistos los requisitos que deben cumplir este tipo de demandas, pasa la Corte a estudiar los cargos restantes planteados por el actor.

La ineptitud de los cargos por vicios de trámite

17. El ciudadano alega que todo el Acto Legislativo 01 de 2003 es inconstitucional pues los artículos que lo integran no cumplieron la exigencia constitucional de los ocho debates. Además, considera que los artículos 6º y 8º no fueron discutidos y que los congresistas debieron declararse impedidos.

18. Una vez revisados los argumentos de la demanda, a juicio de esta Corte, esta no cumple con las exigencias ya mencionadas. Así, el demandante no reconstruye, ni siquiera en forma mínima, el trámite de cada uno de los temas y de los artículos que integran este cuerpo normativo, que según su parecer, vulneraron la Carta. Simplemente se limita a afirmar el incumplimiento de un listado de normas constitucionales y legales (L. 5ª/92) sin presentar un argumento claro y conciso al respecto. La falta de especificidad en los cargos por vicios de forma impide que este Tribunal se pronuncie al respecto, pues como ya había sido anotado, la Corte no puede ejercer un control oficioso sobre estas materias, pues ello iría en contra de las disposiciones constitucionales (C.P., art. 241). Como ya se había anotado, esta es la consecuencia obligada del carácter rogado del examen constitucional de los actos legislativos. Así, este surge de la necesidad de una demanda ciudadana, es decir que la imposibilidad de un control automático y del hecho de que la Carta prevé un término de caducidad de un año para la presentación de estas demandas (C.P., art. 379). Este término evita que una reforma constitucional de este tipo pueda ser declarada inexequible por un cargo que nunca fue formulado por ningún ciudadano dentro del tiempo indicado por la Constitución.

19. Con todo, podría decirse que el actor especificó sus cargos por vicios de forma en algunos asuntos puntuales. Así, el demandante se refiere al voto preferente, a las asignaciones de funciones al Consejo Nacional electoral sobre escrutinios, a las adiciones al umbral y la cifra repartidora que hacen parte del artículo 263 y a la facultad de los congresistas para constituir partidos y pedir personerías jurídicas. Pero la exposición del demandante no es clara. No es posible determinar con facilidad si el ciudadano está atacando los artículos que demanda o si se trata de un listado temático que intenta ilustrar, a través de ejemplos, los vicios de trámite de todo el acto legislativo en virtud de una posible unidad de este con los temas referidos.

Una lectura atenta de la demanda permite descubrir que se trata de ejemplos sobre los vicios de trámite. Incluso este párrafo hace parte del primer vicio de trámite según el esquema de la demanda planteado por el actor (10) .Así, estos ejemplos no constituyen un cargo distinto del dirigido contra todo el cuerpo normativo y por ende no activan la competencia de la Corte pues la argumentación es deficiente. Y aunque se entendiera como un cargo distinto, la demanda tampoco reuniría los requisitos, pues se trata de enunciados generales que no muestran el trámite que debió seguirse ni el que efectivamente se adelantó.

20. Para esta Corte, el actor se limitó a enunciar temas genéricos, pero ni siquiera intentó mostrar los artículos correspondientes en los que se encontraban incorporados, lo cual impide determinar cuáles son los preceptos realmente acusados. Además, el ciudadano no indica con una mínima claridad cómo fue vulnerado el procedimiento de reforma constitucional. Este tribunal también observa que no hay un mínimo principio de prueba sobre el trámite seguido en el Congreso.

Ahora bien, esas pruebas pueden ser fácilmente reunidas, pues se trata de documentos públicos. Como es bien sabido, el curso del trámite legislativo es consignado en la Gaceta del Congreso, la cual se encuentra disponible al público en diferentes medios. La exigencia de estas pruebas no es entonces excesiva, y tampoco lo es requerir un estudio de estos documentos, pues ya que son documentos públicos, cualquier ciudadano puede acceder a ellos. Incluso el actor anexó algunas gacetas del Congreso para tratar de ilustrar su acusación, pero como ya se ha dicho, los demandantes en este tipo de procesos deben analizar el procedimiento a fin de determinar la competencia de la Corte en virtud del carácter rogado del control constitucional de estos actos. Por ello encuentra la Corte que el actor no desarrolló la carga cualificada de señalar, explicar y demostrar los vicios de procedimiento en el trámite del Acto Legislativo 01 de 2003.

21. Podría pensarse que se le está exigiendo al ciudadano una carga desproporcionada que se opone el concepto de acción pública. Al respecto debe esta Corte anotar que se trata del estudio de un procedimiento público, con base en documentos públicos y respecto de normas que todo ciudadano tiene la carga de conocer, si desea argumentar que el procedimiento de reforma fue vulnerado. Tan es así, que uno de los ciudadanos intervinientes en este proceso mostró la diligencia que la Corte echa de menos en el demandante. Así, el interviniente determinó las normas respecto de las cuales coadyuvaba la demanda e hizo un seguimiento preciso y analítico del trámite legislativo a través de la transcripción de algunas gacetas con su correspondiente cita. Esto demuestra que la carga exigida al ciudadano demandante no es irrazonable ni desproporcionada, pues no solo intenta respetar los preceptos constitucionales en cuanto a la competencia de la Corte Constitucional, sino que su complejidad no es insalvable por cualquier ciudadano.

22. A pesar de que el ciudadano interviniente estructuró el análisis correctamente, la Corte no puede pronunciarse sobre los cargos de la demanda que fueron coadyuvados en su intervención. La Sentencia C-1256 de 2001 precisamente tuvo que estudiar un caso en donde la demanda era inepta, por la falta de precisión en el cargo constitucional, pero en cierta medida ese defecto resultó corregido por una intervención ciudadana que precisó adecuadamente el cargo. Sin embargo, la citada Sentencia C-1256 de 2002 determinó que si la demanda inicial no cumple los requisitos, por ausencia de un cargo concreto de constitucionalidad, es necesario emitir un pronunciamiento inhibitorio, aun cuando la demanda haya sido admitida y la intervención de otro ciudadano concrete la acusación y siente las bases del debate constitucional, ya que esa intervención “no puede subsanar las inconsistencias, so pena de afectar desproporcionadamente el debido proceso constitucional, el real y efectivo acceso a la justicia, la democracia participativa, y el ejercicio y control del poder político”. Así, la litis se trabaría con uno de los extremos poco definido pues los cargos no han sido precisados, lo cual desconocería el debido proceso constitucional.

23. Esta situación es aún más grave en los casos de demandas contra actos legislativos por cuanto en estos eventos existe un término de caducidad preclusivo (C.P., art. 379). Por consiguiente, si se permitiera que una intervención ciudadana pudiera concretar los cargos defectuosos de la demanda, entonces la Corte estaría permitiendo la vulneración del término de caducidad, pues la demanda inepta podría haber sido presentada dentro del año previsto por la Carta, pero la intervención correctora, que sería en el fondo la verdadera demanda, podría haber ocurrido una vez transcurrido ese plazo. La Corte se estaría entonces pronunciando sobre un cargo que fue presentado con posterioridad al vencimiento del término de caducidad.

Por ello la Corte concluye que el cargo general contra la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2003 no fue debidamente formulado y esta corporación deberá inhibirse de conocerlo, por carencia de competencia.

24. Los argumentos anteriores resultan aplicables a los demás cargos. Así, el actor considera que los artículos 6º y 8º no fueron discutidos en el Congreso y que algunos congresistas debieron declararse impedidos. Sin embargo, la demanda no especificó el trámite concreto que los artículos 6º y 8º habrían vulnerado, ni tampoco determinó los artículos respecto de los cuales los congresistas tenían que declararse impedidos, ni las razones por las cuales debieron haberlo hecho. No existe entonces un marco sobre el cual la Corte pueda determinar su competencia. Como el actor no fue específico en su demanda, el señalamiento general de un supuesto vicio no puede tenerse en cuenta como cargo pues, como ya ha sido establecido, el control de constitucionalidad de los actos legislativos es de carácter rogado (11) .

25. Conforme a lo anterior, a pesar de que la demanda fue inicialmente admitida por ajustarse en apariencia a los requisitos fijados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, la Corte procederá, como lo ha hecho en otras oportunidades, a declararse inhibida para emitir decisión de fondo por existir ineptitud sustancial de la demanda en la formulación de los distintos cargos (12) .

VII. (Sic) Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-372 de 2004 que declaró inexequible el artículo 7º del Acto Legislativo 01 de 2003.

2. INHIBIRSE para proferir decisión de fondo en relación con los cargos presentados, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(2) Cfr. Auto del 29 de julio de 1997.

(3) Cfr. Sentencia C-131 de 1993.

(4) Ver, entre otras, las sentencias C-047 de 2001, C-409 de 2001, C-551 de 2001 y C-1256 de 2001.

(5) Ver, entre otras, las sentencias C-543 de 1998, C-487 de 2002 y C-614 de 2002.

(6) Ver Sentencia C-551 de 2003, Fundamentos 12 y ss.

(7) Ver folios 9 y 10 del expediente.

(8) Ver, entre otras, las sentencias C-1256 de 2001, C-1052 de 2001 y C-447 de 1997.

(9) Sentencia C-614 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, Fundamento 3º.

(10) Ver folio 10 del expediente.

(11) Ver la Sentencia C-614 de 2002

(12) Sobre casos de demandas admitidas, porque en apariencia se ajustaban a los requerimientos legales, pero que resultan ineptas y obligan a un pronunciamiento inhibitorio, ver, entre otras, las sentencias C-380 de 2000 y C-1256 de 2001.

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