Sentencia C-577 de junio 8 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-577 de 2004 

Ref.: Expediente D-5005

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Demandante: William Aranda Vargas.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22 (parcial) de la Ley 814 de 2003, “por la cual se dictan normas para el fomento de la actividad cinematográfica en Colombia”.

Bogotá, D.C., junio ocho de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el artículo demandado en el presente proceso, y se resalta lo demandado:

“LEY 814 DE 2003

(Julio 2)

Por la cual se dictan normas para el fomento de la actividad cinematográfica en Colombia.

(...) ART. 22.—Vigencia y derogatorias: Esta ley rige a partir de su promulgación y en cuanto respecta al espectáculo público de exhibición cinematográfica deroga el numeral 1º del artículo 7º de la Ley 12 de 1932 y el literal a) del artículo 3º de la Ley 33 de 1968, así como las demás disposiciones relacionadas con este impuesto en lo pertinente a dicho espectáculo”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra normas de rango legal, como las que se acusan en el presente proceso.

2. Problemas jurídicos a resolver.

Para el actor, la disposición acusada es contraria a los artículos 1º, 95, 287, 294, 362 y 363 de la Constitución. Los cargos que formula se pueden sintetizar en dos puntos fundamentales:

(i) la norma desconoce la protección constitucional de la autonomía de las entidades territoriales en materia fiscal, puesto que consagra una exención o tratamiento preferencial en relación con un impuesto de propiedad de los municipios y el Distrito Capital, lo cual está expresamente prohibido por la Carta Política; y

(ii) la norma es contraria al principio de solidaridad, puesto que en virtud de la derogatoria del impuesto a los espectáculos públicos en relación con la exhibición cinematográfica, los recursos que antes ingresaban a las arcas del Estado en beneficio del interés general, ahora serán canalizados hacia un gremio específico —es decir, se hace primar el interés particular sobre el general—.

Los problemas jurídicos que plantea la demanda son, por lo tanto, dos:

2.1. ¿Desconoce la autonomía de las entidades territoriales en materia fiscal, y en particular lo dispuesto en los artículos 287, 294, 362 y 363 de la Constitución, una norma que deroga el impuesto a los espectáculos públicos, cuya propiedad fue cedida en parte por el Legislador a las entidades territoriales del nivel municipal y distrital?

2.2. ¿Es contraria a los principios constitucionales de solidaridad y primacía del interés general (C.P., arts. 1º y 95) una norma que deroga un impuesto y crea una contribución parafiscal, trasladando así recursos que se destinarían al interés general hacia el beneficio de un sector en particular, el de la producción cinematográfica?

Antes de abordar el examen de estos dos problemas jurídicos, la Corte considera necesario pronunciarse sobre la vigencia actual del impuesto a los espectáculos públicos creado mediante la Ley 12 de 1932, puesto que varios intervinientes sostienen que en relación con la exhibición cinematográfica, este impuesto desapareció del ordenamiento jurídico —lo cual sería relevante para determinar si el Congreso derogó una norma que de por sí ya había dejado de existir—.

3. La vigencia del impuesto a los espectáculos públicos en materia de exhibición cinematográfica.

Según señalan varios intervinientes, entre ellos los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Cultura, no hay claridad alguna respecto de la vigencia actual del impuesto a los espectáculos públicos en materia de proyección cinematográfica que creó la Ley 12 de 1932, y que fue derogado por el artículo 22 de la Ley 814 de 2003, que se estudia. Llama la atención que el Ministerio encargado de coordinar el manejo de las finanzas públicas no tenga información precisa sobre las fuentes específicas de los ingresos que perciben las entidades territoriales; no obstante, a juzgar por la información que obra en el expediente y se reseñó en acápites anteriores, el impuesto a los espectáculos públicos en relación con la exhibición cinematográfica reporta en la práctica, al menos en algunos casos, ingresos a las entidades territoriales.

En efecto, el hecho de que el demandante del presente proceso obre, en parte, como apoderado especial de la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital demuestra que, como mínimo, el distrito en tanto entidad territorial incluye dentro del cálculo de sus ingresos aquellos que le reporta el impuesto en cuestión. En ese sentido, cuando el actor se pregunta sobre la razón que llevó al legislador a escoger un tributo municipal como incentivo para estimular el sector cinematográfico, ratifica que la derogatoria del impuesto en cuestión ha causado, en la actualidad, algún tipo de desmedro patrimonial a las entidades territoriales: “¿Por qué si se trata de estimular una actividad con una alta carga tributaria, se escogió como incentivo el impuesto municipal? Si el legislador goza de plena gobernabilidad sobre los tributos nacionales como renta, IVA, timbre, remesas y espectáculos públicos, no aparece claramente explicable por qué el ‘estímulo’ a la actividad estaría soportado por los fiscos municipales. // No era contrario a la Constitución otorgar incentivos a la actividad cinematográfica, lo violatorio de la Carta fue la elección que hizo el legislador, escogiendo para tal fin la exoneración de un tributo de carácter territorial (municipal)”. De allí que no sea claro si, en la práctica, el impuesto se encuentra o no vigente.

En segundo lugar, como se demuestra en el escrito de intervención de los ministerios de Hacienda y de Cultura, durante los debates en el Congreso que dieron lugar a la aprobación de la norma bajo estudio, se resaltó la confusión imperante en torno al tema. Al referirse al asunto, expresan los ministros que “en la exposición de motivos se hizo amplia referencia al impuesto sobre espectáculos públicos creado mediante la Ley 12 de 1932, artículo 7º, enfatizándose que sobre la vigencia del mismo aún no hay claridad por lo que para algunos se encuentra vigente y para otros derogado; esto último, porque las razones de hecho y de derecho en que se fundamentaba desaparecieron y el impuesto previsto en el artículo 12 de la Ley 69 de 1946, es un impuesto nuevo y diferente, de lo contrario se desconocería lo previsto en el artículo 14 de la Ley 153 de 1887”. En efecto, para los intervinientes “una comparación de las dos normas permite verificar que no fue restablecido (o no se volvió permanente, como se ha venido interpretando) el impuesto del 10% sobre el valor de cada boleta de entrada personal a espectáculos públicos de cualquier clase y que el nuevo gravamen se hizo recaer solamente sobre el valor de las boletas o tiquetes de apuestas en toda clase de juegos permitidos”. En fin, la incertidumbre sobre la vigencia o no del impuesto a los espectáculos públicos en relación con la exhibición cinematográfica resulta confirmada por lo expresado en la intervención de los ministerios aludidos, según la cual la derogatoria expresa del impuesto creado en la Ley 12 de 1932 “pone fin a la discusión doctrinal que existe sobre la vigencia o no del impuesto de espectáculos públicos en relación con la exhibición cinematográfica establecida en la Ley 12 de 1932, y además contribuye con la seguridad jurídica”; mucho más teniendo en cuenta que estas afirmaciones se efectúan luego de una detallada descripción de la evolución normativa del tributo en comento.

Al anterior panorama se suma el hecho de que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-537 de 1995, se declaró inhibida para fallar sobre la constitucionalidad del artículo 7º de la Ley 12 de 1932, en la medida en que esta ley había dejado de existir, y aunque en normas legales posteriores se había hecho referencia al impuesto que en ella se había creado, ello no tenía la virtualidad de hacerla revivir; expresó la Corte:

“... la Corte se declarará inhibida para conocer de la demanda formulada contra el artículo 7º de la Ley 12 de 1932, por cuanto la remisión que a esta ley hacen leyes posteriores —Ls. 69/46 y 33/68—, no hacen que aquella reviva. Como lo señala aquella en su artículo final, una vez que se pague este impuesto, desaparece ya que su creación fue en aquel momento temporal y extraordinaria —para obtener recursos para atender la guerra con el Perú—. Por lo tanto, la ley dejó de producir sus efectos, lo que obliga a un pronunciamiento inhibitorio de esta corporación”.

Se plantea la Corte, entonces, el interrogante sobre si puede el Congreso derogar expresamente una norma sobre cuya vigencia actual no existe claridad alguna; es decir, si puede ser contraria a la Constitución una norma legal en la que se deroga expresamente otra norma legal que, según lo expresado por la Corte, ya no forma parte del ordenamiento jurídico, pero en la práctica no es claro si se le ha dado aplicación al momento de recaudar el impuesto que allí se establece. A la luz de (i) las finalidades perseguidas por la Ley 814 de 2003, y teniendo en cuenta que (ii) no es claro, ni siquiera para las más altas autoridades gubernamentales en la materia, si aún existe formalmente el impuesto a los espectáculos públicos en materia de exhibición cinematográfica, la Corte considera que el Legislador sí obró dentro del margen constitucionalmente permitido de sus competencias al adoptar una disposición destinada, a todas luces, a zanjar un debate irresuelto que puede traer graves implicaciones en materia de seguridad jurídica tributaria. Si el Legislador, como se verá, dispuso la creación de una contribución parafiscal específicamente destinada a fomentar el sector cinematográfico nacional, y para efectos de prevenir cualquier inseguridad en cuanto a la carga tributaria que pesa sobre esta actividad decidió derogar expresamente la norma que creaba el impuesto objeto de incertidumbre, resulta claro para la Corte que al hacerlo el Congreso persiguió una finalidad legítima, y que el medio necesario para zanjar la controversia era derogarla.

Además, debe resaltarse que la norma acusada restringe los efectos de la derogatoria que allí se dispone únicamente a lo que se relaciona con el espectáculo público de exhibición cinematográfica, por lo cual no se afecta la existencia, titularidad ni manejo de las otras rentas tributarias que actualmente están vigentes y fueron creadas en la misma norma.

Por lo tanto, la Corte no encuentra reparo de constitucionalidad en este sentido, como consecuencia de lo cual procederá a efectuar el examen material de la norma a la luz de los cargos que plantea el demandante.

4. La aludida creación de una exención en la norma acusada.

Procede la Corte a examinar el primer problema jurídico planteado por la demanda. Tal y como lo señala el mismo demandante, los cargos por violación de los artículos 287, 294, 362 y 363 de la Carta se estructuran sobre un mismo supuesto: que la disposición acusada crea una “exención” o “trato preferencial” respecto de un impuesto de propiedad de las entidades territoriales. Aunque el actor reconoce que en el ámbito del derecho tributario la noción de “exención” tiene un contenido preciso —consistente en la decisión normativa de no cobrar un determinado tributo a ciertos sujetos pasivos del mismo—, presenta una serie de argumentos encaminados a demostrar que al derogar la norma que creaba el impuesto a los espectáculos públicos en materia de exhibición cinematográfica, el Legislador en realidad creó una exención o tratamiento tributario preferencial en relación con dicho impuesto.

Sin embargo, la Corte observa que una razón lógica le impide aceptar este argumento: si la norma acusada deroga la ley que creó el impuesto a los espectáculos públicos en materia de exhibición cinematográfica, es decir, si excluyó del ordenamiento jurídico la norma que proporcionaba un sustento jurídico a la existencia de dicho impuesto, no es posible que, como consecuencia, algunos sujetos queden “exentos” de dicho impuesto, ya que el impuesto como tal ha dejado de existir. En otras palabras, solo tiene sentido hablar de una “exención” respecto de impuestos existentes; si el impuesto sale del ordenamiento jurídico, lo harán también, desde ese momento, todas las obligaciones que pudieran recaer sobre todos los sujetos pasivos del mismo, estén o no exentos de gravamen.

En cualquier caso, el tenor literal de la disposición acusada revela que la intención del legislador no fue la de crear una nueva exención respecto de un impuesto existente, sino la de derogar, en términos explícitos e inequívocos, la norma que creaba dicho impuesto.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte considera que no están llamados a prosperar los cargos que formula el demandante. Si la norma acusada, en lugar de consagrar una exención o tratamiento tributario más benéfico, lo que hace es derogar un impuesto determinado, entonces no existe violación de lo dispuesto en los artículos 287, 294, 362 ni 363 de la Carta Política.

La respuesta al primer problema jurídico planteado por la demanda es, por lo tanto, negativa. Los cargos en cuestión serán desestimados.

5. El establecimiento de una contribución parafiscal en beneficio del sector cinematográfico y la promoción del interés general.

El segundo problema jurídico que plantea la demanda se relaciona con la decisión del legislador de eliminar un impuesto, cuyo recaudo en principio ingresaría a las arcas de las entidades territoriales en beneficio de la población en general de cada jurisdicción, y crear una contribución parafiscal en beneficio de un sector específico: el de la industria cinematográfica en Colombia. Considera el actor que con ello se otorga primacía al interés particular sobre el general, lesionando de contera el principio de solidaridad.

Para resolver este cargo, la Corte se pregunta si el establecimiento de una contribución parafiscal que beneficia el desarrollo del sector cinematográfico en Colombia constituye una medida orientada a beneficiar el interés particular de quienes conforman ese sector.

No es necesario detenerse en este punto para demostrar por qué la respuesta a esta pregunta es negativa. El fomento de la actividad cinematográfica en Colombia, lejos de beneficiar únicamente a los miembros del sector en cuestión, constituye un medio para estimular el desarrollo del cine, en tanto manifestación de la cultura y bien constitucional expresamente protegido por la Carta Política en múltiples artículos.

No es acertado afirmar que el fomento general de una actividad que es por definición cultural, sin que de las normas acusadas se aprecie un privilegio en su regulación legal, constituya un medio para promover los intereses particulares asociados a dicha actividad. Al contrario; el artículo 70 de la Carta Política obliga a promover y fomentar el acceso de todos los colombianos a la cultura, que “en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad”. Lo que es más, dispone este mandato constitucional que “el Estado promoverá la investigación, al ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación”; fomentar el sector cinematográfico constituye una medida idónea para cumplir con esta meta.

Extraña el actor que el legislador hubiera derogado un tributo territorial pudiendo derogar o modificar tributos nacionales. Es este un argumento de conveniencia respecto del cual no le compete pronunciarse a la Corte. Ninguna norma le prohíbe al Congreso escoger libremente entre los tributos existentes y decidir, de conformidad con las políticas que estime apropiadas, cuál impuesto ha de ser derogado.

El cargo será desestimado.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 22 de la Ley 814 de 2003.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

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