Sentencia C-581 de agosto 28 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-9484

Magistrado Ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Actor: Guillermo Ricard Perea y otros

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9º (parcialmente) de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., veintiocho de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. La norma demandada

El siguiente es el texto de la norma contra la cual se dirige la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 48096 del 11 de junio de 2011, destacándose en negrilla los fragmentos acusados:

“LEY 1448 DE 2011

(Junio 10)

Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 9º—Carácter de las medidas transicionales. El Estado reconoce que todo individuo que sea considerado víctima en los términos en la presente ley, tiene derecho a la verdad, justicia, reparación y a que las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente ley, no se vuelvan a repetir, con independencia de quién sea el responsable de los delitos.

Las medidas de atención, asistencia y reparación adoptadas por el Estado, tendrán la finalidad de contribuir a que las víctimas sobrelleven su sufrimiento y, en la medida de lo posible, al restablecimiento de los derechos que les han sido vulnerados. Estas medidas se entenderán como herramientas transicionales para responder y superar las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley.

Por lo tanto, las medidas de atención, asistencia y reparación contenidas en la presente ley, así como todas aquellas que han sido o que serán implementadas por el Estado con el objetivo de reconocer los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado, derivada del daño antijurídico imputable a este en los términos del artículo 90 de la Constitución Nacional, como tampoco ningún otro tipo de responsabilidad para el Estado o sus agentes.

El hecho que el Estado reconozca la calidad de víctima en los términos de la presente ley, no podrá ser tenido en cuenta por ninguna autoridad judicial o disciplinaria como prueba de la responsabilidad del Estado o de sus agentes. Tal reconocimiento no revivirá los términos de caducidad de la acción de reparación directa.

En el marco de la justicia transicional las autoridades judiciales y administrativas competentes deberán ajustar sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y la paz duradera y estable. Para estos efectos se deberá tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, la magnitud de las consecuencias de las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente ley, y la naturaleza de las mismas.

En los eventos en que las víctimas acudan a la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de reparación directa, al momento de tasar el monto de la reparación, la autoridad judicial deberá valorar y tener en cuenta el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado, en aras de que sea contemplado el carácter transicional de las medidas que serán implementadas en virtud de la presente ley”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, puesto que las disposiciones acusadas hacen parte de una ley de la República.

2. Sobre las solicitudes de inhibición.

Antes de proseguir, y teniendo en cuenta que algunos de los intervinientes, así como el Procurador General consideraron que la demanda no cumple los requisitos necesarios para dar lugar a un fallo de mérito respecto de las disposiciones acusadas, la Sala deberá ocuparse de dilucidar este punto.

Como es sabido, la jurisprudencia constitucional ha establecido algunos criterios que los cargos de constitucionalidad deben satisfacer para que a partir de ellos pueda producirse una decisión de fondo. De manera constante(14) la Corte ha requerido que los cuestionamientos que se planteen respecto de las normas acusadas sean claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida o imaginada por el actor; específicos, en la medida en que debe precisarse la manera como la norma acusada vulnera uno o más preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, pues el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto el actor debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad del precepto acusado.

En ausencia de al menos uno de estos criterios se torna inviable adoptar una decisión de fondo, razón por la cual la demanda debe ser rechazada. No obstante, excepcionalmente puede ocurrir también que haya lugar a un fallo inhibitorio, si tales falencias se hacen evidentes al momento en que la Sala Plena se dispone a resolver sobre los cargos planteados, como resultado del análisis más profundo y completo que precede a tal decisión, al existir mayores elementos de juicio que al inicio del proceso. Así, es claro que el hecho de haberse admitido la demanda no necesariamente obliga a la Corte a resolver sobre lo planteado, siendo en todo caso factible un fallo inhibitorio, si existen razones que así lo justifiquen.

Al mismo tiempo, y sin por ello contradecir los anteriores planteamientos, esta Sala ha advertido sobre la necesidad de examinar el cumplimiento de estos requisitos dando aplicación al principio pro actione(15), según el cual, al tratarse de una acción ciudadana cuyo ejercicio es posible aún en ausencia de formación jurídica profesional, no podría la Corte mostrarse excesivamente rigurosa en su interpretación, pues ello conduciría a tornar nugatorio el derecho a participar del control de constitucionalidad. Por el contrario, en caso de duda, debe preferirse aquella interpretación de los cargos que, dentro de la perspectiva antes descrita, permita privilegiar el efectivo ejercicio de esta acción por parte de la ciudadanía. Para esto, la posibilidad de emitir un fallo de fondo sobre los cargos planteados dando aplicación a este criterio es determinada por esta Sala en cada caso concreto, naturalmente sin que al hacerlo se llegue al extremo de suplir la carga de argumentación que corresponde desarrollar al actor cuando ella estuviere completamente ausente, pues de lo que se trata es de interpretar en forma proactiva lo que el ciudadano demandante hubiere expuesto, aunque de manera abstrusa o poco clara, como resultado de su eventual falta de pericia jurídica.

En esa perspectiva, en el presente caso, observa la Sala que la demanda que ahora se decide llena sin dificultad la generalidad de los criterios antes referidos. Ello por cuanto, de una parte, existe claridad sobre las razones por las que se considera que los incisos acusados serían contrarios a los preceptos superiores invocados, relativas al hecho de que ellos pudieran imponer a los jueces administrativos restricciones indebidas frente al cálculo de las indemnizaciones que se reconocerán en favor de las víctimas al término de una acción de reparación directa, lo que a su turno podría afectar el carácter integral de tales indemnizaciones. En la misma línea, encuentra la Sala que los cargos formulados satisfacen en lo fundamental los criterios de especificidad, pertinencia y suficiencia, pues los actores sustentan con múltiples argumentos la forma como esas reglas infringirían las distintas normas superiores y del bloque de constitucionalidad por ellos señaladas, se trataría de asuntos de verdadera trascendencia constitucional, y se alcanza a generar al menos una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma acusada.

Considera la Sala que, tal como lo señalaron varios de los participantes, la única posible dificultad en torno al cumplimiento de los indicados requisitos radica en lo atinente al criterio de certeza, relacionado con el hecho de que el precepto acusado sí tenga realmente el contenido que los actores le atribuyen, lo cual podría ciertamente resultar discutible. Con todo, la trascendencia e importancia de los asuntos planteados y la diversidad de las reflexiones que ellas generaron en los intervinientes, unida a la aplicación del ya referido principio pro actione, llevan a la Corte a concluir que resulta viable el estudio de estos cargos. Por estas razones, a continuación la Corte procede a adelantar ese análisis.

3. Breves anotaciones previas sobre el contexto dentro del cual se inscribe la Ley 1448 de 2011 y sobre el parámetro de constitucionalidad aplicable.

Antes de adentrarse en el estudio de los cargos de la demanda, la Corte estima oportuno plantear algunas consideraciones generales en torno al propósito y el contenido de la ley de la cual hacen parte las disposiciones acusadas(16), y a los referentes de tipo constitucional que deberán aplicarse y ser tenidos en cuenta para decidir sobre aquellos. En esa medida, estas reflexiones forman parte de las consideraciones con base en las cuales la Sala resolverá en esta providencia sobre los cargos formulados por los accionantes.

Los preceptos que en este caso han sido glosados hacen parte de la Ley 1448 de 2011, usualmente denominada y conocida como la Ley de Víctimas. Se trata de un trascendental estatuto a través del cual se procura integrar un conjunto de disposiciones especiales, adicionales a las antes contenidas en los principales códigos(17) y en otras leyes de carácter ordinario, relativas a los derechos de las víctimas de unos determinados hechos punibles y a otras situaciones consecuenciales, reglas que en razón a ese carácter especial se superponen y se aplicarán en adición al contenido de tales normas ordinarias durante su vigencia, que de manera expresa se previó temporal(18), por el término de diez (años) hasta junio de 2021. Según lo plantea su artículo 1º, el principal propósito de esta ley es asegurar a las personas afectadas la efectividad de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación y la garantía de no repetición de los hechos victimizantes, beneficios que la misma ley entiende como manifestación y reconocimiento de la dignidad humana que es inherente a aquellas.

La Corte ha resaltado que la expedición de una norma con estos objetivos y contenidos sería además expresión del cumplimiento por parte del Estado colombiano del mandato general contenido en varios importantes tratados internacionales que imponen a los países suscriptores la obligación de adoptar las medidas de carácter legislativo o de otro tipo que resulten necesarias para garantizar a sus ciudadanos el pleno goce y protección de los derechos reconocidos por esos mismos instrumentos(19). Ello por cuanto, sin duda, la crítica situación que hace décadas viven las llamadas víctimas del conflicto armado configura un escenario de masiva violación de tales derechos a grandes sectores de la población, muy distante de su pleno cumplimiento, que por lo tanto amerita y reclama intervención de parte del Estado. Sin embargo, también ha reconocido que el contenido específico de las normas con las que el legislador pretenda afrontar este problema y garantizar los referidos derechos puede en principio ser decidido autónomamente por este, salvo en caso de existir razones o parámetros específicos de carácter constitucional.

Ahora bien, conforme a expresa previsión legislativa, una de esas facetas de especialidad que caracteriza las disposiciones de esta ley es el hecho de ser concebida como un instrumento de justicia transicional(20), concepto que este tribunal ha entendido como una institución jurídica a través de la cual se pretende integrar diversos esfuerzos que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes(21). Según lo ha reconocido la jurisprudencia, la presencia de este elemento implica una consideración adicional que se ve reflejada en el contenido concreto de las instituciones diseñadas para resguardar y proteger en forma adecuada los derechos de las víctimas previstos en la Constitución y en los instrumentos internacionales sobre la materia que hacen parte del bloque de constitucionalidad.

A partir de lo anterior, tal como lo señalaron los demandantes, el parámetro de constitucionalidad de la presente decisión está conformado, además del texto superior, por los tratados internacionales sobre derechos humanos y sobre derechos sociales, económicos y culturales, definidos por esta Corte como parte integrante del bloque de constitucionalidad, cuyo contenido se busca contribuir a cumplir mediante la expedición de esta ley. Entre ellos cabe mencionar el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, la Convención americana sobre derechos humanos también conocida como Pacto de San José, el Pacto internacional de derechos sociales, económicos y culturales, Pidesc, el protocolo adicional a la Convención americana sobre derechos humanos sobre derechos sociales, económicos y culturales - Protocolo de San Salvador, todos ellos ratificados y vinculantes para Colombia.

Con base en estos criterios generales, además de los específicos que en cada caso se requieran, la Corte aborda a continuación el análisis y resolución de las glosas formuladas contra los incisos 5º y 6º del artículo 9º de la ley en cuestión.

4. Sobre el contenido específico de las disposiciones demandadas.

En razón a las controversias existentes en relación con el contenido dispositivo de los incisos acusados, lo que a su turno influye sobre el sentido y la eventual prosperidad de los cargos de la demanda, se hace necesario que la Corte comience por precisar cuál es el real alcance de esos preceptos.

Los cargos recaen sobre la totalidad de los incisos 5º y 6º del artículo 9º de la Ley de Víctimas, a partir de lo cual los contenidos normativos acusados pueden ser mejor entendidos, en lo que su texto resultare oscuro, a partir de la lectura de los restantes incisos del mismo artículo 9º, con los cuales mantienen una necesaria relación de mutua conexidad.

Más allá de este primer criterio, también resultan útiles para la recta comprensión de los textos acusados las demás disposiciones que integran esa ley, respecto de las cuales debe existir lógica complementariedad. De igual manera, es pertinente recordar que el artículo 9º hace parte del capítulo II del título I, sobre principios generales, razón por la cual las pautas en él contenidas, tanto como en las demás disposiciones que integran esa normatividad introductoria, están llamadas a proyectar sus efectos sobre todas las demás disposiciones de esta ley.

En esta línea, el artículo 9º parcialmente acusado, precedido del epígrafe “Carácter transicional de las medidas”, plantea varias reglas de carácter general que serían consecuencia de ese carácter transicional que es común a todas las normas que integran esta ley, para lo cual el artículo inmediatamente anterior define el concepto de justicia transicional. Del análisis de esa norma, encuentra esta Corte que cada una de tales reglas tendría un sentido autónomo. En esta perspectiva, los incisos 5º y 6º establecen varios importantes deberes en relación con la atención a las víctimas, que se atribuyen a distintas autoridades.

El primero de ellos (inc. 5º) se dirige en general a las autoridades judiciales y administrativas, a quienes se pide ajustar sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y la paz duradera y estable. De manera complementaria, agrega que para esos efectos se deberán tener en cuenta varios elementos como son la sostenibilidad fiscal, la magnitud de las consecuencias de las violaciones que se busca reparar y la naturaleza de las mismas. Es pertinente resaltar que el texto de este inciso hizo parte del proyecto de ley antecedente desde su primera versión(22), en la que aparece como último inciso del artículo 5º.

La segunda de estas normas (inc. 6º) contiene un mandato específicamente dirigido a los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa que fallen acciones de reparación directa promovidas por las víctimas(23), para que al momento de tasar el monto de la reparación, valoren y tengan en cuenta “el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”, deber que según la misma norma lo aclara, busca destacar el carácter transicional de las medidas que se ejecutarán en desarrollo de esta ley.

Según lo planteado, el inciso 5º desde su perspectiva de principio aplicable a todas las disposiciones de esta ley, tendría un hondo impacto en ellas, en cuanto ordena a todas las autoridades, tanto judiciales como administrativas, actuar de tal manera que se persiga el objetivo de lograr la reconciliación y la paz duradera y estable, finalidad que pese a su carácter amplio y parcialmente indeterminado, constituye una clara línea de acción a tener en cuenta por las autoridades. Así, se trata de un mandato que puede tener muchas y significativas repercusiones en la aplicación de las distintas normas que componen este estatuto.

Por su parte, el inciso 6º tendría un alcance más delimitado, aunque en todo caso amplio, en cuanto traza un importante criterio a tener en cuenta en la fijación de las indemnizaciones que se reconocerán a las víctimas como resultado de la acción de reparación directa, mecanismo que si bien no es exclusivo de la Ley de Víctimas ni tampoco fue creado por esta, es una de las principales herramientas con que cuentan las víctimas para perseguir el pleno y real cumplimiento de su derecho a la reparación integral. En esa perspectiva, esta regla tendría también trascendente impacto en la efectiva satisfacción de los derechos de las víctimas.

Con todo, debe resaltarse que estas normas, en particular el inciso 6º en comento, no contienen instrucciones ni restricciones específicas dirigidas a los jueces que decidirán las acciones de reparación directa interpuestas por las víctimas, pues como se explicó, les insta a valorar y tener en cuenta algunos importantes criterios, entre ellos la consecución de la reconciliación y la paz, la sostenibilidad fiscal, la magnitud de las vulneraciones que se pretende reparar, así como lo que se denomina “el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”. De otra parte, según se advirtió, los jueces a quienes tales pautas se refieren, deberán también aplicar mandatos más precisos contenidos en otras disposiciones de esta ley, como pueden ser principalmente los de los artículos 20, 132 y 133, a los que aludieron algunos intervinientes.

Por lo anterior, si bien esta última expresión podría incluso juzgarse como equívoca, para la Sala es claro que de ninguna manera ella tendría un preciso efecto limitativo, principalmente en razón al alcance de los verbos que la preceden, valorar y tener en cuenta, que por sí solos dejan a salvo la posibilidad de ejercitar acciones y decisiones propias, lo que perfectamente puede armonizarse con el deber de tomar en consideración los indicados criterios.

Establecido así de manera general el alcance de las expresiones acusadas, pasa la Sala a analizar los cargos planteados por los actores.

5. Análisis de los cargos de la demanda.

Como se explicó, los demandantes formularon en su libelo tres distintos cargos de inconstitucionalidad contra los incisos acusados. El primero de ellos engloba un amplio conjunto de temas constitucionales, no necesariamente ligados entre sí, como son el principio de reparación integral, la cláusula general de responsabilidad del Estado, el principio de igualdad y el derecho de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, mientras que el segundo y tercero se refieren a aspectos mucho más puntuales, como son los principios de separación de poderes y de unidad de materia en el trámite legislativo.

Además de ello, plantearon algunas importantes reflexiones previas y generales, que en tal medida atañerían a todos esos cuestionamientos, así como otras consideraciones posteriores, que la Corte entiende principalmente dirigidas a sustentar la supuesta violación del derecho a la igualdad, que hace parte del primer cargo.

A partir de ello, los aspectos con base en los cuales debe la Sala decidir sobre la exequibilidad de los apartes acusados pueden delimitarse de la siguiente forma:

¿Es contraria a la Constitución la sujeción que los incisos demandados imponen a las autoridades públicas para que en sus actuaciones con respecto a las víctimas den aplicación a los criterios sobre justicia transicional y sostenibilidad fiscal?

Aun si la respuesta a este primer interrogante fuese negativa, ¿resulta posible considerar que la sujeción a tales criterios afecta el derecho de las víctimas a la reparación integral y la cláusula general de responsabilidad del Estado?

En esa misma perspectiva, ¿resulta factible concluir que esas reglas crean una situación contraria al principio y derecho a la igualdad?

¿Puede considerarse que el señalamiento de estos criterios por parte del legislador en cuanto incide en las actuaciones y decisiones de los jueces infringe los principios de separación de poderes y de autonomía judicial?

Por último, ¿resulta válido afirmar que la inclusión de estos contenidos dentro del articulado de la Ley de Víctimas es contraria al principio de unidad de materia que debe regir la actividad del órgano legislativo?

5.1. Primera consideración: Como se anotó, el principal efecto de los dos incisos acusados es el de sujetar la actuación de las autoridades en relación con las víctimas al logro de un objetivo central, la reconciliación y la paz duradera y estable, para lo cual se les ordena observar como criterios orientadores la justicia transicional y la sostenibilidad fiscal. Como pasa a explicarse, la Corte considera que la invocación de estos dos referentes y el deber de aplicarlos en todas las actuaciones derivadas de esta ley de ninguna manera contraría la norma superior, pues por el contrario, esta acoge plenamente ambas reglas.

En lo atinente al concepto de justicia transicional, este tribunal lo ha analizado en forma exhaustiva en varias ocasiones, con mayor frecuencia durante los años recientes(24), pues las leyes 1424 de 2010 y 1448 de 2011 (la misma que ahora se analiza) se han referido a él de manera precisa, al autodefinirse como instrumentos de justicia transicional. En todos esos casos, la Corte ha reconocido que tales mecanismos pueden ser conformes con la Constitución siempre que de manera evidente y decidida se encaminen al logro del valor supremo de la paz, reconocido como tal por el artículo 22 superior, y en cuanto concurran unas determinadas y especiales circunstancias históricas, políticas y sociales, como puede ser la decisión colectiva de superar un grave y reciente conflicto armado o el regreso a la democracia plena después de una dictadura.

Particularmente, la Corte ha reconocido como acorde a la Constitución el hecho de que la Ley de Víctimas se hubiere enmarcado expresamente dentro de este concepto, al considerar que para el momento de su expedición y aún actualmente existen circunstancias como las antes anotadas, y que por sus características, los instrumentos en ella contenidos pueden efectivamente contribuir al logro de los objetivos pretendidos, naturalmente sin perjuicio del análisis puntual que en cada caso debe hacerse sobre la exequibilidad material de tales instrumentos a partir de su específica configuración normativa.

Así las cosas, considera la Sala que las solas referencias que los incisos acusados hacen del concepto de justicia transicional, así como de la necesidad de tenerlo en cuenta como principio inspirador y común denominador de las disposiciones de esta ley, no implican una infracción constitucional.

En lo relativo al criterio de la sostenibilidad fiscal, expresamente mencionado por el inciso 5º aquí demandado, la Corte recuerda que aquel fue incorporado al texto constitucional(25) por el Acto Legislativo 3 de 2011, en fecha muy cercana a la de la aprobación de la Ley de Víctimas, circunstancia que contribuiría a explicar las varias referencias que el texto de esta incluyó sobre el particular(26).

Resulta importante destacar que este nuevo parámetro superior fue prontamente cuestionado por supuestamente implicar una sustitución del texto constitucional, particularmente por el impacto negativo que él podría causar en cuanto al goce efectivo de los derechos fundamentales, que como es sabido es un elemento esencial y distintivo de la Constitución de 1991. Sin embargo, mediante el fallo C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), esta corporación desechó de manera categórica esa posibilidad y declaró exequible este acto legislativo(27), al considerar que en los términos en que quedó configurada, la referida regla no tiene la capacidad de generar ese efecto, razón por la cual el Congreso de la República era competente para tramitar y aprobar esa reforma constitucional.

En esa decisión la Sala realizó importantes precisiones sobre el real contenido de esta regla, destacando cómo su plena armonización con los principios básicos de la Constitución de 1991 (que permite descartar la denunciada sustitución de esta) se hizo más clara y evidente al avanzar el trámite surtido en el Congreso a lo largo de dos períodos legislativos sucesivos. Con base en el detallado análisis de tales incidencias, la Corte concluyó incluso que pese a la denominación utilizada en el epígrafe de este acto legislativo y según se desprende de su contenido, la sostenibilidad fiscal no es en realidad un principio, sino apenas una herramienta o criterio orientador para la consecución de los fines del Estado social de derecho, siempre de manera progresiva(28).

Estas consideraciones, unidas a las previsiones finalmente incluidas en el parágrafo del artículo 334, en el sentido de que bajo ninguna circunstancia las autoridades podrán invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva, fueron determinantes para que esta Corte concluyera que la introducción de este elemento no implicó sustitución de la Constitución, y que por ende, el referido acto legislativo debía ser declarado exequible.

Ahora bien, teniendo en cuenta este antecedente, es claro que la sostenibilidad fiscal, bajo el entendimiento que de tal regla expuso la Corte Constitucional en la providencia antes indicada, es un elemento que actualmente hace parte de la normatividad constitucional, y en tal medida es un parámetro relevante para el análisis de exequibilidad de las disposiciones legales. Por esta razón, su sola mención como criterio orientador del desarrollo y aplicación de un estatuto como la Ley de Víctimas, no podría considerarse como contraria al texto superior.

De otra parte, de conformidad con el principio interpretativo sobre el efecto útil de las normas, es dable suponer que el hecho de que el inciso 5º del artículo 9º que en este caso se cuestiona hubiere establecido el deber de tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, debe generar alguna diferencia frente a lo que ocurriría si este aspecto no hubiere sido mencionado, lo cual resulta más que razonable al recordar que ese mismo criterio forma actualmente parte del texto constitucional.

Sin embargo, para la Corte es claro que esta regla no tiene el alcance específico que los actores le atribuyen, en el sentido de imponer parámetros específicos o de otro modo restringir la autonomía y el poder de decisión de los jueces, al fijar el monto de las indemnizaciones que se reconozcan a las víctimas como resultado de las acciones de reparación directa que ellas interpongan. Así se deduce por cuanto la norma, en ninguno de los apartes que fueron demandados, contiene precisiones tales como las que los demandantes reprochan, razón por la cual no podría asumirse su presencia y obligatoriedad como en este caso se pretende.

A partir de estas reflexiones, concluye la Sala que la mención del criterio sobre sostenibilidad fiscal, más aún, el señalamiento del deber de tenerlo en cuenta en las actuaciones que las autoridades desarrollen y que tengan un efecto sobre las víctimas, no infringe los preceptos superiores y del bloque de constitucionalidad señalados en la demanda, razón por la cual los incisos acusados son exequibles frente a este cuestionamiento.

5.2. Segunda consideración: En este punto debe la Corte dilucidar si, aceptada la aplicabilidad de los dos criterios analizados en el acápite anterior, sería posible considerar que ello implica afectación del derecho de las víctimas a la reparación integral y la cláusula general de responsabilidad del Estado.

Como primera medida, cabe destacar que los dos elementos en cita guardan una relación de mutua complementariedad, pese a su distinto grado de especificidad. El más genérico se deriva de lo previsto en el artículo 2º superior, según el cual las autoridades están instituidas para proteger a los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y del artículo 90 de la misma obra, que establece como regla general la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables a partir de la acción o la omisión de las autoridades públicas, lo que ocurre cuando, sin justificación suficiente, aquellas faltan a alguno de los deberes consignados en la norma primeramente citada. El derecho de las personas a ser reparadas es entonces resultado de la aplicación conjunta de estos dos preceptos constitucionales.

Ahora bien, ese derecho adquiere adicionales connotaciones al considerar la situación de las víctimas de los hechos punibles, a la luz de las normas superiores relativas a la Fiscalía General de la Nación(29) y de diversos criterios derivados de los estándares internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad. En este contexto surge el derecho de las víctimas de los delitos a ser plenamente reparadas por los autores de estos, y en la medida en que lo establezca la ley, subsidiariamente por el Estado, bajo la consideración de haber sido este incapaz de brindar la protección necesaria para evitar la comisión de tales acciones.

A partir de la interpretación de tales normas, la jurisprudencia de los años recientes(30) de manera consistente ha precisado que en este ámbito el derecho de las víctimas abarca mucho más que reparaciones económicas, pues también incluye lo relativo a la posibilidad de conocer la verdad, a que se haga justicia a partir de la investigación de los hechos y del juzgamiento y sanción de los responsables, así como la garantía de no repetición de tales acciones. La Ley de Víctimas, de la cual forman parte los incisos demandados, tiene como propósito general la satisfacción de estos derechos, en caso necesario a partir de la responsabilidad subsidiaria del Estado.

Se afirma entonces que los criterios que las normas atacadas señalan a las autoridades judiciales y administrativas, entre ellos los que habrán de tomarse en cuenta al fijar el monto de las indemnizaciones en el marco de las acciones de reparación directa, afectan el aludido derecho a la reparación integral y crean excepciones al deber que el Estado tiene en tal sentido. Sin embargo, analizado el alcance de los indicados criterios, y el impacto que ellos pueden generar en los derechos de las víctimas, la Corte no considera que así ocurra.

Previamente, la Corte comienza por reconocer que, tal como lo señalaron los actores, la invocación y aplicación de los criterios de justicia transicional y sostenibilidad fiscal no serían razones suficientes ni admisibles para que se limite el derecho a la reparación integral. En relación con el primero debe recordarse que lo que caracteriza esos sistemas suele ser la aceptación de un menor contenido de justicia, particularmente en lo que se refiere al castigo de los responsables, precisamente a cambio de una garantía reforzada de que sí se harán efectivos los derechos a la verdad y la reparación. Respecto de lo segundo, ello tampoco resulta aceptable, ya que como anteriormente se indicó, fue a partir de la certeza de que ese criterio no puede afectar la vigencia de los derechos fundamentales, que esta Sala aceptó la introducción de este criterio como conforme al orden constitucional.

Sin embargo, la certeza de que los incisos acusados no afectan el derecho a la reparación integral proviene de su propio contenido, que contrario a lo apreciado por los demandantes, no incluye ningún mandato que pueda tener ese efecto.

Como primera medida, y según ya se indicó, es cierto que puede resultar equívoco el concepto del “monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”, que el inciso 6º ordena a los jueces administrativos tener en cuenta el momento de tasar el monto de la reparación. Empero, es claro para la Corte que este en ningún caso sería el que asumen los actores, la obligación de aplicar tablas elaboradas para el reconocimiento de las indemnizaciones por vía administrativa. De otra parte, menos aún puede pretenderse, como ellos lo han planteado, que el auténtico sentido de un texto legal pudiere ser establecido a través de un documento instructivo expedido por una autoridad ejecutiva(31). Claramente, si esa fuere la intención de un documento de este tipo, aquel estaría excediendo gravemente su finalidad, pero ni aún en esa hipótesis esos textos podrían ser usados con el propósito de clarificar el contenido de las leyes, ni de solicitar que ellas sean declaradas inexequibles.

En aras de encontrar el alcance específico de esta equívoca expresión se debe acudir más bien, como lo propusieron varios de los intervinientes, a las pautas que pudieren resultar del texto de otras disposiciones de la misma Ley de Víctimas, entre ellas los artículos 20, 25, 132 y 133. Es allí donde surge la hipótesis, avalada por varios de ellos, en el sentido de que lo que se busca es que el juez de la reparación directa tenga en cuenta, y en tal sentido descuente, los montos que eventualmente hubieren sido reconocidos a las mismas víctimas en el escenario de la indemnización administrativa, entendimiento que esta Sala encuentra plausible.

Los artículos 20 y 25 de la Ley 1448 de 2011 hacen parte también del capítulo sobre principios generales igual que el 9º aquí parcialmente glosado. El primero de ellos prohíbe de manera expresa el pago de doble reparación o compensación, mientras que el segundo reitera el derecho de las víctimas a la reparación integral y desarrolla los elementos que componen este concepto. Por su parte, los artículos 132 y 133 regulan al tema de la indemnización por vía administrativa y su relación con la judicial. Específicamente, esta última norma es la que establece que en los casos de condena al Estado por su responsabilidad frente a las víctimas se deberá descontar lo que estas hubieren previamente recibido como indemnización administrativa y que no tuviere el carácter de transacción, que es una de las reglas a las que el segmento acusado podría estar aludiendo a partir de la frase “el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”.

Por otra parte, los mandatos del artículo 25, que en esta caso no ha sido acusado, en cuanto se observen simultáneamente con los incisos cuestionados del artículo 9º permiten tener certeza sobre el carácter integral de la reparación, la que según se advierte, deberá incluir medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica.Todo lo anterior permite reafirmar que los textos acusados del artículo 9º no pueden ser entendidos en el sentido asumido por los demandantes, y a partir de ello, descartar su posible inexequibilidad por la supuesta vulneración de los principios de reparación integral y responsabilidad del Estado frente a las víctimas.

5.3. Tercera consideración: Según se planteó en páginas precedentes, debe la Corte determinar si las reglas que se vienen analizando crean una situación contraria al principio y derecho a la igualdad, especialmente frente a los dos distintos e hipotéticos escenarios planteados por los actores. A este respecto considera la Sala que las reflexiones vertidas en los puntos anteriores son suficientes para descartar esta posibilidad en ambos casos.

Los actores denuncian que los incisos acusados plantean un evento de trato desigual frente a personas que se encuentran en una misma situación fáctica, siendo el elemento en común el hecho de haberse visto afectados por daños antijurídicos causados por el Estado, estando algunas de ellas cobijadas por la normatividad de la Ley 1448 de 2011 y otras no. Sin embargo, habiéndose demostrado que la sujeción a esta preceptiva, por cierto especialmente protectora de los derechos de las víctimas, no implica para aquellas ninguna desmejora ni desventaja en el reconocimiento de sus derechos a la reparación, desaparece por sustracción de materia el indicado cuestionamiento, pues en realidad no existe el alegado trato desigual.

Bajo la misma premisa, es igualmente infundada la otra glosa, según la cual se otorga un trato semejante a personas que por asumir distintos esfuerzos se encuentran en situaciones fácticas así mismo diversas, que según el relato de los actores serían las víctimas en los términos del artículo 3º de esta ley, algunas de las cuales optan por la vía expedita de la reparación administrativa, mientras que otras recorren el exigente camino de la vía judicial, asumiendo la considerable dificultad probatoria que la caracteriza. No existe un indebido trato igualitario a quienes no lo merecen, pues tal como se aclaró, no es cierto que los jueces de la reparación directa apliquen las tablas propias de la indemnización administrativa.

Los anteriores razonamientos bastan entonces para descartar la supuesta infracción del derecho a la igualdad, por la evidente ausencia de los supuestos necesarios para ello, sin que resulte necesario adelantar el análisis inherente a los restantes pasos propios del test de igualdad, como lo solicitaron los actores.

5.4. Cuarta consideración: En este punto se ocupa la Corte de dilucidar si, como lo afirman los actores en el cargo segundo de la demanda, se genera infracción a los principios de separación de poderes y autonomía judicial, por el hecho de que los incisos acusados planteen unos lineamientos a tener en cuenta por las autoridades judiciales y administrativas en el ejercicio de sus funciones en relación con las víctimas.

También en este caso la Corte rechaza enfáticamente esa posibilidad, en sustento de lo cual basta considerar, de una parte, que según resulta de lo previsto en el artículo 113 superior, no solo existe separación entre las ramas y órganos del poder público, sino también mutua colaboración armónica. Y de otra que, como en todo momento y de manera consistente lo han reconocido tanto el derecho constitucional como la jurisprudencia de esta corporación, es totalmente válido que el legislador en ejercicio de su amplio poder de configuración normativa trace reglas que han de ser cumplidas y aplicadas por los titulares de los demás poderes públicos, sin que esa sola circunstancia pueda ser tildada de atentatoria contra la separación de poderes o de limitativa de la autonomía propia de cada uno de aquellos.

En lo atinente a las directrices o instrucciones dirigidas a los jueces, principal punto que en este caso es objeto de crítica, debe recordarse que en realidad todo el trabajo y las funciones de estos, se encuentran sujetas a lo que la ley hubiere determinado. En efecto, incluso los más gruesos elementos determinantes de esas tareas, como serían las acciones de las que disponen los ciudadanos para reclamar sus derechos ante los jueces, así como los poderes de estos para decidir sobre ellas son siempre determinadas por las leyes, usualmente los respectivos códigos de procedimiento, precisamente como resultado de la separación funcional consagrada en nuestro caso en el artículo 113, al paso que lo contrario, esto es la libre determinación de estos aspectos por parte de los propios jueces, configuraría un escenario inaceptable, contrario a ese basilar principio(32).

De igual manera, y a partir del principio según el cual el poder público se fracciona de tal modo que unos hagan las leyes, otros las apliquen y otros castiguen su eventual infracción, es evidente que la normatividad aprobada por el Congreso es la que determina las funciones de los demás poderes públicos, lo que incluye no solo a los jueces y a quienes conforman la Rama Ejecutiva, sino también a los otros órganos, autónomos e independientes.

Así por ejemplo, la totalidad de la función administrativa se ejecuta dentro del marco trazado por las normas aprobadas por el legislativo, lo mismo que las tareas de control fiscal(33), control disciplinario(34), organización logística de la administración de justicia(35), y ejercicio de la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia(36), sin que en ninguno de estos casos pueda especularse sobre una supuesta infracción al principio de separación de poderes, ni una invasión a la autonomía de tales autoridades.

Ahora bien, lo anterior no impide considerar como factible la posibilidad de que, so pretexto de ejercer su autonomía normativa, el legislador en realidad invada la órbita de acción de otro de los poderes públicos. En efecto ello puede suceder, y sin duda tales actuaciones serían contrarias a los preceptos constitucionales que en este caso se han invocado. Sin embargo, es claro que ello no ocurre en el presente caso, nuevamente en razón al tipo de acción que implican los verbos valorar y tener en cuenta que estos incisos emplean, pero también por lo anotado en las consideraciones primera y segunda de este acápite, a partir de las cuales ha quedado claro que estas normas no afectan el campo de acción de los jueces administrativos, quienes por el contrario, conservan intactos las facultades y poderes que les son propios, lo que les permite adoptar la totalidad de las decisiones que en su criterio fueren necesarias para hacer efectivo el derecho de las víctimas a la reparación integral garantizada por la Constitución.

A partir de las anteriores reflexiones tampoco se abre paso el segundo cargo de la demanda, relativo a la supuesta infracción del principio constitucional de separación de poderes.

5.5. Quinta consideración: En este último punto la Corte analizará si por su contenido resulta factible considerar que los incisos 5º y 6º del artículo 9º habrían sido expedidos contrariando el principio de unidad de materia por el que debe regirse la actividad legislativa, según lo plantea el cargo 3º de la demanda.

Como es sabido, el principio de unidad de materia, de que trata el artículo 158 de la Constitución Política pretende asegurar que las leyes tengan un contenido coherente, sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios asuntos relacionados entre sí.

Según lo ha explicado este tribunal, la importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, se vean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. De igual manera, su debida observancia contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita el cumplimiento y aplicación de estas últimas al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere.

La Corte Constitucional ha analizado este tema en gran cantidad de ocasiones, resaltando en todo caso que este principio debe interpretarse y aplicarse en forma flexible, pues de lo contrario podría invadirse la órbita de competencia del poder legislativo y ponerse en riesgo el principio democrático(37).

Esta breve reflexión sobre el sentido y alcance de este principio, junto con las contenidas en los puntos 4 y 5.2 de las presentes consideraciones en torno a las relaciones existentes entre el contenido del artículo 9º y los restantes preceptos de la Ley de Víctimas son más que suficientes para concluir que en este caso no fue desconocido el referido principio, pues es evidente que los incisos acusados tratan sobre el mismo tema que todas las demás normas de esta ley, razón por la cual este cuestionamiento resulta notoriamente infundado. Menos aún podría considerarse un eventual incumplimiento de esta regla bajo el discutible supuesto defendido por los actores, según el cual en lugar de proteger el interés de las víctimas, como lo hacen las demás disposiciones de que trata esta ley, estos incisos lo limitan y lesionan.

Como resultado de estas breves consideraciones queda claro que tampoco prospera el último cargo de la demanda sobre el supuesto desconocimiento del principio de unidad de materia en el trámite legislativo.

6. Conclusión.

Agotado el análisis de los asuntos de constitucionalidad suscitados por la presente demanda, la Corte ha determinado que los incisos 5º y 6º del artículo 9º de la Ley de Víctimas no son contrarios a las normas superiores y del bloque de constitucionalidad invocadas por los actores.

Como principal sustento de esta conclusión, la Corte encontró que los incisos acusados no implican una indebida limitación a los poderes y el campo de acción de los jueces administrativos ni de ninguna otra autoridad, quienes pese a los mandatos indicativos contenidos en estas normas, conservan la plenitud de sus facultades y la posibilidad de adoptar las decisiones que consideren pertinentes y necesarias para hacer efectivo el derecho de las víctimas a la reparación integral.

Bajo la anterior consideración, no resulta contrario a la Constitución el deber que se asigna a las autoridades para que al dar aplicación a esta ley observen los criterios de justicia transicional y sostenibilidad fiscal. Según se observó, ello no lesiona el derecho de las víctimas definidas por esta ley a la reparación integral, el principio de responsabilidad del Estado ni el de separación de poderes. Finalmente, tampoco se acreditó la alegada infracción al principio de unidad de materia, por el que debe regirse el trámite legislativo.

En consecuencia, al haberse descartado la prosperidad de cada uno de los cargos propuestos en la demanda, se declarará la exequibilidad de los incisos demandados frente a tales cuestionamientos.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los incisos 5º y 6º del artículo 9º de la Ley 1448 de 2011.

Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».

(14) Cfr. entre muchas otras las sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004 (en ambas M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), ampliamente reiteradas.

(15) Cfr. entre muchas otras, solo durante los años recientes, las sentencias C-008 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-630 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa), C-609 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-892 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-909 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).

(16) Esta reflexión tiene el mismo propósito y sigue la misma ruta trazada en las recientes sentencias C-052 de 2012 y C-280 de 2013, ambas con ponencia de quien en este caso cumple igual función.

(17) Entre ellos el civil, el penal, los respectivos estatutos procesales y el contencioso administrativo.

(18) Cfr. artículo 208.

(19) Principalmente el Pacto internacional de derechos civiles y políticos (art. 2º, num. 2º), la Convención americana sobre derechos humanos o Pacto de San José (art. 2º), como también en lo pertinente, el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (art. 2º) y el protocolo adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales o Protocolo de San Salvador (art. 2º), entre otros.

(20) Ver particularmente los artículos 1º, 8º y 9º de la Ley 1448 de 2011, el último de los cuales es el que ha sido parcialmente demandado en esta oportunidad.

(21) La Corteha analizado ampliamente los alcances de este concepto, por primera vez en la Sentencia C-370 de 2006 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hernández), y en años más recientes en los fallos C-936 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-771 de 2011 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla). De igual manera ha discurrido sobre el tema en las distintas decisiones proferidas respecto a otras normas de la Ley 1448 de 2011 que ahora se analiza, entre ellas las sentencias C-052 de 2012 y C-280 de 2013 (en ambas M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-250 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-253A de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-715 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-099 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa).

(22) Ver Gaceta 692 de septiembre 27 de 2010.

(23) Entendiendo por tales las personas a quienes se refiere el artículo 3º de esta ley.

(24) Cfr. particularmente las ya citadas sentencias C-771 de 2011 y C-052 de 2012 (en ambas M.P. Nilson Pinilla Pinilla). Ver también las sentencias C-370 de 2006 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hernández), C-936 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-250 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-715 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-820 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-781 de 2012 y C-099 de 2013 (en ambas M.P. María Victoria Calle Correa), las cinco últimas también respecto de la Ley 1448 de 2011.

(25) En sus artículos 334, 339 y 346.

(26) El Acto Legislativo 3 de 2011 sobre sostenibilidad fiscal se tramitó paralelamente a la Ley de Víctimas, pues fue propuesto al Congreso por el entonces Gobierno Nacional al iniciarse la primera legislatura del actual Congreso el 20 de julio de 2010, dos meses antes de iniciarse el trámite de aquel proyecto de ley. Luego, el acto legislativo aprobado es publicado en el Diario Oficial el 1º de julio de 2011, tres semanas después de la sanción de la Ley 1448 de 2011.

(27) Si bien la Sentencia C-288 de 2012 fue objeto de un salvamento de voto (del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto) y dos aclaraciones de voto (de los magistrados Mauricio González Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla), debe precisarse que tales discrepancias se refirieron exclusivamente a la doctrina sobre vicios de competencia en la expedición de las reformas constitucionales por sustitución a la Constitución, y no a diferencias en torno al impacto que este nuevo elemento tendría sobre la arquitectura constitucional.

(28) El proyecto original tenía como objeto (y así lo señalaba su título) el derecho a la sostenibilidad fiscal, denominación que fue cambiada a lo largo del trámite, para resaltar el carácter instrumental de tal regla.

(29) Ver principalmente el artículo 250 en sus numerales 1º, 6º y 7º, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 3 de 2002.

(30) Cfr. entre otros importantes desarrollos los contenidos en las sentencias C-228 de 2002 (Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett), la ya citada C-370 de 2006, C-454 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-575 y C-1033 de 2006 (en ambas M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-936 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-771 de 2011 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).

(31) La Corte alude al documento del Ministerio de Justicia repetidamente invocado por los actores en su demanda, al que se hizo referencia en las notas 2, 5, 6 y 9 anteriores.

(32) Cfr. en este sentido, entre muchísimos otros, los fallos C-742 de 1999, C-111, C-384 y C-1270 de 2000, C-1104 de 2001, C-131 de 2002, C-204 y C-798 de 2003, C-662 de 2004, C-520 y C-807 de 2009 y C-470 de 2011.

(33) Sobre este tema ver, entre otras, las leyes 42 y 106 de 1993 y 610 de 2000.

(34) Sobre este tema ver, entre otras normas, el Código Disciplinario Único contenido en la Ley 734 de 2002.

(35) Cfr. sobre estos temas las leyes estatutarias 270 de 1996 y 1285 de 2009.

(36) Sobre este tema ver principalmente la Ley 31 de 1992.

(37) Sobre este tema ver entre muchas otras las sentencias C-025 de 1993, C-352 de 1998, C-501 y C-1025 de 2001, C-887 de 2002, C-245 y C-460 de 2004, C-138 y C-211 de 2007, C-230 y C-714 de 2008 y C-333 de 2010.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, en esta ocasión nos apartamos del criterio de la mayoría, respecto de la declaratoria de exequibilidad de los incisos 5º y 6º del artículo 9º de la Ley 1448 de 2011, por considerar que los cargos formulados en la demanda no reunían los requisitos mínimos para emitir un pronunciamiento de fondo.

Los demandantes parten de una interpretación de estas disposiciones según la cual a través de ellas el legislador establece que los jueces administrativos que decidan las acciones de reparación directa interpuestas por las víctimas de la Ley 1448 de 2011 no podrán decretar a su favor indemnizaciones judiciales que superen el monto de las indemnizaciones administrativas. Sin embargo, esta lectura no se sigue de los apartes normativos demandados, pues en ellos en modo alguno se establecen órdenes específicas dirigidas a los jueces en el sentido de limitar el monto de las indemnizaciones que decreten a favor de las víctimas atendiendo a criterios de sostenibilidad fiscal, justicia transicional o a los límites fijados para las indemnizaciones administrativas. Lo que se pretende con esta norma es reiterar la prohibición de doble reparación o compensación, mas no eludir el derecho a la reparación integral de las víctimas. En consecuencia, los cargos formulados por el demandante no cumplían con el requisito de certeza, por cuanto no se dirigían en contra de una proposición jurídica que realmente pudiera atribuirse a los apartes normativos demandados, sino que surgían de una interpretación deducida por el actor, que no corresponde a un entendimiento admisible de las disposiciones acusadas.

Los magistrados Calle Correa y Vargas Silva consideraron que la decisión de exequibilidad de los apartes normativos acusados se basa en una problemática extensión de los supuestos de control automático de constitucionalidad. Esto debido a que los cargos objeto de análisis no se derivan de la demanda, en razón de sus profundos vacíos argumentativos, sino de la hermenéutica fijada por la misma Corte. Para los magistrados que suscriben este salvamento de voto, dicha modalidad de decisión contradice el balance que debe imperar en el control de constitucionalidad, fundado en la garantía de la supremacía constitucional pero, a su vez, reconoce la autorrestricción judicial como instrumento necesario para el mantenimiento de las estrictas competencias adscritas a la Corte.

Por otra parte, y al margen de la ineptitud sustantiva de la demanda, los magistrados Calle Correa y Vargas Silva consideraron que, sin perjuicio de las anteriores consideraciones, ante la decisión adoptada por la mayoría de emitir un pronunciamiento de fondo, este debió consistir en declarar la exequibilidad condicionada de los incisos demandados, en el sentido de entender que los criterios de justicia transicional, sostenibilidad fiscal, el monto de las reparaciones adoptadas por el Estado a favor de las víctimas, y demás elementos allí contemplados, no pueden ser interpretados como razones para negar el derecho de las víctimas a obtener una reparación integral. Lo anterior en consonancia con los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional, según los cuales la sostenibilidad fiscal constituye una herramienta orientada a garantizar el logro de los fines del Estado social de derecho, mas no un principio que pueda llegar a justificar el menoscabo o restricción de derechos fundamentales.

En relación con el inciso 6º demandado, ante la decisión de emitir un pronunciamiento de fondo, la Corte debió optar por declarar su exequibilidad condicionada, en el sentido de excluir que pueda ser interpretado como un mandato de limitar el monto de la reparación judicial a las víctimas, ordenada por la jurisdicción administrativa, al monto de reparación administrativa adoptado por el Estado.

Fecha ut supra,

María Victoria Calle Correa 

Luis Ernesto Vargas Silva.