Sentencia C-592 de diciembre 7 de 1992 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

DESCONGESTIÓN DE DESPACHOS JUDICIALES

EXEQUIBLES VARIOS ARTÍCULOS DEL DECRETO 2651 DE 1991

EXTRACTOS: «Corresponde a la Corporación estudiar el trámite en la expedición del Decreto 2651/91 y el contenido de las normas acusadas que, permite agruparlas en cuatro conjuntos temáticos: 1. Sobre pruebas (artículos 9,10,21 y 22); 2. Sobre arbitramento (artículos 11 a 20); 3. Sobre concordatos (art. 32) y 4. Sobre secuestro (art. 41).

El constituyente de 1991 por diversas razones políticas, históricas, jurídicas y de conveniencia, propias de sus competencias soberanas, que no es del caso entrar a estudiar en

esta oportunidad, determinó revestir al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para organizar la Fiscaliá General de la Nación y expedir normas de procedimiento penal, regular el derecho de tutela, poner en funcionamiento la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura, expedir el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1992, y, lo que interesa aquí: “e) Expedir normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales”. (art. 5o transitorio C.N.). Estas facultades, además de la precisión de la materia sobre la cual se podían ejercer estaban condicionadas en un doble sentido, en su trámite y en su temporalidad. En efecto, el artículo 6o transitorio ordenó la creación de una comisión especial, que tuvo entre otras funciones la de improbar, si fuere el caso, por la mayoría de sus miembros en todo o en parte, los proyectos de decreto que hubiese preparado el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en el artículo 5o anteriormente citado. La comisíon legislativa no improbó el proyecto y en consecuencia, el Presidente expidió el Decreto No. 2651/91. En lo referente a la temporalidad para el uso de las facultades extraordinarias, el constituyente dispuso en el artículo II transitorio, que las mismas cesarían el día en que se instalase el Congreso elegido el 27 de octubre de 1991, es decir, el 1 de diciembre de este mismo año (artículo 3º transitorio ibídem). Si se tiene en cuenta que el decreto fue expedido el 25 de noviembre de 1991, se colige fácilmente que la preceptiva se ajusta en cuanto a su temporalidad a lo dispuesto por el constituyente.

Las facultades extraordinarias de que se ocupa ahora la Corporación contienen dos elementos de precisión dispuestos en la Carta, el uno, referente a la TRANSITORIEDAD de las normas que se expidan, y el otro, a la finalidad impuesta a las mismas de DESCONGESTIONAR los despachos judiciales.

Dícese transitorio de lo que pasa, de lo momentáneo, de lo contrario a lo indefinido. Se tratará entonces de normas con una existencia limitada en el tiempo, de acuerdo con la racionalización que de los efectos normativos y de su permanencia, hubiese hecho el Presidente de la República o la Comisión Legislativa respectivamente. De suerte que cuando estas autoridades públicas decidieron que el decreto tendría una vigencia de cuarenta y dos (42) meses (art. 1º del decreto), acataron la exigencia constitucional de expedir las normas por un término, o con un carácter transitorio. En sentir de la Corte, al no contener el decreto una vigencia indefinida, resulta por este aspecto constitucional la normatividad revisada, en razón del amplio poder discrecional que confirió el constituyente al Presidente de la República para determinar la transitoriedad de las normas. Uso de la prerrogativa de tal como lo señala el señor Procurador en su concepto, en respuesta a una de las demandas, “no se puede hablar de 42 meses como término exagerado, ya que su finalidad es tener un efecto real sobre la materia para la cual fue creado —la descongestión de despachos judiciales— y este término cree este despacho, es un lapso conforme a las necesidades reales de ajuste y descongestión de la justicia colombiana”.

La finalidad impuesta al legislador delegado en el uso de sus facultades, hace que para que no hubiese incurrido en desbordamiento de sus competencias, las normas fuesen contentivas de formulaciones cuyo objetivo no fuese distinto al de descongestionar los despachos judiciales. Descongestionar significa de manera general quitar, eliminar la congestión o aglomeración; se ha usado en el lenguaje jurídico colombiano para significar un fenómeno complejo en la tramitación de los procesos en el poder judicial, cuyo efecto más rechazado es el de la excesiva lentitud o mora de la función judicial en la resolución de los casos sometidos a su decisión. Las medidas de descongestión, comprenden pues una variada gama de acciones, de eliminación de pasos judiciales, aligeramiento de otros, redistribución de competencias, o desjudicialización de conflictos jurídicos a fin de que sean asumidos total o parcialmente por particulares o funcionarios no judiciales. En este sentido se había ya avanzado en la legislación ordinaria, incluso antes de la proclamación de la nueva Constitución, mediante la expedición de la Ley 23 de marzo de 1991, de la cual, y, recogiendo las nuevas disposiciones constitucionales, de lógica coincidente, resulta complemento necesario el Decreto 2651 de 1991.

En sentir de la Corporación, es oportuno en la presente revisión exponer las materias de que se ocupan las normas acusadas a fin de determinar si consultan por una parte el objetivo de descongestionar los despachos judiciales, y por otra, si los contenidos, en sí mismos, no son contrarios a la Constitución política a pesar de que pudieren generar descongestión de la labor judicial.

El artículo 9º, modifica el parágrafo 3º del artículo 101 del Código de Procedimiento Civil, para complementar los contenidos del trámite conciliatorio, en cuanto a la determinación del objeto litigioso, decisión de excepciones previas, y la evacuación de interrogatorios de parte. El nuevo precepto sólo se ocupa del inciso final del parágrafo, completándolo con la posibilidad de que las partes se puedan formular bajo juramento, interrogatorios recíprocos, o los que el juez estime convenientes, y con la posibilidad que se concede a las partes para que dentro de los tres días siguientes de la terminación de la audiencia puedan modificar las solicitudes de pruebas contenidas en la demanda, en la contestación o en cualquier otro escrito que de acuerdo con la ley puedan contenerlas. Pero, el artículo 9º del decreto, permite interrogarse sobre el destino de los demás contenidos del parágrafo 3º del artículo 101 de Código de Procedimiento Civil; a lo cual se responde remitiendo al artículo 6º del Decreto 2651/91, en el cual se reproducen las disposiciones suprimidas en el parágrafo.

El artículo 9º realmente confiere mayor agilidad a la audiencia, al permitir los interrogatorios entre las partes y al autorizar la solicitud de pruebas conducentes, dentro de los tres días siguientes a la conciliación, con lo cual ésta adquiere un carácter más real y efectivo.

El artículo 10, trae un conjunto de sanciones por la inasistencia a las audiencias de conciliación, excepción hecha de las audiencias previstas en los artículos 2º y 16 numeral 3º, según lo dispone. Norma en la cual se indican como excusas justificatorias de la inasistencia, las previstas en los artículos 101 y 168 del Código de Procedimiento Civil, y, la fuerza mayor y el caso fortuito. El auto que resuelva la solicitud de justificación o que imponga una sanción, es apelable en efecto diferido. Se trata pues de obligar a la asistencia a las audiencias de conciliación en tanto pasos necesarios, que comprometen en interés público, en el logro de mayores niveles de eficiencia en las soluciones de justicia, sin perjuicio de dejar a salvo, el papel de la voluntad de las partes en la decisión de conciliar o de no hacerlo. Lo que acarrea las sanciones no es pues la voluntad de conciliar o no hacerlo, sino la inasistencia a la audiencia en tanto oportunidad procesal necesaria. Con lo cual no resulta contrario el precepto a la voluntariedad propia del debido proceso de la conciliación, y sí un instrumento propiciatorio de ésta y por consiguiente de la descongestión de los despachos judiciales.

El artículo 21, autoriza la práctica de pruebas por las partes sin intervención del juez, en toda clase de procesos judiciales. Señala la corte que debe existir un proceso en curso, lo cual amplía la posibilidad de obtener pruebas en los procesos judiciales hasta la sentencia de primera instancia. Se refiere el proceso a informes científicos, técnicos o artísticos, que son asimilables a dictámenes periciales que sirven para aclarar el criterio del juez, con lo cual se eliminan los trámites dispuestos en los artículos 236 y 238 del C. de P. C., en cuanto a la petición, decreto, posesión de peritos, y práctica de la prueba, principalmente. Iguales simplificaciones ocurren con relación a las “pruebas documentales” en los numerales 2º y 6º del artículo 21, a las “pruebas testimoniales”, numeral 4º que autoriza a las partes a recaudar testimonios y que permite prescindir de la recepción del testimonio, cuando establece que “la versión que de hechos que interesen al proceso, haya efectuado ante ellas un testigo. Este documento deberá ser autenticado por las partes y el testigo en la forma como se dispone para la demanda, se incorporará al expediente y se suplirá la recepción de dicho testimonio”, la “inspección judicial” que tanto tiempo demanda a los jueces, se podrá practicar por las partes directamente o facultando a un tercero para que la realice (numeral 4o); “el interrogatorio de parte”, permitido en el numeral 7º, todas medidas orientadas a facilitar y abreviar la práctica de pruebas. Esta disposición legal (art. 21), no cabe duda, se dirige a descongestionar igualmente los despachos judiciales.

El artículo 22, permite la práctica de pruebas periciales o documentales, por las partes, de manera separada y sin intervención del juez. El inciso 2º permite al juez estimar la prueba documental sin necesidad de ratificar su contenido, salvo que la parte contraria lo solicite expresamente, con lo cual se modifica, para simplificar la prueba, el artículo 277 de C. de P. C..

Los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20, demandados, regulan aspectos atinentes al proceso arbitral, disponiendo la investidura transitoria de los árbitros de la función de administrar justicia; el ámbito de aplicación de las normas a todos los procesos arbitrales incluso lo surgidos de contrato administrativo, tanto institucionales como independientes; los clasifica en de mayor y menor cuantía, los primeros cuando versen sobre pretensiones patrimoniales superiores a 400 salarios mínimos, a los cuales se asimilan los que no versen sobre asuntos no patrimoniales y los demás son los de menor cuantía, para los cuales el árbitro será único salvo si las partes acuerdan otra cosa y no se requerirá de abogado; la solicitud de convocatoria deberá reunir los requisitos de toda demanda (art. 75, 76 C. de P.C.) y deberá dirigirse al Centro de arbitraje (art. 15 num. 1º); se autoriza en algunos casos el amparo de pobreza previsto en el Código de Procedimiento Civil; se disponen reglas para simplificar la integración de los tribunales de arbitramento, la designación de los árbitros, el trámite y la instalación del tribunal; sobre el encargo de definir en la primera audiencia sobre su propia competencia, las excepciones previas de conformidad en el artículo 99 del C. de P.C., y las pruebas pertinentes y las pedidas por las partes; se confiere facultad al director del Centro de Arbitraje para resolver sobre los impedimentos y recusaciones; y se remite a la aplicación del artículo 306 del C. de P.C. inciso tercero, sobre las excepciones de nulidad o la de simulación del acto o contrato del cual se pretende derivar la relación debatida en el proceso.

Para evitar la dualidad aparente en materia legislativa de las regulaciones sobre el proceso arbitral contenidas en los artículos 663 a 671 del Código de Procedimiento Civil y los artículos 2011 a 2025 del Código de Comercio, se expidió el Decreto 2279 de octubre 7 de 1989, en el cual se decidió que este proceso no estuviera de manera específica regulado en ningún Código. El Decreto 2279 fue reformado por la Ley 23 de 1991 que a su vez fue reformada por los artículos 11 a 20 del Decreto 2651 de 1991, cuyos contenidos revisa la Corporación. Será necesario entonces, realizar una cuidadosa labor de hermenéutica jurídica, a fin de determinar qué normas de los Decretos 2279 de 1989 y de la Ley 23 de 1991 continúan vigentes, y de entre éstas; cuáles suspendió el Decreto 2651 de 1991, por el término indicado de 42 meses. Sin entrar a exponer las concordancias, derogatorias tácitas, ni las suspensiones, de la sola lectura de las normas anteriores al Decreto 2651 de 1991, y de las de éste, se aprecia, sin lugar a dudas una simplificación de los trámites y una desjudicialización de algunos de ellos, en la última normatividad, que consulta los fines que impuso el Constituyente al Presidente de la República en el uso de las facultades que le confirió, en el sentido de procurar la descongestión de los Despachos Juduciales.

El artículo 116 de la Constitución Política, señala que la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales, los jueces y la justicia penal militar, administran justicia; que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales; que la ley podrá atribuir funciones judiciales a determinadas autoridades administrativas, salvo para adelantar la instrucción de sumarios o para juzgar delitos; que los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la función de conciliadores o de árbitros, luego no desvirtúa el principio de la separación de poderes (art. 113 de la C.N.), ni la autonomía de la Rama judicial del poder público (art. 228 de la C.N.), ni el debido proceso por falta del juez competente, el traslado a tribunales de arbitramento en los que los particulares desarrollan la función arbitral de tipo jurisdiccional, ni las funciones que defiere el Decreto 2651 a los centros de arbitraje para admitir la solicitud de arbitramento, ni la posibilidad de que éstos designen árbitros, por cuanto, se ha visto, la Constitución Política autoriza a la ley para investir transitoriamente de la función de administrar justicia a los particulares. Se mantiene invariable el principio constitucional consagrado en el inciso 4º del artículo 116, según el cual, hace parte del debido proceso de los procesos de conciliación y arbitramento el principio de la voluntariedad de las partes en sus funcionamiento y en la decisión final tratándose del primero de los mismos, en los términos que determine la ley.

De otra parte, uno de los demandantes considera que el Decreto 2651 de 1991 viola el principio de la unidad de la materia normativa, que debe imperar en cada ley, principio consagrado en el artículo 158 de la Carta, por cuanto contiene disposiciones referentes a distinas especialidades del derecho y a distintos tipos del procesos. Equivoca su juicio el demandante en este punto al considerar que por esas circunstancias necesariamente puede una ley perder su unidad de materia. En efecto, si un solo elemento articula esas realidades normativas en una ley, tal elemento, salva la exigencia constitucional de la unidad de materia en la misma. Tal el caso de la concatenación que hace de los distintos aspectos de que se ocupa la ley en torno al objetivo fijado constitucionalmente de propiciar una descongestión de los despachos judiciales de manera indiferenciada por la materia, y, como se ha indicado antes, sin limitaciones atinentes a que dicha descongestión pueda programarse sólo variando al interior el diseño de los procesos a cargo de los jueces, sino también, sacando, se repite, desjudicializando, algunos asuntos de la decisión judicial.

El artículo 32 del decreto, dispone que los jueces que estén conociendo de las objeciones presentadas en los concordatos preventivos obligatorios iniciados con anterioridad a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitirán el expediente contentivo de la actuación al Superintendente de Sociedades, a efecto de que éste resuelva tales objeciones. El Decreto 350 de 1989, mediante el cal se expidió un nuevo régimen para los concordatos, dispuso que en los de carácter obligatorio que se iniciaran con posterioridad a su vigencia, la decisión de las situaciones a cargo de los jueces civiles del circuito, pasaría a ser competencia del Superintendente de Sociedades, con lo cual en adelante se acabó con el trámite mixto administrativo-judicial que existía, produciendo suspenciones prolongadas en estos procesos, como resultado de la demora de los jueces civiles del circuito, para resolver los asuntos a su cargo. La motivación del artículo 32 que se revisa, proviene de la circustancia de que pasados más de dos años y medio de la expedición del Decreto 350, aún había procesos pendientes de la decisión de objeciones en los despachos judiciales, en procesos concordatarios obligatorios que se habían iniciado con anterioridad a su entrada en vigencia. Esta disposición traslada a una autoridad administrativa (Superintendente), decisiones a cargo de los jueces, no siendo éstas de las relacionadas con la investigación y juzgamiento de delitos, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 116, inciso 3º de la Carta.

No resulta institucional la norma por razón alguna, y se encuadra en la tendencia legislativa de los últimos años, recogida por el constituyente según señalamiento anterior, de transferir decisiones a autoridades no judiciales, como superintendencia, notarias e inspecciones de policía , lo que permite una mayor eficiencia del también principio fundamental del régimen político, complementario del de la división de poderes, de la colaboración de los mismos, o de la unidad funcional del Estado.

El artículo 41 que se revisa, adiciona el artículo 682 del C. de P.C., reformado por el Decreto 2282 de 1989. Esta última reforma se tradujo en una inexplicable disminución de los numerales del precepto, de 12 a 4, cuando no hubo en la intensión reformadora voluntad de suprimir esos incisos; dado que el cambio que se le introdujo a la disposición fue precisar la forma como se hacía el secuestro de INMUEBLES, ya que la norma anterior sólo se refería a MUEBLES (numeral 3º). Esto produjo vacíos que de manera general se llenaban con interpretaciones extensivas y en aplicación de otras normas, como en las hipótesis de la imposibilidad de secuestrar bienes inembargables (num. 10), o la de que los dineros y valores se depositaran en establecimiento bancario (num. 9º y 10), y la posibilidad de suspender la diligencia (numeral 12). Sin perjuicio de vacios insalvables, como los relacionados con el secuestro de almacenes y empresas industriales, cuya dificultad venía a entrabar el funcionamiento de la justicia, produciendo congestión en la misma. A esta necesidad vino a responder el artículo 41 del Decreto 2651 de 1991, que resulta acorde con los preceptos constitucionales por todo aspecto.

Teniendo fundamento en lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación.

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los artículos 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 32 y 41 del Decreto 2651 de 1991 “Por el cual se expiden normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales”.

Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-592 de diciembre 7 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).

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