Sentencia C-593 de junio 9 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-593 de 2005 

Ref.: expediente D-5505

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 226 (parcial) del Decreto 1355 de 1970, Código Nacional de Policía.

Actor: Juan Pablo Cardona González

Bogotá, D.C., nueve (09) de junio de dos mil cinco (2005).

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el artículo 226 demandado en el presente proceso, y se subraya el aparte acusado:

“DECRETO 1355 DE 1970

Por el cual se dictan normas sobre policía.

ART. 226.—La medida correctiva aplicable será, en cada caso, la indicada en la ley o en el reglamento”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Problemas jurídicos.

El problema jurídico central que ha de resolver la Corte en esta oportunidad es el siguiente: ¿El principio de reserva de ley para la regulación de los derechos constitucionales, así como para el establecimiento de sanciones, prohíbe que ‘en el reglamento’ se indiquen las medidas correctivas de policía aplicables en cada caso?

Dados los diversos cargos formulados en la demanda, la Corte también debe pronunciarse sobre los siguientes problemas jurídicos específicos:

2.1. ¿La disposición acusada desconoce el principio constitucional de legalidad (C.P., art. 6º), de conformidad con el cual los particulares solo pueden ser sancionados por incurrir en conductas prohibidas por la ley, y no por el reglamento?

2.2. ¿La disposición acusada viola el artículo 121 de la Constitución, en la medida en que le atribuye a organismos administrativos funciones propias del poder de policía que radica exclusivamente en el legislador?

2.3. ¿La disposición acusada desconoce el artículo 300-8 de la Carta Política, en la medida en que la facultad allí atribuida a las asambleas departamentales no incluye sustituir al legislador en la fijación de las sanciones de policía?

2.4. ¿La disposición acusada viola los artículos 150-1 y 150-2 de la Constitución Política, así como el principio de la república unitaria (C.P., art. 1º) y el principio de igualdad (C.P., art. 13), por desconocer la reserva de ley que en virtud de dichos artículos se impone sobre los asuntos relacionados con el ejercicio de la potestad punitiva del Estado?

2.5. ¿La disposición demandada desconoce el derecho al debido proceso (C.P., art. 29), en particular el principio de la legalidad en materia punitiva (nullum crimen, nulla poena sine lege), al conferir a entidades distintas al legislador la posibilidad de establecer regímenes sancionatorios?

2.6. ¿La disposición acusada viola el principio de tridivisión de poderes establecido en el artículo 113 de la Constitución?

Para resolver estos interrogantes, es menester que la Corte haga referencia a su doctrina previa sobre la relación entre los principios de la república unitaria y de autonomía territorial en el ámbito del poder de policía.

3. El poder de policía, entendido como la potestad de dictar normas generales que restringen el ejercicio de los derechos fundamentales, radica en cabeza del Congreso de la República. Reiteración de jurisprudencia.

En un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana (C.P., art. 1º) y en la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P., art. 5º), en el cual el principio constitucional de legalidad indica que los particulares únicamente son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes de la República (C.P., art. 6º), y en el que todas las personas son titulares del derecho fundamental al debido proceso, conforme al cual nadie podrá ser juzgado sino de conformidad con leyes preexistentes al acto que se le imputa (C.P., art. 29), únicamente el Congreso de la República, en tanto órgano representativo y democrático por excelencia, puede establecer limitaciones al ejercicio de los derechos constitucionales, mediante la adopción de normas generales de policía destinadas a preservar el orden público. Según explicó la Corte en la Sentencia C-825 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), “la preservación del orden público en beneficio de las libertades supone el uso de distintos medios, como pueden ser básicamente (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público, (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales, como la concesión de un permiso o la imposición de una sanción, y (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. Por eso esta Corte Constitucional, en numerosas sentencias, ha distinguido entre poder de policía (reglamentación general), función (adopción de medidas individuales) y actividad de policía (ejecución coactiva), para diferenciar esos distintos medios de policía, en lo cual ha reiterado la conceptualización realizada en tal sentido por la Corte Suprema de Justicia”. Dentro de este marco, es pertinente comprender el alcance del poder de policía, y las autoridades que sobre las cuales recae por mandato expreso de la Constitución.

En la Sentencia C-790 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte señaló que el poder de policía, o “la facultad de hacer la ley policiva mediante la expedición de normas jurídicas objetivas de carácter general e impersonal dictadas por el órgano representativo con el fin de limitar los derechos individuales en función del bienestar general”, radica como regla general en cabeza del Congreso de la República. Tal como se precisó en la Sentencia C-825 de 2004, “el poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen”; en tal medida, se señaló en la misma providencia que “esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario o residual, como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley”. En efecto, la incidencia de las regulaciones policivas sobre los derechos y las libertades de los asociados hace que sea el Congreso de la República el llamado a expedirlas como regla general, principalmente por su carácter democrático y representativo. En este sentido, ha explicado la jurisprudencia constitucional que el orden público, entendido como el conjunto de condiciones que garantizan la plena vigencia de la dignidad humana y los derechos fundamentales, opera como el marco general dentro del cual ha de ejercerse el poder de policía; así, en la Sentencia C-825 de 2004, dijo la Corte: “el orden público debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Este marco constituye el fundamento y el límite del poder de policía, que es el llamado a mantener el orden público, pero en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservación del orden público no puede lograrse mediante la supresión o restricción desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío de la democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas”.

Excepcionalmente, y con estricto respeto por el marco dispuesto en las normas constitucionales y legales aplicables, también las asambleas y los concejos distritales y municipales pueden, dentro de ámbitos normativos específicos y, se reitera, con sujeción a lo dispuesto por el legislador nacional sobre el particular, dictar normas de policía, con un alcance circunscrito tanto en lo territorial como en lo material.

La reserva de ley en materia de limitaciones y restricciones a los derechos fundamentales cuenta, así mismo, con un amplio sustento en el derecho internacional de los derechos humanos, que es constitucionalmente relevante por virtud del mandato del artículo 93 Superior. Así, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 30, dispone que solo serán permisibles aquellas restricciones establecidas “conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general”. Según ha precisado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-06/86, citada en anteriores oportunidades por esta corporación, la expresión “leyes” contenida en este artículo “significa norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados partes para la formación de las leyes (…). La Corte concluye que la expresión leyes, utilizada por el artículo 30, no puede tener otro sentido que el de ley formal, es decir, norma jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el poder ejecutivo, según el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado” (2) .

En consecuencia, ha precisado la Corte Constitucional que “corresponde al Congreso de la República expedir las normas restrictivas de las libertades y derechos ciudadanos con base en razones de orden público e interés general”, con pleno respeto por los límites establecidos en la Carta Política y en los tratados internacionales que protegen los derechos humanos (C.P., art. 93). Ello implica que el poder de policía del que es titular el Congreso de la República “no puede coexistir [con] un poder de policía subsidiario o residual en cabeza de las autoridades administrativas, así estas sean también de origen representativo como el Presidente de la República, los gobernadores y acaldes y las corporaciones administrativas de elección popular —asambleas departamentales y concejos municipales—, pues, se repite, el órgano legislativo es quien detenta en forma exclusiva y excluyente la competencia para limitar tales derechos y libertades públicas” (3) .

Ahora bien, la imposibilidad de que coexista el poder de policía del Congreso de la República con otros poderes de policía “residuales” en cabeza de autoridades administrativas, no riñe con el hecho de que la Constitución Política también ha asignado a las corporaciones plurales representativas del orden territorial el poder de dictar normas de policía dentro de ámbitos específicos y concretos, con acatamiento de lo dispuesto por el legislador nacional en la materia, y únicamente dentro de las esferas materiales previstas por el constituyente.

En este punto, debe recordarse que la Constitución Política también asigna en forma expresa algunas funciones normativas en materia de policía tanto a las asambleas departamentales como a los concejos distritales y municipales. Por una parte, el artículo 300-8 de la Carta asigna a las asambleas departamentales la función de “dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal”; por otra, el artículo 313 de la Constitución faculta a los concejos municipales para (i) reglamentar los usos del suelo, y (ii) dictar las normas necesarias para controlar, preservar y defender el patrimonio ecológico del municipio. Ha dicho la Corte (sent. C-790/2002) que esta atribución normativa en cabeza de las entidades territoriales referidas “no puede ser entendida como el reconocimiento a dichas corporaciones de un poder de policía autónomo y absoluto para limitar de manera general derechos y libertades públicas, pues no puede olvidarse que en materia de derechos fundamentales el poder de policía está reservado al legislador, y además porque conforme a lo dispuesto en el artículo 287 Superior las competencias de las autoridades locales deben ejercerse dentro de los límites de la Constitución y la ley”. En efecto, según se precisó en la Sentencia C-825 de 2004, “el poder de policía subsidiario que ejercen ciertas autoridades administrativas no puede invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual, en general los derechos y libertades constitucionales solo pueden ser reglamentados por el Congreso. Esto significa que, tal y como esta Corte lo había precisado, ‘en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado (C.E. S. de lo Contencioso Administrativo. Sec. Primera. Sent. dic. 13/79) y la Corte Suprema de Justicia (CSJ, Sent. ene. 27/77)” (4) .

Este cambio trascendental en la distribución de competencias para limitar los derechos constitucionales fue señalado por la Corte constitucional desde sus primeros pronunciamientos sobre el tema. En la Sentencia C-024 de 1994, la Corte ya había advertido que “el poder de policía que pueden ejercer subsidiariamente (…) las asambleas no puede invadir esferas en las cuales la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual un gran número de derechos y libertades solo pueden ser reglamentados por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano como república unitaria (C.P., art. 1º). Así las cosas, en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado (5) y la Corte Suprema de Justicia (6) ”, doctrina reiterada posteriormente –como se aprecia en las demás sentencias arriba citadas.

4. El alcance de las competencias reglamentarias de las asambleas departamentales y los concejos municipales, y los límites constitucionales de imperativa observancia. Reiteración de jurisprudencia.

Con base en la doctrina constitucional que se acaba de reseñar, la Corte concluye hasta este punto que en principio, es únicamente el Congreso el que está constitucionalmente habilitado para dictar normas de policía que limiten o restrinjan los derechos fundamentales de los asociados, y que dentro del marco normativo que este señale, las corporaciones de elección popular en las cuales el constituyente radicó expresa y específicamente la atribución de dictar normas de policía en ciertos ámbitos, pueden dictar normas generales y abstractas en la materia, sin exceder ni modificar lo establecido en la ley nacional. Es importante ahora que la corte aluda a cuál es el ámbito propio de los reglamentos que pueden adoptar las asambleas y los concejos en esta materia.

Como se indicó anteriormente, las asambleas departamentales fueron investidas por el artículo 300-8 de la Carta, de una facultad en virtud del cual les corresponde “dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal”. La doctrina constitucional que se reseñó en el acápite precedente indica, con toda claridad, que este no es un poder de policía autónomo o residual en virtud del cual las asambleas puedan limitar o restringir los derechos ciudadanos; por el contrario, es una facultad normativa que se ha de ejercer dentro del marco estricto de los principios de legalidad y constitucionalidad. Cuando la Carta Política autoriza a las asambleas departamentales para establecer normas de policía en “aquello que no sea materia de disposición legal”, no está facultando a estas corporaciones, en lo que respecta a la limitación o restricción de derechos constitucionales, para (i) reglamentar aquellos asuntos que no han sido regulados en absoluto por el legislador, ni para (ii) reglamentar lo que el legislador ha regulado solo parcialmente en aquellos ámbitos no regulados por este; cualquiera de estas dos interpretaciones implicaría desconocer la reserva estricta de ley que pesa sobre cualquier limitación o restricción normativa del ejercicio de los derechos fundamentales. Considera la Corte, a la luz de la jurisprudencia citada, que la cláusula constitucional en comento debe interpretarse como una autorización para que las asambleas dicten reglamentos de policía en aquellos temas que no están sujetos a una reserva legal. Ello comprende, por ejemplo, los aspectos que son necesarios para responder a las especificidades departamentales, distritales o municipales, sin establecer limitaciones o restricciones adicionales a los derechos de los ciudadanos que no hayan sido previstas o autorizadas con anterioridad por el legislador nacional, y con pleno respeto por las normas legales y constitucionales pertinentes. Esto significa que corresponde al Congreso de la República dictar (a) las bases que deben respetar las asambleas al momento de dictar ordenanzas en materia de policía, (b) los ámbitos de acción dentro de los cuales las asambleas pueden ejercer su facultad normativa, así como los parámetros que deben observar, y (c) las prohibiciones a las que están sujetas las asambleas en ejercicio de dicha facultad. No pueden las asambleas departamentales, en consecuencia, dictar normas de policía que establezcan sanciones diferentes a las previstas o autorizadas por el legislador nacional, dado que las medidas correctivas de policía, por su naturaleza, función e implicación, constituyen limitaciones o restricciones de derechos constitucionales.

Igualmente, las atribuciones constitucionales de los concejos municipales en materia de policía —es decir, las facultades de (i) “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” (C.P., art. 313-7) y (ii) “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio” (C.P., art. 313-9)— han de ser interpretadas como una autorización constitucional para establecer las normas necesarias para responder en estos dos ámbitos específicos a las particularidades y necesidades concretas de sus respectivos municipios, y no como una potestad autónoma o residual para establecer limitaciones o restricciones a los derechos constitucionales, entre ellas sanciones policivas, que no han sido previstas por el Congreso de la República. Al igual que las asambleas departamentales, dentro del ámbito limitado de estas dos atribuciones policivas los concejos municipales deben obrar con pleno acatamiento de las normas legales y constitucionales aplicables, así como de las ordenanzas departamentales correspondientes, y sin ir más allá de las limitaciones o restricciones a los derechos que han sido previstas o autorizadas por el legislador nacional. Así mismo, también corresponde al Congreso de la República establecer, mediante el instrumento legal correspondiente, (a) las bases para que los concejos dicten acuerdos en estas dos esferas, (b) la delimitación concreta del alcance de cada uno de estos dos ámbitos de reglamentación, y (c) las prohibiciones a las que están sujetos los concejos en ejercicio de dicha atribución.

En cualquier caso, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales y distritales, al momento de dictar normas de policía, han de observar cuidadosamente los límites constitucionales que pesan sobre las limitaciones y restricciones de los derechos constitucionales en este campo. Tales límites al poder de policía fueron resumidos en la Sentencia C-825 de 2004 como los “principios constitucionales mínimos que gobiernan la policía en un Estado democrático”, así: “que (i) está sometido al principio de legalidad, que (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público, que (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público, que (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada, (v) que no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y que (vii) obviamente se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales”.

5. El caso concreto: inconstitucionalidad de la disposición bajo estudio.

En aplicación de la doctrina constitucional precedente, considera la Corte que la disposición demandada, al establecer que las medidas correctivas aplicables a quienes cometan contravenciones de policía serán las que establezca la ley “o el reglamento”, es contraria a la Constitución Política, en la medida en que es únicamente el Congreso, como órgano democrático y representativo a quien se le ha confiado y reservado el poder de policía a nivel nacional, el que está constitucionalmente habilitado para dictar normas que limiten o restrinjan los derechos constitucionales de los asociados, función que no puede ser cumplida mediante un reglamento. En efecto, las medidas correctivas de policía constituyen restricciones o limitaciones de derechos constitucionales por varias razones atinentes a su naturaleza, su función y sus implicaciones, como puede concluirse de las previstas o autorizadas en las normas legales vigentes. Baste para este propósito citar lo dispuesto en el artículo 186 del Código Nacional de Policía, de conformidad con el cual son medidas correctivas, entre otras, la reprensión en audiencia pública, la expulsión de sitio público o abierto al público, la retención transitoria, la multa, el decomiso, el cierre de establecimientos, la suspensión de obras o la suspensión de permisos o licencias. Por lo tanto, solo el Congreso mediante leyes puede crear legítimamente este tipo de medidas, o autorizar su creación; una norma que, como la demandada, atribuye a las autoridades administrativas la facultad de establecer medidas correctivas adicionales mediante reglamento contraría la reserva de ley en este campo y resulta, por lo tanto, inconstitucional.

En esa medida, dado que la Corte considera que el aparte de la norma bajo revisión desconoce el principio de reserva de ley en la limitación o restricción de derechos fundamentales, este será declarado inexequible, sin que sea necesario pronunciarse sobre los demás problemas jurídicos específicos planteados por el demandante.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o en el reglamento”, contenida en el artículo 226 del Decreto 1355 de 1970 —Código Nacional de Policía—.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(2) Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986.

(3) Sentencia C-790 de 2002.

(4) Sentencia C-024 de 1994.

(5) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia dic. 13 de 1979.

(6) Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977.

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