Sentencia C-594 de julio 27 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-7978

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994.

Actor: Óscar Felipe Ospina Acosta

Bogotá, D.C., veintisiete de julio de dos mil diez.

EXTRACTOS: «II. Las normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en los diarios oficiales Nos. 41.146 del 22 de diciembre de 1993 y 41.434, de 12 de julio de 1994.

LEY 99 DE 1993

(Diciembre 22)

Diario Oficial Nº 41.146, de 22 de diciembre de 1993

Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.

“ART. 45.—Transferencia del sector eléctrico. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la manera siguiente:

1. El 3% para las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que será destinado a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto.

2. El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de la siguiente manera:

a) El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse, distintos a los que trata el literal siguiente.

b) El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el embalse.

Cuando los municipios sean a la vez cuenca y embalse, participarán proporcionalmente en las transferencias de que hablan los literales a y b del numeral segundo del presente artículo.

Estos recursos solo podrán ser utilizados por los municipios en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental.

3. En el caso de centrales térmicas la transferencia de que trata el presente artículo será del 4% que se distribuirá así:

a) 2.5% para la corporación autónoma regional para la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta.

b) 1.5% para el municipio donde está situada la planta generadora.

Estos recursos solo podrán ser utilizados por el municipio en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental.

PAR. 1º—De los recursos de que habla este artículo solo se podrá destinar hasta el 10% para gastos de funcionamiento;

PAR. 2º—Se entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución de obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamientos de aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos;

PAR. 3º—En la transferencia a que hace relación este artículo, está comprendido el pago, por parte del sector hidroenergético, de la tasa por utilización de aguas de que habla el artículo”.

LEY 143 DE 1994

(Julio 11)

Diario Oficial Nº 41.434, de 12 de julio de 1994.

Por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética.

“ART. 54.—Los autogeneradores, las empresas que vendan excedentes de energía eléctrica, así como las personas jurídicas privadas que entreguen o repartan, a cualquier título, entre sus socios y/o asociados, la energía eléctrica que ellas produzcan, están obligados a cancelar la transferencia en los términos que trata el artículo 45 de la Ley 99 de 1993.

Para la liquidación de esta transferencia, las ventas brutas se calcularán como la generación propia multiplicada por la tarifa que señale la Comisión de Regulación de Energía y Gas para el efecto”.

(…).

VI. Fundamentos de la decisión

1. Competencia de la Corte.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de las leyes 99 de 1993 y 143 de 1994.

2. Cuestión preliminar. Inexistencia de cosa juzgada constitucional.

2.1. Tal como lo pusieron de presente algunos de los intervinientes, la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-495 de 1998, mediante la cual se pronunció sobre la exequibilidad de algunos apartes del artículo 45 de la Ley 99 de 1993. Concretamente, respecto de aquellos que le otorgaban una destinación específica a las transferencias del sector eléctrico.

A juicio del actor, los segmentos normativos contra los cuales se dirigió la acusación vulneraban los artículos 1º, 287 y 359 de la Constitución Política. Construyó el concepto de la violación bajo la consideración de que se trataba de una regulación normativa que establecía una destinación específica de rentas propias de las entidades territoriales, con lo cual se desconocía el principio de la autonomía fiscal de dichas entidades, según el cual estas pueden determinar la forma como dichas rentas deben ser invertidas, según lo demande la satisfacción de los intereses regionales y locales.

La Corte, limitó el pronunciamiento a los segmentos impugnados y consideró que “Dado que la contribución tiene una finalidad compensatoria, es constitucional que sus recursos se destinen a los proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. Pero además dicha contribución tiene un respaldo constitucional adicional, en la medida en que todo lo concerniente a la defensa y protección del ambiente es asunto que concierne a los intereses nacionales en los cuales la intervención del legislador está autorizada”.

De conformidad con los anteriores argumentos, esta corporación declaró exequibles “las expresiones acusadas del literal b) numeral 2º, b) del numeral 3º y parágrafo primero del artículo 45 de la Ley 99 de 1993.

2.2. La demanda que dio origen al presente juicio de constitucionalidad, se dirige contra la totalidad del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, del cual forman parte los segmentos acusados, y declarados exequibles, en la Sentencia C-495 de 1998. No obstante los cargos son distintos, comoquiera que el reproche se fundamenta ahora en que la transferencia del sector eléctrico constituye un tributo [no necesariamente un impuesto], lo cual obligaba al legislador a establecer todos los elementos que lo integran: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable, tarifa y formalidades para el recaudo de la obligación tributaria, a fin de honrar el principio de legalidad del tributo establecido en el artículo 338, y por esa vía los artículos 3º y 113 de la Constitución. En criterio del demandante, el legislador al configurar los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994, incurrió en omisiones referidas al sujeto activo encargado de recaudar el tributo, la temporalidad del hecho generador y las formalidades para el recaudo, aspectos que conducirían a una declaratoria de inexequibilidad integral de los preceptos acusados.

2.3. Como reiteradamente lo ha indicado esta corporación(1), la regla general es que las providencias de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada absoluta. Sin embargo, comoquiera que corresponde a esta corporación fijar los efectos de sus propias decisiones, es factible que explícita o implícitamente se limiten los alcances de las mismas(2). En la Sentencia C-495 de 1998 si bien en la parte resolutiva la Corte no restringió explícitamente su alcance a los cargos analizados, implícitamente sí se configuró una cosa juzgada relativa, toda vez que en la parte considerativa restringió el análisis del cotejo de la disposición acusada a ciertas normas de la Constitución. De esta manera, resulta factible que posteriormente vuelva a recaer el análisis de constitucionalidad sobre la misma norma, en relación con otras disposiciones constitucionales o respecto de aspectos de las mismas normas superiores, no considerados previamente por la Corte Constitucional.

2.4. Toda vez que en el presente proceso de constitucionalidad el problema jurídico que se propone dista sustancialmente del analizado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-495 de 1998, e incluso, que las normas constitucionales que se consideran transgredidas son otras, es claro que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada relativa implícita que opera aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, “cuandoquiera que la Corte, al estudiar la norma demandada, se ha limitado a cotejarla frente a algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de su constitucionalidad; así sostuvo que se presenta cuando: “el análisis de la Corte está claramente referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada”(3).

Por consiguiente, en virtud de la existencia de una cosa juzgada relativa implícita, la Corte mantiene la competencia para pronunciarse sobre el cargo específico formulado en la demanda presentada por el ciudadano Ospina Acosta.

3. Problema jurídico planteado.

El demandante considera que los preceptos acusados vulneran los principios de legalidad y reserva de ley en materia fiscal, contemplados en el artículo 338 de la Constitución, por haber omitido la indicación clara y precisa del sujeto activo de la obligación tributaria, el hecho generador, el aspecto temporal para la exigibilidad del tributo, así como el procedimiento para el recaudo de la obligación. Dos de las intervenciones ciudadanas coadyuvan esta postura.

Algunos de los intervinientes, por su parte, estiman que las transferencias del sector eléctrico no son tributos en el sentido del artículo 338 de la Constitución Política, en tanto que deben entenderse como la contraprestación que busca resarcir el perjuicio o deterioro que sufren algunas entidades territoriales, por el uso del agua y los daños ambientales que ocasionan en el entorno la ejecución de un proyecto de generación de energía eléctrica. De otra parte, de conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 4º del Decreto 1933 de 1994, sí reglamenta válidamente el artículo 45 de la Ley 99 de 1993.

Otros en cambio, opinan que la contribución establecida en las normas acusadas tiene la naturaleza de tributo, pero no encuentran vulneración al principio de legalidad y certeza tributaria previsto en el artículo 338 de la Carta, toda vez que no existe indeterminación del sujeto activo, como tampoco del aspecto temporal del hecho generador del tributo, ni vacío sobre las obligaciones formales y el procedimiento para hacer efectiva la obligación tributaria sustancial. En cuanto a lo primero, porque la estructura de la norma, en lugar de uno, contempla varios sujetos activos que comparten un mismo tributo. En lo que hace a los otros dos aspectos, estiman que se trata de materias que pueden ser acogidas mediante reglamento. Esta posición es compartida por el Procurador General de la Nación.

Presentado así el debate que la demanda y las intervenciones suscitan, corresponde a la Corte definir si el modo como el legislador reguló las transferencias al sector eléctrico, en los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994, vulnera el principio de legalidad y certeza tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución, y por esa vía los artículos 3º y 113 de la Carta.

Previamente al estudio del cargo de inconstitucionalidad formulado, la Corte se referirá a las siguientes materias: (i) La naturaleza jurídica de las transferencias del sector eléctrico consagradas en los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994; (ii) El alcance del principio de legalidad y certeza tributaria; (iii) El principio de reserva de ley en materia fiscal; (iv) En ese marco se pronunciará sobre los cargos de la demanda.

4. La naturaleza jurídica de las transferencias al sector eléctrico.

Comoquiera que algunos de los intervinientes defienden la norma con fundamento en que las transferencias del sector eléctrico no constituyen un tributo y por ende no están sometidas al principio de legalidad previsto en el artículo 338 de la Carta, en tanto que el demandante y quienes coadyuvan su postura, sostienen que dichos ingresos revisten tal naturaleza y por consiguiente su creación debe estar rodeada de los requisitos que el mencionado precepto superior establece en materia impositiva, procede la Sala a examinar la naturaleza jurídica de los recursos a que se refieren las disposiciones demandadas.

Al revisar la constitucionalidad del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, frente a censuras distintas a las que enfrenta la Corte en esta oportunidad, la corporación indicó:

“El artículo 45 de dicha ley estableció a cargo de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica y energía térmica, cuya potencia nominal instalada supere los 10.000 kilovatios, transferir un porcentaje determinado de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación de Energía, con destino a las corporaciones autónomas regionales con jurisdicción en la zona donde se encuentre ubicada en la cuenca hidrográfica y el embalse y a los municipios localizados en estas mismas áreas.

Los recursos con destino a los municipios solo pueden ser utilizados por estos en las obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. La acusación se contrae a los segmentos destacados por la demandante que aluden a la destinación de dichos recursos.

No determina la ley cual es la naturaleza jurídica de la mencionada transferencia. Por lo tanto, es necesario desentrañar esta con el fin de examinar si la destinación se ajusta a la Constitución.

Es indudable que dichas rentas no constituyen un impuesto de las entidades territoriales. Se trata de contribuciones que tienen su razón de ser en la necesidad de que quienes hacen uso de recursos naturales renovables, o utilizan en su actividad económica recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente, carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauración del recurso o del ambiente. Dichas contribuciones tienen fundamento en las diferentes normas de la Constitución que regulan el sistema ambiental.

Dado que la contribución tiene una finalidad compensatoria, es constitucional que sus recursos se destinen a los proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. Pero además dicha contribución tiene un respaldo constitucional adicional, en la medida en que todo lo concerniente a la defensa y protección del ambiente es asunto que concierne a los intereses nacionales en los cuales la intervención del legislador está autorizada”(4).

De modo que para la Corte, si bien las transferencias del sector eléctrico no constituyen en sentido técnico un impuesto de las entidades territoriales, su naturaleza jurídica es la de una contribución que tiene una destinación específica consistente en mantener o restaurar el medio ambiente afectado por quienes utilizan en su actividad económica recursos naturales renovables o no renovables.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación(5) los tributos han sido reconocidos como aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad (C.P., arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363)(6). En el actual sistema fiscal colombiano, esta corporación ha señalado que es posible identificar la existencia de por lo menos tres clases de tributos, a saber: Los impuestos, las tasas y las contribuciones(7). Estos aun cuando son fruto del desenvolvimiento de la potestad impositiva del Estado tienen características propias que los diferencian(8).

En cuanto a la categoría de las contribuciones ha indicado que las fiscales se distinguen de las denominadas contribuciones parafiscales (C.P., arts. 150-12 y 338), las cuales se encuentran definidas en el artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto nacional, en los siguientes términos: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector (...)” (L. 179/94, art. 12, L. 225/95, art. 2º)”.

Las transferencias del sector eléctrico responden a esta tipología, comoquiera que su imposición deviene del poder de exacción del Estado, afecta a un determinado sector económico —las empresas generadoras de energía— y su destinación está previamente definida a favor de la preservación del medio ambiente. Dada su naturaleza tributaria, las normas que las crean están sujetas a las previsiones del artículo 338 de la Constitución Política.

El criterio jurisprudencial establecido por esta corporación en torno a la naturaleza tributaria de la transferencia de recursos del sector eléctrico, ha sido acogido en varias oportunidades por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, así como por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma corporación(9). Al respecto, esta última señaló:

“En Sentencia C-495 de 1998 la Corte precisó que la transferencia del sector eléctrico es una contribución creada con el fin de que quienes hagan uso de los recursos naturales renovables, o utilicen en su actividad económica recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente, asuman los costos que demandan el mantenimiento o restauración del recurso o del ambiente. En consecuencia, por tener una finalidad compensatoria, es constitucional que los recursos de las transferencias se destinen a proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental, pues, además, todo lo atinente a la defensa y protección del ambiente es de interés nacional, por lo que está autorizada la intervención del legislador”(10).

En conclusión, de conformidad con anterior pronunciamiento de esta corporación, acogido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, existe certeza sobre la naturaleza tributaria de la transferencia del sector eléctrico prevista en las normas demandadas, en atención a que dicha contribución es fruto del poder de imperio que ejerce el Estado y se establece de forma unilateral sin que medie para ello la voluntad del contribuyente, por lo que su imposición debe atender a los principios de legalidad y certeza tributaria que se derivan del artículo 338 de la Carta Política, a los que se referirá la Sala a continuación.

5. El principio de legalidad y certeza tributaria.

5.1. El artículo 338 de la Constitución Política desarrolla el postulado de que no existe impuesto sin representación. Este precepto superior es así una expresión de los principios de representación popular y democrático representativo en el ámbito tributario, comoquiera que establece una restricción expresa, en el sentido que, salvo los casos específicos de potestad impositiva del gobierno en los estados de excepción, solo los organismos de representación popular podrán imponer tributos(11).

De este modo, la norma constitucional, además de enunciar el principio de reserva legal en materia fiscal, objeto de posterior desarrollo, consagra el de legalidad tributaria que preside la creación de los gravámenes. En este sentido estipula que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. Solo excepcionalmente, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, este mismo artículo de la Carta autoriza que la competencia para fijarla sea atribuida a otras autoridades, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo, se fije el sistema y el método para determinarla.

5.2. Del principio de legalidad tributaria se deriva el de certeza del tributo, conforme al cual no basta con que sean los órganos colegiados de representación popular los que fijen directamente los elementos del tributo, sino que es necesario que al hacerlo determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de esos componentes esenciales. Esta exigencia adquiere relevancia a la hora de dar aplicación y cumplimiento a las disposiciones que fijan los gravámenes, pues su inobservancia puede dar lugar a diversas situaciones nocivas para la disciplina tributaria como son la generación de inseguridad jurídica; propiciar los abusos impositivos de los gobernantes(12); o el fomento de la evasión “pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado”(13).

5.3. Según la jurisprudencia constitucional, el principio de certeza tributaria se vulnera no solamente con la omisión en la determinación de los elementos esenciales del tributo, sino también cuando en su definición se acude a expresiones ambiguas o confusas. No obstante, ha precisado esta corporación, que en tales eventos, la declaratoria de inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica(14). Sobre las dificultades interpretativas que pueden dar lugar a la declaración de inexequibilidad de las normas tributarias por falta de claridad de las mismas, la Corte puntualizó:

“Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, pueden suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si estos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir —en general— quién lo debe hacer y por qué”(15).

5.4. La Corte ha explicado, sin embargo, que la certeza del tributo no se opone al carácter general y abstracto de la norma que lo regula. Si bien, los principios de legalidad y certeza del tributo exigen que la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen directa y claramente los elementos del gravamen, ello no se opone a la naturaleza general y abstracta de las normas tributarias, a las cuales les compete definir con ese carácter, tales elementos. De modo que, no es necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones.

En este sentido ha hecho las siguientes consideraciones:

“La ley por naturaleza prescribe en forma genérica, y ello es precisamente definir, distinto a describir, por cuanto la definición, propiamente hablando, es una proposición de validez genérica, apta para ser referida a las circunstancias específicas, y no generales, por la función ejecutiva, que también representa la voluntad general, pero en una atribución no declarativa, sino de cumplimiento y realización del orden legal. Como se observa, la ley no agota toda la posibilidad jurídica sino que es el fundamento del proceso en el cual, obviamente, está la función ejecutiva, la que gira en torno a ley, ya que requiere autorización legal previa para actuar”(16).

Ha indicado, así mismo la jurisprudencia, que no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa, y que no se presenta trasgresión del principio de legalidad tributaria cuando uno de los elementos de la obligación no está determinado en la ley, pero es determinable a partir de ella, comoquiera que “(…) No toda ambigüedad en la ley que crea un tributo o toda dificultad en su interpretación conduce a la inconstitucionalidad de la misma, porque para ello es, necesario que el alcance de la ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas generales de interpretación de la ley”(17).

5.5. En conclusión, de las anteriores referencias jurisprudenciales relativas a los principios de legalidad y certeza de la obligación tributaria, se extraen los siguientes aspectos, que, a juicio de la Corte, resultan relevantes para la definición del problema jurídico que plantea la presente demanda: (i) son los órganos de representación popular quienes directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el artículo 338 de la Constitución; (ii) al establecer los elementos del tributo, es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo; (iii) solo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria; (iv) el requisito de precisión y claridad de las normas que señalan los elementos de la obligación tributaria no se opone al carácter general de dichas normas; (v) no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella.

6. El principio de reserva de ley en materia tributaria.

6.1. Del principio de legalidad tributaria propio del Estado de derecho, se deriva así mismo el postulado conforme al cual solo la ley puede imponer gravámenes, limitaciones o restricciones a las personas. Ello quiere decir que, sin perjuicio de las especiales facultades de regulación que la Constitución o la ley asignen a determinados órganos del Estado, el reglamento no puede ser fuente autónoma de obligaciones, restricciones o gravámenes para las personas(18).

Los artículos 114 y 150 numerales 1º y 2º de la Constitución contemplan la denominada cláusula general de competencia para el legislador, conforme a la cual, por un lado “... el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso...”(19) y, por otro, “... el desarrollo de la potestad reglamentaria por el gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley...”(20).

6.2. La Corte ha distinguido esa competencia general del legislador para desarrollar primariamente las materias cuya regulación no haya sido atribuida por la Constitución a otra autoridad, de la llamada reserva de ley, “que es una institución jurídica conforme a la cual, por disposición de la propia Constitución, corresponde exclusivamente al legislador el desarrollo de determinadas materias” (21) (...) “De esta manera el principio de legalidad general, que se expresa en el sistema de articulación de fuentes formales del derecho contenido en la Constitución, ha sido concretado por la propia Carta, mediante el establecimiento de específicas reservas de ley en determinadas materias”(22).

Las dos manifestaciones del principio de legalidad a las que se ha hecho referencia, la general u ordinaria y la derivada de las específicas reservas de ley, comportan consecuencias diferentes desde la perspectiva de la articulación de fuentes.

Sobre esta diferencia en la articulación de fuentes la Corte ha expresado que la existencia de la cláusula general de competencia del legislador, “... no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente al legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al legislador desarrollarla, pues la reserva de ley “es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley”(23) (destacó la Sala).

De esta manera, “será diferente la articulación de fuentes según que, en cada caso concreto, el asunto se desenvuelva en la órbita del principio ordinario de legalidad o esté sujeto a una de las específicas reservas de ley previstas en la Constitución, y dentro de estas será necesario precisar el nivel de exigencia de la reserva, que es cambiante según la naturaleza de la materia y la forma como la propia Constitución, haya previsto la reserva”(24).

6.3. En materia tributaria existe una reserva especial de ley prevista en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución. De conformidad con el primero, corresponde al Congreso, mediante una ley “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. Para ese efecto, se ha excluido la posibilidad de legislación delegada, por cuanto de acuerdo con el artículo 150.10 de la Carta las facultades extraordinarias legislativas no pueden conferirse para decretar impuestos. En el artículo 338 superior, a su vez, se materializa el principio de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos esenciales de la obligación fiscal”(25), es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. La definición de tales elementos, ha dicho la Corte, está sujeta al rigor del principio de legalidad que exige que la misma se realice de manera clara e inequívoca.

6.4. En lo que concierne a los deberes y obligaciones formales en la tributación(26), la Corte ha destacado que “no basta con la simple consagración de la obligación tributaria material, sino que es menester hacerla efectiva a fin de que se traduzca en un ingreso líquido para las arcas públicas. Por tal razón, para el cumplimiento de la obligación fiscal material el legislador ha previsto que las obligaciones tributarias formales señaladas en la ley o el reglamento han de ser cumplidas por los responsables directos del pago del tributo, o los contribuyentes(27)(se destaca).

La Corte ha reconocido así mismo que el ejercicio de la potestad impositiva asignada al órgano legislativo no se agota con el establecimiento de normas jurídicas objetivas que crean tributos y posibilitan su cobro a los sujetos obligados, sino que comporta así mismo, la facultad de establecer obligaciones formales en cabeza de los contribuyentes o responsables directos del pago del tributo, a fin de que el gravamen legalmente creado se transforme en tributo fiscalmente percibido(28).

En torno a la amplitud de la autonomía legislativa para la regulación sustantiva del tributo, y aún de los deberes formales en la tributación, la Corte ha expresado:

“(...) La atribución de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación. Sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal.

“Así, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos las bases gravables y las formas de cobro y recaudo”(29) (se destaca).

No obstante, cabe reiterar que, “[E]l hecho de que sea una facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligación tributaria, no implica que el Presidente de la República no pueda ejercer su potestad reglamentaria, la cual no solo es legítima, sino necesaria para ajustar a las circunstancias reales de la Nación, las disposiciones generales impuestas por el legislador. La potestad reglamentaria en materia tributaria, al ser una potencialidad no contradice la naturaleza de la rama ejecutiva del poder público, porque la función es la de reglamentar, como acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley. Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene el derecho-deber de encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real. Ejercer esa potestad no implica que el gobierno esté legislando, pues el hecho de reglamentar una ley no equivale a legislar”(30).

6.5. No se puede perder de vista, sin embargo, que de conformidad con el principio de legalidad en sentido general “no puede el reglamento ser fuente autónoma de obligaciones, limitaciones o gravámenes, pero sí es posible, en términos amplios, una concreción administrativa de los elementos centrales que hayan sido previamente definidos en la ley, lo que constituye una exigencia técnica para su debida ejecución”(31).

Así, por ejemplo, en materia tributaria, (...) no está dentro del ámbito de reserva estricta del principio de legalidad de los tributos la regulación de las obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la obligación tributaria principal. Así, no obstante que corresponde a la ley establecer la base de esas obligaciones formales en materia tributaria, cabe, con criterio amplio, la regulación administrativa de las mismas, dentro de los parámetros que hayan sido fijados en la ley en materias tales como el recaudo o los deberes de información”(32) (destacó la Sala).

6.6. Los planteamientos anteriormente expuestos permiten a la Sala establecer las siguientes premisas, que servirán de base para el análisis del cargo propuesto por el ciudadano Ospina Acosta:

6.6.1. El principio de legalidad es corolario del carácter democrático del Estado Constitucional y la vigencia del principio de supremacía popular. Este principio implica, a su vez: (i) la existencia de una cláusula general de competencia para la producción del derecho a favor del Congreso; (ii) la reserva de ley, para materias particulares previstas por la Constitución, respecto de las cuales no puede operar ningún mecanismo de deslegalización.

6.6.2. La vigencia del principio de reserva de ley no significa, sin embargo, que el legislador esté conminado a regular íntegramente la materia, incluso en sus aspectos más específicos. De acuerdo con este postulado, la competencia exclusiva del legislador está relacionada con la fijación de los aspectos esenciales y definitorios del asunto sometido a reserva legal, la cual no puede ser de ningún modo diferida al reglamento. El papel de este se contrae entonces, a la determinación de aspectos puntuales y técnicos, que no desvirtúen o afecten la reserva de ley. En todo caso, el reglamento no puede constituirse en una fuente autónoma de deberes, obligaciones o limitaciones a la actuación de los asociados(33).

7. Análisis de constitucionalidad. Las normas acusadas no vulneran los principios de legalidad, certeza y reserva de ley tributaria.

7.1. Los artículos 45 de la Ley 99 de 1993, y 54 de la Ley 143 de 1994, están orientados a regular una contribución, de naturaleza tributaria, consistente en las transferencias que deben efectuar las empresas públicas, privadas o mixtas, propietarias de plantas de energía hidroeléctrica o termoeléctrica, cuya potencia nominal instalada total sea superior a 10.000 kilovatios(34), a las corporaciones autónomas regionales con jurisdicción en el área donde se encuentran ubicados la cuenca hidrográfica(35) y el embalse, así como a los municipios y distritos localizados en el área de influencia del proyecto(36).

El monto de la transferencia se calcula sobre las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, y conforme a porcentajes establecidos en la propia ley(37). Estos ingresos serán destinados, en el caso de las corporaciones autónomas regionales, a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto, así como a proyectos prioritarios de saneamiento básico y mejoramiento ambiental incluidos en el plan de desarrollo local, en el caso de los municipios.

El artículo 54 de la Ley 143 de 1994 amplió el gravamen previsto en el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 a los autogeneradores, las empresas que vendan energía eléctrica, al igual que a las personas jurídicas privadas que entreguen o repartan a cualquier título, entre sus socios y/o asociados, la energía eléctrica que ellas produzcan.

7.2. El demandante considera que las disposiciones acusadas vulneran el principio de legalidad y certeza tributaria establecido en el artículo 338 de la Constitución, comoquiera que, a su juicio, en ninguna de las dos normas acusadas se determina: (i) el sujeto activo de la obligación tributaria; (ii) el hecho generador de las obligaciones tributarias que allí se contemplan, incluyendo el periodo fiscal de la transferencia; (iii) ni el procedimiento para hacer efectivo el tributo que las normas prevén. Por esa vía se vulnerarían así mismo los artículos 3º y 113 de la Carta.

7.3. Procede la Corte a examinar los elementos esenciales del tributo de acuerdo con la configuración efectuada por el legislador en los preceptos acusados, y el reproche efectuado por el demandante.

7.3.1. Al respecto observa la Sala que de acuerdo con los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 el sujeto activo(38), en el caso de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica está conformado por: (i) las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción en el área donde se ubica la cuenca hidrográfica o embalse; (ii) los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica que surte el embalse, y (iii) los municipios y distritos donde se encuentre el embalse.

A su vez, de conformidad con el artículo 54 de la Ley 143 de 1994, para el caso de las centrales térmicas los sujetos activos del tributo son: i) la corporación autónoma regional para la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta, y ii) el municipio donde está situada la planta generadora.

7.3.2. Los sujetos pasivos de la contribución por transferencias del sector eléctrico previstos en los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994 son: (i) las generadoras de energía hidroeléctrica y centrales térmicas, que son las personas naturales o jurídicas que producen energía eléctrica; (ii) las autogeneradoras, esto es, las personas naturales o jurídicas que producen energía eléctrica exclusivamente para atender sus propias necesidades; (iii) las cogeneradoras, o sea, las empresas que vendan excedentes de energía eléctrica y (iv) los productores de servicios marginales, independientes o para uso particular, que son las personas jurídicas privadas que entreguen o repartan, a cualquier título, entre sus socios y/o asociados, la energía eléctrica que ellas produzcan(39).

7.3.4. En tanto que, de conformidad con el enunciado del artículo 45 de la Ley 99 de 1999 el hecho generador del tributo(40) está constituido por la generación de energía. De hecho, todos los sujetos pasivos son generadores o productores de energía, ya sea para consumo propio, o bien para consumo de terceros. A su vez, los sujetos activos son, en general, las corporaciones autónomas regionales y los municipios y distritos donde se encuentren las plantas generadoras (en el caso de energía térmica), o las cuencas hidrográficas o embalses de donde se genere la energía hidroeléctrica. Sobre el particular el Consejo de Estado precisó que “el hecho generador de la contribución no es la venta de energía, sino la generación, pues, de manera coherente, los sujetos pasivos del tributo son los productores de energía y no quienes se dedican exclusivamente a comercializarla(41).

7.3.5. En lo que concierne a la base gravable y la tarifa, conforme al artículo 45 de la Ley 99 de 1993, está constituida la primera, por las ventas brutas de energía por generación propia(42), de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la comisión de regulación energética. De tal suerte que por voluntad expresa del legislador, la determinación del segundo elemento (la tarifa) fue deferida a una autoridad administrativa.

En el caso de las autogeneradoras, cogeneradoras y los productores de servicios marginales, independientes o para uso particular, el artículo 54 de la Ley 143 de 1994, precisó la base gravable y la tarifa, pues previó que “Para la liquidación de esta transferencia, las ventas brutas se calcularán como la generación propia multiplicada por la tarifa que señale la Comisión de Regulación de Energía y Gas para el efecto”.

7.4. Del anterior análisis deduce la Corte que el legislador cumplió con el deber constitucional que le señala el artículo 338 de la Constitución de “fijar directamente los sujetos activos y pasivos los hechos y las bases gravables y las tarifas” de los tributos. En consecuencia, a juicio de la Corte no se presenta vulneración de los principios de legalidad y certeza en la determinación de los elementos esenciales del tributo, como tampoco trasgresión al principio de reserva legal en materia tributaria.

7.5. La censura del demandante en el sentido que las disposiciones acusadas señalaron las entidades beneficiarias de los recursos de la transferencia al sector eléctrico, pero dejaron un vacío en la designación de los sujetos activos de la obligación tributaria, carece de sustento. El hecho de que el legislador no hubiese indicado de manera explícita un sujeto activo como acreedor de la obligación tributaria, no conduce a afirmar su inexistencia, comoquiera que en las entidades designadas como destinatarias del tributo, confluye la doble condición de beneficiarias y acreedoras de la contribución.

Las posibles desventajas que puedan surgir para los sujetos obligados, del hecho de que cada ente beneficiario realice en forma independiente y autónoma la función recaudadora, tal como lo pone de presente el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, constituyen inconvenientes de carácter práctico que desbordan el ámbito del control abstracto de constitucionalidad. No obstante, ellos obedecen no al supuesto vacío legislativo que acusa el actor, sino al hecho de que el legislador, dentro del ámbito de su potestad de configuración en materia tributaria, haya optado por establecer varios sujetos activos que comparten el tributo.

En suma, para la Corte el legislador cumplió con su deber constitucional de definir directamente los sujetos activos del tributo, por lo que, en lo que concierne a este elemento del gravamen, no se aprecia vulneración a los principios de legalidad y certeza tributaria.

7.6. Respecto de la supuesta violación del principio de legalidad y certeza tributaria, fundada en la indeterminación del aspecto temporal del hecho generador(43), es decir, el momento en que ocurre el supuesto gravado, y el periodo fiscal de la transferencia, advierte la Corte que tampoco asiste razón al impugnante. En efecto, tal como lo ha establecido la doctrina tributaria, el elemento temporal del hecho gravado puede ser instantáneo (impuesto a las ventas), o puede ser periódico (impuesto a la renta). Pero además puede ser implícito, porque tal como se indicó en los fundamentos teóricos de esta sentencia, no se vulneran los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella.

En el presente caso, el elemento temporal del hecho generador del tributo se encuentra implícito en la descripción del supuesto que genera el gravamen. Así, en el caso del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, se configura de manera instantánea con cada venta de energía eléctrica, en tanto que de conformidad con el artículo 54 de la Ley 143 de 1994, se estructura, también en forma instantánea, con cada venta de excedentes, o con la entrega o reparto a cualquier título, entre sus socios o asociados de la energía eléctrica que produzcan.

Aspecto distinto al elemento temporal del tributo, es la determinación del tiempo dentro del cual se debe informar sobre el hecho gravado, así como el periodo que se debe tener en cuenta para agrupar los tributos causados, y la fecha en que debe efectuarse el pago de la obligación tributaria. Si bien se trata de elementos de contenido temporal, no forman parte constitutiva del hecho gravado, sino que pertenecen a la fase del recaudo de la obligación tributaria. Al no formar parte esencial del hecho generador, es admisible que tales aspectos sean definidos por reglamento, teniendo en cuenta además, que el tributo contempla una base de liquidación bastante simple que le sirve de marco, conformada por las ventas brutas de energía en un caso (L. 99/93, art. 45), y por las “ventas brutas calculadas en función de la generación”, en el otro (L. 143/94, art. 54). Con todo, a este aspecto formal de la regulación le son aplicables las consideraciones que se exponen a continuación a propósito del reproche por la indeterminación de las obligaciones formales y el procedimiento para hacer efectiva la obligación tributaria sustancial.

En conclusión, contrario a lo que sostiene el demandante, la Corte constata que el elemento temporal del hecho generador es de naturaleza instantánea y se encuentra implícito en la descripción del supuesto material que, en cada caso, genera el gravamen, por lo que no se genera incertidumbre o ambigüedad lesiva del principio de legalidad y certeza del tributo.

7.7. Finalmente, en relación con la supuesta vulneración del principio de reserva legal previsto en el artículo 338 de la Carta, en razón a que las normas acusadas no contienen previsiones sobre las obligaciones formales y el procedimiento para hacer efectiva la obligación sustancial, considera la Corte que el cargo tampoco está llamado a prosperar.

En primer lugar, porque tal como se dejó sentado en el fundamento 5.4 de esta providencia, no pertenece al ámbito de reserva estricta del principio de legalidad de los tributos previsto en el artículo 338 de la Carta, la regulación de las obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la obligación tributaria sustancial (Sent. C-690/2003). Se trata de una materia que el legislativo puede regular, en ejercicio de la cláusula general de competencia para la producción del derecho establecida a su favor, mediante la fijación de los aspectos esenciales y definitorios del asunto, definiendo al reglamento la determinación de aspectos puntuales y técnicos, a través de una concreción administrativa de los elementos centrales que hayan sido previamente definidos en la ley, lo que, a juicio de la Corte, constituye una exigencia técnica para su debida ejecución.

En segundo lugar, tal como lo destaca acertadamente alguno de los intervinientes, el supuesto vicio que encuentra el demandante no estaría en los preceptos demandados y por lo tanto no podría dar lugar a su declaratoria de inexequibilidad. El planteamiento del actor radica en que, a su juicio, deberían existir normas adicionales de estirpe legal, que regulen las obligaciones formales y el procedimiento para hacer efectivo el recaudo del tributo, debido a que en su opinión, no es posible dejar estos al reglamento. De lo que se sigue que la supuesta omisión no plantea una verdadera confrontación de las normas acusadas con el precepto superior que se invoca, razón por la cual el cargo será desechado.

Teniendo en cuenta que la presunta vulneración de los artículos 3º y 113 de la Constitución, carecen de una fundamentación autónoma, siendo planteados como una consecuencia de la alegada trasgresión de los principios de legalidad, certeza tributaria, y reserva legal, la Corte se abstendrá de considerarlos.

7.8. Ahora bien, se mencionan por parte del demandante y algunos de los intervinientes, dos sentencias que consideran precedentes aplicables para resolver este aspecto de la impugnación. Se trata de las sentencias C-1714 de 2000 y C-733 de 2003. En estas providencias la Corte destacó la importancia en la práctica fiscal de contar con elementos instrumentales para hacer efectivo el recaudo de un impuesto. Subrayó el valor del principio de eficiencia del tributo a la hora de organizar los procesos de liquidación y recaudo del mismo.

En la primera decisión, la Corte, declaró inexequible una norma del estatuto tributario (art. 540), que condicionaba el valor probatorio de los instrumentos o actuaciones sujetos al impuesto de timbre, al pago efectivo de su importe, sanciones e intereses. No obstante esa norma no fue analizada a la luz de los principios de legalidad y reserva legal del tributo previstos en el artículo 338 de la Carta, sino frente a los artículos 83, 209, 228, 363, y en particular al derecho de defensa de los contribuyentes, “comoquiera que prohibió que los documentos sujetos al gravamen sean admitidos o tenidos en cuenta, si no ha sido cubierto el respectivo gravamen”. No puede aducirse en consecuencia que constituya un precedente que rija el problema jurídico específico planteado.

En la Sentencia C-733 de 2003, también abordó la Corte un tema probatorio referido al requerimiento de facturas para efectos de la procedencia de costos y deducciones en el impuesto sobre la renta, así como de los impuestos descontables en el impuesto sobre las ventas. Tras analizar el artículo 771-2 del estatuto tributario a la luz de los artículos 13, 29, 95-9, 228 y 363 de la Constitución, declaró su exequibilidad. De modo que en este caso el problema jurídico examinado tampoco estaba relacionado con la supuesta reserva legal para la regulación de las obligaciones formales que aduce el demandante. De suerte que tampoco resultaba un precedente aplicable al problema jurídico planteado.

7.9. En conclusión, la Corte constató que el legislador al configurar los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994, orientados a regular una contribución de naturaleza tributaria como son las transferencias del sector energético, preservó los principios de legalidad, certeza y estricta reserva de ley, que de conformidad con el artículo 338 de la Constitución orientan el ejercicio de la potestad impositiva del Estado. En efecto, la determinación por el órgano de representación popular, de varios sujetos activos de la obligación tributaria, no comporta la omisión que sobre este elemento del tributo censura el demandante. Tampoco se presenta una configuración incompleta o precaria del hecho generador del tributo, por presunta omisión de regulación del elemento temporal, comoquiera que en la descripción del supuesto que genera el tributo, se encuentra implícito el elemento temporal, vale decir, el carácter instantáneo del tributo. Y finalmente, tampoco se materializa una trasgresión al principio de estricta reserva legal del tributo, como consecuencia de la ausencia de inclusión en las normas acusados de instrumentos formales para garantizar el recaudo del importe del gravamen, comoquiera que, de una parte se trata de materias no sujeta al principio de estricta reserva legal, y de otra, que tal planteamiento se reduce a reprochar la supuesta ausencia de preceptos de estirpe legal que disciplinen tal aspecto instrumental, lo que conduce a la falta de pertinencia de este aspecto de la impugnación.

En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad, por los cargos analizados, de los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente».

(1) Entre otras, se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: C-366 de 2006; C-850 de 2005; C-710 de 2005; A-163 de 2005; C-914 de 2004; C-1004 de 2003; C-567 de 2003; C-063 de 2003; C-415 de 2002; C-310 de 2002; C-045 de 2002.

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1998.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-712 de 2005.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998.

(5) En la Sentencia C-228 de 2010 se hace una completa compilación de la jurisprudencia que define las clases de tributos en el sistema colombiano.

(6) Sobre la materia se puede consultar la Sentencia C-776 de 2003.

(7) En Sentencia C-546 de 1994, este tribunal precisó que: “[Aun] cuando la Constitución de 1991 es más clara que la Constitución derogada en materia de hacienda pública, lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta Fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretación sistemática de la Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para tales categorías. Así, en ocasiones la palabra tributo es usada como un género que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (C.P., art. 15, inc. 4º), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos tributarios de los no tributarios (C.P., art. 358). Igualmente, la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos parafiscales (C.P., art. 150, ord. 12), mientras que en otras ocasiones la Constitución parece reservarla a las contribuciones parafiscales (C.P., art. 154, inc. 2º)”. En el mismo sentido, se pronunció esta corporación en Sentencia C-711 de 2001. Ahora bien, hoy en día, es preciso resaltar que un sector importante de la doctrina por fuera de la clasificación tradicional de los tributos ha hecho referencia a figuras impositivas como “las exacciones”, las cuales representan los pagos que se deben realizar por un sector específico de la población a favor de los organismos descentralizados del Estado, cuyo origen es el hecho de recibir un beneficio concreto por las actividades que estos desarrollan. Así, por ejemplo, en Sentencia C-1148 de 2001 este tribunal reconoció que por fuera de las habituales categorías de tributos pueden existir otros de carácter especial, como lo es la denominada “tarifa de control fiscal”. En sus propias palabras, la Corte manifestó: “hay que decir, que no le asiste razón al actor, porque la “tarifa de control fiscal” no está enmarcada dentro de los conceptos de “tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen” (inc. 2º del art. 338 de la Constitución), tal como lo entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva del Estado (arts. 150, num. 12, y 338 de la Carta). Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (art. 267, inc. 1º de la Carta)”.

(8) En relación con las características de los tributos que existen en el sistema fiscal, se pueden examinar, entre otras, las siguientes providencias: C-040 de 1993, C-465 de 1993, C-545 de 1994, C-577 de 1995, C-1371 de 2000, C-1067 de 2002, C-1143 de 2003, C-224 de 2004 y C-1171 de 2005. Igualmente el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el tema, por ejemplo, en la sentencia de fecha 24 de octubre de 2002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente 13.408.

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226). Sentencias de octubre 26 de 2009 y octubre 29 de 2009.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226).

(11) Al respecto, Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2010.

(12) Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 1995.

(13) Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 2000.

(14) Ver, ibídem.

(15) Corte Constitucional, Sentencia C-253 de 1995. En esta oportunidad la Corte resolvió una acusación contra la ley... consistente en que esta no determinaba directamente el sujeto pasivo de la contribución denominada cuota de fomento ganadero y lechero ni precisaba con claridad el hecho gravable. La Corte no declaró la inexequibilidad de la disposición que la establecía, pues estimó que de su estudio era posible derivar interpretación razonable sobre su contenido y alcance.

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 1993. En esta oportunidad se demandaban las normas que establecían la tarifa, los responsables y los hechos gravados con el impuesto sobre las ventas. El demandante afirmaba que tales normas eran inconstitucionales, porque “al legislador se le olvidó lo más importante: Definir qué son los servicios, lo que conlleva a que el ejecutivo, al verse en la obligación de llenar los vacíos legales, tenga que legislar por medio del poder reglamentario...”. Concluía el accionante que la violación a la Constitución Política se refería, no al exceso en la labor del órgano legislativo, sino al defecto en el trabajo legal, al dejar vacíos en un asunto, como el tributario, que era de su exclusiva competencia.

(17) Ibídem.

(18) Sobre esta significación general del principio de legalidad, la Corte en Sentencia C-790 de 2002, expresó que “desde la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano en 1789 se consideró que la reserva de ley, en virtud de la cual los derechos y libertades ciudadanas solo pueden ser restringidos por la ley en cuanto expresión legítima de la voluntad popular, constituye un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar jurídicamente protegidos y existir plenamente en la realidad”.

(19) Corte Constitucional, Sentencia C-280 de 1996.

(20) Corte Constitucional, Sentencia C-474 de 2003.

(21) Corte Constitucional, Sentencia C-690 de 2003.

(22) Ibídem.

(23) Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 1997, reiterada en C-1191 de 2001 y C-474 de 2003.

(24) Corte Constitucional, Sentencia C-690 de 2003.

(25) Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003.

(26) Los deberes tributarios de índole formal son el instrumento que le permite al fisco no solo verificar el pago de los impuestos y contribuciones a que están obligados los contribuyentes sino también determinar qué personas están obligadas a hacerlo y en qué cuantía, incidiendo de esta manera en el control a la evasión y al contrabando y en el recaudo efectivo de los recaudos públicos con los que habrán de sufragar los gastos e inversiones del Estado. Entre los principales deberes y obligaciones formales consagrados legalmente se encuentra la presentación de declaraciones tributarias a cargo de contribuyentes, responsables y agentes de retención en la fuente, tales como la declaración anual del impuesto sobre la renta y complementarios, la declaración anual de ingresos y patrimonio, la declaración del impuesto a las ventas, la declaración de retenciones en la fuente, y la declaración de retención del impuesto de timbre (E.T., art. 574), las que se presentarán en los formatos o formularios que prescriba la Dirección General de Impuestos Nacionales (E.T., art. 578). Igualmente, existen otras obligaciones formales como las de informar la dirección en cabeza de los obligados a declarar (E.T., art. 612), efectuar la inscripción en el registro nacional de vendedores e informar el cese de actividades para los responsables del impuesto sobre las ventas (E.T., arts. 613 y 614), llevar el libro fiscal de registro de operaciones diarias para quienes comercialicen bienes o presten servicios gravados perteneciendo al régimen simplificado del impuesto sobre las ventas (E.T., art. 616), y las obligaciones de expedir y exigir factura (E.T., arts. 615 y 618). Ver, Sentencia C-1714 de 2002.

(27) Corte Constitucional, Sentencia C-733 de 2003.

(28) Ibídem.

(29) Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1995.

(30) Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 1993.

(31) Corte Constitucional, Sentencia C-690 de 2003.

(32) Ibídem.

(33) Esta conclusión fue reafirmada recientemente por la Corte en las sentencias C-726 de 2009, y C-228 de 2010.

(34) Corresponde al Ministerio de Minas y Energía determinar la potencia nominal instalada total de las empresas, para efectos del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 (D. 1933/94, art. 1º, par.).

(35) Es el “Conjunto territorial hidrográfico de donde proviene y se surte una central hidroeléctrica del recurso hídrico para la producción de energía eléctrica hasta el sitio de presa u otra estructura de captación” (D. 1933/94, art. 2º).

(36) Está conformada por el municipio o conjunto de municipios en los cuales la empresa propietaria de una planta de generación eléctrica ha adquirido predios para el proyecto (D. 1933/94, art. 2º).

(37) En el caso de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica a las que se refiere la ley, el 6%, distribuido así: el 3% para las corporaciones autónomas regionales con jurisdicción en el área en donde se encuentre localizada la cuenca hidrográfica y el embalse; y el otro 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica (1.5%) y el embalse (1.5%). En el caso de las centrales térmicas el porcentaje fijado por el legislador es del 4%, distribuido en un 2.5% para la corporación autónoma regional, y 1.5% para el municipio donde está situada la planta generadora.

(38) De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación (C-987/99 y C-155/03) el sujeto activo de la obligación tributaria puede ser entendido en diversos sentidos: (i) como el titular de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la facultad de crear un tributo; (ii) el acreedor de la obligación que puede exigir la prestación; y (iii) como el beneficiario del tributo, que es la entidad que puede disponer de los recursos.

(39) Así lo estableció el Consejo de Estado en sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación 85001-23-31-000-2003-00372-01(17226).

(40) De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el hecho generador, “es el elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta corporación (...) este concepto hace referencia a la situación de hecho que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal” (C. Const., Sent. C-987/99).

(41) Consejo de Estado en sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226).

(42) El artículo 2º del Decreto 1933 de 1994, reglamentario del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, definió las ventas brutas de energía por generación propia como “el resultado de multiplicar la generación propia por la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética. Y, la generación propia, como la “energía eléctrica generada por la planta, a la que se le debe descontar el consumo propio de la planta”.

(43) De acuerdo con la doctrina especializada, el hecho generador de la obligación tiene cuatro aspectos relevantes, a saber: (i) el aspecto material; (ii) el aspecto personal; (iii) el aspecto espacial, y (iv) el aspecto temporal. Este hace referencia al momento en que tiene lugar el acontecimiento imponible que debe ser individualizado específicamente en una unidad de tiempo en la que se entienda realizado el hecho generador. Ver, Plaza Vega, Mauricio A. Derecho de la Hacienda Pública y Derecho Tributario. Bogotá, Editorial Temis. 2000.