Sentencia C-596 de octubre 21 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2021

Magistrado Ponente:

Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

Actor: Jorge de Jesús Mesa Ramírez.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 31 numeral 2º de la Ley 99 de 1993.

Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

II. Texto de la norma acusada

El siguiente es el tenor literal de las normas acusadas con la advertencia de que se subraya lo demandado.

LEY 99 DE 1993 

“Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA

“ART. 23.—Naturaleza jurídica. Las corporaciones autónomas regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

Exceptúase del régimen jurídico aplicable por esta ley a las corporaciones autónomas regionales, la corporación autónoma regional del Río Grande de la Magdalena, creada por el artículo 331 de la Constitución Nacional, cuyo régimen especial lo establecerá la ley. ( Subrayas fuera de texto).

(...).

ART. 31.—Funciones. (...) “Numeral 2º. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio del Medio Ambiente.”

(...).

Consideraciones de la Corte

La competencia

1. Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política.

Lo que se debate

2. La demanda plantea, en síntesis, que la normatividad acusada, al poner en manos de las corporaciones autónomas regionales la gestión del ambiente y de los recursos naturales dentro de los límites de su jurisdicción, resulta lesiva de las normas superiores que consagran la autonomía de las entidades territoriales para el manejo, control, preservación y defensa del patrimonio ecológico.

Considera, además, que la asignación de competencias a las corporaciones autónomas regionales, ha debido ser objeto de la ley orgánica de ordenamiento territorial, y no de una ley ordinaria, como la demandada.

La “constitución ecológica”. Armonización de los principios autonómico y unitario del Estado colombiano en cuanto a la distribución de competencias de regulación en materia ambiental.

3. La Constitución de 1991 tiene un amplio y significativo contenido ambientalista, que refleja la preocupación del constituyente de regular, a nivel constitucional, lo relativo a la conservación y preservación de los recursos naturales renovables y no renovables en nuestro país, al menos en lo esencial. Por ello puede hablarse, con razón, de una “constitución ecológica”. En efecto, a partir de las normas constitucionales consagradas en los artículos 8º, 79, 80, 95 numeral 8º, 268, 277 ordinal 4º, 333, 334, y 366, entre otras, es posible afirmar que el constituyente tuvo una especial preocupación por la defensa y conservación del ambiente y la protección de los bienes y riquezas ecológicos y naturales necesarios para un desarrollo sostenible. Así, el ambiente sano es considerado como un derecho de rango constitucional, a la par que como un asunto de interés general.

4. La Constitución dispone que la protección del ambiente y los recursos naturales es asunto que corresponde en primer lugar al Estado en general, aunque reconoce también que las entidades territoriales ejercen competencias al respecto, y señala que los particulares son responsables del cumplimiento de los deberes relacionados con la conservación del mismo. En ese primer lugar que corresponde al Estado en la protección ambiental, debe él ocuparse, ha dicho la Corte, de llevar a cabo “la planificación y fijación de políticas estatales, por una parte; y, por la otra, la consagración de acciones judiciales encaminadas a la preservación del ambiente y a la sanción penal, civil o administrativa cuando se atente contra él, las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier ciudadano”(1).

(1) Sentencia C-423 de 1994, M. P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

Es así como la Carta Política contiene varias normas que plantean una forma unitaria y nacional de regulación del ambiente, como son los artículos 79 inciso 2º, 80, 268, 277 ordinal 4º, 333, 334, y 366, 268(2). El artículo 80 superior, dispone:

(2) Cf. Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero

“El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Así mismo, cooperará con otras naciones de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.

5. Este primer lugar o competencia prevalente que corresponde al Estado central en el manejo y protección de la ecología, obedece a consideraciones que tocan con el carácter global e integrado que hoy en día se le reconoce a lo ambiental. Ello impone que lo concerniente a tal manejo y conservación de los recursos naturales, se lleve a cabo desde la perspectiva de una política estatal de alcance nacional, y no fragmentada en políticas de tipo regional o local que puedan resultar contradictorias o desarticuladas, con el riesgo que ello implica en asunto tan delicado y trascendente.

Debido entonces a que el ambiente es un concepto que supera cualquier límite político-territorial, el constituyente ha impuesto al Estado la obligación de llevar a cabo la planificación y fijación de políticas para su protección, que tengan un carácter general o nacional; incluso, le ha asignado el deber de cooperar con la política ambiental de las naciones vecinas, que comparten con la nuestra diversos ecosistemas.

6. Todo lo anterior no obsta para que las entidades territoriales tengan una importante participación, en lo relativo a la protección y preservación del ambiente, prevista en la misma Constitución. La jurisprudencia de esta corporación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 289, 300, 313, 330 y 331 superiores, ha reconocido que el asunto de la regulación del ambiente es un tema en el que concurren las competencias nacional, departamental y municipal. También ha sostenido que, en esta materia, hay temas de interés nacional y otros meramente locales. Que de manera particular, la Constitución atribuye a los concejos municipales, como competencia propia, la facultad de dictar las normas para la protección del patrimonio ecológico municipal (C.P. art. 313, ord. 9º), y que, por lo tanto, debe considerarse que existen unos fenómenos ambientales que terminan en el límite municipal o del territorio indígena, que por ello mismo pueden ser regulados autónomamente por las autoridades municipales o indígenas(3).

(3) Cf. Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

7. De esta manera, en lo relativo a la protección ambiental es claro que existen competencias normativas concurrentes entre el poder central y las autoridades locales. La armonización de esta concurrencia de competencias es posible mediante la aplicación del principio de rigor subsidiario. Al respecto, resulta ilustrativo el siguiente extracto de la jurisprudencia sentada por esta corporación en torno al punto:

“Por consiguiente, en función de esos deberes constitucionales estatales calificados, el Congreso puede establecer una legislación básica nacional que evite el deterioro del patrimonio ecológico municipal y proteja el derecho al medio ambiente en ese ámbito local, pues la garantía de ese derecho de la persona no puede quedar sujeta al albur de que la autoridad indígena o el concejo municipal o distrital expidan o no la correspondiente regulación. La competencia de los municipios y las autoridades indígenas en relación con el patrimonio ecológico local no es entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad básica nacional que el Congreso expida sobre la materia...”

En el campo ecológico, tal y como lo ha señalado la doctrina y lo ha recogido el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, rige entonces un principio de rigor subsidiario (C.P. art. 288), según el cual las normas nacionales de policía ambiental, que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio ecológico local, este principio es aun más claro, pues al ser una competencia propia de los concejos municipales y los territorios indígenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la autonomía territorial. Pero si puede la ley dictar aquella normatividad básica indispensable a la protección del patrimonio ecológico en todo el territorio nacional(4).”

(4) Ibídem.

8. Esta concurrencia de competencias que se armonizan a través del principio de rigor subsidiario anteriormente expuesto, no conlleva un desconocimiento del principio de autonomía de las entidades territoriales. Sobre este punto también ha sido abundante y clara la jurisprudencia de la Corte, que al respecto ha dicho que la autonomía territorial no es absoluta, y que está sujeta a la estructura unitaria del Estado. Así, por ejemplo, en la sentencia C-216 de abril 28 de 1994(5) esta Corte sostuvo:

(5) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

“La autonomía territorial no puede rebasar pues esta naturaleza del Estado unitario (art. 1º). Por tal se entiende el que posee un solo centro de impulsión política, es decir, aquel en el cual la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder público emanan de un titular único, que es la persona jurídica de derecho público suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes.

“El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional. La centralización política no es otra cosa que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado.

Pero la centralización política no es incompatible con la descentralización administrativa, ni con la autonomía de las entidades regionales. Por el contrario, la tendencia en los Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha sido la de vigorizar estos principios. La palabra “descentralización” se emplea en sentido genérico y en sentido técnico. De acuerdo con el primero, se le da ese nombre a todo proceso que traslada a asuntos de la capital del Estado a las entidades seccionales o locales, cualquiera que sea su índole; así se habla de descentralización fiscal, económica o industrial. En sentido técnico jurídico, la descentralización significa traslado de competencias de carácter administrativo a manos de autoridades regionales o locales”.

Y en la sentencia C-517 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), ya esta corporación había anotado lo siguiente:

“La autonomía es una calidad que se predica de quien decide por sí mismo, sin que por ello se confunda con el concepto de soberanía o grado mismo de libertad. La autonomía, por el contrario, se ejerce dentro de un marco jurídico determinado, que va variando a través del tiempo y que puede ser más o menos amplio. Así, por ejemplo, en el ámbito personal la manifestación jurídica de la autonomía se encuentra en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (C.N., art. 16), pero dentro de los parámetros establecidos por la propia Constitución y respetando siempre el conjunto de derechos y libertades que forman el catálogo constitucional. De la misma manera en el ámbito institucional, la Constitución establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, con ciertas limitaciones constitucionales y legales (C.N., arts. 1º y 187).

La introducción del concepto de autonomía de las entidades territoriales dentro de una República unitaria puede generar —en el ejercicio concreto del poder público—, una serie de conflictos de competencia entre el nivel central y los niveles seccional o local. Por eso en el proceso de articulación de los distintos intereses deben tener en cuenta los principios que introduce la Carta y las reglas que de ellos se derivan”:

Las corporaciones autónomas regionales frente a las competencias del Estado y de las entidades territoriales en materia ambiental.

9. La existencia de corporaciones autónomas regionales dentro de nuestro régimen constitucional, obedece, lo mismo que la de las entidades territoriales, al concepto de descentralización. Es sabido que la Constitución consagra varias formas de descentralización, entre ellas la que se fundamenta en la división territorial del Estado, y la que ha sido llamada descentralización por servicios, que implica la existencia de personas. jurídicas dotadas de autonomía jurídica, patrimonial y financiera, “articuladas jurídica y funcionalmente con el Estado, a las cuales se les asigna por la ley unos poderes jurídicos específicos”(6) o facultades para la gestión de ciertas competencias. “Dentro de esta última modalidad de descentralización se comprenden, según el artículo 150-7, diferentes organismos, como los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, que se instituyen como una respuesta a la necesidad de cumplir distintas formas de gestión de la actividad estatal y de específicos cometidos, algunos tradicionales, otros novedosos, pero necesarios para el logro de las finalidades propias del Estado Social de Derecho”(7).

(6) Sentencia C-295 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(7) Ibídem

De esta manera, a través de las corporaciones autónomas regionales, como entidades descentralizadas que son, el Estado ejerce competencias administrativas ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente local, y que, por ello, involucran la administración, protección y preservación de ecosistemas que superan, o no coinciden, con los límites de las divisiones políticas territoriales, es decir, que se ubican dentro de ámbitos geográficos de competencia de más de un municipio o departamento.

10. Desde este punto de vista, las corporaciones autónomas regionales no son propiamente entidades territoriales. Su naturaleza jurídica, ya ha sido definida anteriormente por esta Corte en los siguientes términos:

“Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7º de la Constitución, y están concebidas por el constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley. Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables”.

... Obsérvese que la misma Carta Política en el artículo 286 advierte que la división general del territorio está dada en la misma Constitución, y que ésta se compone de las entidades territoriales que son, únicamente y por creación y disposición constitucional directa, los departamentos, los municipios y los territorios indígenas; además, la ley podrá darle carácter de entidades territoriales dentro de la misma división general del territorio a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley. Más allá de estas precisas consideraciones no es posible admitir la existencia o creación de otras entidades territoriales, cuando menos, bajo el ámbito de vigencia de la Carta Política de 1991(8).

(8) Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.

11. No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central.

Por ello la gestión administrativa que estos entes descentralizados llevan a cabo de conformidad con la ley, debe responder a los principios establecidos para la armonización de las competencias concurrentes del Estado central y de las entidades territoriales. Específicamente, esta gestión no puede ir tan allá que vacíe de contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio de rigor subsidiario anteriormente definido.

12. De otra parte, ya esta corporación había sentado jurisprudencia en torno al fundamento constitucional del ámbito geográfico de competencia de las corporaciones autónomas regionales y de la facultad exclusiva que corresponde al legislador para su creación:

“Ahora bien, debe la Corte insistir en el hecho de que el ámbito de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de acuerdo con el espíritu del constituyente de 1991, puede rebasar los limites territoriales de un departamento. En efecto, los artículos 306 y 307 superiores, al ocuparse del concepto de región como entidad administrativa y de planificación, o como entidad territorial, hacen alusión a la unión de dos o más departamentos con el fin de lograr un mayor desarrollo social y económico. Para el caso de las entidades públicas referidas, las consideraciones expuestas se justifican aún más si se tiene presente su finalidad constitucional y legal: el desarrollo económico y social a través de la protección del medio ambiente.

De conformidad con lo anterior, debe la Corte señalar que si las corporaciones autónomas regionales comprenden territorios de más de un departamento, éstas no puedan ser objeto de creación por parte de las asambleas departamentales (art. 300-7), ni menos aún, por parte de los concejos municipales (art. 313-6), cada vez que, conviene repetirlo, la Carta Política no faculta para que una ordenanza o un acuerdo superen sus límites espaciales y tengan influencia jurídica y política sobre otro ente territorial. Pretender lo contrario significaría desconocer el principio de legalidad contenido en los artículos 6º y 121 superiores, por cuanto —se reitera—no existe norma alguna que específicamente faculte a las asambleas para celebrar convenios interdepartamentales a los concejos para hacerlo a nivel intermunicipal que permitan la creación de este tipo de entidades públicas con jurisdicción regional. Esta es una de las varias razones —como en seguida se explicará— por las cuales esta corporación considera que sólo la ley, por mandato del constituyente, puede crear las corporaciones autónomas regionales, que se extiendan al territorio de más de un departamento. Lo anterior no obsta para que las asambleas o los concejos (C.P., arts. 300-2 y 313-6) puedan crear establecimientos públicos —que no corporaciones autónomas regionales— con el fin de velar por un desarrollo sostenible en su departamento o municipio, y colaborar así, en forma loable, con el propósito nacional de preservar y conservar el ambiente; para ello, deben estas entidades articular sus competencias con la de las entidades públicas respectivas de carácter nacional(9).

(9) Sentencia C-423 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa

Examen concreto de los cargos formulados en la demanda.

13. A partir de los criterios anteriormente expuestos, deducidos de la Constitución y de los antecedentes jurisprudenciales sentados por esta corporación, pasa la Corte a hacer el examen concreto de los cargos formulados.

En lo que tiene que ver con el cargo según el cual las competencias de los distintos niveles territoriales, entre ellos las de las corporaciones autónomas regionales, deben ser atribuidas por la ley orgánica de ordenamiento territorial y no por una ley ordinaria, como lo prevé la norma acusada, esta corporación estima que, toda vez que dichas entidades, como se ha dejado expuesto, no son propiamente entidades territoriales, sino que su naturaleza jurídica responde más bien al concepto de descentralización por servicios, la asignación legislativa de competencias que se les haga no está reservada a la ley orgánica de ordenamiento territorial. A ésta, a la luz de los artículos 288 y 151 de la Constitución, corresponde la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Por lo cual este cargo de violación constitucional será despachado como improcedente.

Y en cuanto al cargo concerniente al desconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales por parte de las normas acusadas, cuando ellas disponen que las corporaciones autónomas regionales estarán encargadas por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el ambiente y los recursos naturales renovables, y que ejercerán la función de máxima autoridad ambiental en dicha área de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio del Medio Ambiente, también estima la Corte que debe ser descartado, pues como se señaló, en materia ambiental el manejo y conservación del ambiente es asunto que compete prima facie al Estado central, aunque en él concurran también los departamentos y municipios. Por ello, bien puede disponerse por la ley, con fundamento en la expresa autorización constitucional prevista en el numeral 7º el artículo 150 superior, la gestión descentralizada de esta competencia estatal a través de las corporaciones autónomas regionales.

No obstante, el legislador al ejercer esta competencia estatal, como se ha dicho no puede hacerlo de forma que llegue a vaciar completamente de contenido las competencias asignadas por la Constitución a los entes político territoriales. De ahí que al reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, en aras de respetar la autonomía necesaria de los departamentos y municipios, debe determinar los ámbitos de responsabilidad y participación local que, conforme a las reglas de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad que será declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones autónomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera legítima de autonomía de las entidades territoriales.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES el numeral 2º del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 y la expresión encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables, contenida en el artículo 23 de la misma ley, en los términos de la parte considerativa de esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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