Sentencia C-597 de noviembre 20 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1684.

Norma acusada:

Artículo 1º del Decreto 973 de 1994

“por el cual se expide un régimen de inhabilidades e incompatibilidades”.

Actor: María Adelaida Pérez Jaramillo.

Magistrado Ponente:

Dr. Hernando Herrera Vergara

Santafé de Bogotá D.C., veinte de noviembre de mil novecientos noventa y siete.

II.Texto de la disposición acusada.

La disposición acusada es del siguiente tenor literal; se subraya lo demandado:

“DECRETO 973 DE 1994

(Mayo 13)

“Por el cual se expide un régimen de inhabilidades e incompatibilidades”.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades extraordinarias previstas en el numeral 4º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993,

DECRETA:

CAPÍTULO I

Incompatibilidades

ART. 1º—Incompatibilidad con el fondo de solidaridad y garantía o con las entidades que por disposición legal administren riesgos profesionales. No podrán ser miembros de las juntas directivas u organismos directivos. o empleados o accionistas de las entidades que intervengan en la administración y control del Fondo de Solidaridad y Garantía o de las entidades que administren riesgos profesionales por disposición legal:

a) Los representantes legales, miembros de junta directiva u organismos directivos, administradores o socios de las entidades promotoras de salud.

b) Los representantes legales. miembros de junta directiva u organismos directivos, administradores o socios de las instituciones prestadoras de servicios de salud.

(...)

Vl. Consideraciones de la Corte Constitucional.

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una norma que hace parte de un decreto con fuerza de ley, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República en el numeral 4º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993.

2. Cosa juzgada constitucional.

Corresponde en este punto precisar que el literal b) del artículo 1º del Decreto 973 de 1994, acusado en la demanda sub lite, ya fue objeto de análisis y decisión constitucional por parte de esta corporación, mediante la sentencia C-140 de 1996, con ponencia del magistrado Dr. Jorge Arango Mejía.

En esa providencia dicho literal fue declarado exequible con excepción de la palabra “socios" allí contenida, declarada a su vez inexequible, bajo la advertencia de que “no podrá deducirse que el régimen de incompatibilidades e inhabilidades cobija a los “administradores” que no tienen la calidad de miembros de junta directiva u organismos directivos, o no son representantes legales o empleados de las instituciones prestadoras de servicios de salud, las entidades promotoras de salud o las instituciones de utilidad común o fundaciones que presten servicios de salud y que contraten con el Estado la prestación de sus servicios o reciban aportes estatales”.

Como quiera que en la demanda que ocupa la atención de esta Corte los cargos esgrimidos en contra del citado literal b) presentan el mismo sustento de las acusaciones ya analizadas y que dieron lugar a la expedición de la sentencia de constitucionalidad antes referida, la corporación en la parte resolutiva de esta decisión se estará a lo allí resuelto, en razón al efecto de la cosa juzgada constitucional consagrado en el artículo 243 de la Constitución Política; de manera que, el estudio de constitucionalidad que en seguida pretende adelantar la corporación, se concentrará, exclusivamente, a las partes restantes del artículo 1º del Decreto 973 de 1.994, es decir a su inciso primero y literal a).

3. La materia a examinar.

Son dos los aspectos primordiales sobre los cuales debe detenerse esta corporación para adoptar una decisión de constitucionalidad de fondo frente a la disposición demandada: en primer lugar, la sujeción que dicha preceptiva debe presentar a los límites temporales y materiales impuestos por la norma habilitadora de facultades extraordinarias; y, en segundo lugar, el examen constitucional del contenido de la misma, a fin de verificar si el régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para cierta calidad de miembros y personas vinculadas a las entidades promotoras de salud, restringe su capacidad de acción, dentro del principio constitucional de la libertad económica y de empresa.

4. Análisis constitucional de la disposición demandada.

A raíz de la expedición de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, el legislador otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias, con fundamento en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, para que, entre otras materias, expidiera un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad común o fundaciones que contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes estatales (num. 4º.).

Constituye, pues, el numeral 4º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993 la fuente normativa inmediata para la expedición, por parte del Gobierno Nacional, del Decreto 973 de 1994, el cual estableció un régimen de inhabilidades e incompatibilidades en las entidades antes mencionadas, particularmente, en relación con el Fondo de Solidaridad y Garantía o con las entidades que por disposición legal administran riesgos profesionales, como se indica en su artículo 1º, y que ahora es centro de cuestionamientos de orden constitucional.

Vale la pena recordar, que con normatividad fue objeto de recopilación para conformar el estatuto orgánico del sistema general de seguridad social en salud, mediante la expedición del Decreto 1298 del 22 de junio de 1994, dictado con base en las facultades extraordinarias conferidas en el numeral 5º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993, declarado posteriormente inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia No. C-255 de 1995, debido a la violación que con el mismo se produjo a la prohibición de conferir facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para expedir códigos, según lo estatuye el inciso 3º del numeral 1º del artículo 150 superior, lo que determinó que el Decreto 973 de 1994 recuperara su vigor normativo.

Hecha la anterior precisión sobre la vigencia de la norma demandada, corresponde señalar que el eje de la acusación constitucional esgrimida por la actora se contrae a sostener que la expedición de la disposición acusada ocurrió mediante un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional en el numeral 4º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993, quebrantándose el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, así como los artículos 58 y 333 sobre propiedad privada y libertad económica y de iniciativa privada, respectivamente.

Esas afirmaciones se derivan del criterio expresado por la demandante en el sentido de que la ley de facultades en mención, solamente, autorizó el establecimiento de un régimen de incompatibilidades e inhabilidades para ciertas personas vinculadas a las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales; es decir, que circunscribió su ámbito de aplicación a las entidades estatales, sin llegar a incluir a las sociedades y entidades de carácter privado con libertad de empresa e inversión.

Lo anterior, en concepto de la actora, se deduce del hecho de que las entidades objeto de la norma son aquellas que prestan servicios estatales, expresión que supone una participación exclusiva de la administración pública, a diferencia del servicio público, que permite la intervención del sector privado a través de la delegación expresa de funciones; por consiguiente, el gobierno no podía limitar las actividades económicas de los particulares, con desconocimiento de sus derechos constitucionales a la propiedad privada, la libre empresa e inversión y a la libertad económica, mediante restricciones a la facultad de administración, inversión, dirección y control de los particulares en las entidades promotoras de salud, las instituciones prestatarias de servicios de salud y las administradoras de riesgos profesionales, en especial cuando esto no obedece a una razón de bien social o interés público y bajo el presupuesto de que las administradoras de riesgos profesionales detentan el carácter de privadas, según la Ley 100 de 1993, lo que, en consecuencia, impedía darles un tratamiento de entidades estatales.

Pues bien, el artículo 248 de la Ley 100 de 1993, en su parte pertinente, o sea el numeral 4º es del siguiente tenor literal:

“ART. 248.—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente ley para:

(...)

4. Expedir un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad común o fundaciones que contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes estatales”.

Del referido texto legal se desprende que el Presidente de la República contaba con seis (6) meses, a partir de la publicación de la Ley 100 de 1993, para ejercer las facultades legislativas extraordinarias. Teniendo en cuenta que la publicación se produjo el día 23 de diciembre de 1993, según el Diario Oficial 41.148, y que el Decreto 973 de 1994 se expidió el 13 de mayo de 1994, claramente, se colige que las mismas se ajustaron a los requisitos de temporalidad demarcados por el legislador, en cuanto fueron oportunamente utilizadas.

Por otra parte, en cuanto al desarrollo material de la ley habilitante y la adecuación de su contenido al ordenamiento superior vigente, se advierte que la autorización para expedir un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras, se circunscribió específicamente a aquellas que presten servicios estatales, contenido normativo que desarrollado en el Decreto 973 de 1994, artículo 1º, incorporó a las entidades promotoras de salud y a las instituciones prestadoras de servicios de salud.

Sobre el particular, es conveniente aclarar que la Corte Constitucional, mediante la ya mencionada sentencia C-140 de 1996, con ponencia del magistrado Dr. Jorge Arango Mejía, al estudiar la constitucionalidad del literal b) del mismo artículo 1º del Decreto 973 de 1994, definió lo que por servicios estatales debe entenderse, para efectos de la aplicación de ese decreto, de la siguiente manera:

“La Corte estima que el Decreto 973 de 1994 no desborda las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, porque la interpretación armónica de la expresión “servicios estatales” consagrada en el numeral 4º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993, conduce al entendimiento de que ella en realidad se refiere al servicio público de la seguridad social en lo atinente a las prestaciones de salud”. (Subraya la sala).

Posteriormente, la Corte después de efectuar una interpretación sistemática de la Ley 100 de 1993 señaló que en el sistema de seguridad social integral, creado por la misma ley bajo la dirección, control y coordinación del Estado, figuran las prestaciones de salud, y que el mismo constituye un servicio público obligatorio encaminado a brindar esa prestación a través de las entidades públicas o privadas, en los términos y condiciones legalmente establecidos. Este presupuesto condujo a la corporación a la conclusión de que las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud hacen parte del referido sistema, sin condicionamientos a un origen exclusivamente estatal, pares las mismos puedan presentar una naturaleza jurídica pública, privada o mixta. Sobre el particular, se expresó en dicha oportunidad:

“Lo anterior le permite a la Corte afirmar que la intención o espíritu del numeral 4º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993, claramente manifestados en ella misma, fue la de conceder al Presidente de la República unas facultades extraordinarias para crear un régimen de incompatibilidades e inhabilidades respecto de determinados colaboradores de las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud, sin excluir las que tienen naturaleza derivada. razón por la cual el cargo de inconstitucionalidad por exceso en el uso de las facultades habrá de denegarse”. (Subraya la Sala).

En consecuencia, de todo lo antes expuesto se deduce que cuando el legislador utilizó el término “servicios estatales” en el artículo 248, numeral 4º de la Ley 100 de 1993, se refirió al carácter de servicio público del sistema general de seguridad social en salud y que debido a que las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud forman parte del mismo, presentando naturalezas jurídicas diversas, todas ellas resultan incluidas para efectos del señalamiento de un régimen de incompatibilidades e inhabilidades de algunos de sus colaboradores.

De manera pues, que el literal a) del artículo 1º del Decreto 973 de 1994 demandado al identificar a ciertos miembros y personal ligado a las entidades promotoras de salud, como destinatarios de la regulación sobre incompatibilidades del Fondo de Solidaridad y Garantía o de las entidades que administren riesgos profesionales por disposición legal, presenta una misma situación fáctica y un mismo contenido normativo a los analizados por la Corte Constitucional respecto del literal b) del artículo y decreto Ibídem, diferenciándose sólo en cuanto a la clase de entidad obligada con dicha regulación, aunque como se ha señalado, igualmente incluida en ese grupo de destinatarios de la normatividad en cuestión.

Frente a lo anterior, los razonamientos planteados resultan plenamente aplicables en el caso en estudio; por lo tanto, la Corte encuentra que el Presidente de la República al expedir el literal a) del artículo 1º del Decreto 973 de 1994 en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993, se sujetó a los límites materiales impuestos por el legislador. Ello indica que deba rechazarse por infundado el cargo que por exceso en el ejercicio de esas facultades la actora esgrimió en su libelo en contra del artículo 1º del Decreto 973 de 1994, ya que en este sentido —se reitera— que el legislador al facultar al Presidente de la República para expedir un régimen de inhabilidades e incompatibilidades de ciertos colaboradores de las entidades promotoras de salud, se refirió a todas aquellas entidades que participan en el sistema general de seguridad social en salud, lo cual significa que las incorporó a todas, independientemente de la naturaleza jurídica privada o pública que presenten.

Así las cosas, al no aceptarse la argumentación principal que cuestiona la norma demandada en la forma ya vista, los demás cargos propuestos por la accionante, en el sentido de que incluir a las entidades privadas en la regulación de impedimentos aplicable a las entidades promotoras de salud quebranta los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 58 sobre propiedad privada y 333 atinente a la libertad económica y la iniciativa privada, necesariamente se ven afectados por cuanto pierden su soporte fundamental.

Por último, cabe examinar lo relacionado con el desarrollo material de las facultades extraordinarias mencionadas que prohiben ser miembros de las juntas directivas u organismos directivos, o empleados o accionistas de las entidades que intervengan en la administración y control del Fondo de Solidaridad y Garantía de las entidades que administren riesgos profesionales por disposición legal, a aquellos representantes legales, miembros de junta directiva u organismos directivos, administradores o socios de las entidades promotoras de salud, según lo prescrito en el inciso 1º y el literal a) del artículo 1º del Decreto 973 de 1994.

Con ese fin, debe recordarse que la norma habilitante —numeral 4º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993— revistió de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes legales y empleados” de las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad común o fundaciones que contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes estatales.

Como resultado de la utilización de dicha facultad, mediante la expedición del inciso 1º y del literal a) del artículo 1º del Decreto 973 de 1994, se incluyeron a varias personas entre las cuales están los representantes legales, miembros de juntas directiva u organismos directivos, “administradores o socios” de las entidades promotoras de salud. En este sentido, una regulación con ese alcance aparece conforme a los límites materiales otorgados por el legislador al Presidente de la República cuando fue revestido de la facultad extraordinaria legislativa, excepto para el caso destacado de los “administradores o socios”, ya que resulta claro que se extendió el campo de aplicación de la disposición, más allá de los destinatarios permitidos en esos mismos límites materiales y sin fundamento alguno para ello, por cuanto no guarda relación con el propósito que allí se tuvo, lo que necesariamente conduce a que dichas expresiones sean objeto de reparo por las razones aducidas por esta corporación en la aludida sentencia C-140 de 1996, cuando se examinó de fondo el literal b) del Decreto 973 de 1994, el cual presentaba idéntico contenido normativo, y de la que se citan algunos de sus apartes más importantes:

“La inserción de la palabra “administradores”, por su carácter anfibológico, merece la siguiente consideración. Como ellos puedan confundirse con los miembros de junta directiva u organismos directivos o con los representantes legales y empleados de las instituciones prestadoras de servicios de salud, las entidades promotoras de salud o las instituciones de utilidad común o fundaciones que presten servicios de salud, habrá de decretarse la exequibilidad de las inclusiones en el artículo 1º, numeral b), artículo 2º., inciso 1º, y artículo 3º, inciso 1º, pero, en guarda de la precisión que exige la concesión de facultades extraordinarias según el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, se advertirá que el régimen de incompatibilidades e inhabilidades no cobija a los “administradores” que no tienen la calidad de miembros de junta directiva u organismos directivos, o no son representantes legales o empleados de las mencionadas instituciones. En relación con este último tema, conviene anotar que es perfectamente concebible que existan “administradores” sin continuada subordinación y dependencia respecto de un empresario, con obligaciones y derechos regidos por contratos comerciales de prestación de servicios personales, en sus diferentes modalidades. En estos casos, tales “administradores” no puedan catalogarse como empleados.

Por el contrario, la extensión de las incompatibilidades e inhabilidades a los “socios” de las instituciones prestadoras de servicios de salud, se estima violatoria del artículo 150, numeral 10, de la Constitución, porque tal categoría de personas no fue tenida en cuenta por la ley de facultades y, a diferencia del caso anterior, no pueden confundirse con los miembros de junta directiva u organismos directivos o con los representantes legales y empleados. En consecuencia, para impedir este exceso en el uso de las facultades extraordinarias, la Corte declarará inexequible la palabra “socios” en el literal b) del artículo 1º del Decreto 973 de 1994”.

Al presentarse una situación fáctica idéntica en los literales a) y b) del artículo 1º del Decreto 973 de 1994, salvo por la especificidad de la entidad a la cual cada uno de ellos se refiere, esto es, en el primer caso, a las entidades promotoras de salud y, en el segundo, a las instituciones prestadoras de servicios de salud, se impone la conclusión de que los anteriores criterios deben ser tenidos en cuenta como fundamentos de la decisión de constitucionalidad que corresponde adoptar a esta corporación, razonamiento, que fue, igualmente, expuesto por el representante del Ministerio de Salud y por el Procurador General de la Nación.

En este orden de ideas, la expresión administradores” que se consigna en el literal a) de la disposición acusada será declarada exequible, en la medida en que los denominados de esa manera tengan la calidad de miembros de las juntas directivos u organismos directivos o empleados de las entidades promotoras de salud, para que de esta forma se les pueda aplicar el régimen de incompatibilidades e inhabilidades allí establecido; por el contrario, el término “socios” también utilizado, será declarado inexequible por violar el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, al exceder los límites de precisión de materia determinados por el legislador cuando confirió las facultades extraordinarias al titular del ejecutivo, en razón a que dicha categoría no fue comprendida en la norma habilitante ni puede confundirse con los miembros de las juntas directivas u organismos directivos, decisiones que, en el sentido indicado, serán adoptadas en la parte resolutiva de esta providencia.

Vll. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTESE a lo resuelto en la Sentencia C-140 de 1996 de la Corte Constitucional que resolvió la constitucionalidad del literal b) del artículo 1º del Decreto 973 de 1994.

2. Declárase EXEQUIBLE el inciso 1º del artículo 1º del Decreto 973 de 1994 y su literal a), salvo la expresión “socios”, contenida en el mismo, la cual es INEXEQUIBLE, con la advertencia de que no podrá deducirse que el régimen de incompatibilidades e inhabilidades cobija igualmente a los “administradores” que no tienen la calidad de miembros de junta directivas u organismos directivos, o no son representantes legales o empleados de las entidades promotoras de salud.

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