Sentencia C-599 de julio 27 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-7973

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Iván Palacio Palacio

Actor: Pedro Felipe Gutiérrez Sierra

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2009.

Bogotá, D.C., veintisiete de julio de dos mil diez.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada:

“Acto Legislativo 1 de 2009

(Julio 14)

Diario Oficial 47.410 de 14 de julio de 2009

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 

Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.

(...).

ART. 8º—Artículo corregido por el artículo 1º del Decreto 3259 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: ART. 8º—El artículo 237 de la Constitución Política tendrá un nuevo numeral, así:

‘7. Conocer de la acción de nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley.

PAR.—Para ejercer el contencioso electoral ante la jurisdicción administrativa contra el acto de elección de carácter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral’”.

“(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2. Requisitos de la demanda contra actos legislativos.

Como condición previa al examen de constitucionalidad planteado en todo juicio de control abstracto, la Corte tiene el deber de verificar si el escrito mediante el cual se busca expulsar del ordenamiento jurídico una determinada norma, cumple adecuadamente con los requisitos establecidos en la Carta Política, en la ley y en la jurisprudencia. El propio constituyente estableció que la demanda solo puede ser presentada por un ciudadano, ante la Corte Constitucional, contra actos reformatorios de la Constitución, invocando vicios de procedimiento (C.N., arts. 241-1 y 379); además, la acción puede ser ejercida contra las normas y actos jurídicos taxativamente mencionados en el artículo 241 superior.

Por tratarse de una acción pública destinada a la defensa del orden jurídico objetivamente considerado, en principio al actor no le es exigible un especial grado de conocimiento de las distintas disciplinas jurídicas ni le es impuesto el deber de demostrar erudición como jurisconsulto; por esta razón, la Corte asume el principio pro actione como método para interpretar los escritos y las actuaciones de quienes, según la norma superior, están legitimados para instaurar demandas en defensa de la supremacía e integridad de la Constitución.

2.1. Nuestro sistema jurídico es amplio y generoso en instrumentos de participación y de control para ser empleados ante las autoridades judiciales, si se tiene en cuenta que la calidad de ciudadano (C.N., arts. 40-6 y 95-5), es la única condición exigible para ejercer acciones como la de nulidad por inconstitucionalidad (C.N., art. 237-2), de cumplimiento (C.N., art. 87), popular (C.N., art. 88 y L. 472/98, art. 12) y la de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional.

Sin embargo, el ejercicio de estas acciones requiere cumplir un mínimo de requisitos, ya que el escrito respectivo debe ser presentado (i) ante la autoridad judicial competente, (ii) según el caso, dentro del término establecido, (iii) precisando las normas en las cuales se funda la pretensión, (iv) como también exponiendo los motivos, las razones, los argumentos o los conceptos que llevan al actor a formular la demanda y con ella a poner en movimiento el aparato jurisdiccional del Estado.

2.2. Con el propósito de garantizar el ejercicio adecuado de la acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional, el legislador, mediante el Decreto 2067 de 1991(2), precisó las condiciones mínimas o básicas que debe cumplir el demandante para que su escrito sea atendido y tramitado. Es decir, con el mencionado estatuto el legislador .pretendió facilitar la actividad de quien se muestre interesado en acudir ante la jurisdicción constitucional en defensa del orden jurídico objetivamente considerado.

El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 consagra los requerimientos a tener en cuenta para esta clase de actuación. Su texto es el siguiente:

“ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:

1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;

2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;

3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;

4. Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por laConstitución para expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y

5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.

2.3. La lectura de esta disposición pone en evidencia el interés del legislador por propiciar el ejercicio de la acción pública allí regulada, señalando condiciones de fácil comprensión. Sin embargo, puede ocurrir que algunos escritos no atiendan del todo a estos requerimientos, razón por la cual la Corte los ha explicado de la siguiente manera:

“(...) el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del aludido artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de este tribunal.

3.4.1. Así, tendrá que identificar, en primer lugar, el objeto sobre el que versa la acusación, esto es, el precepto o preceptos jurídicos que, a juicio del actor, son contrarios al ordenamiento constitucional. Esta identificación se traduce en (i) “el señalamiento de las normas acusadas comoinconstitucionales” (D. 2067/91, art. 2º, num. 1º). Pero además, la plena identificaciónde las normas que se demandan exige (ii) ‘su transcripción literal por cualquier medio o la inclusión de ‘un ejemplar de la publicación de las mismas’ (D. 2067/91, art. 2º, num. 1º). Se trata de una exigencia mínima ‘que busca la indispensable precisión, ante la Corte, acerca del objeto específico del fallo de constitucionalidad que habrá de proferir, ya que señala con exactitud cuál es la norma demandada y permite, gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como contrario a la Constitución’.

3.4.2. El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i) hacer ‘el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas’ (D. 2067/91, art. 2º, num. 2º), pues si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que... el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas’. Este señalamiento supone, además, (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan. No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.

Finalmente, (iii) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (D. 2067/2000, art. 2º, num. 3º). Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional’.

La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunqueel carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’.

De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos.

Finalmente, la suficiencia que ,se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (D. 2067/91, art. 2º, num. 4º), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y estas sean tan solo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”(3).

2.4. En estos términos la jurisprudencia ha precisado el contenido de la norma que, inspirada en el deber de promover el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, señaló condiciones mínimas a ser tenidas en cuenta por los demandantes.

3. Incremento de la carga argumentativa en demanda contra acto legislativo.

La acción pública de inconstitucionalidad se ejerce, entonces, dentro de determinados parámetros establecidos por la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia. Siguiendo lo dispuesto en los artículos 241-1 y 379 de la Carta Política, esta acción también puede ser ejercida contra actos legislativos, pero únicamente dentro del año siguiente a su promulgación e invocando como causal la violación de los requisitos establecidos en el título XIII de la misma Carta.

Resulta lógico que por tratarse de un juicio en el que se impugna un texto que después de promulgado hace parte de la Constitución Política, es decir, materialmente incorporado a ella y, por lo mismo, considerado parte de la Carta Política, se imponga al demandante una mayor carga argumentativa que aquella requerida para incoar acciones contra leyes infraconstitucionales.

3.1. La jurisprudencia ha explicado el incremento del deber de argumentar en estos casos, en cuanto el actor ha de demostrar que el acto legislativo comprende una sustitución de la Constitución, circunstancia que generaría un vicio de competencia del reformador de la Carta. La línea jurisprudencial relacionada con esta materia tiene un hito específico en la Sentencia C-551 de 2003, que sirvió a la Corte para revisar la Ley 796 de 2003, mediante la cual se convocaba a un referendo para reformar varios artículos de la Constitución.

En aquella oportunidad la Corte precisó que el poder de reforma de la Constitución se concreta en una competencia cuyo alcance no es ilimitado, por lo que no es posible la sustitución, derogación o subversión de su texto. En la mencionada providencia quedó consignado:

“El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no solo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando las bases de su propia competencia”.

3.2. Posteriormente esta doctrina también fue aplicada a los actos legislativos, particularmente a partir de lo establecido en la Sentencia C-1040 de 2005(4). En esta providencia la Corte expresó:

“a. Que el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.

b. Que por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la Constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta.

c. Que para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.

d. Que la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello.

e. Que el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución.

f. Que solo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución”.

3.3. Al avanzar sobre el concepto de sustitución, la Corte en la misma sentencia, precisó:

“Primero, como la competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.

Segundo, la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en este la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.

Tercero, el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la conclusión de que el reformador excedió su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en parte. No obstante, la Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se estaría ante una sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las sentencias en las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de la Constitución —fuesen estos referendos o actos legislativos— la Corte estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la Carta.

Cuarto, la Corte ha subrayado que el concepto de sustitución se distingue de otros con los cuales no puede confundirse, tales como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectación y vulneración de contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las reformas constitucionales que escapan a la competencia de la Corte Constitucional, La Corte solo tiene competencia para verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para reformarla.

Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes.

Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del método para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no sustituible.

De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la Carta permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitución por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la Carta se establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos “los requisitos” establecidos en el título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho título. Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar válidamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el acto legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo 380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la Carta. En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución, no es el detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una asamblea constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente”.

3.4. Como se observa, la Corte ha establecido que una demanda que plantee la sustitución de la Constitución mediante un acto legislativo para cumplir con los requisitos establecidos en el artículo del Decreto 2067 de 1991, debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución. Al respecto ha dicho:

“(...) en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.

La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan”(5).

4. Inhibición para ejercer control material de un acto legislativo.

La necesidad de argumentar de manera suficiente cuando la acción es ejercida contra un acto legislativo se demuestra, además, con la lectura del artículo 241-1 superior, según el cual no es posible llevar a cabo la revisión de constitucionalidad de esta clase de actos por su contenido material, ya que la competencia de la Corte se limita a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en la formación de los mismos (C.N., art. 379).

4.1. La demanda contra un acto legislativo ha de tener en cuenta: (i) los requisitos generales previstos en la Constitución sobre legitimación para instaurarla (ser ciudadano); (ii) presentación ante la Corte Constitucional; (iii) dentro del año siguiente a la promulgación del acto que se pretende impugnar; (iv) invocar como fundamento el desconocimiento de los requisitos establecidos en el título XIII de la Constitución. Como se ha explicado, el demandante no podrá fundar su pretensión en la confrontación material entre el texto nuevo y una parte de la Constitución reformada. A los requisitos generales se añaden las condiciones previstas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, particularmente en cuanto a las razones de la demanda; las cuales deben atender a lo dispuesto en la jurisprudencia. Finalmente, quien pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto legislativo alegando que la Constitución Política ha sido cambiada o sustituida, asume el incremento de la carga argumentativa a partir de la cual la Corte Constitucional determinará si la Carta Política ha sido remplazada por otra en su estructura axiológica esencial.

4.2. Demostrar la sustitución o derogación de la norma superior requiere del actor el especial cuidado de escribir la demanda justificando plenamente y de manera suficiente con argumentos claros, ciertos, específicos y pertinentes, que el cambio introducido por el Congreso de la República (órgano constituido), implica la abrogación de la Constitución Política vigente.

El incremento de la carga argumentativa se justifica por cuanto se trata de la impugnación contra una reforma constitucional elaborada por un órgano que representa al pueblo (C.N., arts. 3º(6)y 133(7)), conforma una de las tres ramas del poder público (C.N., art. 113(8)), ejerce función constituyente (C.N., art. 114(9)) y, en general, está habilitado para introducir reformas a la Carta Política, dentro de los límites establecidos por el propio constituyente.

Estos límites han sido explicados en la jurisprudencia, particularmente a través de la doctrina sobre sustitución de la Constitución, con argumentos que deben ser tenidos en consideración por el ciudadano que mediante la acción pública de inconstitucionalidad pretenda la declaratoria de inexequibilidad de un acto legislativo.

5. Análisis del presente caso.

5.1. Consideración preliminar. Ausencia de caducidad de la acción.

De conformidad con lo dispuesto en él artículo 379 de la Carta Política, la acción pública contra los actos reformatorios de la Constitución solo procede dentro del año siguiente a su promulgación.

En el presente caso, el Acto Legislativo 1 de 2009 fue publicado en el Diario Oficial 47.410 del 14 de julio de 2009, mientras la demanda fue instaurada el 20 de noviembre de 2009; es decir, la acción fue ejercida dentro del término previsto en el artículo 379 de la Constitución Política.

5.2. Vicios de trámite en la formación del acto legislativo.

En el asunto sub examine la Corte no adelantará el estudio del trámite legislativo que sirvió para la elaboración del Acto Legislativo 1 de 2009, por cuanto el demandante no formuló acusaciones basadas en el desconocimiento de las normas que regulan esta materia.

5.3. Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda.

Como quedó reseñado, inicialmente la demanda fue inadmitida por cuanto el actor fundó las pretensiones en apreciaciones personales relacionadas con el alcance de la norma demandada. En la providencia respectiva(10) se precisó que los argumentos esgrimidos adolecían de falta de razones ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Posteriormente, el accionante presentó el escrito de corrección dentro del término señalado para ello.

En aplicación del principio pro actione la demanda fue admitida, se le imprimió el trámite que corresponde a esta clase de asunto, se recibieron conceptos de autoridades públicas y, como es obligatorio en este proceso, fue recibido el concepto del Procurador General de la Nación. El análisis del escrito de corrección y de los conceptos enviados conducen a la Sala a establecer que la demanda no cumple con los requerimientos establecidos en el ordenamiento jurídico, circunstancia que impone la inhibición por ineptitud sustantiva.

5.4. Problema jurídico.

Considera el actor que la norma demandada impide a todos los ciudadanos el ejercicio de la acción pública de nulidad contra el acto de elección de carácter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio, acción que según el artículo 237-6 de la Carta se ejerceante el Consejo de Estado y que, en su parecer, ha sido limitada quedando legitimados para ejercerla únicamente los candidatos inscritos, sus apoderados y los testigos legalmente constituidos.

A esta conclusión llega el accionante después de explicar que solo los candidatos inscritos, sus apoderados y los testigos legalmente considerados, pueden cumplir el requisito de procedibilidad relacionado con el previo agotamiento del procedimiento de reclamaciones fundadas en las causales objetivas reguladas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, trámite que se surte ante la autoridad administrativa. Concluye, entonces, que limitar la legitimación por activa en la acción de nulidad electoral, implica desconocimiento de los artículos 1º, 13 y 40-6 de la Constitución Política.

5.5. Resulta ilustrativo traer a colación las explicaciones suministradas mediante el concepto elaborado por el magistrado Mauricio Torres Cuervo, Presidente de la Sección Quinta del Consejo de Estado, quien considera que:

“El contenido de la norma permite concluir con claridad los siguientes extremos:

El requisito de procedibilidad se exige únicamente para las demandas contra actos de elección popular por las causales que la jurisprudencia denomina: objetivas que son las que recaen en documentos electorales de la votación y escrutinio; en contraste con las llamadas subjetivas que aluden a las calidades y requisitos personales del candidato elegido o nombrado.

(...).

El requisito de procedibilidad debe surtirse antes de la declaratoria de elección.

(...).

El requisito de procedibilidad es para instaurar la acción pública de nulidad electoral contra el acto de elección de carácter popular y no suprime ni subsume el trámite de las reclamaciones del Código Electoral.

(...).

El requisito de procedibilidad, como quedó plasmado, no restringe la legitimación de cualquier persona para demandar en ejercicio de la acción de nulidad electoral, así se concluye claramente de su lectura. Por el contrario desde su inicio se observa el total respeto a la connotación pública de la acción de nulidad electoral cuando se dice: ‘Para ejercer el contencioso electoral contra acto de elección de carácter popular...’. La legitimación universal se mantiene para que cualquier persona formule ante la autoridad administrativa electoral su inconformidad con el escrutinio o el conteo de votos.

... no se ha restringido el derecho a demandar la nulidad de las elecciones populares, basta que exista el precedente de cualquier persona que objete las irregularidades o vicios de la elección para que, de igual forma, con base en las irregularidades formuladas, cualquier persona presente demanda contra el acto administrativo que declara la elección si lo considera pertinente.

(...).

Por último debe quedar claro que el requisito de procedibilidad que obliga a acudir en primer término ante la autoridad administrativa electoral está limitado a situaciones de carácter fáctico y de circunstancias anteriores a la expedición del acto administrativo de declaratoria de elección y, en consecuencia el control de legalidad de este continúa siendo competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa”.

5.6. De su parte, el presidente del Consejo Nacional Electoral expuso:

“Mientras que para las reclamaciones de que trata el artículo 192 del Código Electoral, este mismo artículo dispone precisas causales que las dan origen (sic), ya enunciadas al transcribir el artículo en cita, para el requisito de procedibilidad, las causales son las mismas de la acción de nulidad electoral, y que contemplan los artículos 223 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

En este mismo orden de ideas, se tiene que mientras para las causales de reclamación existe una restricción en cuanto a los medios probatorios exigibles, y que al tenor del pluricitado artículo 192 del Código Electoral, solo pueden apreciarse como tales los ‘documentos electorales’, para decidir la acción de nulidad electoral y de contera el requisito de procedibilidad existe libertad de medios probatorios, por lo que además de los documentos electorales, pueden hacerse valer todos las pruebas que en criterio de las partes sean pertinentes para establecer los hechos que les sirven de fundamento.

Es por ello, que dadas las diferencias entre la acción de nulidad electoral y la reclamación gubernativa durante los escrutinios, que no puede concluirse que solo los actores cualificados legitimados para interponer las reclamaciones, son los únicos legitimados para poner el requisito de procedibilidad, máxime cuando, de lo que se trata de debatir en instancia administrativa son temas a resolver en el marco de una acción pública para la cual no existe la restricción planteada por el doctor Gutiérrez Sierra.

De lo expuesto, se desprende con claridad, que contrario a lo expuesto por el actor, en la presentación del requisito de procedibilidad para interponer la acción de nulidad electoral, contemplado en el parágrafo del artículo 237 Constitucional, modificado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2009, no se requiere de un sujeto activo cualificado, sino que cualquier ciudadano puede ejercerla de conformidad a lo previsto en el artículo 277 del Código Contencioso Administrativo, el que es claro al señalar que para ello esta legitimada ‘cualquier persona’ de manera directa”.

5.7. En coincidencia con las intervenciones reseñadas, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia consideró: “... que el accionante parte de un erróneo entendimiento del concepto de sustitución de la Constitución, porque no plantea cómo la norma, demandada sustituye el principio democrático inherente al Estado social de derecho, por otro completamente diferente, o lo vacía completamente de contenido, sino que enjuicia una posible contradicción de la misma Constitución, creada a partir de la norma reformatoria demandada, al contemplar un requisito que limita una de las expresiones del principio democrático como es la posibilidad de instaurar acciones públicas judiciales contra actos normativos que desconozcan la Constitución o la ley, en este caso, la acción electoral.

Efectivamente, la sola introducción de una figura que no estaba contemplada antes en la Constitución al momento de la reforma (el requisito de procedibilidad para instaurar la acción electoral cuando la causa de nulidad de una elección sea una irregularidad en la votación o en los escrutinios), no constituye una sustitución de la Carta Política, sino una reforma de la misma, para lo cual está autorizado el constituyente derivado”.

5.8. Al solicitar a la Corte que se declare inhibida para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda, el Procurador General de la Nación concluye que es equivocada la interpretación que el actor hace de la disposición atacada, porque el requisito de procedibilidad establecido en la Constitución es diferente de las reclamaciones previstas en el artículo 192 del Código Electoral, por cuanto en este los destinatarios de la norma son los candidatos, sus apoderados o los testigos electorales, mientras en la norma superior el requisito de procedibilidad no tiene destinatarios específicos, pues lo son todos los ciudadanos en virtud de su legitimación universal en materia electoral.

En palabras del Procurador General “... la errónea interpretación de la norma demandada frente a su comparación con lo estatuido en el Código Electoral, permite afirmar que los cargos carecen del requisito de certeza que, de acuerdo con la interpretación jurisprudencial, exige el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 —régimen de las acciones y procedimientos que se surten ante la Corte Constitucional—. Lo anterior, por cuanto tales cargos no surgen del texto constitucional aprobado — A.L. 1/2009, art. 8º—, pues los mismos obedecen a la inferencia que desde un punto de vista subjetivo, alejado de la realidad normativa, como se dejó analizado, hace el actor”.

5.9. Los tres intervinientes, es decir, el Presidente de la Sección Quinta del Consejo de Estado, el Presidente del Consejo Nacional Electoral y el representante del Ministerio del Interior y de Justicia, son acordes en señalar que la demanda ha sido instaurada a partir de una errónea interpretación de la norma demandada; con el mismo argumento, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte que se declare inhibida, por ausencia de certeza en los cargos formulados por el accionante.

La Sala comparte el criterio jurídico de los intervinientes, como también el concepto del Procurador General de la Nación, y estima que la univocidad respecto de la falta de certeza en las razones expuestas por el demandante, es suficiente para establecer que la demanda no reúne los requisitos formales y, por lo tanto, no permite a la Corte adentrarse en el juicio que sobre sustitución de la Constitución pretendió plantear el actor.

5.10. Como lo ha explicado la Corte(11), la certeza de la argumentación está relacionada con la necesidad de fundar los cargos a partir de la confrontación entre normas (disposición demandada vs. precepto constitucional), considerando proposiciones jurídicas verificables y existentes, no fundadas en interpretaciones subjetivas o personales del actor, las cuales conducirían a resolver litigios inter partes ajenos a la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad.

5.11. En el presente caso, el actor considera que la norma demandada impuso como requisito de procedibilidad para demandar los actos declaratorios de elección con fundamento en las causales objetivas reguladas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, el previo agotamiento del trámite relacionado con las reclamaciones ante la autoridad administrativa, procedimiento que está regulado por el Código Electoral y que solo faculta a los candidatos inscritos, sus apoderados y a los testigos legalmente constituidos para interponer reclamaciones ante el Consejo Nacional Electoral y, según el accionante, solo estos sujetos están legitimados para adelantar el trámite administrativo ante el Consejo nacional Electoral.

5.11.1. El artículo 223 del Código Contencioso Administrativo establece:

“Capítulo IV

De los procesos electorales

ART. 223.—Causales de nulidad (mod. L. 62/88, art. 17). El nuevo texto es el siguiente: Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos:

1. Cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o mezclado con otras las papeletas de votación, o estas se hayan destruido por causa de violencia.

2. Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los elementos que hayan servido para su formación.

3. Cuando aparezca que las actas han sufrido alteraciones sustanciales en lo escrito, después de firmadas por los miembros de la corporación que las expiden.

4. Cuando los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema del cociente electoral adoptado en la Constitución Política y leyes de la República.

5. Cuando se computen votos a favor de candidatos que no reúnen las calidades constitucionales o legales para ser electos.

6. Cuando los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges o parientes de los candidatos de elección popular en el segundo grado de consanguinidad o afinidad o en el primero civil. En este evento no se anulará el acta de escrutinio sino los votos del candidato o los candidatos en cuya elección o escrutinio se haya violado esta disposición”.

5.11.2. De su parte, el artículo 192 del Código Electoral estipula:

“Capítulo VII

Causales de reclamación

ART. 192.—El Consejo Nacional Electoral o sus delegados tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho o de derecho y ante reclamaciones escritas que les presenten durante los escrutinios respectivos los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos electorales legalmente constituidos y apreciando como pruebas para resolver únicamente los documentos electorales, podrán por medio de resolución motivada decidir las reclamaciones que se les formulen con base en las siguientes causales:

1. Cuando funcionen mesas de votación en lugares o sitios no autorizados conforme la ley.

2. Cuando la elección se verifique en días distintos de los señalados por la ley, o de los señalados por la autoridad con facultas legal para este fin.

3. Cuando los cuatro (4) ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votación estén firmados por menos de tres (3) de estos.

4. Cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las urnas y no existiere acta de escrutinio en la que conste el resultado de las votaciones.

5. Cuando el número de sufragantes de una mesa exceda al número de ciudadanos que podían votar en ella.

6. Cuando el número de votantes en una cabecera municipal, un corregimiento, una inspección de policía o un sector rural exceda al total de cédulas aptas para votar en dicha cabecera, corregimiento, inspección de policía o sector rural, según los respectivos censos electorales.

7. (Num. mod. L. 62/88, art. 15). El nuevo texto es el siguiente: Cuando los pliegos electorales se hayan recibido extemporáneamente, a menos que el retardo obedezca a circunstancias de violencia, fuerza mayor o caso fortuito, certificados por un funcionario público competente, o a hechos imputables a los funcionarios encargados de recibir los pliegos.

8. Cuando el acta se extienda y firme en sitio distinto del lugar o local en donde deba funcionar la respectiva corporación escrutadora, salvo justificación certificada por el funcionario electoral competente.

9. Cuando las listas de candidatos no se hayan inscrito o modificado en la oportunidad legal o cuando los candidatos no hubieren expresado su aceptación y prestando el juramento correspondiente dentro de los términos señalados por la Ley para la inscripción o para la modificación, según el caso.

10. Cuando en un jurado de votación se computen votos a favor de los candidatos a que se refiere el artículo 151de este código.

11. Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinios se incurrió en error aritmético al sumar los votos consignados en ella.

12. Cuando con base en las papeletas de votación y en las diligencias de inscripción aparezca de manera clara e inequívoca que en las actas de escrutinios se incurrió en error al anotar los nombres o apellidos de uno o más candidatos.

Si las corporaciones escrutadoras encontraren fundadas las reclamaciones deberán ordenar en el mismo acto que las actas o registros afectados se excluyan del cómputo de votos y de los escrutinios respectivos.

Si las corporaciones escrutadoras encontraren fundadas las reclamaciones deberán ordenar en el mismo acto que las actas o registros afectados se excluyan del cómputo de votos y de los escrutinios respectivos.

Si las corporaciones escrutadoras encontraren fundadas las reclamaciones con base en las causales 11 y 12 de este artículo, en el mismo acto decretarán también su corrección correspondiente.

La exclusión de un principal no afecta a los suplentes si la causa fuere la carencia de alguna calidad constitucional o legal del candidato o su inhabilidad para ser elegido. Igualmente, la exclusión de los suplentes o de algunos de estos, no afecta al principal ni a los demás suplentes, según el caso. Cuando se excluya al principal que encabezó una lista, por las causas señaladas en el inciso anterior, se llamará a ocupar el cargo al primer suplente de la lista.

Si las corporaciones escrutadoras no encontraren fundadas las reclamaciones, lo declararán así por resolución motivada. Esta resolución se notificará inmediatamente en estrados y contra ella el peticionario o interesado podrá apelar por escrito antes de que termine la diligencia de escrutinios y allí mismo deberá concederse el recurso en el efecto suspensivo” (resaltado no original).

5.12. El demandante interpreta el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2009 a partir de lo dispuesto en los artículos 223 del Código Contencioso Administrativo y 192 del Código Electoral; es decir, entendiendo que la modificación del texto constitucional limita el ejercicio de la acción de nulidad electoral.

Considera la Sala que el actor pretende explicar la sustitución de la Constitución a partir de la eventual contradicción entre el parágrafo del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2009 y el texto del artículo 192 del Código Electoral que legitima únicamente a los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos electorales legalmente constituidos para presentar reclamaciones y, por ende, para ejercer posteriormente la respectiva acción ante la jurisdicción contencioso administrativa.

5.13. En este orden de ideas, podría tratarse de la inconstitucionalidad sobreviniente de una parte del artículo 192 del Código Electoral, que, según el actor, limita las atribuciones que tiene todo ciudadano para ejercer la acción de nulidad electoral, circunstancia que solamente sería dilucidada mediante un juicio de constitucionalidad en el cual se cotejara lo establecido en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2009, con lo estipulado en el artículo 192 de la mencionada codificación.

La falta de certeza en los argumentos empleados en el presente caso por el demandante queda en evidencia, pues a partir de la interpretación subjetiva de la norma que impugna, pretende estructurar cargos relacionados con una presunta sustitución de la Carta Política, cuando en realidad se trata de una eventual contradicción entre lo dispuesto en la norma superior y lo establecido en el artículo 192 del Código Electoral.

5.14. La ausencia de razones ciertas en los argumentos empleados por el actor, lleva a la Sala a inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda.

De acuerdo a los anteriores criterios se pasa a analizar los cargos de la demanda.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala, Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

DECLARARSE INHIBIDA para proferir fallo en relación con el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2009, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Cúmplase».

(2) El Decreto 2067 fue expedido el 4 de septiembre de 1991 y publicado en el Diario Oficial 40.012 de la misma fecha. Mediante este decreto se estableció “el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.

(4) Esta doctrina ha sido reiterada en las sentencias C-1200 de 2003, C-970, C-971 de 2004 y C-588 de 2009.

(5) Sentencia C-1124 de 2004.

(6) Constitución Política, artículo 3º. La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece.

(7) Constitución Política, artículo 133. Los miembros de cuerpos colegidos de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común.

El elegido es responsable políticamente y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.

(8) Constitución Política, artículo 113. Son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la judicial.

Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.

Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

(9) Constitución Política, artículo 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la administración.

El Congreso estará integrado por el Senado y la Cámara de Representantes.

(10) Folios 9 y ss. del expediente.

(11) Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.