Sentencia C-06 de enero 22 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1726

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 285 de la Ley 223 de 1995.

Actor: Alfredo Lewin Figueroa y Olga Lucía Mejía Lurduy

Santafé de Bogotá D.C., enero veintidós de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

II. Norma acusada

Se transcribe el texto de la norma del artículo 285 de la Ley 223 de 1995, señalando en negrilla los apartes acusados.

LEY 223 DE 1995 

(Diciembre 20)

“Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 285.—Derogatorias y vigencias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 15, 34, 42, 61, 68, 74 inciso 2º, parágrafo único del artículo 115, 132, 134 inciso 2º, 172, 188-1, parágrafo único del artículo 189, 212 inciso 1º, 231, 232, 248-1, 273, 274, parágrafo 1º del artículo 281, 322 literal n), 354, el parágrafo 1º y las siguientes partidas arancelarias del artículo 424 del estatuto tributario: leche en polvo de la partida 04.02.10; grasas y aceites comestibles de las partidas 15.11, 15.12, 15.13, 15.16 y 15.17 del arancel de aduanas y la expresión “alambre de púas” de la posición 73.13, 424-4, 424-7; el literal a) del artículo 428, 445, 476 numerales 7 y 12, 500, 501, 503, 504, 506, 589-1, el inciso 2º del artículo 806, el parágrafo 1º transitorio del artículo 807, del estatuto tributario, los artículos 13 y 14 de la Ley 6ª de 1992, la Ley 123 de 1994, Decreto 1727 de 1993, la Ley 39 de 1890, la Ley 56 de 1904, artículo 1º de la Ley 52 de 1920, artículo 10 de la Ley 128 de 1941, artículos 4º, 5º y 8º de la Ley 24 de 1963, los artículos 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 60 de 1968; el Decreto 2272 de 1974; literal de la Ley 33 de 1968, artículos 1º y 2º del Decreto 057 de 1969, artículo 1º de la Ley 14 de 1982, Decreto 910 de 1982; deróganse los artículos 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160 y 166 del Decreto 1222 de 1986, artículo 118 de la Ley 9ª de 1989, los artículos 44, 45, 46 y 47 de la Ley 10 de 1990, artículo 29 de la Ley 44 de 1990, el parágrafo 2 del artículo 7º de la Ley 80 de 1993. Continúa vigente el Decreto 2816 de 1991, la Ley 191 de 1995 y la Ley 218 de 1995 y las demás que sean contrarias a las presentes normas.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Cuestión preliminar.

1.1. El ciudadano Luis Alberto Sandoval Navas, cuya intervención se registró anteriormente, considera que la expresión acusada no es parte integrante del contenido material de la ley sino un mero formalismo que no tiene incidencia sobre su sustancialidad, razón por la cual la aludida expresión constituye un aspecto formal que ha debido cuestionarse a través de una demanda de inconstitucionalidad dentro del término de un año contado a partir de la publicación de la ley (diciembre 20 de 1995) y como ello se hizo posteriormente la acción se encuentra caducada.

No le asiste razón al interviniente, porque lo relativo a la vigencia de la ley no atañe a las simples formalidades de trámite requeridas para su expedición, sino algo que concierne a un aspecto sustancial vinculado con el momento a partir del cual se producen los efectos de las normas contenidas en la misma. Por lo tanto, no es procedente la aplicación del artículo 242-3, que alude a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma.

1.2. Aun cuando los demandantes acusan en concreto la expresión “la presente ley rige a partir de la fecha de su publicación”, interpreta la Corte, analizando la demanda en su integridad, que el cargo de inconstitucionalidad cobija la totalidad del artículo 285 de la Ley 223 de 1995, por constituir una unidad material inescindible.

1.3. La Corte se abstendrá de pronunciarse sobre la expresión “parágrafo único del artículo 115”, que entre las diferentes normas derogadas menciona, el artículo 285 de la Ley 223 de 1995, por cuanto dicha expresión fue declarada exequible por la Corte mediante sentencia C-185 del 10 de abril de 1997.

1.4. Hechas las precisiones anteriores la Corte analizará la constitucionalidad de la norma en referencia en su integridad, con exclusión del aparte normativa citado y que fue declarado exequible en la aludida sentencia.

2. El problema jurídico planteado.

El cuestionamiento que desde el punto de vista constitucional hacen los actores al artículo 285 de la Ley 223 de 1995 se apoya en el hecho de que esta norma derogó una serie de disposiciones tributarias relativas a diferentes materias, sin que el legislador hubiera precisado cuales derogatorias tenían efecto a partir de la publicación de la ley y cuales en el período fiscal siguiente, con lo cual se quebrantó el principio consagrado en el tercer inciso del artículo 338 de la Constitución.

Debe la Corte en consecuencia determinar: si es contrario a la Constitución que el legislador hubiera omitido señalar de manera diferenciada los efectos de las derogatorias, en relación con las disposiciones que venían regulando contribuciones cuyas bases eran el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, y con las normas alusivas a otras situaciones tributarias.

3. La solución del problema.

3.1. La derogación de la ley es una facultad propia del Congreso, conforme a las atribuciones que le señala el artículo 150-1 de la Constitución, junto con la de expedir, interpretar o reformar la ley. Por lo tanto, la función innovadora del ordenamiento jurídico de que es titular el Congreso, según lo aconsejen las necesidades o conveniencias públicas y sociales, puede ejercerse discrecionalmente, sin otra limitación de la que emana de los preceptos de la misma Constitución. En tal virtud, puede el Congreso dentro de su libertad político de configuración de la norma jurídica, no sólo crearla sino también derogarla.

Este criterio ha sido expuesto en diferentes oportunidades por la Corte; así lo precisó, entre otras, en la sentencia C-185 de 1997:

“Una vez más insiste la Corte en que la derogación de una norma jurídica por parte de quien goza de la facultad constitucional para el efecto —en este caso el Congreso de la República— no es sino el ejercicio normal de una atribución y, por tanto, mal puede entenderse que con el acto respectivo se vulnere la Constitución Política”.

Refiriéndose particularmente al asunto tributario, la Corte aludió a la derogatoria de normas relativas a esta materia, en los siguientes términos:

“Así, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo”.

(...).

“Cuando el legislador, en desarrollo de sus atribuciones, estima necesario o aconsejable eliminar un tributo, sencillamente lo hace y con ello, en tanto cumpla las exigencias formales respectivas, no viola la Constitución Política sino que la desarrolla, toda vez que cristaliza por la vía negativa, la función confiada al órgano representativo”.

“Si un principio jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes (C.P., arts. 150-12 y 338)”.

3.2. Antes de la reforma constitucional la jurisprudencia había aceptado la posibilidad de tributos retroactivos o que pudieran modificar en un determinado año gravable, y para ese mismo período, el tributo que se debía aplicar.

Sobre esta última posibilidad, esto es, de que en el curso de un período gravable fuera constitucionalmente admisible la reforma de una contribución aplicable a dicho período, había señalado el Consejo de Estado:

“La ley sustancial tributaria que se promulga durante el transcurso de un período fiscal se aplica a los hechos gravables verificados durante todo el período. Es decir, el factor tiempo no se entiende en materia tributaria de la misma manera que en las leyes de otra categoría o materia, reguladores de derechos y obligaciones sustanciales, ante todo las relacionadas con impuestos de período. En estos casos comprende la vigencia de una ley los hechos ocurridos a partir de su expedición o promulgación y los hechos ocurridos durante el lapso anterior hasta el comienzo del período fiscal” (sent. ago. 30/79)

La nueva Constitución incorporó en materia tributaria importantes modificaciones, especialmente dos regulaciones que lograron superar la inseguridad que antes existía y que dieron lugar, no pocas veces, a una práctica injusta, en ejercicio de la cual podía el legislador intempestivamente establecer o modificar una carga tributaria por fuera de la propia capacidad del contribuyente para planear y adoptar las previsiones que le permitieran asumirla.

La primera de ellas consagra como uno de los principios del sistema impositivo, el de que “Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad” (C.P. 363). Y la otra, que es una forma de aplicación del mismo principio, aunque dentro de unos perfiles propios, dispone que “las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no puedan aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo” (C.P., art. 338, inc. 3º).

Esta última disposición elevó a canon constitucional la noción de período como un instrumento para regular la aplicación de los tributos.

Como se sabe, el tributo tiene su fundamento y justificación en el hecho o hechos que señala la norma como determinantes de la obligación, y cuando la ley dispone que la base del gravamen es el resultado de aquéllos durante un lapso legalmente delimitado, acude a la noción de período, no sólo para manejar el tributo, sino para poder hacer efectiva la prohibición de que la nueva obligación tributaria o sus modificaciones se apliquen a acontecimientos o hechos ocurridos durante ese período.

Los principios precedentes constituyen garantías para los contribuyentes que los amparan de un ejercicio abusivo de la soberanía tributaria y de los excesos en que pueda incurrir eventualmente un Estado alcabalero. Por eso señaló la Corte:

“El fundamento jurídico de las aludidas limitaciones al poder del Congreso, las asambleas y los concejos no es otro que el criterio de justicia, preconizado por la Constitución desde su preámbulo. Como en el caso de la imposición de sanciones, la de tributos requiere la predeterminación de los mismos y de las reglas exigibles a los contribuyentes a objeto de evitar el abuso del gobernante y de permitir a quienes habrán de pagarlos la planeación de sus propios presupuestos y la proyección de sus actividades tomando en consideración la carga tributaria que les corresponderá asumir por razón de ellas. La persona debe estar preparada para cancelar el impuesto y, por tanto, sufre daño cuando la imposición de gravámenes cobra situaciones o hechos que ya están fuera de su control y previsión. En tal caso, si el no pago del impuesto es castigado, como es normal que ocurra (...), la persona resulta condenada injustamente, lo cual quebranta postulados básicos de todo sistema jurídico”.

“Téngase presente el mandato contenido en el artículo 95, numeral 9º, de la Constitución, a cuyo tenor es deber de la persona y del ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, pero “dentro de conceptos de justicia y equidad””.

3.3. Establecido lo anterior, cabe indagar si las previsiones del inciso tercero del artículo 338 superior que se acaba de examinar se imponen como marco de la conducta legislativa para las regulaciones que suprimen o reducen una obligación tributaria, esto es, si la norma respectiva tiene aplicación a partir del período que sigue después de iniciarse su vigencia, o puede comenzar a regir en forma inmediata.

La Corte Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el particular y su criterio constante sobre el tema ha sido, el de que no es aplicable, para estos casos, el inciso 3º del artículo 338, por razones de justicia y equidad. Así se expresó:

“Si una norma beneficia al contribuyente, evitando que se aumenten sus cargas, en forma general, por razones de justicia y equidad, si puede aplicarse en el mismo período sin quebrantar el artículo 338 de la Constitución. La prohibición contenida en esta norma está encaminada a impedir que se aumenten las cargas al contribuyente, modificando las regulaciones en relación con períodos vencidos o en curso. La razón de la prohibición es elemental: el que el Estado no pueda modificar la tributación con efectos retroactivos, con perjuicio de los contribuyentes de buena fe”.

— Es claro que el objetivo que movió la voluntad del constituyente al incorporar al cuerpo constitucional la norma en cuestión, fue el de precisar con valor inobjetable todos los elementos que jurídica y técnicamente entran en la formulación de un tributo y que tienen que ver con la asignación de competencias, los factores esenciales que integran la noción y los requisitos y limitaciones a las cuales deben someterse las autoridades para establecer la obligación fiscal. La finalidad que enmarca tal ejercicio, no es otra que la de impedir todo asomo de arbitrariedad fiscalista y proteger los derechos de los contribuyentes.

— Al limitarse en el tiempo la aplicación inmediata de una norma que regula un impuesto de período se busca favorecer al contribuyente, así sea en desmedro del erario, para defender en cierta medida el patrimonio de aquél y otorgarle la elemental oportunidad de que programa el gesto y ordene los medios que le permitan asumir su costo. En eso no hay nada de extravagante ni censurable, y por el contrario, ello responde a finalidades que se adecuan al principio de equidad y al de una justicia tributaria claramente cifrada sobre la realidad social.

Todo lo expuesto lleva a concluir en que el artículo 338 superior constituye ciertamente una regulación exclusivamente dirigida a la imposición de tributos, es decir, al diseño y establecimiento de una cargo fiscal, de manera que no es aplicable cuando el legislador pretende, por el contrario, modificar o suprimir tales obligaciones.

Por lo mismo, las normas que derogan tributos o establecen medidas que eximen o disminuyen de tales obligaciones a los contribuyentes, tienen efecto general inmediato y principian a aplicarse a partir de la promulgación de la norma que las establece, salvo, por supuesto, que el legislador expresamente haya establecido reglas específicas para su vigencia.

3.4. Con respecto al cuestionamiento que se hace al artículo 285 de la Ley 223 de 1995, en el sentido de no haber determinado el legislador que su aplicación en relación con las normas que regulaban tributos de período se haría efectiva a partir de la siguiente vigencia fiscal, observa la Corte que ello no hace inconstitucional dicha norma, pues el pretendido vacío legal se llena con la previsión del inciso tercero del artículo 338 de la Constitución, que debe ser acatada por la autoridad encargada de aplicarla.

En las condiciones anotadas, la Corte estima infundados Los cargos formulados contra la norma acusada. Por consiguiente, procederá a declarar su exequibilidad.

Observa finalmente la Corte que dada la especificidad de los cargos de la demanda y al análisis que en concreto se ha realizado en esta providencia. Los efectos de la cosa juzgada que conlleva el presente pronunciamiento son relativos, es decir, únicamente con respecto a las cuestiones planteadas por los actores en su demanda.

VII. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C-185 de 1997, en relación con la expresión “parágrafo único del artículo 115”, contenida en el artículo 285 de la Ley 223 de 1995 que, en los términos de dicho fallo, fue declarado exequible por esta Corte.

2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 285 de la Ley 223 de 1995, salvo la expresión a que se refiere el ordinal anterior, siempre y cuando se entienda que las normas en él relacionadas que derogan tributos o establecen medidas que eximen de obligaciones a los contribuyentes, o disminuyen éstas, tienen efecto general inmediato, y principian a aplicarse a partir de la promulgación de las normas que las establecen, a menos que el legislador expresamente haya establecido reglas específicas para su vigencia.

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