SENTENCIA C-60 DE FEBRERO 1 DE 2005

 

Sentencia C-60 de febrero 1º de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-60 de 2005 

Ref.: Expediente D-5271

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Actor: Rafael Guillermo López Martínez.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 150 parcial de la Ley 142 de 1994.

Bogotá, D.C., primero de febrero de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.433 de 11 de julio de 1994 y se resalta lo demandado:

Ley 142 de 1994 

(Julio 11)

Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 150.—De los cobros inoportunos.

Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte

Competencia

1. Esta corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, por estar contenida en una ley.

Problema jurídico planteado

2. Afirma el demandante que la norma acusada viola el artículo 365 de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto en dicho precepto constitucional está establecida la obligatoriedad de la prestación eficiente de los servicios públicos. Esta situación se vería, según el demandante, vulnerada con lo prescrito en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, por cuanto permite que las empresas prestadoras de servicios públicos facturen por error y omisión suyos, servicios que con anterioridad no habían sido facturas(sic); siempre y cuando se realice en el plazo establecido en la ley.

Para resolver, la Corte analizará de un lado (I) la correlación entre el Estado y los servicios públicos domiciliarios y de otro lado (II) las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios y su relación con los usuarios; para posteriormente estudiar el caso concreto (III).

I. El Estado y los servicios públicos domiciliarios

El Estado social de derecho, principio fundante incorporado en la Constitución de 1991, produjo un cambio radical en la forma de entender el Estado colombiano.

Esta concepción trajo consigo, ya no solo el respeto por parte del Estado de los derechos fundamentales, sino que aunó la necesidad imperante de que este garantice el ejercicio de dichos derechos. Es decir, el Estado ya no solo debe omitir acciones que produzcan vulneraciones en los derechos fundamentales sino que debe efectuar actos tendientes a garantizar de manera efectiva el uso y disfrute de los derechos constitucionales de carácter fundamental.

De esta manera, el servicio público domiciliario es uno de los mecanismos por los que el Estado ha optado para salvaguardar de manera efectiva los derechos fundamentales. A través de la prestación de estos, se busca garantizar derechos como la vida, la integridad personal, la salud, la educación, etc.

Pues bien, por medio de estos servicios se pretende primordialmente satisfacer en forma general necesidades de manera regular y continua, que tengan como respuesta principal la salvaguarda permanente de los derechos y deberes constitucionales.

La Constitución Política colombiana ha determinado la dirección de los servicios públicos domiciliarios en cabeza del Estado. Por consiguiente, a la luz del artículo 367 constitucional, es a través de una ley que se fijan los parámetros generales de los servicios mencionados. En consecuencia, para el presente análisis se determinará el carácter reglamentario de los servicios públicos domiciliarios (A) y las potestades de la administración respecto de estos servicios (B).

A. Naturaleza legal de los servicios públicos domiciliarios.

Los servicios públicos pueden presentarse en diferentes formas (1) . Son de interés en este momento los servicios públicos domiciliarios, por cuanto son estos los regulados por la Ley 142 de 1994. Así entonces, esta corporación ha entendido como servicios públicos domiciliarios “aquellos que se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas” (2) .

Ahora bien, respecto a los servicios públicos domiciliarios, ha sido diferido al legislador el señalamiento del régimen tarifario. Además se le impone la observancia de los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos, entre otras materias.

El señalamiento realizado por el legislador, en materia de servicios públicos domiciliarios, está vertido en la Ley 142 de 1994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. Lo anterior trae consigo, que la relación que existe entre los usuarios y las empresas de servicios públicos domiciliarios, es principalmente legal.

En otras palabras, la relación jurídica entre el usuario y la empresa de servicios públicos domiciliarios es, en algunos aspectos y respecto de ciertos servicios (3) , una relación legal y reglamentaria, estrictamente objetiva, que se concreta en un derecho a la prestación legal del servicio en los términos precisos de su reglamentación, sin que se excluya la aplicación de normas de derecho privado en materias no reguladas por la ley.

Al respecto ha dicho esta corporación:

“No es entonces exótico que la relación jurídica entre usuario y empresa de servicios públicos sea simultáneamente estatutaria y contractual. En materia de servicios públicos domiciliarios, por el contrario, esta es la regla general, debido a que su prestación involucra derechos constitucionales —salud, educación, seguridad social, etc.— y su reglamentación administrativa obedece a intereses públicos determinados, quedando reservada su gestión, control y vigilancia a los organismos del Estado(4) (negrilla fuera de texto).

En este orden de ideas, la regulación expedida por el legislador en materia de servicios públicos domiciliarios, obedece a intereses públicos determinados, que no son otros que los planteados por el Estado social de derecho en la salvaguarda de los derechos fundamentales.

Al respecto ha dicho esta Corte:

La competencia para la “regulación” de las actividades que constituyen servicios públicos se concede por la Constitución a la ley, a la cual se confía la misión de formular las normas básicas relativas a: la naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente” (negrilla fuera de texto) (5) .

En este orden de ideas, siendo los servicios públicos domiciliarios un instrumento trascendental del Estado para la salvaguarda de los derechos fundamentales; la Constitución Política estableció que sea el legislador, quien por intermedio de una ley, fije las competencias, responsabilidades, cobertura, calidad, financiación, régimen tarifario, criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos; en relación con dichos servicios. Por ende, fue expedida la Ley 142 de 1994, la cual reglamentó lo dispuesto por la Constitución y le otorgó a las relaciones jurídicas que surjan de estos servicios públicos domiciliarios, un carácter legal.

B. Las potestades de la administración y los servicios públicos domiciliarios.

El principio de legalidad es base fundante de un Estado de derecho como el nuestro. Es por intermedio de la ley que se otorgan a la administración una serie de potestades, las cuales el legislador ha hecho recaer en ella, con base en su libertad de configuración legislativa, pensando en el correcto desenvolvimiento del Estado.

Así las cosas, las potestades de la administración están previamente atribuidas por la ley. En otras palabras, sin un señalamiento legal previo, la administración no puede ejercer potestad alguna. Pues bien, los efectos jurídicos de estas potestades de la administración recaen sobre los administrados quienes deben soportarlos.

Por consiguiente, el ejercicio de estas potestades debe ir encaminado a proteger un interés general como lo establece el artículo 209 constitucional.

Pues bien, del ejercicio de la función administrativa pueden generarse diferentes situaciones jurídicas que producen en los administrados beneficios, desventajas o indiferencia. Por consiguiente, debe existir un control para que las potestades de la administración respondan tanto a la Constitución como a la ley. Así las cosas, dicho control se ve vertido en la tutela judicial y en la autotutela de la administración.

A través de la primera, los administrados pueden controvertir las decisiones de la administración, provenientes de la potestad otorgada por la ley, utilizando la vía judicial. Por intermedio de la segunda, es la misma administración quien controla o corrige sus decisiones provenientes de la potestad mencionada.

Así las cosas, el legislador ha dotado a la administración de una serie de potestades, con el propósito de que corrija los errores u omisiones en que esta hubiere incurrido en la toma de sus decisiones, son ejemplo de ello la vía gubernativa y la revocatoria directa de los actos administrativos. Es decir, mecanismos de autotutela de la administración.

En relación a las potestades y prerrogativas de las empresas públicas de servicios públicos domiciliarios, esta corporación ha sostenido:

Finalmente debe reiterarse lo ya sostenido por esta corporación, en el sentido de que el otorgamiento a las empresas de servicios públicos de una gama de facultades, prerrogativas y privilegios propios de las autoridades públicas busca propiciar y favorecer la organización, el funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y la eficacia del servicio, al amparo de la regulación, el control y la vigilancia que el Estado se reserva para sí con exclusividad, en su tarea de asegurar la prestación eficiente de dichos servicios a todos los habitantes del territorio nacional. Sentido ideológico este que a su turno implica un permanente examen sobre el acontecer administrativo de quienes prestan servicios públicos domiciliarios, en el entendido de que ese conglomerado de atribuciones, derechos y prerrogativas de autoridad pública que pueden ejercer los agentes prestadores de dichos servicios no tiene la virtualidad de convertir en función administrativa el desarrollo ordinario de su objeto social” (6) (negrilla fuera de texto).

Es de agregar, que dichas potestades no solamente recaen sobre las empresas públicas prestadoras de los servicios ya referidos. En otras palabras, aquellas empresas privadas que presten servicios públicos domiciliarios a nombre del Estado gozan de igual manera de la gama de prerrogativas y potestades que se circunscribe a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.

Así las cosas, estas potestades otorgadas por la Constitución y la ley han sido puestas en cabeza de las empresas, tanto públicas como privadas, que presten servicios públicos domiciliarios.

En conclusión, estos poderes y prerrogativas tienen su cimiento en el servicio a la comunidad, cuyo fundamento reside en la protección y salvaguarda de los derechos fundamentales; razón de ser de los servicios públicos domiciliarios.

II. Las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios y su relación con los usuarios

Como se ha mencionado con anterioridad, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios pueden ser de carácter público o de carácter privado.

La actividad fundamental de dichas empresas, radica en la prestación de los servicios públicos de carácter domiciliario. Pues bien, dicha prestación a la luz de lo establecido en el artículo 365 constitucional debe ser eficiente.

La prestación aludida, no implica que se realice de manera directa por el propio Estado. Es decir, la prestación de estos servicios puede ser efectuada por comunidades organizadas o por particulares o por el mismo Estado. No obstante, en cualquiera de los dos casos se exige que esta se desarrolle de manera eficiente. Entendiendo por tal la capacidad que tiene el Estado directa o indirectamente para que, a través de los servicios públicos domiciliarios, se consiga el efecto determinado por la Constitución, el cual consiste en la protección y garantía de los derechos fundamentales constitucionales.

La Corte ha expresado al respecto:

“El ente estatal debe garantizar que esa prestación sea eficiente, es decir, que se asegure que las empresas que proporcionen el servicio lo hagan de manera eficiente, completa y atendiendo las necesidades básicas de la población. Para ello, también debe garantizar que dichas empresas recuperen sus costos y puedan invertir en el mismo sector con el fin de lograr una mayor competitividad, lo que se traduce en una mejor prestación del servicio” (7) (negrilla fuera de texto).

En este orden de ideas, la eficiencia de que trata la Constitución, se predica de la prestación misma del servicio domiciliario.

Ahora bien, dicha prestación del servicio en momento alguna es gratuita. La prestación de estos servicios es de naturaleza onerosa (8) , con lo que se pretende “alcanzar, preservar y mejorar para la comunidad tanto la cobertura como la calidad del servicio, lo cual no se consigue prohijando la desobediencia civil frente a las deudas por bienes y servicios efectivamente recibidos, amén del enriquecimiento sin causa que a favor de algunos podría presentarse ocasionalmente” (9) (negrilla fuera de texto).

Así las cosas, corresponde a quienes son usuarios de servicios públicos domiciliarios pagar un costo determinado por la utilidad recibida. Se entiende por usuario “la persona que usa ciertos servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta cosa”.

A. Características de la factura de servicios públicos.

El mecanismo de cobro del servicio al usuario por parte de la empresa prestadora, se realiza a través de una factura. La Ley 142 de 1994, ha definido el concepto de factura como “la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos” (10) .

En consecuencia, el acto de facturación adquiere la naturaleza de acto jurídico, el cual proviene de la actividad que desarrollan las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.

Por consiguiente, se entiende que las obligaciones que provengan de la facturación serán obligatorias para sus destinatarios como usuarios del servicio público domiciliario. No obstante, solamente será obligatoria para el usuario la factura, desde el momento en que conozca esta (11) .

B. Derechos de los usuarios respecto de la factura.

Pues bien, con el propósito de que la factura sea oponible al usuario y por ende le obligue, es necesario que la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios ponga en conocimiento del usuario la factura de pago. Dicha situación responde al principio de publicidad. No obstante, dicha obligatoriedad estará atada al cumplimiento en la forma, tiempo, sitio y modo estipulados en el contrato, por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos.

Con base en este principio de publicidad, el usuario tiene la facultad de ejercer sus derechos constitucionales de defensa y debido proceso. En otras palabras, siendo el acto de facturación un acto jurídico, comunicado al usuario; cuenta este con los medios constitucionales indispensables para oponerse.

Este alto tribunal ha afirmado:

“A partir de ese presupuesto básico de la publicidad el ejercicio del derecho de contradicción se desenvuelve a través de las actuaciones administrativas y de la vía gubernativa, concretándose ante todo en oportunidades para formular peticiones, quejas, reclamos y recursos, de cuyos resultados prácticos debe dar razón, de una parte, la estructura orgánica y funcional de las oficinas de peticiones, quejas y recursos de las empresas, y de otra, el grado de credibilidad social alcanzado por estas a partir de sus actuaciones y resoluciones” (13) .

En consecuencia, en el evento en el cual el usuario no esté de acuerdo con las obligaciones o consumo establecido en la factura, cuenta con mecanismos idóneos de defensa que le permitiría revertir la situación que él considere irregular. Estas posibilidades pueden ser realizadas ante la misma empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios (peticiones, quejas, recursos), a través de la vía gubernativa; o por intermedio de la jurisdicción contenciosa administrativa.

En conclusión, los usuarios quienes son beneficiarios de los servicios públicos domiciliarios cuentan con las herramientas jurídicas necesarias para oponerse a las facturas emitidas por las empresas prestadoras, en el evento en el cual no compartan las obligaciones que estas establecen.

III. El caso concreto

Con base en los presupuestos teóricos expuestos con anterioridad, entrará esta corporación a analizar si los términos demandados del artículo 150 de la Ley 142 de 1994, son violatorios del artículo 365 constitucional, en relación a la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios.

Al respecto, constata esta corporación lo siguiente:

En primer lugar, la Ley 142 de 1994 es el desarrollo de la exigencia constitucional establecida en cabeza del legislador (art. 365 constitucional), tendiente a dictar el régimen de los servicios públicos domiciliarios. De igual manera, responde a lo preceptuado por la Constitución (art. 367 constitucional) que busca que el legislador establezca las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.

Así entonces, los términos demandados del artículo 150 de la Ley 142 de 1994, son el resultado de la voluntad del constituyente de trasladar al legislador la facultad de fijar el régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios. Por consiguiente, la relación de los usuarios con los servicios referidos y lógicamente con las empresas prestadoras, deviene en una relación constitucional y legal, que obliga a quien usa el servicio.

En segundo lugar, la posibilidad que tienen las empresas prestadoras de servicios públicos, sean públicas o privadas, de facturar bienes o servicios dentro del plazo legal, que no hayan sido facturados por error u omisión, proviene de las potestades propias establecidas por la Constitución y la ley; para este tipo de servicios.

En efecto, dichas potestades y prerrogativas de origen legal, tiene su fundamento constitucional en la necesidad de defensa del interés general. Es así como el artículo 365 constitucional señala la trascendencia de los servicios públicos domiciliarios en el cumplimiento de la finalidad social del Estado colombiano.

En aras de alcanzar el objetivo social establecido por el Estado, la ley optó por dotar, a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, de una serie de potestades que les permitieran obtener el fin perseguido.

Pues bien, la facultad de cobrar servicios no facturados por error u omisión, es una de las tantas formas de autotutela que utiliza la administración, para cumplir con los objetivos planteados constitucionalmente.

Esta potestad, cuyo origen es el cobro del servicio consumido, no solo nace de la onerosidad característica de la prestación de estos servicios, sino (sic).

En tercer lugar, ante las potestades inherentes en la prestación de este servicio, la misma Constitución y la ley han predeterminado unos controles necesarios para el ejercicio de dichas prerrogativas.

Así las cosas, cuando la administración ejerce sus potestades para corregir la facturación sea por error o por omisión suyas, dicho acto puede beneficiar al usuario a quien se le ha cobrado más de lo debido, y en consecuencia la corrección permite volver las cosas a la legalidad.

No obstante, en el evento que dicho acto de corrección no sea beneficioso para el usuario y este considere que no es basado en la realidad o en la ilegalidad, cuenta con los mecanismos necesarios para hacer valer sus derechos.

En este orden de ideas, bajo el entendido que la factura es un acto jurídico emitido por una empresa prestadora de los servicios referidos, sea esta pública o privada, existe la posibilidad que ante la inconformidad del usuario, este haga uso de los mecanismos constitucionales que le permiten controvertir dicho acto.

Ciertamente, el usuario de los servicios públicos domiciliarios, puede ventilar sea ante la misma administración (vía gubernativa, por intermedio de quejas, reclamos, peticiones o recursos) o ante la jurisdicción contenciosa (a través de la acciones contenciosas) todas aquellas inconformidades provenientes de las obligaciones establecidas en la factura. Así entonces, aquel usuario que no este de acuerdo con la facturación de servicios o bienes anteriormente no cobrados por errores u omisiones de las empresas prestadoras, cuenta con una amplia gama de posibilidades jurídicas para controvertir dicho cobro. Derechos estos ampliamente amparados por la Corte Constitucional (14) .

Habría que agregar también, que el plazo señalado en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, establece un término de prescripción en beneficio del usuario y en detrimento de la empresa prestadora del servicio. Lo referido en aras del control de la potestad mencionada de la administración.

En efecto, el lapso de tiempo perentorio de cinco meses otorgado por la ley para el ejercicio de la potestad en cabeza de la administración, concede certeza al usuario y seguridad jurídica, bajo el entendido que desbordado este tiempo no podrán surgir conflictos posteriores, surgidos de la facturación, y en contra del usuario.

En cuarto lugar, debe referenciar esta corporación, que la supuesta violación a la prestación eficiente de los servicios públicos de que trata el artículo 365 constitucional, está circunscrita a la prestación misma del servicio. Es decir, al suministro del servicio que traiga consigo la salvaguarda de los derechos fundamentales.

En este orden de ideas, las obligaciones establecidas en las facturas de servicios públicos domiciliarios deben ser cumplidas por los usuarios, así sean estas de aquellas que cobran servicios o bienes anteriormente no facturados por error u omisión de la empresa prestadora; lo anterior por cuanto dicha obligación es de desarrollo constitucional. No obstante, ante el evento en el cual el usuario encuentre inconsistencias en dicho cobro, cuenta este con los medios constitucionales adecuados para hacer valer sus derechos.

Finalmente, advierte esta corporación que no se dan los supuestos para integrar, en el presente caso, la proposición jurídica completa solicitada por el Ministerio Público. Lo anterior, debido a que la Corte considera que el contenido normativo demandado era suficiente para emitir pronunciamiento.

Así las cosas, y con base a la argumentación expuesta, esta Corte declarará la exequibilidad de los términos “error, omisión” que hacen parte del artículo 150 de la Ley 142 de 1994, la cual establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES los términos “error, omisión”, de que trata el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, por los cargos analizados en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

Magistrados: Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Antonio Sierra Porto—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.

Martha Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) Sentencia T-697 de 2002, Corte Constitucional, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(2) Sentencia T-064 de 1994, Corte Constitucional, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(3) Sentencia T-697 de 2002, Corte Constitucional, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(4) Sentencia T-540 de 1992, Corte Constitucional, M.P. Eduardo Cifuentes M.

(5) Sentencia C-263 de 1996, Corte Constitucional, M.P. Antonio Barrera C.

(6) Sentencia C-558 de 2001, Corte Constitucional, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(7) Sentencia C-041 de 2003, Corte Constitucional, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(8) Artículo 367 de la Constitución Política.

(9) Sentencia C-041 de 2003, Corte Constitucional, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(10) Artículo 14.4, Ley 142 de 1994.

(11) Artículo 148, Ley 142 de 1994.

(12) (sic).

(13) Sentencia T-697 de 2002, Corte Constitucional.

(14) “Cuando la confianza legítima en que un procedimiento administrativo será adelantado y culminado de conformidad con las reglas que lo rigen es vulnerada, se presenta una violación del debido proceso en la medida en que este derecho comprende la garantía de que las decisiones adoptadas por la administración lo serán de tal manera que se respeten las reglas de juego establecidas en el marco legal así como las expectativas que la propia administración en virtud de sus actos generó en un particular que obra de buena fe. En efecto, la Constitución misma dispuso que una de las reglas principales que rigen las relaciones entre los particulares y las autoridades es la de que ambos, en sus actuaciones, “deberán ceñirse a los postulados de la buena fe””. Sentencia T-730 de 2002.

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