Sentencia C-600-A de diciembre 11 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

LEYES ORGÁNICAS

CONTENIDO DE LA LEGISLACIÓN ORGÁNICA TERRITORIAL

EXTRACTOS: «Los ciudadanos Dalal Karime Dager Nieto, Juan Manuel Feliciano Chaves, Bruno Camargo Giraldo y Juan Pablo Bedoya, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el capítulo primero de la Ley 60 de 1993, la cual fue radicada en esta Corporación con el número D-837. Al momento de la admisión, el magistrado ponente rechazó la demanda contra el parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 60 de 1993 puesto que, mediante la sentencia C-555/94, la Corte había declarado inexequible ese parágrafo. La demanda siguió su curso ordinario contra el resto de disposiciones del capítulo 1º de la Ley 60 de 1993. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.

La violación de la reserva de ley orgánica es un vicio material que no caduca.

2. Los actores acusan el capítulo 1º de la Ley 60 de 1993, por no haber sido aprobado como ley orgánica o de conformidad con una ley orgánica previamente establecida por el Congreso. Debe entonces la Corte comenzar por determinar si la violación de la reserva de ley orgánica es simplemente un asunto de forma o, por el contrario, implica una violación material de la Carta, puesto que si se trata de un vicio formal, la acción ya habría caducado (C.P., art. 242, ord. 2º), ya que la demanda fue presentada el 22 de noviembre de 1994, mientras que la Ley 60 de 1993 fue promulgada el 12 de agosto de 1993.

3. En principio, se viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas.

Se trata pues, en apariencia, de una impugnación exclusivamente por vicios de forma, ya que parece referirse al puro procedimiento legislativo, esto es al trámite de aprobación y perfeccionamiento de las leyes, pues la violación de la Constitución no ocurriría porque el contenido particular de un determinado artículo hubiese desconocido mandatos materiales de la Carta, o hubiese sido expedido por una autoridad a quien no correspondía hacerlo, sino únicamente porque habría sido incluido en una ley ordinaria y no en una ley orgánica. Ahora bien, la diferencia entre una ley ordinaria y una ley orgánica parece ser puramente de trámite. En efecto, tanto la ley ordinaria como la orgánica son expedidas por el mismo órgano constitucional: el Congreso. La diferencia entre una y otra sería entonces exclusivamente formal, puesto que la ley orgánica requiere la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara (C.P., art. 151), mientras que la ley ordinaria es aprobada por la mayoría simple de los asistentes (C.P., art. 146). Por consiguiente, si ese mismo contenido hubiera sido aprobado por medio del trámite de ley orgánica, podría ser exequible, lo cual parece confirmar que estamos en presencia de un vicio formal que caduca.

4. Sin embargo, un análisis más detenido muestra que el desconocimiento de la reserva de ley orgánica no constituye un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. La situación es en este aspecto idéntica a la violación de la regla de la unidad de materia (C.P., art. 158), que esta corporación ya ha reconocido como un vicio material que no caduca.

Así, una ley ordinaria puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la Constitución y el reglamento del Congreso. Esa ley ordinaria es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados inexequibles por violar la reserva de ley orgánica, si su contenido normativo es de aquellos que la Constitución ha ordenado que se tramiten por medio de esas leyes de especial jerarquía que son las leyes orgánicas. Y sin embargo, se repite, la ley ordinaria es formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la reserva de ley orgánica o la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución.

5. La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica. En efecto, lo propio de un vicio formal es que la autoridad —en este caso el Congreso— está facultada para desarrollar ciertas regulaciones por medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en irregularidades de trámite. En cambio, la vulneración de la reserva de ley orgánica es una situación totalmente diferente, pues en esos casos el problema no está en la forma —que puede ser perfecta— sino en el hecho de que el Congreso está incorporando en una forma —la ley ordinaria— ciertos contenidos que la Constitución ha reservado para otra forma —la ley orgánica—. Esto configura un verdadero vicio material de competencia pues, como ya lo ha dicho esta corporación, la competencia es el “presupuesto esencial que da, al funcionario o a la corporación, legitimidad para acceder a la forma”(2). Ahora bien, la violación de la reserva de ley orgánica implica precisamente que el Congreso no tiene la autorización constitucional —esto es, carece de competencia y de legitimidad— para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley orgánica. Estamos pues en presencia de un vicio de competencia que, como esta Corporación ya lo ha señalado en anteriores decisiones, no es de forma sino material. Dijo entonces la Corte:

“El artículo 242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo, porque si la indebida elección de forma para la producción del acto, cumplido por quien tiene competencia, se reputa un vicio menor, saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por carecer, ab initio, del presupuesto esencial para surgir al mundo del derecho: la competencia, precedente obligado del uso de la forma”.

6. De otro lado, la violación de la reserva de ley orgánica se proyecta más allá del proceso legislativo, pues tiene efectos profundos sobre el producto del mismo, ya que afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constitución atribuye una particular fuerza normativa a la legislación orgánica. Así, conforme al artículo 151 de la Carta, el Congreso expide “leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa” (subrayas no originales). Esta corporación ya había resaltado la superioridad jerárquica, tanto formal como material, de las leyes orgánicas, en los siguientes términos:

“Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el estatuto fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior —la constitucional— y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151)” (subrayas no originales) .

7. Una ley ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislación orgánica; no puede entonces una ley ordinaria derogar una ley orgánica, ni tampoco invadir su órbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejaría de estar sujeta a la legislación orgánica. Por consiguiente, la violación de la reserva de ley orgánica no es un vicio de forma que pueda caducar, pues una interpretación sistemática del parágrafo del artículo 241 y del ordinal 3º del artículo 242 lleva a la conclusión que solamente caducan los vicios de procedimiento que sean subsanables. Y es obvio que no es subsanable que se vulnere la reserva de ley orgánica, pues ello implica un desconocimiento de la organización jerárquica de las leyes establecida por la Constitución, lo cual constituye, sin lugar a dudas, una violación material de la Carta.

8. Finalmente, la sujeción de la actividad legislativa a las leyes orgánicas, y el establecimiento de una mayoría más exigente para la aprobación y modificación de estas últimas, no son un capricho del constituyente sino que tocan con valores constitucionales trascendentales, como el respeto a los derechos de las minorías y el mantenimiento de una cierta configuración del aparato estatal. En efecto, estas leyes tienden a precisar y complementar las disposiciones constitucionales relativas a la organización y funcionamiento del poder público, por lo cual tienen vocación de permanencia. El constituyente ha querido que esos contenidos normativos que considera particularmente importantes para la configuración del aparato estatal, no estén sujetos a la mayoría simple sino a una mayoría reforzada, con lo cual se busca conferir una mayor estabilidad a la regulación de esas materias. Así, en la Asamblea Constituyente, la ponencia sobre función legislativa resaltó que estas leyes orgánicas son “como una prolongación de la Constitución”, que organizan la República, que dan normas estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución (subrayas no originales). Concluían entonces los ponentes que eso explica “los atributos con los cuales se revistió a la ley orgánica, a saber: superior jerarquía, casi constitucional, y naturaleza ordenadora. Es permanente, estable e impone autolimitaciones a la facultad legislativa ordinaria” (subrayas no originales).

Por ello, si la Corte admitiera que la violación de la reserva de ley orgánica es un vicio de forma que caduca, entonces estaría permitiendo que el paso del tiempo afecte el carácter reforzado de estas leyes especiales, esto es su particular jerarquía y su vocación de permanencia y estabilidad. De esa manera quedarían sujetos al principio de mayoría simple temas que el constituyente expresamente quiso sustraer de esa dinámica, no sólo para garantizar una cierta estabilidad a la configuración orgánica del poder público sino para proteger los derechos de las minorías. En efecto, esta Corporación ya había señalado que la exigencia de mayorías reforzadas en ciertos temas opera como una protección constitucional de las minorías pues hay materias que si quedan “sometidas al dominio de las mayorías, pueden convertirse en instrumento de poder de estas mayorías y de exclusión de las minorías de la dinámica política”.

9. Todo lo anterior muestra que la acción contra una ley ordinaria por haber violado la reserva de ley orgánica no es un vicio de forma, y por ende la acción por tal razón no caduca. Debe entonces la Corte entrar a estudiar si efectivamente las normas impugnadas desconocieron esa reserva, para lo cual comenzará esta Corporación por delimitar el contenido general atribuido a la ley orgánica en materia de ordenamiento territorial.

El contenido general de la legislación orgánica de ordenamiento territorial y el alcance del control constitucional.

10. La Constitución no trata de manera clara en un solo artículo o capítulo el contenido general de la legislación orgánica territorial, sino que varias disposiciones situadas en diferentes títulos de la Carta aluden a ella. Así, encontramos de manera expresa referencias a la legislación orgánica de ordenamiento territorial en los siguientes casos:

— La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151).

— La distribución general de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288).

— Los requisitos para la formación de nuevos departamentos (C.P., art. 297)

— Las condiciones para solicitar la conversión de una región en entidad territorial (C.P., art. 307).

— Los principios para la adopción del estatuto especial de cada región, así como las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (C.P., art. 307).

— El régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades municipales en los órganos de administración de estas áreas (C.P., art. 319).

— Igualmente la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (C.P., art. 319).

— Las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329).

11. Esta breve presentación de estos artículos muestra que la Carta no es sistemática en la definición del contenido del ordenamiento orgánico territorial, puesto que los temas son bastante diversos. Además, una interpretación literal y restrictiva del texto constitucional, según la cual sólo correspondería a este tipo de legislación aquello expresamente señalado por estos artículos de la Carta, conduce a ciertas ambigüedades e inconsistencias.

Así, no se entiende muy bien por qué si esta legislación se refiere a las entidades territoriales (C.P., arts. 151 y 288), la Constitución ordena una amplia regulación orgánica de las áreas metropolitanas (C.P., art. 319), que no son propiamente entidades territoriales (C.P., art. 286), mientras que, conforme al tenor literal, no incluye expresamente en este tipo de legislación los requisitos de formación ni el estatuto básico de las provincias, que sí pueden constituirse como entidades territoriales (C.P., art. 286). En efecto, el artículo 321 de la Carta, que regula las provincias, no se refiere a la legislación orgánica territorial sino únicamente a la ley.

Además, en otros eventos, la Constitución no utiliza de manera expresa la palabra “orgánica” pero un análisis sistemático y finalístico indica con claridad que se trata de un contenido propio de la legislación orgánica territorial, como lo muestran los siguientes dos casos.

Así, el artículo 105 señala que la realización de consultas populares departamentales y municipales “sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio” deberá efectuarse de conformidad con “los requisitos y formalidades que señale el estatuto general de la organización territorial y en los casos que este determine”. Igualmente, el artículo 150 ordinal 4º señala que dentro de las funciones del Congreso al expedir las leyes se encuentran la de “definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”. Para la Corte es entonces claro que estos dos artículos —así como otros de la Carta— contienen ciertas materias propias de la legislación orgánica territorial, a pesar de que la Constitución no utilice de manera expresa la expresión “ley orgánica”.

12. El anterior análisis muestra entonces que el criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislación orgánica territorial, por cuanto si bien es indudable que todo aquello que la Constitución señala expresamente como orgánico territorial —los artículos reseñados en el fundamento jurídico 10 de esta sentencia— debe estar incluido en esa legislación, también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión “ley orgánica de ordenamiento territorial”. Por ello, la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano.

13. Ahora bien, Colombia es una república unitaria, descentralizada y autonómica (C.P., art. 1º). Estos principios constitutivos del Estado colombiano tienen una gran significación, por cuanto implican, como esta Corporación ya lo ha reconocido en diversas sentencias, que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos, dentro del marco de una república unitaria, de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nación(8). Esto, a su vez, se articula con la eficiencia de la administración y la protección de los mecanismos de participación ciudadana, puesto que la autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la administración pública. Al respecto, ha manifestado esta Corte:

“La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el autointerés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada departamento o municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la “gestión de sus intereses”. Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (C.P., art. 311)”.

En esas condiciones, si relacionamos esos principios con los artículos constitucionales específicos que hablan del ordenamiento orgánico territorial, podemos concluir que la Carta ha querido conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a ciertos contenidos del ordenamiento territorial, al establecer una reserva de ley orgánica en este campo. De esa manera la Carta busca una mejor sistematización de este transcendental tema, que no sólo está ligado a la eficiencia misma del cumplimiento de las funciones del Estado en el ámbito local y regional (C.P., art. 2º) sino que también busca proteger los derechos y competencias autónomas de las entidades territoriales (C.P., art. 287), en el marco de una república unitaria y una democracia participativa (C.P., art. 1º). En cierto sentido, esta legislación orgánica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las entidades territoriales (C.P., art. 287).

14. Esa finalidad de la legislación orgánica territorial explica entonces los grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y que, de manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (C.P., arts. 1º, 150 ord 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (C.P., arts. 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (C.P., arts. 151 y 288).

15. A pesar de lo anterior, el contenido general de la legislación orgánica territorial sigue siendo parcialmente indeterminado, por lo cual el alcance de la reserva orgánica en este campo puede generar, en casos específicos, algunas discusiones interpretativas. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta la libertad de configuración del Congreso, es admisible que, dentro de ciertos límites, la propia legislación orgánica defina su alcance en relación con el ordenamiento territorial. Sin embargo, como es obvio, esa definición está sujeta a un control del juez constitucional, puesto que no puede un órgano constituido —como el legislador— autoatribuirse integralmente su competencia ya que, si ello fuera posible, dejaría de estar sujeto a la Constitución. Por ello, corresponde a la Corte efectuar en este campo un control de límites mediante una interpretación sistemática del alcance de la reserva de ley orgánica, a fin de que las definiciones legales no contraríen el reparto de competencias entre la ley ordinaria y la ley orgánica.

Así, no puede permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. Además se estaría posibilitando la aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido que la Carta ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara (C.P., art. 151). Debe entonces esta Corporación declarar la inexequibilidad de esas normas.

De otro lado, tampoco son aceptables aquellos casos en los cuales el Congreso tramita como legislación orgánica materias que son claramente competencia de la ley ordinaria, por cuanto eso significaría que la Corte permite que se estabilicen como orgánicos —con su particular fuerza normativa y la rigidez para su modificación— ciertos contenidos que la Constitución ha querido que estén sujetos al debate ordinario del Congreso, esto es, a la dinámica de las mayorías simples, que es la regla general de la democracia colombiana (C.P., arts. 145, 146 y 148). En efecto, la Constitución no sólo ha reservado ciertas materias a la legislación orgánica sino que también ha reservado la legislación orgánica a ciertas materias.

Sin embargo, en esos eventos no procede que la Corte retire del ordenamiento esas disposiciones pues uno de los principios que orienta la interpretación constitucional es lo que algunos sectores de la doctrina han denominado el “principio de la conservación del derecho”(10), según el cual, los tribunales constitucionales deben no sólo maximizar la fuerza de los contenidos normativos de la Carta sino también evitar el desmantelamiento del orden jurídico. Por ello es siempre preferible aquella decisión constitucional que, dentro de los marcos de la Carta, permite preservar la labor del Congreso, que aquella que supone su anulación. No es pues razonable que la Corte declare la inexequibilidad de aquellas normas que fueron aprobadas como orgánicas pero que son propias de la ley ordinaria, por las siguientes dos razones: de un lado, por cuanto las mayorías requeridas para aprobar una norma orgánica son suficientes para aprobar una ley ordinaria. No habría ningún vicio por este aspecto. Y, de otro lado, si la Corte busca proteger la competencia de las leyes ordinarias, no requiere anular esas disposiciones sino simplemente señalar, tal y como lo hizo en un caso de esta naturaleza, en la sentencia C-151/95, que esas normas no son orgánicas y pueden por ende ser modificadas por normas legales ordinarias.

La reserva de ley orgánica en la distribución de competencias y examen del contenido de las normas impugnadas

16. Con base en los anteriores criterios, entra entonces la Corte a analizar si el tema tratado por las normas impugnadas es propio de ley orgánica, como señalan los actores o, por el contrario, es materia de la ley ordinaria, tal y como lo sostienen algunos de los intervinientes y el Ministerio Público.

Así, la vista fiscal sugiere que la Corte ya habría resuelto el problema en la sentencia C-151/95, puesto que en esa ocasión esta Corporación señaló que las normas acusadas de la Ley 60 de 1993 no eran tema de ley orgánica, por lo cual habría que concluir que el capítulo 1º de esa misma ley es también un tema propio de la ley ordinaria. Sin embargo la Corte no comparte ese criterio, por cuanto la Constitución no prohíbe que una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable (C.P., art. 158). Por ello, el hecho de que la Corte haya precisado que ciertas normas acusadas de la Ley 60 de 1993 no están cubiertas por la reserva de ley orgánica, no excluye que el capítulo 1º sí lo esté.

La anterior conclusión está también ligada al hecho de que las materias propias de ley orgánica en relación con el ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar contenidas en un documento legal único. Es cierto que la Constitución habla en varios artículos de la “ley orgánica de ordenamiento territorial”. Igualmente la Corte considera que, en aras de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, es recomendable que esta materia se sistematice en una sola ley. Sin embargo, la Constitución no exige esa formalidad, por lo cual precisamente esta sentencia ha preferido hablar de “legislación orgánica de ordenamiento territorial”.

17. Ahora bien, las normas acusadas establecen una distribución de competencias y servicios en materia social, entre las entidades territoriales y la Nación. Así el artículo 2º establece las competencias de los municipios en el sector educativo, en el área de salud, en el sector de agua potable y saneamiento básico, en vivienda, en subsidios a la demanda, en la promoción de la participación comunitaria y de entidades privadas sin ánimo de lucro, en la prestación de los anteriores servicios y, finalmente, en la promoción y asistencia de proyectos de desarrollo agropecuario. El artículo 3º también desarrolla competencias de los departamentos en múltiples aspectos, como la administración de recursos cedidos por la Nación, la coordinación y planificación de la prestación de ciertos aspectos de los servicios de salud y educación, así como competencias específicas en materia educativa, de salud, de subsidio a la demanda en estas áreas, así como de promoción de la participación comunitaria y de las entidades privadas sin ánimo de lucro en la prestación de los anteriores servicios. El artículo 4º regula temáticas muy similares en relación con los distritos, y el artículo 5º establece las competencias de la Nación en relación con las materias de carácter social. El artículo 6º establece normas sobre la administración de personal en los servicios de educación y salud en los distintos órdenes territoriales. Por su parte el artículo 7º precisa que los distritos y municipios podrán desconcentrar, delegar o descentralizar las funciones derivadas de sus competencias en las localidades, comunas o corregimientos, previa asignación de los recursos respectivos, excepto para el sector educativo. Finalmente, el artículo 8º precisa los casos y condiciones en que se podrá contratar la prestación del servicio educativo con entidades privadas sin ánimo de lucro.

18. El interrogante entonces que se plantea es si esas materias corresponden a la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales de que hablan los artículos 151 y 288 de la Carta o, por el contrario, su reparto es propio de una ley ordinaria. Así, según algunos intervinientes, una interpretación armónica de esas dos disposiciones constitucionales permite concluir que las únicas competencias que se distribuyen por medio de ley orgánica son las normativas, ya que el artículo 288 sería un desarrollo del artículo 151. Por consiguiente, cuando el primero señala que la “ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”, debe entenderse que habla únicamente de las competencias normativas, por cuanto el artículo 151, al definir las materias propias de las leyes orgánicas señala que éstas establecerán las normas “relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”.

La Corte no comparte ese argumento por cuanto, como señaló ampliamente en los fundamentos 10 a 14 de esta sentencia, la Constitución se refiere en múltiples artículos a la legislación orgánica territorial. No se puede entonces suponer que la norma general sobre la reserva de ley orgánica territorial es el artículo 151, y que a la luz de este artículo deben ser interpretadas las otras disposiciones constitucionales que regulan el tema, pues si así fuera, el tema exclusivo de la legislación orgánica territorial sería la atribución de competencias normativas a las entidades territoriales.

¿Cómo podría entonces esa legislación contener, por ejemplo, los requisitos de formación de los departamentos, tal y como lo ordena el artículo 297 de la Carta?

Por consiguiente, la interpretación sistemática adelantada en esta sentencia, así como el principio hermenéutico del “efecto útil”, según el cual se deben preferir aquellas interpretaciones que confieran una eficacia normativa específica a las distintas expresiones de la Carta, permiten establecer que el artículo 288 de la Carta tiene un contenido autónomo diferente a aquél del artículo 151, por lo cual se concluye que, en general, la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales —tanto normativas como no normativas— es una materia propia de la ley orgánica.

19. ¿Significa lo anterior que toda asignación específica de competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica? La Corte considera que no, por cuanto, en algunos casos la propia Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta. Esa fue precisamente la razón por la cual la Corte consideró que el capítulo segundo de la Ley 60 de 1993 no es orgánico, por cuanto desarrolla el tema del situado fiscal, y en este caso, “el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educación, destinando el dicho situado a la financiación de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia”.

De otro lado, también es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa o la propia Constitución hayan establecido los principios generales de esa distribución.

20. En términos generales el capítulo 1º establece una distribución de competencias en materia social entre la Nación y las entidades territoriales. Ahora bien, conforme al artículo 1º de la Ley 60, esa distribución de competencias se efectúa para efectos de los artículos 356 y 357 de la Carta, por lo cual podría entenderse que, conforme a los criterios señalados en la sentencia C-151/95, es materia propia del legislador ordinario, por cuanto la Constitución ya habría determinado los criterios generales de la distribución. Sin embargo, en esa misma sentencia, la Corte señaló que si bien ciertos aspectos del artículo 356 de la Carta podían ser desarrollados por la ley ordinaria, “otra es la distribución de competencias para asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos de los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la distribución ordenada en el artículo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley orgánica”.

Nótese además la profunda diferencia entre las normas analizadas en la sentencia C-151/95 y las estudiadas en este caso. Así, en esa ocasión fueron demandados los artículos 10, 11, 12, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60 de 1993. Un breve análisis muestra que esas disposiciones no distribuyen competencias sino que regulan las transferencias financieras de la Nación hacia las entidades territoriales. Así, el artículo 10 establece los niveles de participación, el situado fiscal y su distribución en salud y educación. El 11 regula la distribución de ese situado en las distintas entidades territoriales y consagra las reglas para medir los usuarios potenciales, la eficiencia administrativa y el esfuerzo fiscal de las mismas. El artículo 12 crea una comisión veedora de las transferencias, con carácter consultivo, para que vigile la liquidación y distribución del situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. El artículo 24 precisa los criterios de distribución de la participación de los municipios en los ingresos corrientes para inversión en sectores sociales. El artículo 25 señala que para efectos de las transferencias los resguardos indígenas son considerados como municipios. El artículo 26 establece un régimen de transición para la distribución de las participaciones para inversión social. Y, finalmente, el artículo 42 ordenaba una transferencia en favor de la Federación Colombiana de Municipios.

Eso significa entonces que las normas estudiadas en la sentencia C-151/95 no eran orgánicas pues no consagraban ninguna distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. En cambio, el capítulo 1º de la Ley 60 de 1993 regula temas propios de la reserva de ley orgánica en materia territorial, por cuanto específicamente distribuye las competencias en materia social entre la Nación y las entidades territoriales. Por ello, con excepción del artículo 6º, que no regula propiamente un tema de distribución de competencias sino una materia laboral, se trata de temas cuyo desarrollo corresponde naturalmente a la legislación orgánica de ordenamiento territorial, por lo cual debe la Corte entrar a analizar cuál fue el procedimiento de aprobación de las normas impugnadas.

El trámite orgánico de las normas impugnadas.

21. Tal y como lo estableció esta Corporación en la sentencia C-151/95, el Congreso quiso darle jerarquía orgánica a la Ley 60 de 1993, como lo muestra la siguiente constancia que reposa en la Gaceta 137 de 1993:

“Sobre el título. El título original dice así: Proyecto de ley por el cual se reglamentan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

Comentarios al título: Si bien el artículo 356 de la C.P. dice que “la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales” y el artículo 357 precisa que “la ley a iniciativa del gobierno... fijará las áreas prioritarias de inversión social...”. Sin embargo, la fijación de servicios e inversiones a cargo de las entidades territoriales implica la definición de competencia y por lo tanto es necesario que esta norma haga parte de la ley orgánica de ordenamiento territorial, la cual según el artículo 288 de la C.P., establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Es de anotar además que esa ley orgánica es de un orden normativo superior y por lo tanto las funciones determinadas en esta ley ordinaria deberán estar subordinadas a aquéllas. Por lo tanto el título deberá invocar la facultad del Congreso para expedir leyes orgánicas (art. 151), y la ley orgánica específica que se pretende regular (art. 288). Este proyecto debe tramitarse conforme a las ritualidades constitucionales establecidas para el caso de las leyes orgánicas.

El título quedará así:

Proyecto de ley

“Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, se distribuyen recursos de conformidad con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” (se subraya)(12).

22. Y efectivamente la Ley 60 fue aprobada con el cumplimiento de los requisitos propios de una ley orgánica. Así, el día 17 de mayo de 1993, el gobierno presentó para estudio el Proyecto de Ley Nº 120 de 1992 - Senado. Posteriormente, y conforme a la publicación de la Gaceta del Congreso número 206 del 17 de junio de 1993, puede verse claramente que el proyecto de ley fue aprobado por la mayoría de los integrantes de las dos comisiones, según consta en el acta Nº 25 de 1993. En el Senado de la República, el proyecto fue aprobado en segundo debate por unanimidad, en la sesión plenaria del día 17 de junio de 1993, según publicación de la Gaceta del Congreso Nº 217 del 19 de junio de 1993 (págs. 18 a 24), sesión a la que respondieron cien senadores al llamado de lista.

Por otra parte, en la Cámara de Representantes, también fue aprobado el proyecto de ley en segundo debate con la mayoría exigida por la Constitución, según consta en el acta Nº 68 del 17 de junio de 1993, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 234 del 19 de junio de 1993, sesión a la cual asistieron 157 representantes, quienes aprobaron el proyecto por unanimidad.

En virtud de las discrepancias surgidas entre los textos aprobados por las plenarias de Senado y Cámara, fue integrada una comisión de conciliación. Una vez discutido el informe de conciliación, fue aprobado el proyecto de ley por 159 representantes en la sesión plenaria de la cámara del 18 de junio de 1993 (acta Nº 69 de la Gaceta del Congreso Nº 235 del 19 de junio de 1993) y por cien senadores en la sesión plenaria del Senado de la misma fecha, según consta en el acta Nº 73, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 218 del 19 de junio de 1993.

En estas circunstancias, la Corte Constitucional encuentra que el trámite surtido para la aprobación de las normas impugnadas se adecuó a los requisitos propios de una ley orgánica, contrariamente a lo sostenido por los demandantes, por lo cual no encuentra la Corte que se haya desconocido la reserva de ley orgánica.

Limitación de la cosa juzgada constitucional.

23. Esta Corporación ha considerado que cuando existe un ataque por razones de forma o de competencia contra una ley o un conjunto de normas legales, la vía adecuada es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusación global no prospere. En tales eventos, lo procedente es declarar constitucionales los artículos acusados, pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados en la sentencia. Esto sucede en este caso, por lo cual, frente a tales artículos, la Corte limitará el alcance de la cosa juzgada constitucional; ellos serán declarados exequibles, pero únicamente por las razones expresamente estudiadas en esta sentencia, esto es, por no haber desconocido la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el capítulo 1º de la Ley 60 de 1993, en cuanto no desconoció la reserva de ley orgánica, con excepción del parágrafo 1º del artículo 6º, el cual había sido declarado inexequible por la sentencia C-555/94.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(Sentencia C-600-A de diciembre 11 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto hacia la decisión mayoritaria, me aparto íntegramente de su sentido y de las consideraciones en las cuales se sustenta.

Considero que el vicio alegado por los demandantes era típica, clara e indudablemente formal y que, por tanto, con arreglo al artículo 242, numeral 3º de la Constitución Política, la acción correspondiente había caducado después de transcurrido de sobra el término de un año para que pudiera ser instaurada.

Así, pues, estimo que la Corte Constitucional ya no gozaba de competencia para resolver sobre las pretensiones de la demanda.

El constituyente de 1991 mostró una marcada tendencia a que el fondo no fuera sacrificado en aras de la forma. Por ello declaró sin rodeos en el artículo 228, aplicable por igual a todos los órganos encargados de administrar justicia, que en sus actuaciones prevalecerá el derecho sustancial.

Tal propósito se refleja, en el campo del control de constitucionalidad, en el aludido mandato del artículo 242 y en el parágrafo del 241, a cuyo tenor, cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.

Se trata de dar estabilidad al ordenamiento jurídico en el nivel legal, sin perjuicio del control constitucional por aspectos formales.

Los dos objetivos se concilian reconociendo a los ciudadanos el derecho de acusar ante la Corte aquellos actos que consideren no fueron aprobados o expedidos con arreglo a las formalidades constitucionales, con el fin de evitar que permanezcan dentro de la normatividad disposiciones viciadas en cuanto a los procedimientos que han debido seguirse para ponerlas en vigencia, pero otorgando un plazo razonable y suficiente para que sea ejercida la correspondiente acción pública.

La consecuencia de que ningún ciudadano instaure demanda contra la norma por los aludidos motivos es la de su firmeza por razones de seguridad jurídica. El precepto resulta ser invulnerable hacia el futuro, al menos respecto de su origen, y tan sólo puede ser examinado, en punto de constitucionalidad, por causa de su contenido, lo que se permite que ocurra en cualquier tiempo.

Se ha planteado en este caso a la Corte si las disposiciones del capítulo 1º de la Ley 60 de 1993, habida cuenta de su materia, han debido sufrir el trámite propio de las leyes orgánicas o si, por el contrario, estaban bien incluidas en una ley ordinaria.

Así, pues, la Corte debía dilucidar primero —como en efecto lo hizo— si el asunto en controversia era de índole material o apenas formal o de procedimiento, pues en este último caso la acción habría caducado y, entonces, correspondía adoptar, como lo cree el suscrito magistrado, una decisión inhibitoria.

Pero la Corte juzgó que, pese a las apariencias, “el desconocimiento de la reserva de ley orgánica no constituye un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada”.

Sostuvo la Corporación que la violación de tal reserva corresponde a una tacha de fondo “puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria (subrayo) ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma, más exigentes de la ley orgánica” (vuelvo a subrayar).

Según la sentencia de la cual disiento, en tales casos “el problema no está en la forma —que puede ser perfecta— sino en el hecho de que el Congreso está incorporando en una forma —la ley ordinaria— cierto contenido que la Constitución ha reservado para otra forma —la ley orgánica—” (he subrayado). Eso —concluye— configura un vicio material de competencia, presupuesto esencial que otorga legitimidad para acceder a la forma.

Mucho me temo que la Corte ha perdido de vista la diferencia existente entre la forma indispensable para expedir una norma jurídica y el fondo de la misma. Y, por supuesto, ha identificado dos circunstancias perfectamente distintas: la de que el legislador, al haberse abstenido de seguir unos trámites especiales y más exigentes, haya desconocido la Constitución desde el punto de vista formal —que es, ni más ni menos, lo que acontece cuando un asunto propio de ley orgánica se tramita bajo la forma de la ley ordinaria— y la de que, por ese mismo hecho, se haya vulnerado la materia misma de la Constitución Política. Esto último no puede acontecer si de lo que se trata —repitámoslo— es de haber seguido un trámite, una forma distinta a la prescrita.

Basta consultar la Constitución para verificar que, tomada por el Congreso la decisión de legislar sobre alguna de las materias en las que se requiera una ley —la orgánica— a la cual quede sujeta la actividad legislativa, según el artículo 151 C.P., la aprobación de la misma requiere la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara. En últimas, la posibilidad de entrar a legislar en el fondo sobre tales asuntos se supedita a una cuestión eminentemente procedimental: la mayoría calificada.

Y era un vicio en ese aspecto —indudablemente formal— el que invocaban los accionantes en este caso.

No veo cómo se establece la relación entre la falta de la indicada mayoría especial y la unidad de materia, pues lo que se discutió ante la Corte no fue la circunstancia de haberse incluido en la ley temas ajenos a su contenido fundamental ni a su título sino la de haberse omitido el tratamiento legislativo contemplado para las leyes orgánicas.

Tampoco encuentro justificación constitucional alguna al argumento según el cual el trámite ordinario para una ley que se dice ha debido ser orgánica afecta la competencia del órgano que expidió la ley. Indiscutiblemente la competencia para expedir leyes orgánicas y también para dictar leyes ordinarias le corresponde al Congreso. Y fue el Congreso el que expidió la normatividad acusada.

Preocupa al suscrito magistrado que esta doctrina implique la admisión de que, pese a su carácter procedimental, todo vicio de tal naturaleza corresponde finalmente a un problema de carácter sustancial y que, por lo tanto, pierda sentido y eficacia la norma constitucional que consagró la caducidad para las acciones públicas por aquel concepto.

José Gregorio Hernández Galindo. 

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