Sentencia C-602 mayo 24 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

CÁMARAS DE COMERCIO

COMERCIANTES CON DERECHO A ELEGIR JUNTA DIRECTIVA

EXTRACTOS: «A continuación, se transcribe el texto del artículo 81 de la Ley 410 de 1971, subrayando lo acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial 33.339 del 16 de junio de 1971.

“DECRETO-LEY 410 DE 1971

(Marzo 27)

Por el cual se expide el Código de Comercio

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 81.—Con excepción de los representantes del gobierno, los directores de las cámaras serán elegidos directamente por los comerciantes inscritos en la respectiva cámara, de listas que se inscribirán en la alcaldía del lugar aplicando el sistema del cuociente electoral. Sin embargo, cuando una cámara de comercio tenga más de trescientos comerciantes inscritos en el registro mercantil, la elección de los directores que le correspondan se hará por los comerciantes afiliados, siempre que el número de éstos sea superior al diez por ciento del total de inscritos. El gobierno determinará a cada cámara, el porcentaje de afiliados que se requerirá para la elección, en proporción al número total de inscritos, de modo que dicho porcentaje sea suficientemente representativo de éstos”.

(...).

La acusación que se le endilga a la norma demandada, radica en el hecho de que tanto los comerciantes matriculados, como los comerciantes afiliados, ostentan las mismas condiciones por ministerio de la ley y, por lo tanto, se encuentran en el mismo plano de igualdad, por ende, la norma demandada crea una diferencia injustificada.

(...).

3.2. Entra la Corte a determinar si la norma legal examinada ha consagrado una distinción injustificada y discriminatoria entre comerciantes matriculados y comerciantes afiliados. A este respecto, se podría sostener que reservar a la última categoría la facultad de elegir a los directores de las cámaras de comercio —de configurarse el supuesto previsto en la ley—, constituye un tratamiento discriminatorio, toda vez que unos y otros, en su condición de comerciantes, integran las cámaras de comercio (C. de Co., art. 79), están sujetos a las mismas obligaciones (C. de Co., art. 19), se exponen a idénticas sanciones si deciden ejercer el comercio sin obtener la inscripción en el registro (C. de Co., art. 37), contribuyen con las cuotas fijadas por el reglamento al sostenimiento de las cámaras (C. de Co., art. 93) y, por último, son públicos los ingresos que perciben las cámaras por atender el registro mercantil, de proponentes y de entidades sin ánimo de lucro.

Adicionalmente, la extensión de la función electoral a los comerciantes matriculados, podría sustentarse en el principio de participación que debería tener una proyección específica en las cámaras de comercio, habida cuenta de su creación legal y de la necesidad y conveniencia de que los comerciantes inscritos, en pie de igualdad, decidan por sí mismos los asuntos que de manera directa les conciernen a todos. La democracia participativa (C.P., arts. 1º, 2º, 39 y 103), según esta línea argumentativa, por fuera del ejercicio del sufragio en los certámenes electorales públicos, está también llamada a irradiarse con fuerza expansiva en ámbitos donde la comunidad considera que se ventilan intereses de carácter general.

La tesis esbozada, sin duda debería prohijarse por la Corte, si en verdad los sujetos de la comparación, en el juicio de igualdad, respecto de la materia que en este caso importa —derecho de voto en las asambleas de las cámaras de comercio—, se encontraran en la misma posición. De ser ello así, otorgar por la ley un trato disímil, podría considerarse violatorio del derecho a la igualdad, salvo que la medida lograra superar el test de razonabilidad y proporcionalidad que aplica la Corte. Pero, si los sujetos que en este evento se confrontan no se hallan dentro de la misma posición o situación respecto del criterio relevante de distinción que debe emplearse, no es necesario agotar los siguientes estadios del juicio de igualdad, puesto que si los supuestos son diferentes no es procedente exigir un trato legal idéntico.

No cabe duda de que tanto los comerciantes matriculados como los comerciantes afiliados tienen la condición de comerciantes y, desde luego, bajo este aspecto son iguales y no pueden ser objeto de tratamientos diferenciados. Sin embargo, la condición de comerciante puede ser decisiva cuando ella justamente constituya el término de comparación relevante, lo que ocurre, por ejemplo, en relación con la prestación de servicios de registro por parte de las cámaras, que no puede ofrecerse a unos comerciantes y rehusarse a otros no obstante la concurrencia de algunas circunstancias y presupuestos objetivos. Deja de ser determinante el status de comerciante cuando el factor relevante para establecer un determinado trato es independiente o ajeno a esta calificación.

Se pregunta la Corte si la ley comercial violó o no la Constitución al seleccionar como criterio determinante para conceder el derecho de voto a fin de participar en la designación de directores de las cámaras de comercio —en la hipótesis del artículo demandado—, la condición de “comerciante afiliado”. Si la designación de directores, la asamblea y el aludido derecho de voto, corresponden a una manifestación de la libertad de asociación —así ella se conciba en términos absolutamente genéricos— resulta entonces legítimo asegurar a ciertas personas la participación en este tipo de actos y órganos y, correlativamente, excluir a otras personas que no ostenten la calidad de asociadas. Finalmente, el núcleo esencial de la libertad de asociación no se reduce a los actos de voluntad representados en el libre ingreso a un cuerpo social o en el posterior retiro, sino que se extiende también a la fijación del objeto de la asociación y a la decisión sobre las condiciones o requisitos para adquirir la condición de asociado, titular de ciertos derechos y obligaciones. Concretar el radio de acción de la asociación y consagrar reglas aplicables a la identificación de sus miembros, en sentido dialéctico contribuye tanto a expresar lo que para la asociación se torna ultra vires como a designar el conjunto de los no asociados. La libertad de asociación comprende ambas modalidades —de suyo inseparables— de acotar el objeto de la actividad social y su correspondiente ámbito subjetivo.

La Corte Constitucional se ha ocupado de precisar la naturaleza jurídica de las cámaras de comercio. En la sentencia C-144 de 1993, la Corte a este respecto señaló:

“Las cámaras de comercio a las cuales se ha encargado el ejercicio de la función de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la ley. Si bien nominalmente se consideran “instituciones de orden legal”, creadas por el gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil. La técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que cumplen las cámaras de comercio, no permite concluir por sí solas su naturaleza pública. No se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada".

Las cámaras de comercio, como entes privados, necesariamente están dotadas de órganos a través de los cuales se forma y expresa su voluntad. No se puede, al mismo tiempo, sostener la naturaleza privada de las cámaras de comercio y negar la posibilidad de que la ley y el reglamento o estatuto definan sus órganos y la forma específica de su conformación. Por consiguiente, en este punto del análisis, aún sin hacer referencia al contenido de la regulación, cabe concluir que la simple pretensión de disponer un órgano corporativo y prever su configuración, dista de ser inconstitucional.

Pasa la Corte a examinar el contenido de la norma, luego de haber indicado que la ley puede regular la estructura y funciones de los órganos internos y externos de las cámaras de comercio. La ley contempla la existencia de una asamblea y señala que a ella concurren los comerciantes afiliados, excluyendo, en la situación prevista —cámaras de comercio que cuenten con más de trescientos comerciantes inscritos y con un número de afiliados superior al diez por ciento del total de inscritos—, a los comerciantes simplemente inscritos y no afiliados. La existencia de la asamblea, su conformación por los afiliados y la competencia que se le reconoce para elegir a los directores —diferentes de los representantes del gobierno—, son elementos que sólo se explican como proyección orgánica y funcional de la libertad de asociación, todo lo cual no resulta sorprendente si ha sido la propia Corte la que ha destacado que las cámaras son corporaciones privadas de carácter gremial, pese a que ellas ejercen por ministerio de la ley determinadas funciones públicas.

En efecto, la Corte ha expresado que “los comerciantes ejercen su derecho de asociación, no en cuanto son integrantes de la cámara, pues ésta es la consecuencia forzosa de su inscripción obligatoria en el registro mercantil, sino, principalmente, como afiliados a la misma, afiliación que si depende del libre ejercicio de su derecho de asociación (C. de Co., art. 92). El ejercicio de ese derecho de asociación está sujeto a la observancia de la ley, y en nada se entorpece o dificulta porque la cámara cumpla las funciones que la ley le ha atribuido, en particular la de recaudar el impuesto mencionado” (1) .

(1) Sentencia C-091 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.

La distinción introducida por la norma entre comerciantes matriculados y comerciantes afiliados debe, por tanto, estudiarse a la luz de la libertad asociativa. La condición de comerciante inscrito, se adquiere como consecuencia del cumplimiento de un deber legal. Por el contrario, la condición de comerciante afiliado obedece a un ejercicio de la libre voluntad del comerciante que decide vincularse a la cámara de comercio, con el objeto de efectuar periódicos aportes y participar de manera más intensa en sus actividades. La inscripción o matrícula, no tiene, pues, ninguna connotación asociativa, la que en cambio sí puede predicarse de la afiliación. En este último caso, las cuotas o aportes, no corresponden a la contraprestación que se ofrece por los servicios que las cámaras suministran, sino a las erogaciones que voluntariamente se destinan a la financiación de su objeto y al incremento de su patrimonio.

Si la matrícula del comerciante que le concede al comerciante su condición de comerciante inscrito en la cámara de comercio respectiva, no guarda relación alguna con la libertad asociativa, no se ve por qué se pueda reprochar a la ley que, en el supuesto de la norma examinada, limita la participación en la asamblea de la cámara a los afiliados que están unidos por un vínculo asociativo voluntario. En otras palabras, la asamblea como traducción orgánica del esquema asociativo, en principio se conforma por quienes tienen un nexo asociativo con el ente y no por aquellos que simplemente son destinatarios de sus servicios y que por obligación legal se ven constreñidos a inscribirse y a registrar libros, papeles y ciertos actos.

Todo comerciante tiene la obligación de matricularse en el registro mercantil. En estricto rigor la matrícula mercantil es un medio legal que permite brindar publicidad sobre la condición de comerciante. En este mismo sentido, los demás actos de inscripción de actos, libros y documentos, en el registro mercantil, constituyen formalidades legales a cuyo cumplimiento no pueden sustraerse los comerciantes, y también se encaminan a fortalecer el sistema de publicidad mercantil. Resulta equivocado, por consiguiente, pretender edificar a partir de la obligación y cumplimiento de la obligación de inscripción del comerciante en la cámara de comercio, un status de asociado o afiliado de la corporación. Por lo demás, el dato legal es concluyente. Los comerciantes que cumplan sus deberes de inscripción y demás obligaciones mercantiles, pueden solicitar y obtener la afiliación a las cámaras de comercio, en las condiciones establecidas en el artículo 92 del Código de Comercio. La condición de comerciante inscrito, no basta para adquirir el status de afiliado, definitivamente ligado a un aporte de recursos y de esfuerzos en los que se plasma una voluntad libre de comprometerse en el desarrollo del objeto y metas de la cámara de comercio.

Dado que la asamblea es órgano máximo de articulación del esfuerzo solidario, eje de la inextirpable faceta asociativa de las cámaras de comercio, las voluntades que allí habrán de fundirse en decisiones y políticas comunes, deben en primer término ser las de las personas que están ligadas entre sí en virtud de un lazo asociativo libre que se manifiesta en la asunción de obligaciones pecuniarias y de todo orden en aras de la cristalización del ideario corporativo. Los comerciantes inscritos se han limitado a cumplir una obligación legal, pero tienen vocación asociativa que puede transformarse o no en el status de asociado o afiliado, para lo cual será determinante un acto voluntario libre de quien desea hacer ese tránsito, contrayendo nuevas obligaciones y adquiriendo nuevos derechos.

Se ha comprobado hasta la saciedad que la simple condición de comerciante, así la ley haya dispuesto que cada cámara se integra por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil, no comporta la condición de afiliado, la cual tiene relevancia para los efectos de conformar la asamblea general y elegir directivos. Para establecer quién debe participar en estos actos corporativos, resulta relevante la condición de afiliado y no basta la de comerciante inscrito, salvo el caso previsto en la ley en el que los inscritos temporalmente suplen la ausencia de un extendido ánimo gremial o asociativo. Superada esta fase inicial, según criterios que el legislador juzga razonables, su decisión de fortalecer y promover el espíritu asociativo entre los comerciantes, se inscribe en la esfera de su libre configuración normativa, la cual, tratándose de las cámaras de comercio, es mayor de la que ordinariamente dispone respecto de las demás personas jurídicas, habida cuenta de sus características particulares, en especial, del ejercicio de funciones públicas confiadas a aquéllas. La tesis del demandante, en suma, no prospera por no haber acertado en identificar de manera correcta el tertium comparationis.

No viola la ley el principio de la democracia participativa cuando reserva a los afiliados a las cámaras el derecho de designar directores mediante el ejercicio del derecho al voto en las asambleas que se convoquen con ese propósito. Se trata de garantizar el goce de un derecho que emana de la libertad de asociación y pertenece a su núcleo esencial. La deseable expansión de la democracia participativa en todos los órdenes de la vida comunitaria debe consultar la naturaleza de las diferentes organizaciones civiles y económicas, puesto que se impone dentro de ciertos márgenes irreductibles respetar su propia autonomía, la cual se sustenta en derechos y principios igualmente fundamentales que deben ser adecuadamente ponderados.

Por las razones expuestas, la Corte no encuentra que la norma demandada viole ningún artículo de la Constitución Política.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “Sin embargo, cuando una cámara de comercio tenga más de trescientos comerciantes inscritos en el registro mercantil, la elección de los directores que le correspondan se hará por los comerciantes afiliados, siempre que el número de éstos sea superior al diez por ciento del total de inscritos. El gobierno determinará a cada cámara, el porcentaje de afiliados que se requerirá para la elección, en proporción al número total de inscritos, de modo que dicho porcentaje sea suficientemente representativo de éstos”, del artículo 81 del Decreto-Ley 410 de 1971 “por el cual se expide el Código de Comercio”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-602 de mayo 24 de 2000. Magistrado Ponente: Dr.Eduardo Cifuentes Muñoz).

SALVAMENTO DE VOTO

Son razones de nuestro salvamento de voto las que a continuación se expresan:

1. La Constitución Política de 1991 en su artículo 1º establece que la organización democrática del Estado colombiano será “participativa y pluralista”, norma ésta que se encuentra en armonía con el artículo 2º de la Carta, en el cual se determinan los “fines esenciales del Estado”, y se incluye entre ellos el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan...”.

2. Acorde con la filosofía que informa la Constitución, la Corte Constitucional ha expresado, entre otras en sentencias C-191 de 8 de mayo de 1996 y C-678 de 18 de noviembre de 1998 que aún las entidades privadas deben garantizar, siempre, la elección de “sus representantes y directivos por medios democráticos”, lo que resulta indispensable para que tengan eficacia los principios que permitan avanzar de una democracia simplemente formal y limitada al aspecto político, hacia otra de carácter real, con contenido social y de repercusión en las actividades económicas, que sólo se logra en la medida en que se le permita a los interesados participar en los asuntos que les atañen, con lo cual se facilita alcanzar los fines superiores de la libertad y la pacífica convivencia entre los asociados.

3. Analizado en su conjunto el título VI del Código de Comercio, aparece con absoluta claridad que las cámaras de comercio son “instituciones de orden legal” creadas por el Gobierno Nacional, no sólo a petición de los comerciantes donde van a operar sino, aún “de oficio”, lo que pone de manifiesto que son de interés público, vale decir, que no son única y exclusivamente entes destinados a la defensa y promoción de los intereses particulares de los comerciantes. Tal circunstancia, explica, entre otras cosas, que a ellas se atribuyan por el Estado, en virtud del principio de la descentralización por colaboración, algunas funciones públicas, como ocurre, a guisa de ejemplo, con el registro mercantil obligatorio para todos los comerciantes, la expedición de certificados de existencia y representación de sociedades comerciales, el registro de contratos de prenda para que surtan efectos respecto de terceros, la inscripción de factores comerciales, etc.

Igualmente se establece en forma diáfana por el artículo 79 del Código de Comercio, que “cada cámara de comercio estará integrada por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil”.

Del mismo modo, se encuentra que conforme al artículo 92 de dicho código, quienes inscritos como tales “estén cumpliendo los deberes de comerciante, podrán ser afiliados de una cámara de comercio cuando así lo soliciten con el apoyo de un banco local o de tres comerciantes inscritos del mismo lugar”.

4. La dirección de las cámaras de comercio, en atención a la naturaleza de éstas, es colegiada y sus integrantes son designados parcialmente por el Gobierno y por los comerciantes.

A ese respecto, la primera parte del artículo 81 del Código de Comercio, en forma que no pugna sino que por el contrario realiza a plenitud el principio democrático, dispone que “los directores de las cámaras serán elegidos directamente por los comerciantes inscritos en la respectiva cámara, de listas que se inscribirán en la alcaldía del lugar, aplicando el sistema de cuociente electoral” (el subrayado no es del texto).

5. No obstante, ese principio se altera en forma brusca y contraria a la Carta Política, con una excepción que a continuación se establece en la misma disposición mencionada, para el caso de que en la cámara de comercio respectiva existieren “más de trescientos comerciantes inscritos en el registro mercantil”, hipótesis esta en la cual “la elección de los directores que le correspondan se hará por los comerciantes afiliados, siempre que el número de éstos sea superior al diez por ciento del total de inscritos”, con atribución al Gobierno para que él determine el porcentaje de comerciantes afiliados que se requiere para la elección en proporción al número total de inscritos, “de modo que dicho porcentaje sea suficientemente representativo de éstos”.

Los suscritos magistrados encontramos que la expresión acusada y a la cual acaba de hacerse referencia es efectivamente inconstitucional, pues resulta evidente que si todos los comerciantes inscritos en las cámaras de comercio son, por ministerio de la ley, integrantes de ellas, a todos les concierne intervenir en su dirección, pues las actividades que desempeñan y las funciones que cumplen les interesan a todos. Si los directores se designan mediante elección, lo que resulta apenas obvio si se respeta el principio democrático, es que los integrantes de esas cámaras, que lo son todos los comerciantes inscritos, participen como electores.

Con todo, el aparte acusado del artículo 81 del Código de Comercio prescinde de los comerciantes inscritos que no tengan la calidad de “afiliados” cuando el número de aquellos sea superior a trescientos, para circunscribir entonces la elección sólo a estos últimos, cuando el número de ellos sea superior al diez por ciento del total de inscritos y, para esos efectos, le ordena al Gobierno determinar el número de afiliados que se requieren para cada elección en proporción del total de inscritos, de manera que “sea suficientemente representativo de éstos”, pero, para sorpresa absoluta de la democracia, se priva a los supuestos representados del derecho a elegir a sus sedicentes representantes.

Obsérvese, además, que la norma en cuestión, por otra parte conduce a la curiosa paradoja de que a mayor crecimiento de una cámara de comercio por su número de comerciantes inscritos, aumentará también el número de quienes en virtud de esa disposición carecerán del derecho de voto para designar a sus representantes, de tal modo que los directivos serán escogidos por quienes lleguen a obtener la calidad de “afiliados”, que, aunque voluntariamente solicitada, se traduce, en últimas, en una condición de privilegio que lleva a concentrar la dirección de esos organismos en unos pocos, con desconocimiento del derecho de los demás a intervenir en asuntos que directamente les atañen.

Por ello, a nuestro juicio, la prosperidad de la acusación se imponía en este caso y la disposición objeto de censura en lugar de ajustada a la Constitución, ha debido declararse inexequible, pues ni la democracia ni el derecho a la participación pueden quedar simplemente escritas en la Carta Política, sino que, al contrario, han de tener, cada vez más, mayor profundidad y realización plena, tanto en el sector público como en el sector privado, mucho más si a éste se le confía el desempeño de funciones públicas.

Alfredo Beltrán Sierra—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo. 

_____________________________