Sentencia C-604 de noviembre 20 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expedientes acumulados D-1835, 1840 y 1850.

Actores: Luis Simón Sierra Benitez y otros, Sabel Reinerio Arévalo Arévalo y Jorge Mario Arias Dávila.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 61 de la Ley 383 de 1997.

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

Santafé de Bogotá, D.C., noviembre veinte de mil novecientos noventa y siete.

(...).

II. Los textos acusados, los cargos elevados y las intervenciones

LEY NÚMERO 383 DE 1997

“Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 61.—De los descuentos a favor de Prosocial. El valor de tres (3) días de los quince (15) días de prima de vacaciones de todos los servidores públicos del orden nacional, salvo disposición legal en contrario, aún en los casos que se autoricen vacaciones en dinero, será depositado por el respectivo organismo en la promotora de vacaciones y recreación social, Prosocial, entidad que manejará dichos recursos en cuenta especial y facilitará la expedición de un certificado sobre su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes vacacionales”.

(...).

Fundamentos jurídicos

Competencia.

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en los términos del artículo 241-5 de la Constitución Política.

2. Se trata de establecer si el artículo 61 de la Ley 383 de 1997 —que establece que de la prima de vacaciones de todos los servidores públicos del orden nacional se debe descontar el valor correspondiente a tres días, para ser destinado a Prosocial— vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta Política.

Jurisprudencia de la Corte acerca del descuento sobre la prima de vacaciones, con destino a planes vacacionales

3. La norma acusada consagra la obligación, para todos los servidores públicos del orden nacional, de depositar el valor de tres días de su prima de vacaciones en Prosocial. A cambio, dicha entidad les expide un certificado que les posibilita utilizar planes vacacionales a bajo costo. Sobre el tema de los descuentos en favor de Prosocial, esta corporación ya se pronunció en la sentencia C-105 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz) al decidir una acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 27 del Decreto-Ley 1045 de 1978, “por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”. Como se puede observar, existe casi completa identidad entre los textos del artículo 27 del Decreto 1045 de 1978 y la norma que es objeto de este proceso, el artículo 61 de la Ley 383 de 1997. En efecto, el mencionado artículo 27 del Decreto 1045 de 1968 rezaba:

“ART. 27.—De los descuentos a favor de Prosocial. El valor de tres de los quince días de prima, salvo disposición legal en contrario, será depositado por el respectivo organismo en la promotora de vacaciones y recreación social, entidad que manejará dichos recursos en cuenta especial y facilitará la expedición de un certificado sobre su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes vacacionales”.

En aquella ocasión, la Corte estableció que la norma que autorizaba que se descontara de las primas de vacaciones de los servidores públicos del orden nacional el valor correspondiente a tres días, para ser depositado en Prosocial, creaba una contribución parafiscal. Al respecto, se expuso en la sentencia:

“Ahora bien, al analizar el contenido del artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, norma demandada por el actor, es viable concluir que en efecto a través de ella el legislador extraordinario creó una contribución y que la misma reúne las características esenciales de una contribución parafiscal por las siguientes razones:

“En primer lugar el legislador extraordinario creó una contribución a cargo de un sector social determinado: los trabajadores oficiales y los empleados públicos del nivel nacional.

“A dichos servidores públicos les impuso el pago de una contribución que no afecta a otras personas o sectores, equivalente al valor de tres días de la prima de vacaciones devengada anualmente por los mismos.

“Dicha contribución se estableció con carácter obligatorio y se destinó de manera específica a un ente público, la promotora de vacaciones y recreación social —Prosocial—, empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

“Ese aporte se creó con el objeto de que revertiera en favor de quienes lo efectuaran, pues se estableció que ellos se harían acreedores a “bajos costos” en los planes y programas vacacionales y de recreación, que la entidad receptora diseñe y ofrezca, a la vez que permitiría atender también a sus familias y a los pensionados”.

Con base en la precisión anterior, la Corte decidió que el transcrito artículo 27 del Decreto 1045 de 1978 era inconstitucional. Ello a partir de la consideración de que la Ley 5ª de 1978 —por medio de la cual se había revestido al Presidente de la República “de facultades extraordinarias para modificar escalas de remuneración, revisar sistemas de clasificación y nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones en materia de administración de personal”— no le había concedido facultades al ejecutivo para que creara contribuciones parafiscales. En la sentencia se expresó:

“Con base en los resultados del análisis realizado, la Corte puede afirmar que examinadas cada una de las atribuciones conferidas por el legislador al Presidente de la República a través de la Ley 5ª de 1978, no hay ninguna que de manera expresa le haya otorgado competencia para crear una contribución parafiscal como la consignada en el artículo 27 del Decreto-Ley 1045 de 1978, y que tampoco, de ninguna de ellas podía deducirse razonablemente dicha competencia.

“Por los motivos señalados, la Corte considera que el Gobierno Nacional se extralimitó o desbordó el límite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el legislador a través de la Ley 5ª de 1978, en lo que hace al artículo 27 del Decreto-Ley 1045 de 1978, motivo por el cual dicha norma será retirada del ordenamiento jurídico”.

4. En la sentencia C-273 de 1996 (M.P. Jorge Arango Mejía), esta corporación se pronunció sobre el artículo 1º de la Ley 54 de 1983, el cual consagraba también que de la prima de vacaciones de los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público se descontaría el valor equivalente a tres días, el que sería destinado a la cooperativa de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público-coojurisdiccional, para que esta entidad ejecutara proyectos especiales de vacaciones y de recreación para los mencionados funcionarios y empleados, los pensionados y los cooperados.

También en aquella oportunidad, esta corporación declaró la inconstitucionalidad del mencionado descuento. La Corte encontró que la norma ameritaba ser declarada inexequible, en razón de que no cumplía con todos los requisitos propios de las contribuciones parafiscales, por cuanto autorizaba que los descuentos sobre las primas vacacionales fueran administrados por una entidad de derecho privado, a pesar de que en ningún momento se había suscrito un contrato en ese sentido entre la Nación y coojurisdiccional:

“Ha decidido la Corte que las contribuciones parafiscales son obligatorias, afectan solamente a un grupo o sector económico, y se destinan al mismo. Igualmente, ha establecido que los recursos parafiscales son públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa.

“En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una contribución que, si bien reúne algunos de los elementos de la parafiscalidad, está destinada a una persona jurídica de derecho privado, como lo es la cooperativa de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público. Esta destinación es contraria a los principios de la parafiscalidad.

“Los recursos públicos son recursos públicos, son del Estado. Cuando su administración corresponde a una persona jurídica de derecho privado, tal administración se cumple en virtud de un contrato entre la Nación y la persona jurídica de derecho privado...

“La Constitución no autoriza el que se exija una contribución parafiscal para que el Estado la entregue directamente a los particulares, como acontece en el caso que se analiza. En este caso la facultad impositiva se ejerce, no en favor del Estado, sino en favor de una persona jurídica de derecho privado.

“Puede, en consecuencia, afirmarse que la norma acusada es contraria al numeral 12 del artículo 150 de la Constitución”.

5. Como se observa, la Corte ya ha declarado la inconstitucionalidad de dos normas que autorizan la práctica de descuentos sobre la prima de vacaciones de algunos servidores públicos, con el objeto de financiarles planes vacacionales a bajo costo. Sin embargo, la única conclusión que se puede extraer de las dos sentencias es la de que los mencionados descuentos constituyen contribuciones parafiscales y que, por lo tanto, han de cumplir con todos los requisitos que éstas exigen. Por eso, no es de recibo la afirmación de los actores acerca de que sobre el asunto que se debate en este proceso ya existe cosa juzgada constitucional. En los dos casos reseñados, la declaración de inexequibilidad se fundamentó en el hecho de que los textos legales no cumplían con todas las exigencias propias de las contribuciones parafiscales. Es decir, las mencionadas providencias no se han detenido a analizar en profundidad el problema material de los descuentos sobre la prima, con destino a programas vacacionales, razón por la cual no se puede suponer que todo descuento de esta naturaleza debe ser declarado inconstitucional.

La jurisprudencia constitucional sobre el principio de la unidad de materia

6. Esta corporación se ha pronunciado en diversas ocasiones acerca del principio de la unidad de materia, consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Así, ha señalado que él persigue la racionalización y tecnificación de la actividad normativa. El mencionado principio fue establecido con el fin de lograr que los debates parlamentarios se desarrollen alrededor de los ejes temáticos de cada iniciativa legislativa; que las leyes posean una coherencia interna; que los destinatarios potenciales de las distintas iniciativas legislativas sean identificables, y que ellos mismos tengan la oportunidad de expresarse sobre los proyectos. El acatamiento de este principio por parte del Congreso debe arrojar mayor seguridad jurídica, derivada del hecho de que los ciudadanos pueden identificar con mayor facilidad los cuerpos legales que rigen su conducta, y facilitar el cumplimiento de las normas.

En la sentencia C-025 de 1993, que versó sobre diversos artículos de la Ley 54 de 1992, que estableció el reglamento del Congreso, la Corte se manifestó acerca del propósito que anima el principio de la unidad de materia:

“La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República”.

En el mismo sentido, en la sentencia C-390 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández) se estableció que tanto el artículo 158 de la Constitución, que consagra el principio de la unidad de materia, como el artículo 169, que contempla el de la unidad normativa, buscan “brindar a los destinatarios de las leyes seguridad jurídica y adecuado marco para la interpretación y aplicación de las mismas”, y “delimitar el contenido de las leyes, con el fin de garantizar que en sus textos no serán introducidos de manera sorpresiva, inopinada o subrepticia reglas que no hacen parte del asunto que el legislador ha escogido para cumplir su función”. En la sentencia se precisa que el legislador es el encargado de acotar los ámbitos de la actividad legislativa y de velar por que ésta se realice dentro de los marcos por él mismo establecidos:

“La delimitación constitucional está deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues éste se halla obligado a definir con precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde luego, deberá corresponder al título de aquélla.

“En ese orden de ideas, es el propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los criterios con arreglo a los cuales se pueda verificar después si en efecto hay correspondencia entre el título de la ley y su contenido, y si existe unidad de materia en los artículos relacionados entre sí.

“Si el Congreso ha previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado”.

7. Con todo, esta corporación también ha señalado que la interpretación del principio de la unidad de materia debe dar espacio a la flexibilidad, de manera tal que no se entorpezca la actividad legislativa. En concreto, se ha planteado que en el análisis constitucional destinado a establecer si el legislador acató el principio de la unidad de materia, se debe observar si entre las distintas normas que contiene una ley existe una relación sustancial, es decir si todas giran en derredor de ejes centrales, aun en el caso de que traten sobre materias distintas. Se trata entonces de interpretar el término “materia” en una forma amplia. Así, en la mencionada sentencia C-390 de 1996 se expresó que en el examen de la unidad normativa no se puede desconocer “las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles”.

Igualmente, en la sentencia C-187 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se expuso en relación con la demanda contra un artículo de la Ley 100 de 1993 que establecía una contribución parafiscal (1) :

(1) Sobre el mismo asunto de la necesidad de interpretar en una forma no restringida el principio de la unidad de materia ver también, entre otras, las sentencias C-407 de 1994, C-055 de 1996 y C-443 de 1997.

“En su jurisprudencia, la Corte ha hecho ver que el concepto de unidad de materia es de contenido sustancial y no puramente nominal, es decir, que la identidad entre los temas relativos a un mismo asunto no está dada por el cuerpo normativo al que pertenezcan, ni por la denominación que tengan, sino por sus caracteres intrínsecos.

“(...) Es verdad que el artículo impugnado consagra una contribución parafiscal y que el tema predominante en el contenido de la Ley 100 de 1993 es la seguridad social, pero no es menos cierto que al establecer las normas básicas de ésta, como sistema integral, según quiso hacerlo el legislador —así lo anunció desde el mismo título del estatuto—, no podía dejar de lado lo referente a la financiación de los diversos programas incorporados al sistema global de seguridad social, entre ellos el de subsidios en salud, primordial dentro de esa estructura.

“Por otra parte, resulta perfectamente adecuado al objeto de una ley de seguridad social señalar la forma en que las cajas de compensación familiar deben vincularse al sistema, canalizando así una porción de sus recursos hacia las finalidades de aquélla”.

8. Como ya se señaló, la interpretación ponderada del principio de la unidad de materia tiene por fin no obstaculizar la tarea del legislador y, por consiguiente, facilitar el libre juego del principio democrático, de la voluntad de las mayorías. Al respecto se expresó en la ya citada sentencia C-025 de 1993 (2) :

(2) Ver también al respecto la sentencia C-597 de 1996.

“La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.

Anótase que el término “materia”, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”.

En conclusión, en el examen de constitucionalidad de una norma acusada de violar el principio de la unidad de materia, la Corte es consciente de la tensión existente entre el propósito de racionalizar y sistematizar la actividad legislativa y la obligación de acatar la voluntad mayoritaria del órgano encargado de la elaboración de las leyes.

Análisis de la norma demandada desde la perspectiva del principio de la unidad de materia

9. En la exposición de motivos del proyecto que se convertiría en la Ley 383 de 1997, el Ministro de Hacienda expuso que la finalidad fundamental del proyecto era la de luchar contra el contrabando y la evasión tributaria, con el objeto de combatir la crisis económica por la que atravesaba el país en 1996. Esta crisis comprendía, entre otras situaciones, un deterioro significativo de las finanzas del Gobierno Nacional en relación con lo programado en el plan financiero aprobado por el Confis a principios del año; un grave deterioro en el sector público consolidado, y un asentamiento del déficit fiscal. En su intervención, el ministro expresaba:

“El Gobierno Nacional, como se ha explicado, viene trabajando en la adopción de medidas tendientes a sanear las finanzas por la vía del gasto. Sin embargo, desde la perspectiva de los recaudos es necesario mejorar la normatividad que permita al sistema tributario colombiano fortalecer su eficiencia y materializar los postulados de neutralidad y progresividad, y mejorar los instrumentos jurídicos con que actualmente cuenta la administración. Lo anterior permitirá lograr una efectiva gestión, que necesariamente se verá reflejada en el incremento de los recaudos, como consecuencia del cierre de las brechas de evasión y contrabando.

“No se pretende mejorar los recaudos incrementando las tarifas de los impuestos, con excepción del impuesto de timbre que pasa del 0.5% al 1%. Tampoco se crean nuevos tributos, como sucedió en la emergencia económica con el impuesto de endeudamiento externo, que pretendía desestimular el endeudamiento en divisas y al mismo tiempo obtener por esta vía la mayor parte de los ingresos adicionales, fruto de la utilización de las posibilidades del Estado de excepción.

“Tan solo se solicita el otorgamiento de mayores posibilidades a la administración, con el fin de combatir los mayores problemas que afectan los recaudos tributarios, al tiempo que se pretende una aproximación a unas bases tributarias más justas y equitativas” (3) .

(3) La intervención del ministro se encuentra en la Gaceta del Congreso Nº 109, del 28 de abril de 1997, págs. 1-10.

Luego, el mismo ministro expresó, en el momento en que fue invitado a presentar el proyecto de ley durante las sesiones conjuntas de las comisiones terceras de la cámara y el senado:

“El énfasis de este proyecto no es el aumento de tasas de tributación, las tasas de tributación se mantienen alteradas (sic), con excepción de una que es la tasa de timbre...

“Pero más allá de eso, allá se propone una serie de normas que buscan tanto recolectar los impuestos que deben pagarse, como eliminar algunos canales que pueden ser muy costosos en términos de recursos para el fisco nacional; buscando fórmulas intermedias en la mayoría de los casos para tratar de enfrentar diferentes problemas.

En términos generales, el proyecto que fue presentado a consideración del Congreso tiene tres elementos. Primero, algunas normas de control a la evasión, segundo, unas normas de penalización, y tercero, unas normas, algunos ajustes a normas de diferente carácter que consideramos que puedan ser objeto, digamos de algunas erogaciones tributarias importantes”.

10. En la ponencia para primer debate en la cámara se reiteró que el objeto del proyecto de ley era el de dotar de herramientas a la administración para la lucha contra la evasión y el contrabando, e introducir algunos correctivos en las normas tributarias con miras a mejorar los recaudos:

“El proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional recoge algunas de las disposiciones contempladas en la emergencia económica declarada inexequible por la honorable Corte Constitucional, y plantea medidas que buscan mejorar la normatividad tributaria permitiendo, además contar con instrumentos jurídicos ágiles para potenciar su eficiencia, lograr una gestión que aumente los ingresos de la Nación, los cuales han venido atravesando un progresivo deterioro desde 1996.

“(...).

“...se encuentra que los diferentes temas sometidos a aprobación relacionados con las medidas de fortalecimiento de la lucha contra la evasión y el contrabando, incluyendo la penalización de estas conductas, así como las modificaciones propuestas en impuesto sobre la renta, sobre las ventas, retención en la fuente y timbre; las exenciones relativas a la avalancha del río Páez y otras disposiciones de carácter general, demuestran la necesidad de esta reforma, ya que es necesario que la administración tributaria cuente con mejores herramientas, que le permitan luchar contra fenómenos que, como la evasión y el contrabando, inciden de manera negativa sobre los ingresos de la Nación, y afectan la libre competencia en términos de lealtad e igualdad entre los diferentes agentes económicos.

“Adicionalmente se observa que, como se señala en la exposición de motivos presentada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, se busca una aproximación a bases tributarias más justas y equitativas” (4) .

(4) El texto de la ponencia se encuentra en la Gaceta del Congreso Nº 177, del 30 de mayo de 1997, págs. 1-7.

Así mismo, en la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 256 de 1997 senado, y 287 cámara, presentada en la plenaria del Senado de la República, se expresó: “El proyecto materia de estudio fue presentado por el Gobierno Nacional con un objetivo básico como es obtener herramientas que le permitan luchar frontalmente contra dos de los problemas que más afectan la situación económica de las finanzas de la Nación, como son la evasión y el contrabando, buscando, además de controlar estos fenómenos, obtener recursos adicionales que son de imperiosa necesidad para su correcto funcionamiento...”.

De lo anterior se puede concluir que durante el trámite del proyecto de ley por el Congreso siempre fue claro que el proyecto estaba dirigido fundamentalmente a combatir la evasión tributaria y el contrabando y, en alguna medida, a introducir algunos correctivos dentro del sistema tributario.

11. En concordancia con lo expuesto acerca de la finalidad del proyecto que se convertiría en la Ley 383 de 1997, y tal como es destacado en el concepto del Procurador General de la Nación, se puede observar que en las gacetas del Congreso que recogen el trámite legislativo que surtió el proyecto no existe registro alguno de debates acerca de la norma objeto de este proceso de constitucionalidad. En efecto, en el proyecto de ley presentado por el gobierno, no se halla la norma bajo examen (Gaceta 109, del 28 de abril de 1997). Tampoco se hace referencia a ninguna norma similar en las ponencias para primer debate presentadas en la Cámara de Representantes y el Senado de la República (Gacetas Nº 177 y 197, del 30 de mayo y el 11 de junio de 1997, respectivamente). Igualmente, el artículo relativo a los descuentos en favor de Prosocial no se encuentra en el texto definitivo del proyecto de ley que fue aprobado en primer debate por las comisiones terceras de cámara y senado en sesiones conjuntas (Gacetas 225 y 199 del 12 y el 20 de junio de 1997, respectivamente). Así mismo, no se hace referencia a ninguna norma parecida a la que es objeto de este examen de constitucionalidad en las ponencias para segundo debate expuestas ante las plenarias de la Cámara de Representantes y el senado (Gacetas 206 y 207 del 13 de junio de 1997, respectivamente).

La norma que establece los descuentos en favor de Prosocial fue incluida como artículo nuevo en el proyecto de ley durante el debate que se surtió en el pleno de la Cámara de Representantes, en los días 19, 20 y 24 de junio de 1997 (Gacetas 250 y 299 del 4 y el 30 de julio de 1997). Sin embargo, como bien lo expresa la procuraduría no se ha podido identificar en el expediente constancia alguna acerca del momento en que se incluyó este artículo dentro del proyecto, ni de que él haya sido presentado, justificado y debatido.

12. Como se observó atrás, la Ley 383 de 1997 fue expedida con el fin de controlar la evasión tributaria y el contrabando, y con el objeto de introducir modificaciones en la legislación tributaria para tratar de corregir algunas disposiciones que resultaban muy onerosas para el fisco nacional. Por eso, la gran mayoría de sus artículos constituyen una adición o reforma del estatuto tributario o de sus normas complementarias.

La norma bajo examen no está obviamente dirigida a combatir la evasión tributaria o el contrabando. El apoderado de la DIAN manifiesta en su intervención que la contribución parafiscal contenida en el artículo 61 de la ley 383 hace parte de las medidas estatales tendientes a controlar el flagelo de la evasión tributaria, puesto que “constituye una expensa necesaria que puede ser deducible y, por lo tanto, es un factor que hace parte de la depuración del impuesto de renta”. El interviniente introduce esta definición a partir de la consideración de que todo lo relacionado con la determinación de la renta, y con los temas conexos con ella, tiene un carácter de lucha contra la evasión. Sin embargo, esta aseveración es inaceptable. Existe una gran distancia entre el proceso de determinación de la renta y la lucha contra la evasión. En el primero se busca simplemente establecer —de manera general y desprevenida— la situación económica del contribuyente, para efectos de determinar sus obligaciones para con el fisco, mientras que la segunda está conformada por una serie de medidas destinadas a perseguir prácticas o fórmulas de incumplimiento de los deberes tributarios y a sancionar a los contribuyentes que incurran en ellas.

No existe, pues, ninguna relación entre la norma demandada y la proscripción de la evasión o el contrabando. Por eso, con el objeto de establecer si el artículo 61 de la Ley 383 de 1997 cumple con el principio de la unidad de materia, habrá de observarse si él puede enmarcarse dentro de las normas enderezadas a ajustar la legislación tributaria para remediar situaciones que representaban una importante pérdida de ingresos para el tesoro público (comprendidas en el título de la ley bajo el concepto de “otras disposiciones”).

Para lo anterior es importante precisar que los mencionados ajustes se realizaron sobre normas tributarias existentes y que ellos tuvieron por fin aumentar los ingresos del erario público, con miras a mitigar la crisis fiscal. Así ocurrió, por ejemplo, con las disposiciones (arts. 37 ss.) que modificaron la Ley 218 de 1995, la llamada ley Páez, y con las que prescriben que un mismo hecho económico no podrá generar más de un beneficio para el mismo contribuyente (art. 23) y que en ningún caso los descuentos pueden exceder el valor del impuesto básico sobre la renta (art. 29). Pues bien, la norma demandada responde a otras condiciones: ella está destinada a crear una contribución parafiscal, es decir no constituye ningún correctivo a las normas existentes, y tiene por fin dotar de recursos a una entidad estatal determinada, al margen de toda consideración acerca de las necesidades fiscales existentes.

El descuento sobre la prima de vacaciones de los servidores públicos del orden nacional tiene por fin contribuir a financiar una entidad estatal, Prosocial, que está destinada a brindar servicios de recreación a esos mismos servidores. La creación de esta contribución parafiscal no tenía entonces ninguna relación con la crisis que afrontaba el tesoro público y que impulsó a la expedición de la Ley 383 de 1997. En realidad, una contribución de este tipo se ajusta más bien a una normatividad destinada a regular las condiciones laborales de los servidores públicos. Ella no tiene ninguna relación con una ley que tiene por objeto aplacar una crisis fiscal y que, por lo tanto, establece normas tendientes a mejorar los ingresos del erario, dirigidas a controlar la evasión tributaria y el contrabando, y a modificar disposiciones que hablan causado que la administración dejara de percibir importantes ingresos tributarios.

Por eso se puede concluir que la norma demandada es un verdadero añadido artificial a la ley, y que, en consecuencia, no respeta el principio de la unidad de materia. Esto explica el hecho de que, como ya se señaló, la norma no hubiera sido incorporada al proyecto de ley inicial, y apenas fuera incluida dentro del proyecto en el debate surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes.

13. De la intervención del apoderado de Prosocial se infiere que en toda ley tributaria cabría la inclusión de una norma como la que se examina en este proceso. No comparte la Corte esta conclusión. Como se ha expresado, el objeto del principio de la unidad de materia es lograr que los textos legales discurran alrededor de ejes temáticos determinados, de manera que se racionalice la actividad legislativa, que las leyes tengan una coherencia interna y que los ciudadanos conozcan los distintos proyectos de ley que los pueden afectar y tengan oportunidad de expresarse acerca de ellos. De allí se espera obtener seguridad jurídica para los asociados y maximizar el grado de cumplimiento de las normas.

El solo hecho de que una ley verse sobre la materia tributaria no autoriza para incluir cualquier tipo de disposición de ese orden dentro de ella. Si, como ocurre en este caso, el proyecto de ley gira alrededor de un interés específico, no es aceptable la inclusión de normas que estén conectadas con otro tipo de intereses completamente diferentes. Admitir lo contrario sería renegar de lo expresado acerca del principio de la unidad de materia. En efecto, ello significaría autorizar que en todo proyecto se incluyeran las normas más disimiles, amparadas en el hecho de que ellas se puedan clasificar dentro de un concepto general, sin parar mientes(sic) en la finalidad concreta del proyecto. Una situación de este tipo es distante de los objetivos perseguidos por el principio de la unidad de materia.

Los argumentos anteriores conducen a la Corte a la conclusión de que el artículo 61 de la Ley 383 de 1997 vulnera el principio constitucional de la unidad de materia, razón por la cual será declarado inconstitucional.

Vll. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 61 de la Ley 383 de 1997.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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