Sentencia C-616 de agosto 6 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-616 de 2002 

Ref.: Expediente D-3860

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Demandantes: Álvaro Édgar Hernández Conde

Norma acusada: artículo 41 de la Ley 633 de 2000

Bogotá, D.C., agosto seis de dos mil dos.

EXTRACTOS: «La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

Sentencia

I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Álvaro Édgar Hernández Conde demandó el artículo 41 de la Ley 633 del 29 de diciembre de 2000 “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial”.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

(...).

II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, así:

“LEY 633 DE 2000

(29 de diciembre)

“por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial”.

ART. 41.—Sanción de clausura. Adiciónase el artículo 657 del estatuto tributario con el siguiente literal c):

“c) Cuando las materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercancías recibidas en consignación o en depósito, sean aprehendidas por violación al régimen aduanero vigente. En este evento la sanción se hará efectiva una vez quede en firme en la vía gubernativa el acto administrativo de decomiso. En este evento la sanción de clausura será de treinta (30) días calendario y se impondrán sellos oficiales que contengan la leyenda cerrado por evasión y contrabando. Esta sanción se aplicará en el mismo acto administrativo de decomiso y se hará efectiva dentro de los dos (2) días siguientes al agotamiento de la vía gubernativa. Esta sanción no será aplicable al tercero tenedor de buena fe, siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el lleno de los requisitos legales”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 241 de la Carta, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada en el presente proceso.

2. Problemas jurídicos.

El actor considera que el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, que adicionó un tercer literal al artículo 657 del estatuto tributario, vulnera los artículos 29 y 13 de la Constitución porque, de un lado, establece la sanción de clausura de establecimiento fundada en la responsabilidad objetiva e impuesta, además, sin ningún procedimiento, y porque, de otro lado, no contempla causales de agravación y atenuación punitiva ni permite la graduación de la sanción de acuerdo con el perjuicio ocasionado. Señala también que la norma acusada es contraria a la Ley 191 de 1995, sobre zonas de frontera.

Varios de los intervinientes y el procurador rechazan el primero de los argumentos expresados por el actor, pues consideran que sí hay un procedimiento correspondiente a la sanción contenida en la norma acusada. También se oponen al segundo de los argumentos, pues estiman que es competencia del legislador establecer causales de atenuación y agravación punitiva y condiciones para la imposición de las sanciones. El representante del ICDT solicita a la Corte que condicione el término de la sanción en el sentido de que treinta días es un límite máximo.

La Corte pasa a responder las siguientes preguntas: 1. ¿Establece la norma acusada una forma de responsabilidad objetiva impuesta sin procedimiento alguno y, en caso afirmativo, es por ello contraria al debido proceso y al derecho de defensa?; 2. La sanción contemplada en la norma desconoce el derecho a la igualdad por no aceptar graduaciones en razón al daño resultante y atendiendo a causales de atenuación y agravación?; 3. ¿Viola el derecho de defensa la prescripción final de la norma según la cual los terceros sólo podrán demostrar su buena fe “con la factura con el lleno de los requisitos legales” en la medida en que excluye la posibilidad de invocar otras pruebas para el efecto?

3. Consideraciones.

Con el propósito de dar respuesta a estos interrogantes, la Corte habrá de estudiar previamente tres temas que le permiten delimitar el contexto de los mismos: los alcances de la norma acusada, el marco jurídico dentro del cual se inscribe y la jurisprudencia proferida por esta corporación en materia de sanciones administrativas. Luego la Corte procederá al análisis de los cargos formulados y a la resolución de los problemas jurídicos planteados.

3.1. Interpretación de la norma acusada.

3.1.1. La Corte Constitucional encuentra que, tal como lo señalan el procurador y algunos de los intervinientes, los alcances de la norma acusada deben ser precisados. Para tal propósito, esta corporación analizará (i) el contenido del artículo 41 de la Ley 633 de 2000 a la luz de las reglas fijadas por el artículo 657 del estatuto tributario y (ii) el hecho material que, en concreto, genera la sanción de cierre de establecimiento, de acuerdo con lo prescrito por el literal c) del artículo 657 del estatuto tributario (E.T.).

3.1.2. Para empezar la Corte resalta que la norma demandada desarrolla deberes y principios establecidos en la Constitución. En efecto, el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 faculta a la DIAN para sancionar a quienes pongan en el mercado bienes cuya permanencia en el territorio nacional aduanero sea contraria a las normas. Se busca así dotar a la administración de impuestos de herramientas adecuadas para la lucha contra el contrabando.

En segundo lugar, la Corte constata que la norma acusada fue agregada a otra que permitía la imposición de la sanción de cierre de establecimiento en el ámbito aduanero. De tal manera que el artículo 657 del estatuto tributario faculta a la administración de impuestos para imponer dicha sanción en los siguientes tres casos: a) cuando no se expida factura o documento equivalente estando obligado a ello o se expida sin los requisitos establecidos en algunos literales del artículo 617 de dicho estatuto, o se reincida en la expedición sin el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 652 del mismo estatuto; b) cuando se establezca que el contribuyente lleva doble contabilidad, doble facturación o que una factura o documento equivalente, expedido por el contribuyente, no se encuentra registrado en la contabilidad, y c) cuando se presente la situación descrita en la norma acusada en el presente proceso.

Los incisos siguientes al literal b) de la norma regulan la imposición de la sanción cuando se presenten las circunstancias descritas en los dos primeros literales, puesto que el literal c) especifica no sólo la descripción de la infracción sino también la determinación de la sanción, la referencia al procedimiento que se ha de seguir así como la enunciación de la prueba que puede aportar el tercero tenedor de buena fe.

En tercer lugar la Corte constata que el lenguaje empleado en el literal c) respecto de la sanción puede prestarse a confusiones. Como es bien sabido, existen tres momentos diferentes respecto de las sanciones: el de su creación, el de su imposición y el de su ejecución. En el literal c) demandado se emplean expresiones distintas para aludir a estos tres momentos. Así cuando se dice que la sanción “se hará efectiva” se está haciendo referencia al tercer momento, v. gr., el de la ejecución. Cuando se dice que la sanción “se aplicará” o “será aplicable” se está haciendo referencia al segundo momento, v .gr., el de la imposición de la misma mediante un acto administrativo. En cambio, cuando se dice en la norma que “se impondrán sellos oficiales”, se está aludiendo al tercer momento, es decir, al de la ejecución de la sanción de clausura que se materializa mediante el sellamiento.

3.1.3. Respecto del contenido de la conducta sancionada, se tiene que el literal c) del artículo 657 del estatuto tributario prescribe que la Administración de Impuestos podrá imponer la sanción de clausura o cierre de establecimiento de comercio, oficina, consultorio, y en general, el sitio donde se ejerza la actividad, profesión u oficio “[c]uando las materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercancías recibidas en consignación o en depósito, sean aprehendidas por violación al régimen aduanero vigente. En ese evento la sanción se hará efectiva una vez quede en firme en la vía gubernativa el acto administrativo de decomiso”.

Así pues, una condición para que la sanción de clausura de establecimiento sea impuesta, es el decomiso de materias primas, activos o bienes por violación al régimen aduanero vigente. No basta con la aprehensión de los mismos, como lo indica la frase inicial del literal c) del artículo 657 del estatuto tributario (25) . Por lo tanto, el decomiso no es la sanción que prescribe la norma acusada sino un requisito de imposición de la misma. La sanción es el cierre de establecimiento en el que tales materias primas, activos o bienes sean aprehendidos.

(25) La Corte constata que, de acuerdo con las definiciones contenidas en el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999 que contiene la legislación aduanera vigente, la aprehensión “Es una medida cautelar consistente en la retención de mercancías respecto de las cuales se configure alguno de los eventos previstos en el artículo 502 del presente decreto”. Por su parte el decomiso “Es el acto en virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías, respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su presentación y/o declaración ante las autoridades aduaneras, por presentarse alguna de las causales previstas en el artículo 502 de este decreto”.

3.1.4. Por último, la Corte constata que la sanción descrita en la norma acusada no será imponible al tercero tenedor de buena fe y que los recursos de la vía gubernativa proporcionan la oportunidad procesal administrativa para que él demuestre esta condición, es decir, que no incurrió en violación alguna del régimen aduanero y que no actuó de mala fe.

3.2. El marco normativo dentro del cual se inscribe la norma acusada.

3.2.1. Recapitular el marco normativo en el que se encuentra el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado facilita la comprensión de su alcance y de las condiciones para su imposición. Para tal propósito, se hará referencia a las normas que determinan y delimitan el ámbito del artículo acusado, pues éstas serán objeto de posterior estudio en este fallo.

3.2.2. Según se indicó, el literal c) del artículo 657 del estatuto tributario prescribe que el decomiso de materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercancías recibidas en consignación o en depósito, puede dar lugar a la clausura de establecimiento en el que éstos sean aprehendidos.

Se señaló también que el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 enuncia las “Causales de aprehensión y decomiso de mercancías” (26) .

(26) El artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 indica: “Causales de aprehensión y decomiso de mercancías. 1. En el régimen de importación: 1.1. Cuando se oculte o no se presente a la autoridad aduanera mercancías que han arribado al territorio aduanero nacional, salvo cuando las mercancías estén amparadas con documentos de destino a otros puertos; 1.2. Cuando el ingreso de mercancías se realice por lugares no habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; 1.3. Cuando las mercancías sean descargadas sin que el transportador haya entregado previamente el manifiesto de carga a la autoridad aduanera o cuando no se entreguen los documentos de transporte en la oportunidad prevista en el artículo 96 del presente decreto; 1.4. Cuando el transportador no informe por escrito a las autoridades aduaneras dentro de las dos (2) horas siguientes a la culminación del descargue, sobre la mercancía no relacionada en el manifiesto de carga, o en sus adiciones o modificaciones, o no amparada en los documentos de transporte o los sobrantes detectados en el número de bultos o sobre el exceso en el peso en la mercancía a granel, respecto de lo consignado en los documentos de viaje; 1.5. Cuando el transportador no entregue en la oportunidad legal los documentos de transporte que justifiquen las inconsistencias informadas a la autoridad aduanera, en los casos de sobrantes en el número de bultos, exceso en el peso en la mercancía a granel, mercancía no relacionada en el manifiesto de carga, o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen; 1.6. Cuando la mercancía no se encuentre amparada en una declaración de importación, o no corresponda con la descripción declarada, o se encuentre una cantidad superior a la señalada en la declaración de importación, o se haya incurrido en errores u omisiones en su descripción, salvo que se configuren los eventos previstos en los parágrafos primero y segundo del artículo 231 del presente decreto, en cuyo caso no habrá lugar a la aprehensión; 1.7. Cambiar la destinación de mercancía que se encuentre en disposición restringida a lugares, personas o fines distintos a los autorizados; 1.8. Enajenar sin autorización de la aduana, cuando ésta se requiera, mercancías introducidas bajo la modalidad de importación con franquicia; 1.9. Enajenar mercancía importada bajo la modalidad de importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación – exportación, mientras se encuentre en disposición restringida; 1.10. No dar por terminada dentro de la oportunidad legal, la modalidad de importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación - exportación; 1.11. Encontrar en la diligencia de inspección aduanera cantidades superiores o mercancías diferentes a las declaradas; 1.12. Las mercancías respecto de las cuales en la diligencia de inspección aduanera se detecten errores u omisiones parciales en la serie o número que las identifican; 1.13. Las mercancías respecto de las cuales se detecten en la diligencia de inspección aduanera errores u omisiones en la descripción diferentes a la serie o número que las identifican, o descripción incompleta que impida su individualización; 1.14. La mercancía importada temporalmente para reexportación en el mismo estado, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación, no se haya terminado la modalidad en los términos previstos en este decreto, o cuando no se cancelen los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el artículo 146 del presente decreto, o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal; 1.15. No exportar dentro del plazo establecido por la autoridad aduanera, los bienes resultantes de la transformación. procesamiento o manufactura industrial de las mercancías importadas temporalmente para procesamiento industrial, salvo que se pruebe su destrucción, su importación ordinaria, o que las materias primas e insumos se hubieren reexportado, destruido o sometido a importación ordinaria; 1.16. No reexportar el vehículo de turismo importado temporalmente dentro del plazo autorizado; 1.17. Cuando ocurridos los eventos previstos en el literal c) del artículo 156 del presente decreto, no se legalice la mercancía importada temporalmente para reexportación en el mismo estado; 1.18. Alterar la identificación de mercancías que se encuentren en disposición restringida; 1.19. Destinar al comercio mercancías introducidas bajo la modalidad de viajeros; 1.20. Almacenar en los depósitos habilitados, mercancías distintas de las permitidas por las normas aduaneras para cada uno de ellos y, 1.21. No regresar al territorio insular dentro del término previsto en el artículo 421 del presente decreto, los vehículos, máquinas y equipos y las partes de los mismos, que hayan salido temporalmente del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina hacia el territorio continental; 1.22. Someter al sistema de envíos desde el Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina o desde las zonas de régimen aduanero especial. mercancías que superen los cupos establecidos en este decreto. 2. En el régimen de exportación: 2.1. Intentar exportar mercancías en forma oculta o disimulada, o sin presentarlas o declararlas a la autoridad aduanera, o mercancías diferentes a las declaradas, o por lugares no habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; 2.2. Transportar mercancías con destino a la exportación por rutas diferentes a las autorizadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; 2.3. Utilizar para fines diferentes a los previstos en el acuerdo registrado ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, las materias primas que hayan sido sometidas a un programa especial de exportación; 2.4. No exportar dentro de la oportunidad establecida en el artículo 332 del presente decreto, las mercancías recibidas por el fabricante del bien final al amparo de un programa especial de exportación y, 2.5. Movilizar café sin la guía de tránsito vigente o por lugares distintos a los autorizados en la guía. 3. En el régimen de tránsito. 3.1. Cuando en la diligencia de reconocimiento o inspección, se encuentre carga en exceso respecto de la amparada en el documento de transporte. 3.2. No entregar la mercancía sometida al régimen de tránsito aduanero al depósito o a la zona franca. 3.3. Cuando el depósito encuentre mercancías en exceso al momento de recibir la carga del transportador. 3.4. Cuando durante la ejecución de una operación de tránsito aduanero se encuentren mercancías que hubieren obtenido la autorización del régimen de tránsito aduanero, a pesar de estar sometidas a las restricciones de que trata el artículo 358 del presente decreto.

3.2.3. La conducta administrativa descrita en el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, guarda relación con los artículos 319 a 321 del Código Penal vigente (L. 599/2000) en los que se tipifican penalmente el contrabando (27) , el favorecimiento de contrabando (28) y la defraudación a las rentas de aduana (29) . Sin embargo, la Corte observa que si bien el tipo penal y el administrativo coinciden en algunos puntos éste es más amplio que aquél. En efecto, el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 contempla 31 causales de decomiso mientras que los tipos penales se limitan a prescribir las sanciones imponibles respecto de las conductas más perjudiciales para la sociedad.

(27) El artículo 319 de la Ley 599 de 2000 señala: “Contrabando. El que en cuantía entre cien (100) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, importe mercancías al territorio colombiano, o las exporte desde él, por lugares no habilitados, o las oculte, disimule o sustraiga de la intervención y control aduanero, incurrirá en prisión de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes importados o del valor FOB de los bienes exportados./ Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor supere los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se impondrá una pena de cinco (5) a ocho (8) años de prisión y multa de mil quinientos (1.500) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes importados o del valor FOB de los bienes exportados. El monto de la multa no podrá superar el máximo de la pena de multa establecido en este código./ Las penas previstas en el presente artículo se aumentarán de la mitad a las tres cuartas (3/4) partes cuando se demuestre que el sujeto activo de la conducta es reincidente./ PAR. 1º—Los vehículos automotores que transiten en departamentos que tienen zonas de fronteras de acuerdo con lo estipulado en el artículo 272 de la Ley 223 de 1995, no estarán sometidos a lo establecido en este artículo./ PAR. 2º—La legalización de las mercancías no extingue la acción penal”.

(28) El artículo 320 de la Ley 599 de 2000 señala: “Favorecimiento de contrabando. El que en cuantía superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, posea, tenga, transporte, almacene, distribuya o enajene mercancía introducida al territorio colombiano por lugares no habilitados, u ocultada, disimulada o sustraída de la intervención y control aduanero, incurrirá en pena de prisión de uno (1) a cinco (5) años y multa de doscientos (200) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes importados. El monto de la multa no podrá superar el máximo de pena de multa establecido en este código./ El juez al imponer la pena, privará al responsable del derecho de ejercer el comercio, por el término de la pena y un (1) año más./ No se aplicará lo dispuesto en el presente artículo al consumidor final cuando los bienes que se encuentren en su poder, estén soportados con factura o documento equivalente, con el lleno de los requisitos legales contemplados en el artículo 771-2 del estatuto tributario”.

(29) El artículo 321 de la Ley 599 de 2000 señala: “Defraudación a las rentas de aduana. El que declare tributos aduaneros por un valor inferior al que por ley le corresponde, en una cuantía superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrirá en pena de prisión de cinco (5) a ocho (8) años y multa equivalente a veinte (20) veces lo dejado de declarar por concepto de tributos aduaneros. El monto de la multa no podrá superar el máximo de la pena de multa establecido en este código./ PAR.—Lo dispuesto en el presente artículo no se aplicará cuando el menor valor de los tributos aduaneros declarados corresponda a controversias sobre valoración, error aritmético en la liquidación de tributos o clasificación arancelaria, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones administrativas establecidas en la ley”.

3.2.4. El artículo 20 de la Ley 383 de 1997, por su parte, estableció que “Toda determinación referente a la aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición de las mercancías, será responsabilidad de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o de la entidad que haga sus veces”. El problema relativo a la naturaleza de esta competencia atribuida a la DIAN será analizado más adelante.

3.2.5. Antes de efectuar el juicio de constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 633 de 2000 se requiere también identificar las normas que regulan el procedimiento de decomiso y de clausura de establecimiento. Se mostró ya que el cierre de establecimiento contemplado en la norma acusada, es una sanción que exige como condición el decomiso de bienes por violación al régimen aduanero vigente. La norma acusada dice, además, que el cierre de establecimiento se impondrá en el mismo acto administrativo. Así pues, el procedimiento para el cierre de establecimiento es, según lo dispuesto en el literal c) del artículo 657 del estatuto tributario, el correspondiente a la sanción concurrente, es decir, a la de decomiso. Este procedimiento se encuentra consagrado en el Decreto 2685 de 1999 “por el cual se modifica la legislación aduanera”.

3.3. La jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de sanciones administrativas.

3.3.1. La Corte Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre la naturaleza, las características y los requisitos de la facultad de la administración para imponer sanciones.

3.3.2. En uno de los primeros fallos en los que abordó el tema, esta corporación reiteró la jurisprudencia de la Corte Suprema en la que se había puesto de presente que el ius punendi del Estado es un género que cubre varias especies entre las que se cuentan el derecho penal y el derecho administrativo sancionador (30) .

(30) Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell (En esta sentencia, en la que la Corte Constitucional conoció de una demanda contra una norma que establece una multa en el ámbito del control vehicular, se realiza uno de los primeros estudios por parte de esta corporación en materia de potestad sancionatoria de la administración).

En razón a su condición de actividad punitiva del Estado, la imposición de sanciones administrativas se encuentra sujeta al artículo 29 de la Constitución que consagra el derecho al debido proceso. De esta manera “los principios del derecho penal —como forma paradigmática de control de la potestad punitiva— se aplican, con ciertos matices, a toda las formas de actividad sancionadora del Estado (31)(32) . El debido proceso, por su parte “comporta una serie de garantías como la publicidad y celeridad del procedimiento, el derecho de defensa y contradicción, el principio de legalidad del ilícito y de la pena, la garantía del juez competente, etc., que sólo tienen sentido referidas a la actividad sancionadora del Estado. Es decir son garantías aplicables al proceso de imposición de sanciones” (33) .

(31) “Al respecto pueden consultarse las sentencias C-599 de 1992, C-390 de 1993, C-259 de 1995, C-244 de 1996, entre otras.

(32) Sentencia C-690 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(33) Sentencia C-506 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra (En esta sentencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de varias normas relativas a sanciones tributarias. Consta allí un resumen de la jurisprudencia proferida por esta corporación sobre dicha materia).

3.3.3. Sin embargo, la potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la potestad punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, además de cumplirse una función preventiva, se protege “el orden social colectivo, y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente”, mientras que con la potestad administrativa sancionatoria se busca garantizar la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales (34) . La Corte ha resaltado que la potestad sancionadora de la administración es un medio necesario para alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones. En efecto, “[I]a fracción de poder estatal radicada en cabeza de la administración, se manifiesta a través de una gama de competencias o potestades específicas (de mando, ejecutiva o de gestión, reglamentaria, jurisdiccional y sancionadora), que le permiten a aquella cumplir con las finalidades que le son propias” (35) .

(34) Sentencia C-214 de 1994. En este punto, la Corte se apoyó en: Eduardo García de Enterría, Tomás Ramón Fernández. Curso de derecho administrativo. Editorial Civitas, Madrid, 1986.

(35) Ibídem.

Por ello, “se ha expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines (36) , pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos (37) , y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas (38)(39) .

(36) Sentencia C-597 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero.

(37) Ibídem.

(38) Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(39) Sentencia C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis (En esta sentencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma en la que se dispone que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República establecer “el encaje de las distintas categorías de establecimientos de crédito y en general de todas las entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro, señalar o no su remuneración y establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia”. Los magistrados Jaime Araújo Rentería y Rodrigo Escobar Gil salvaron el voto).

3.3.4. La Corte también ha resaltado que, en materia sancionatoria administrativa, las garantías del debido proceso no tienen el mismo alcance que en el ámbito penal. Por ello, reiteró que “La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías —quedando a salvo su núcleo esencial— en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido” (40) .

(40) Sentencia T-145 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

3.3.5. Esta corporación considera que “la imposición por la administración de sanciones por el incumplimiento de deberes tributarios es una actividad típicamente administrativa y no jurisdiccional” (41) . Ello obedece a que “el legislador en ejercicio de la potestad constitucional de imponer la colaboración de los coasociados con la administración tributaria, se encuentra indiscutiblemente autorizado para regular deberes tributarios materiales y formales que constriñen la esfera jurídica de los derechos individuales, de tal forma que resulta legítimo que el legislador regule la manera como se debe cumplir una determinada obligación tributaria” (42) . Corresponde así al legislador determinar las condiciones para el cumplimiento por los ciudadanos del deber de contribuir al financiamiento del Estado. Puede también el legislador “consagrar las sanciones para quienes incumplan esos deberes tributarios, que tienen claro sustento constitucional (C.P. art. 95, ord. 9º) pues es ‘lógico que el ordenamiento dote a las autoridades de instrumentos que permitan hacer exigible a los particulares esa obligación constitucional, de cuyo cumplimiento depende la eficacia misma del Estado social de derecho” (43)(44) .

(41) Sentencia C-506 de 2002, Marco Gerardo Monroy Cabra.

(42) Sentencia C-690 de 1996, Alejandro Martínez Caballero.

(43) Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico 9.

(44) Sentencia C-690 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

De esta manera, “en materia tributaria la actividad sancionatoria de la administración persigue lograr unos fines constitucionales específicos: a la administración pública compete recaudar los tributos destinados a la financiación de los gastos públicos con los cuales se logra en gran medida cumplir los fines del Estado, cometido en el cual debe observar no sólo los principios generales que gobiernan el recto ejercicio de la función pública, es de decir los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad a que se refiere el artículo 209 de la Carta, sino también y especialmente los de equidad, eficiencia y progresividad del sistema tributario que menciona el canon 363 constitucional. De todos estos principios, los de celeridad y efectividad de la función pública y el de eficiencia del sistema tributario obligan al legislador a diseñar mecanismos adecuados de recaudación de los tributos, de tal manera que las cargas tributarias se impongan verdaderamente a los contribuyentes con el peso de la potestad soberana. [...]. Establecido por el legislador el deber de tributar y radicada la función recaudadora en manos de la administración, la posibilidad de sancionar de manera directa a los renuentes es el instrumento adecuado para lograr la efectividad y eficiencia del sistema tributario” (45) .

(45) Sentencia C-506 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

3.3.6. Uno de los instrumentos de los cuales dispone la administración de impuestos para lograr la efectividad de las normas tributarias, particularmente en materia de aduanas, es la de decomisar de manera permanente los bienes que se encuentren en el territorio aduanero nacional en violación al régimen que reglamenta esta materia. Este tema ha sido analizado por la Corte en fallos adoptados con salvamentos de voto de sus magistrados.

El siguiente resumen acerca de la jurisprudencia proferida por esta corporación respecto de la constitucionalidad de la facultad de la administración de decomisar de manera definitiva los bienes de los administrados permite mostrar que la Corte ha aceptado la constitucionalidad de la condición para la imposición de la sanción establecida en la norma acusada, v. gr. el cierre de establecimiento donde fueron aprehendidos los bienes.

3.3.7. En la Sentencia C-194 de 1998, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 20 de la Ley 383 de 1997 según el cual es responsabilidad de la DIAN adoptar las decisiones referentes a la aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición de las mercancías por violación al régimen aduanero. Si bien dicho artículo hacía parte de la legislación penal en materia de evasión y contrabando, éste fue demandado con el cargo de que el decomiso definitivo era una facultad reservada a las instancias jurisdiccionales y no a las administrativas. En esa oportunidad, la Corte declaró que: “El decomiso aduanero constituye una herramienta de aplicación inmediata, de carácter efectivo en la lucha contra la evasión y el contrabando, con el fin de evitar que se lesione gravemente la economía nacional, así como la competencia leal, lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales” (46) .

(46) Sentencia C-194 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara. En esa oportunidad salvaron el voto los magistrados Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero quienes consideraron, entre otras, que el decomiso permanente era una decisión reservada a los jueces y no a la administración.

En ese mismo fallo se indicó que “el ámbito de competencias de las mencionadas autoridades, es decir; de la administrativa de un lado, y la judicial del otro, en relación con las faltas cometidas, para la aplicación de las respectivas sanciones, es totalmente diferente, sin perjuicio de que el funcionario administrativo pueda remitir las diligencias procesales al funcionario judicial competente, a fin de determinar la responsabilidad penal del comerciante inculpado, que en el evento de su exoneración, puede ejercer las acciones encaminadas a la reparación directa por los perjuicios que haya sufrido, consagradas en las normas vigentes” (47) .

(47) Ibídem.

3.3.8. En la Sentencia C-674 de 1999, la Corte sostuvo que la facultad de la administración de imponer la sanción de decomiso, en ciertas circunstancias, era contraria a la Carta Política. En este fallo, se declaró la inexequibilidad del artículo 77 de la Ley 488 de 1998 que confería a la DIAN la facultad de aprehender y eventualmente decomisar las mercancías de quien fuera sorprendido sin contar con la correspondiente factura o con un documento equivalente. Esta corporación se cuestionó “si el castigo por el incumplimiento de ese deber fiscal [conservar la factura de compra] puede ser el decomiso del bien decretado por una autoridad administrativa como la DIAN. Para la Corte, la respuesta a la anterior pregunta es claramente negativa, pues el texto del artículo 34 de la Constitución es inequívoco: la ley puede prever la extinción de dominio sobre bienes adquiridos en una forma que configure enriquecimiento ilícito, se haga en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social” (48) .

(48) Sentencia C-674 de 1999; Ms.Ps. Alejandro Martínez Caballero y Álvaro Tafur Galvis. En esa oportunidad salvaron el voto los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis, quienes consideraron, entre otras, que en el fallo mayoritario se confundía la extinción de dominio con el decomiso.

Más adelante sostuvo que según “[...] reiterada jurisprudencia de esta corporación al respecto (49) , la extinción de dominio sólo puede ser declarada por una autoridad judicial. Esto significa que existe una reserva judicial para la declaración de extinción de dominio, por lo cual no puede la ley atribuir a una autoridad administrativa la facultad de privar de un bien a una persona, como consecuencia del incumplimiento de un determinado deber legal, pues eso equivale a una extinción de dominio decretada por una autoridad administrativa” (50) .

(49) Ver, entre otras, las sentencias C-176 de 1994, C-374 de 1997 y C-404 de 1999.

(50) Sentencia C-674 de 1999, Ms.Ps. Alejandro Martínez Caballero y Álvaro Tafur Galvis.

Para justificar este punto, señaló que “[…] el decomiso definitivo de un bien y la extinción de dominio son figuras conceptualmente diversas. Así, la extinción de dominio es una sanción patrimonial, que no tiene obligatoriamente connotaciones penales, aunque pueda imponerse como consecuencia de actividades ilícitas, mientras que el decomiso es un instituto típicamente penal, por medio del cual se priva al autor de un hecho punible de los bienes que se utilizaron para cometer un ilícito, o del producto del mismo” (51) .

(51) Ibídem.

No obstante, en esta misma sentencia la Corte sostuvo que “[...] si ese decomiso permanente, derivado del incumplimiento de una obligación legal, es considerado una sanción puramente administrativa, entonces es válido que pueda ser decretado por una autoridad administrativa. Pero si tal sanción tiene indudables connotaciones penales, entonces inevitablemente sólo podrá ser impuesto por un funcionario que reúna las garantías de independencia y autonomía de los funcionarios judiciales” (52) .

(52) Ibídem.

3.3.9. La afirmación final de la Sentencia C-674 de 1999 fue reiterada por la Sentencia C-329 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), por la cual se declaró la exequibilidad de una norma en la que se faculta al Ministerio de Comunicaciones y a las autoridades militares para decomisar las redes de telecomunicaciones que operen sin autorización previa (53) .

(53) Se trata del artículo 50 del Decreto 1900 de 1990, según el cual: “Cualquier red de telecomunicaciones que opere sin autorización previa será considerada como clandestina y el Ministerio de Comunicaciones y las autoridades militares y de policía procederán a suspenderla y a decomisar los equipos, sin perjuicio de las sanciones de orden administrativo o penal a que hubiere lugar, conforme a las normas legales y reglamentarias vigentes”.

En ese fallo la Corte sostuvo que “El decomiso no requiere necesariamente de una sentencia judicial, e incluso puede ser decretado por una autoridad administrativa, como lo admitió la Corte en la Sentencia C-194 de 1998 (54) . Por consiguiente, el decomiso administrativo es diferente de la extinción del dominio y es el resultado de una sanción típicamente administrativa que no requiere, por consiguiente, de la intervención judicial” (55) .

(54) M.P. Hernando Herrera Vergara.

(55) Sentencia C-329 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Esta decisión contó con el voto unánime de los magistrados de la Corte Constitucional.

Más adelante agregó que “[...] es posible el decomiso permanente como sanción administrativa, originada en el incumplimiento de una obligación legal; pero cuando la sanción tenga connotaciones penales “entonces inevitablemente sólo puede ser impuesto por un funcionario que reúna las garantías de independencia y autonomía de los funcionarios judiciales”” (56) .

(56) Ibídem.

3.3.10. Los antecedentes referidos permiten extraer las siguientes conclusiones: i) El decomiso permanente puede ser, según el régimen aplicado, una sanción de carácter administrativo permitida por el ordenamiento constitucional colombiano; ii) Las normas vigentes conceden a la DIAN la facultad de imponer esta sanción por violación del régimen aduanero; iii) El procedimiento administrativo que se adelante para el efecto es independiente del proceso penal al que eventualmente pueda haber lugar; iv) El decomiso de un bien a una persona no supone necesariamente que éste haya cometido algún delito.

3.3.11. Sintetizada la jurisprudencia, que contiene los criterios proferidos por esta corporación en materia de sanciones administrativas, una de las cuales es el decomiso permanente, la Corte pasa a juzgar la norma acusada.

3.4. Análisis constitucional de la norma acusada.

3.4.0. El actor afirma que el literal c) del artículo 657 del estatuto tributario, adicionado por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado, vulnera el artículo 29 de la Constitución porque conlleva ipso iure a la clausura de establecimiento y porque carece de un procedimiento propio para la imposición de dicha sanción. Sostiene que la norma acusada viola también el artículo 13 de la Carta porque no contiene causales de agravación y atenuación punitiva y su redacción no contempla la graduación de la pena según el daño causado. El representante del ICDT, por su parte, sostiene que la norma se ajusta a la Carta, salvo la expresión según la cual la sanción establecida no se impondrá al tenedor que demuestre su buena fe “con la factura con el lleno de los requisitos legales”, que tacha de inconstitucional porque excluye la posibilidad de invocar otras pruebas para el efecto. En consecuencia, procede la Corte al estudio de dichos cargos.

3.4.1. La diferente naturaleza jurídica de las sanciones de decomiso y de clausura de establecimiento y sus efectos jurídicos. Carácter excepcional de la responsabilidad objetiva en materia de sanciones administrativas.

3.4.1.1. El actor considera que la norma acusada es contraria a la Constitución porque dispone que, ocurrido el hecho descrito, la sanción de clausura de establecimiento se impondrá ipso iure, es decir, porque prevé una sanción fundada en la responsabilidad objetiva. Así pues, resulta pertinente para la Corte (i) recordar su jurisprudencia en materia de sanciones administrativas fundadas en la responsabilidad objetiva con el fin de precisar las condiciones bajo las cuales este tipo de sanciones, de manera excepcional según las especificidades de cada caso, se ajusta a la Constitución; y (ii) determinar si el decomiso de bienes en un establecimiento por violación al régimen aduanero conlleva, sin reparar en la existencia o ausencia de culpabilidad, a la necesaria imposición de la sanción de clausura del mismo contenida en el literal c) del artículo 657 del estatuto tributario, adicionada por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000.

3.4.1.2. La jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de sanciones administrativas ha aceptado sólo de manera excepcional, atendiendo a las especificidades de cada caso, la constitucionalidad de la responsabilidad objetiva. En principio, esta corporación ha afirmado que “conforme al principio de dignidad humana y de culpabilidad acogidos por la Carta (C.P., arts. 1º y 29), está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva en materia sancionadora” (57) .

(57) Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero (En este fallo, que obtuvo el voto unánime de los magistrados de la Corte, se declaró la exequibilidad del artículo 659 del estatuto tributario según el cual “Los contadores públicos, auditores o revisores que lleven o aconsejen llevar contabilidades, elaboren estados financieros o expidan certificaciones que no reflejen la realidad económica de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados, que no coincidan con los asientos registrados en los libros, o emitan dictámenes u opiniones sin sujeción a las normas de auditoría generalmente aceptadas, que sirvan de base para la elaboración de declaraciones tributarias, o para soportar actuaciones ante la administración tributaria, incurrirán en los términos de la Ley 43 de 1990, en las sanciones de multa suspensión o cancelación de su inscripción profesional de acuerdo con la gravedad de la falta”).

No obstante, “ha declarado la constitucionalidad de ciertas formas de responsabilidad objetiva en ciertos campos del derecho administrativo, como es el régimen de cambios, en donde la corporación ha considerado que dados los intereses en juego “se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e incluso la imputabilidad" [...] Sin embargo, la posibilidad de la responsabilidad objetiva cuando el Estado ejerce poderes sancionatorios es absolutamente excepcional, pues en reiterada jurisprudencia esta corporación ha establecido que los principios del derecho penal —como forma paradigmática de control de la potestad punitiva— se aplican, con ciertos matices, a toda las formas de actividad sancionadora del Estado (58) . [...] Por todo lo anterior, la Corte considera que resulta desproporcionado y violatorio de los principios de equidad y justicia tributarios la consagración de una responsabilidad sin culpa en este campo, por lo cual considera que en este ámbito opera el principio de nulla poena sineculpa como elemento integrante del debido proceso que regula la función punitiva del Estado” (59) .

(58) Al respecto pueden consultarse las sentencias C-599 de 1992, C-390 de 1993, C-259 de 1995, C-244 de 1996, entre otras.

(59) Sentencia C-690 de 1996, Alejandro Martínez Caballero.

En efecto, la Corte ha admitido, de manera excepcional y en virtud de los derechos a la libertad y a la dignidad humana, la responsabilidad objetiva en algunos campos del derecho administrativo sancionador, cuya exequibilidad debe ser objeto de estudio por parte de esta corporación en cada caso de acuerdo con las características propias de la norma que se juzga. Por ejemplo, en un fallo reciente se reiteró que “establecer por vía de la regulación legal correspondiente, que las infracciones cambiarias no admiten la exclusión de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, señalar que la responsabilidad por la comisión de la infracción cambiaria es de índole objetiva [...] no desconoce ninguna norma constitucional” (60) .

(60) Sentencia C-599 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz, reiterada por la Sentencia C-506 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

En algunas ocasiones la Corte ha declarado la exequibilidad de normas en las que se prevén sanciones administrativas por responsabilidad objetiva sin hacer explícito el análisis sobre las fuentes subjetivas y objetivas de dicha responsabilidad (61) . También ha declarado la exequibilidad de normas que parecerían permitir la imposición de sanciones por responsabilidad objetiva sin que la Corte haya negado dicho tipo de responsabilidad ni condicionado su aplicación a la previa determinación de culpabilidad del investigado (62) .

(61) Por ejemplo, en la Sentencia C-586 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo) la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma en la que se prevé que el envío de “mensajes cifrados o en lenguaje ininteligible” dará lugar a la suspensión inmediata del servicio por el concesionario. En esa oportunidad salvaron el voto los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero, quienes consideraron, entre otras, que la limitación que imponía la norma a la libertad de expresión era desproporcionada con respecto a la eficiencia de la misma.

(62) Por ejemplo, (i) en la Sentencia C-010 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte declaró la exequibilidad de una norma en la que se dispone que “si no fuere posible identificar al autor de los conceptos, declaraciones o comentarios emitidos [en los programas informativos o periodísticos], o si dicho autor no puede responder por los perjuicios civiles y las multas impuestas por la autoridad competente, la responsabilidad y sus efectos recaerán exclusivamente sobre el director del programa” (los magistrados José Gregorio Hernández Galindo, y Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis presentaron sendos salvamentos parciales de voto. El magistrado Carlos Gaviria Díaz presentó aclaración del voto); (ii) en la Sentencia C-329 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) ya mencionada en este fallo, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 50 del Decreto 1900 de 1990, según el cual: “Cualquier red de telecomunicaciones que opere sin autorización previa será considerada como clandestina y el Ministerio de Comunicaciones y las autoridades militares y de policía procederán a suspenderla y a decomisar los equipos, sin perjuicio de las sanciones de orden administrativo o penal a que hubiere lugar, conforme a las normas legales y reglamentarias vigentes”. Se afirma allí que “es errónea la apreciación del demandante cuando considera que la norma cuestionada vulnera el principio mencionado y la presunción de inocencia y que consagra un tipo de responsabilidad objetiva, pues la norma en esencia lo que hace es considerar como sujeto de la infracción al titular de la concesión, permiso o autorización, cuando se compruebe dentro del debido proceso administrativo su participación, por acción u omisión, en la comisión de la respectiva infracción”. No obstante, la sanción consiste en operar cualquier red de telecomunicaciones sin autorización previa.

3.4.1.3. Esta corporación también se ha pronunciado sobre el alcance de la facultad de la que dispone el legislador en el ámbito del derecho administrativo sancionatorio para la configuración y descripción de conductas o de situaciones sancionables, de acuerdo con la Constitución Política. De manera reiterada, ha señalado que el legislador, en virtud de la autonomía y libertad de configuración que [...] le reconoce la Constitución (63) puede aplicar ciertas sanciones como resultado de la comisión de conductas prohibidas o el incumplimiento de exigencias contempladas en la ley” (64) .

(63) Sobre el particular, se pueden consultar las sentencias C-222 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-108 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-427 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(64) Sentencia C-1717 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

La competencia del legislador para configurar sanciones administrativas se encuentra limitada por las garantías del debido proceso. Por ello, la Corte ha manifestado que “los principios que inspiran el debido proceso, tienen aplicación en el campo de las infracciones administrativas, incluidas las tributarias, aplicación que debe conciliar los intereses generales del Estado y los individuales del administrado. Por tanto, estos principios deben ser analizados en cada caso, a efectos de darles el alcance correspondiente” (65) .

(65) Sentencia C-160 de 1998, M.P. Carmenza Isaza de Gómez.

3.4.1.4. De esta manera, el legislador dispone de un margen de configuración de las sanciones administrativas, que es amplio habida cuenta de la gran diversidad de sectores de la administración y de las necesidades y particularidades en cada uno de ellos. En efecto, en atención a la naturaleza y a la gravedad de la sanción que ha analizado en cada caso y a las condiciones para su imposición, la Corte ha admitido diferentes grados de garantía del derecho al debido proceso en lo que respecta a las condiciones de imputación. Así, esta corporación ha puesto de presente que en el ámbito tributario, cuando la sanción es monetaria, el legislador puede, entre otras, (i) presumir que la persona sancionada es culpable por la comisión de la infracción por la que se le investiga y reglamentar las condiciones en las que se podrá presentar prueba en contrario (66) ; (ii) prescribir que el requisito para la imposición de la sanción tributaria consiste en que la administración de impuestos cumpla con la carga probatoria inicial de demostrar que la conducta del investigado causó un daño, sin que sea necesario demostrar la culpa (67) ; (iii) presumir que el comportamiento del que cometió un error en su declaración tributaria que luego pretende corregir, fue negligente (68) .

(66) Por ejemplo. en la Sentencia C-690 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte declaró la exequibilidad condicionada de una norma en la que se preveían las situaciones en las que se consideraba que el contribuyente no había cumplido con su obligación de presentar una declaración tributaria. Esta corporación indicó lo siguiente respecto de la aplicación de la sanción consistente en el cobro de multas sucesivas por cada mes de retraso: “es indudable que en virtud de la presunción de inocencia, también elemento propio del debido proceso (C.P., art. 29). corresponde al Estado y, en particular a la administración tributaria, probar que la persona no ha cumplido con su deber de presentar la declaración tributaria para poder imponer las sanciones previstas por la ley. Ahora bien, probado el incumplimiento de la ley tributaria, que es una exteriorización de la inobservancia de un deber constitucional y legal de particular trascendencia, como es el de contribuir a la financiación de los gas los del Estado (C.P., art. 95 ord. 9º), el interrogante que surge es el siguiente: ¿es también necesario, en virtud de la presunción de inocencia y del principio nulla poena sine culpa, que el Estado deba probar que la persona efectuó tal conducta omisiva de manera culpable? o, en este campo, ¿la ruptura del deber constitucional y legal puede constituir una base suficiente que permita a la ley presumir la culpabilidad de aquella persona a quien la administración ya ha demostrado fácticamente que no presentó la declaración fiscal en los términos establecidos por la ley? [...] la Corte recuerda que el debido proceso en general, y el principio de culpabilidad en particular, no se aplican exactamente de la misma forma en materia penal y en el campo tributario [...] En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal. [...]. Por consiguiente, teniendo en cuenta que las sanciones impuestas en caso de no presentación de la declaración tributaria son de orden monetario, que el cumplimiento de este deber es esencial para que el Estado pueda cumplir sus fines, y conforme al principio de eficiencia, la Corte considera que una vez probado por la administración que la persona fácticamente no ha presentado su declaración fiscal, entonces es admisible que la ley presuma que la actuación ha sido culpable, esto es, dolosa o negligente”.

(67) Por ejemplo, en la Sentencia C-160 de 1998 (M.P. Carmenza Isaza de Gómez), la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de una norma relativa a la obligación de proporcionar información a la administración de impuestos cuando la requiera. El demandante argumentó que la aplicación de sanciones cuando la información solicitada presentara errores o no correspondiera a lo solicitado, era contraria a la Carta. La Corte señaló que la expresión era exequible siempre y cuando la administración tenga la carga de demostrar que la información no suministrada o suministrada de manera errónea, le causó perjuicios a ella o a un tercero.

(68) Por ejemplo, en la Sentencia C-054 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte declaró la exequibilidad de una norma en la que se sanciona la corrección de las declaraciones tributarias. La Corte afirmó: “La norma acusada, como bien lo dicen los intervinientes, consagra una sanción por llevar a efecto correcciones en las declaraciones tributarias, situación que supone que el contribuyente, responsable o agente retenedor, no ha cumplido a cabalidad con sus obligaciones, sino que lo ha hecho en forma inexacta, o incompleta; tal situación, que en el supuesto de la norma bajo examen, está siendo reconocida por el propio sujeto incumplido. La presunción de buena fe, se ve reemplazada por la de negligencia y es suficiente soporte jurídico para la imposición de la sanción, sin que por ello pueda entenderse desconocido el principio general de buena fe”. El magistrado José Gregorio Hernández Galindo salvó el voto con el argumento según el cual la expresión “La presunción de buena fe, se ve reemplazada por la de negligencia” es contraria al artículo 83 de la Carta.

Así pues, en la Sentencia C-194 de 1998, ya analizada, la Corte declaró, entre otras, la exequibilidad del artículo 20 de la Ley 383 de 1997 que consagra la competencia de la DIAN para definir la situación jurídica de las mercancías de contrabando y admitió que esta sanción administrativa se impusiera inmediatamente, cuando se ha demostrado que las mercancías se encuentran en una situación de contravención al régimen aduanero (69) .

(69) En efecto, en dicha sentencia la Corte afirmó que el decomiso “constituye una herramienta de aplicación inmediata, de carácter efectivo en la lucha contra la evasión y el contrabando, con el fin de evitar que se lesione gravemente la economía nacional, así como la competencia leal, lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales”. Esta sanción es imponible en la medida en que se establezca, en los términos del Decreto 2685 de 1999, que la permanencia del bien en el territorio aduanero nacional contraviene alguna de las prescripciones contenidas en el artículo 502 de tal norma cuyo contenido, en esta materia, es similar a la del Decreto 1909 de 1992.

3.4.1.5. A las consideraciones anteriores sobre la jurisprudencia constitucional colombiana, es importante agregar que ésta se inscribe dentro de una tendencia, en varias democracias, a garantizar el debido proceso en materia de sanciones administrativas sin trasladar automáticamente el mismo rigor garantista del derecho penal, ni desatender las especificidades de este tipo de sanciones en cada uno de los contextos donde han sido establecidas por el legislador. Una breve referencia al derecho comparado así lo indica (70) .

(70) En el análisis comparado la Corte consultó los siguientes libros: Franck Moderne, Sancions Administratives et Justice Constitutionnelle, Económica, 1993. Juan Alfonso Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, vol. II, 2ª edición, Centro de Estudios Ramón Areces, 2000. Alejandro Nieto, Derecho administrativo sancionador, 2ª edición, Tecnos, Madrid, 2000. Giannini Massimo Severo, Diritto Amministrativo, I Vol., 3ª edición, Dott. A. Giuffré Editore, Milán, 1993 y Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, II Vol., Civitas, Madrid, 1991.

En primer lugar se constata que, a diferencia de lo que sucede en Colombia, el régimen sancionador administrativo de algunos países se caracteriza por la existencia de leyes básicas, en las que se establecen parámetros generales que han de ser tenidos en cuenta por las disposiciones sancionadoras específicas en cada sector de la administración. Estas normas, contenidas en especies de leyes marco, enuncian principios, fijan pautas y señalan reglas básicas del procedimiento que se debe seguir en su imposición. Estas leyes generales responden a factores distintos en cada país, como por ejemplo a la necesidad de orientar la despenalización de conductas (71) , de morigerar un pasado autoritario en la administración (72) , o de unificar el régimen aplicable por una gran diversidad de agencias reguladoras (73) .

(71) Este es el caso de las “leyes genéricas” (Rahmen Gesetz) en Alemania (Gesetz über Ordnungswidrigketten de 1987) y de la Ley 689 de 1981 en Italia.

(72) Como España, Ley sobre el régimen jurídico de las administraciones públicas (L. 30 de 1992) y Portugal. Decreto-Ley 433 de 1982 sobre las llamadas contra-ordenações.

(73) Como en los países de tradición anglosajona. Para Estados Unidos, ver el Federal Administrative Procedure Act de 1960, modificada en numerosas oportunidades.

En segundo lugar, tanto en dichas leyes generales como en la jurisprudencia constitucional de los respectivos países, se han abordado tres tipos de aspectos relativos a las sanciones administrativas, a saber: i) la configuración o tipificación de las infracciones administrativas; ii) la aplicación de las sanciones —que a su vez comporta los problemas de la culpabilidad y la proporcionalidad—; y iii) las garantías procesales con que cuentan los particulares, cuando son investigados en razón de alguna de estas infracciones.

En materia de tipificación de las infracciones, la tendencia apunta a exigir una claridad suficiente, pero aceptando un grado de precisión menor al requerido en el derecho penal, lo cual comporta un menor rigor en la defensa del principio de reserva de ley en materia de infracciones administrativas (74) . En lo que respecta al procedimiento, se aprecia que las principales decisiones han versado sobre el derecho de defensa y la necesidad de motivación del acto que impone la sanción (75) . En lo atinente a los temas analizados específicamente en la presente sentencia —aplicación de las sanciones (culpabilidad y proporcionalidad) y distribución de la carga de la prueba— es necesario adelantar algunas consideraciones menos generales.

(74) En cuanto a los países de tradición romano-germánica, el Tribunal Constitucional Español ha considerado “contrario a la Constitución, (…) la habilitación conferida a la administración, por una norma desprovista de contenido material propio en cuanto a la especificación de las infracciones administrativas y las consecuencias administrativas a las que ellas lleven” (Sent. 42 del 7 de abril de 1987. Jurisprudencia Constitucional, 1987 Vol. XVII pág. 490), y a la vez se ha limitado a exigir una simple “cobertura legislativa” de la materia y estima suficiente la determinación de los rasgos principales del comportamiento antijurídico (Sent. 3 de 1988, Jurisprudencia Constitucional, 1988, Vol. XX, pág. 14). Igualmente, la Corte Constitucional italiana afirma que en materia de sanciones administrativas es exigible “el principio de tipicidad del comportamiento sancionable” (Principio di Tipicitá di Comportamenti Sanzionabili, Sentencia 100 de 1981, Giuriprudenza Costituzionale, 1981, pág. 843) pero que en estos casos no es posible predecir todos los comportamientos específicos que equivaldrían a una sanción, por lo que es legítimo utilizar “expresiones generales suficientes para individualizar la norma en cuestión y apreciar si un comportamiento determinado la ha desconocido”. La misma tendencia puede ser observada en los países de tradición anglosajona. La Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos ha sostenido que las normas que establecen sanciones administrativas deben contener estándares suficientemente claros para guiar a la administración pero ha aceptado estándares más vagos que en el régimen penal, de acuerdo a dos fundamentos: Primero, las determinaciones legislativas mínimas son suficientes en materias en que es conveniente dejar las precisiones al juicio de organismos administrativos técnicos con mayor conocimiento de la regulación sectorial, y segundo, la necesidad de reacción oportuna en materias en las cuales surgen comportamientos contrarios a derecho difíciles de prever (Panama Refining Co. vs Ryan (1935) 293 US 388; Schelter Poultry Corp. vs. United States (1935) 295 US 495).

(75) Ver Moderne, op. cit. págs. 315-320.

En cuanto al principio de culpabilidad en materia de sanciones administrativas, se observan dos grupos de países: (a) aquellos regímenes que requieren siempre de la culpa para la imposición de sanciones administrativas, y (b) aquellos en los cuales es permitida excepcionalmente la responsabilidad objetiva.

De una parte, en Alemania, la ley afirma que el principio de culpabilidad, exige intención o negligencia como fundamento de toda sanción administrativa (76) . A su vez, la ley italiana (77) manifiesta: “cada uno es responsable de sus propios actos u omisiones, ya sean intencionales o resulten de un comportamiento negligente [...]. En la hipótesis que la violación resulte de un error de hecho, el autor sólo es responsable hasta que el error le sea imputable”. Así mismo, el Tribunal Constitucional español, afirmó que la responsabilidad objetiva sería inadmisible (78) . No obstante, la ley española (79) establece que “Sólo pueden ser infringidas sanciones a personas físicas o morales que sean responsables, aun a título de simple inobservancia”. La expresión “simple inobservancia” constituiría un criterio de imputación diferente y menos riguroso que la intención y la negligencia.

(76) Ley 19 de 1987 acerca de los Ordnungswidrigkeitten, artículo 10.

(77) Ley 689 de 1981, artículo 3.1.

(78) Sentencia 76 de 1990, Jurisprudencia Constitucional. 1990, Vol. XXVI pág. 1003.

(79) Ley 30 de 1992, artículo 130.

De otra parte están los países en los que se acepta excepcionalmente la responsabilidad objetiva. Así, la ley portuguesa (80) establece la posibilidad de sanciones “independientemente del carácter reprochable del acto”. En el mismo sentido, el Consejo Constitucional Francés no menciona la regla llamada de la “personalidad de las penas” (81) en la lista de principios que deben siempre regir las sanciones administrativas.

(80) Decreto-Ley 433 de 1982. Artículo 1-2. Sin embargo, la Comisión Constitucional Portuguesa ha establecido la “censura social” que debe resultar de toda infracción que sea “independiente de una consideración de carácter ético”. Parecer 4/81 de 1981, Pareceres da Comissão Constitucional, 1981, pág. 224.

(81) Personnalité des peines, Decisión 88-248 de 1989, Récueil des décisions du conseil constitutuionnel, 43, pág. 216, considerando 35.

En cuanto a la proporcionalidad, también se aprecia una tendencia a exigir un respeto a este principio en la imposición de sanciones administrativas. Sin embargo, se constatan diferencias relativas a los criterios para su aplicación. En este sentido, pueden ser distinguidos cuatro grupos: Primero, se observan países que establecen como elementos de la proporcionalidad la gravedad de la infracción y los daños causados, junto con el elemento subjetivo y la reincidencia (82) . Segundo, algunos sistemas adoptan criterios relacionados con la finalidad de estas sanciones, v. gr. que “las sanciones administrativas, a diferencia de las sanciones penales, no son concebidas como instrumentos de defensa de los valores esenciales del sistema” (83) . Tercero, están los países en los que se tiene en cuenta principalmente la gravedad de la infracción (84) . Por último, se observan los casos en los cuales se deja al criterio de los jueces la consideración de los parámetros de proporcionalidad en cada caso (85) .

(82) Ver España, Ley 30 de 1992, artículo 131.

(83) Ver Italia, Corte Constitucional, Sentencia 447 de 14 de abril de 1988, Giurisprudenza costituzionale 1988, pág. 2057.

(84) En este sentido, el Consejo Constitucional Francés, al estudiar los poderes de sanción del Consejo Superior Audiovisual, manifestó que en la formulación de tales poderes, el legislador debía “proporcionar la gravedad de la sanción con la de la infracción en cuestión”. Proportionner la gravité de la sanction à celle du manquement relevé. Sentencia 88-248 de 1989 (precitada) considerando 30.

(85) Así, el Tribunal Constitucional alemán que el sujeto pasivo no debe estar sometido a una sanción “fuera de proporción con la importancia del asunto” (sent. de 21 de jun. de 1977, BverfGE Vol. 45, pág. 272). Un mismo manejo genérico ha dado la Corte Europea de Derechos Humanos, Ver Moderne, op. cit. pág. 267.

En cuanto a la carga de la prueba de hechos generadores de sanciones administrativas, no se observa una sola tendencia. Algunos países aplican el principio de la asignación de la carga probatoria al Estado a plenitud. El Tribunal Constitucional español ha sido claro al respecto (86) . No obstante, ha aceptado que la ley confiera una presunción de veracidad a las apreciaciones de los funcionarios, que puede ser desvirtuada por el sancionado (87) . De otra parte, el Consejo Constitucional francés ha estimado que la represión administrativa es “difícilmente compatible” con la presunción de inocencia (88) .

(86) “La carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, bajo ninguna circunstancia”. Sentencias 197 de 1995, 45 de 1997, 7 de 1998 y 14 de 1999, en Santamaría Pastor, Op. cit., pág. 406.

(87) La ley española (L. 30 de 1992, art. 137.2) dispone que “los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes tendrá valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados”. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha interpretado dicha norma de tal manera que la necesidad de “requisitos legales pertinentes” en la formalización de los hechos, abarca implícitamente el deber de respetar la presunción de inocencia.

(88) Moderne, op. cit., pág. 302. Decisión 88-248 de 1989 (precitada).

Finalmente, a manera de resumen, se constata que hay una amplia gama de alternativas de configuración legislativa respecto del tipo de elemento subjetivo requerido y de la distribución de la carga probatoria, en materia de infracciones administrativas. A título meramente ejemplificativo, caben las siguientes variantes atendiendo a las especificidades de cada caso, según los países mencionados: (i) En un extremo, el legislador puede disponer iguales exigencias a las que rigen el derecho penal para la imposición de ciertas sanciones administrativas; no obstante, también puede (ii) prescribir que la administración cumpla con una carga probatoria inicial predeterminada y suficiente, sin que sea necesario demostrar de manera específica la culpa, la cual se deduce de lo ya probado, y permitir que el investigado demuestre que obró diligentemente o de buena fe; (iii) concluir que el comportamiento del que cometió un error es prueba de un grado de imprudencia como la simple inobservancia, pero suficiente para imponer la sanción; (iv) presumir la culpabilidad respecto de la comisión de ciertas infracciones y reglamentar las condiciones en las que se puede presentar prueba en contrario; y (v) en el otro extremo, el legislador puede permitir la imposición excepcional, bajo estrictas condiciones, de sanciones por responsabilidad objetiva, caso en el cual no cabe que el investigado pruebe su diligencia ni su buena fe.

3.4.1.6. A partir de las anteriores consideraciones, esta corporación procede a determinar si la sanción de cierre de establecimiento, según lo prescrito por el artículo 41 de la Ley 633 acusado, se funda en la responsabilidad objetiva o si ésta obedece a un criterio diferente.

3.4.1.7. La Corte coincide con el demandante en el sentido de que una lectura del artículo 41 de la Ley 633 de 2000 fuera del contexto del artículo 657 del estatuto tributario conduciría a una interpretación según la cual la sanción prescrita sería imponible ipso iure, como consecuencia del decomiso de bienes aprehendidos por violación al régimen aduanero vigente. En este orden de ideas, la sanción de clausura se fundaría en una responsabilidad objetiva dado que la de decomiso, que es condición de la clausura, no exige la demostración de la existencia de algún elemento de imputación subjetiva.

No obstante, una interpretación del artículo 41 de la Ley 633 de 2000 en el contexto del artículo 657 del estatuto tributario muestra que la sanción de clausura no es imponible por responsabilidad objetiva sino que ésta se encuentra sujeta a condiciones procesales diferentes. En efecto, (i) en la Sentencia C-1717 de 2000, en el que la Corte conoció de una demanda de exequibilidad del artículo 657 del estatuto tributario antes de que éste fuera adicionado por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, se indicó que el legislador dispone de la facultad de imponer obligaciones a los comerciantes y de sancionarlos cuando las incumplen (89) ; (ii) si bien no lo señala de manera explícita, la obligación que contiene el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 consiste en ayudar a que los bienes cuya presencia en el territorio aduanero nacional sea contraria a las normas pertinentes, no sean introducidos en el comercio; (iii) la norma acusada prevé de manera expresa la posibilidad de que terceros puedan demostrar su buena fe respecto de la tenencia de los bienes aprehendidos; (iv) también contempla que la sanción será ejecutable una vez se agote la vía gubernativa, de manera que prevé una oportunidad procesal idónea para demostrar la buena fe; y (v) establece que se deberá adelantar el proceso con todas las garantías que éste ofrece para que se demuestre que la permanencia de los bienes aprehendidos no es contraria a las normas aduaneras, tal como lo señalan el procurador y el representante del ICDT.

(89) Sentencia C-1717 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz (La Corte Constitucional señaló lo siguiente sobre este asunto: “Lo que está en juego aquí, menester es reiterarlo, no es la simple verificación de un procedimiento administrativo que se propone junto la muchos otros “trámites” que se predican de los comerciantes, sino de la comprobación del cumplimiento cierto y veraz de obligaciones tributarias respecto de las cuales, la expedición de un documento como la factura, es la fuente de información, para el consumidor y para el Estado, de la actividad gravada, la cuantía del gravamen y el cobro del mismo, de forma tal, que su no entrega, o la no incorporación de toda la información exigida por la ley, se conviertan en hechos graves, análogos a la propia evasión”).

Estas prescripciones permiten concluir que la sanción de decomiso por violación al régimen aduanero no conlleva la imposición ipso iure de la de clausura de establecimiento. Respecto de la sanción de clausura se exige (i) que la sanción de cierre tenga como condición la imposición del decomiso pero que sea autónoma en la medida en que obedece a conductas específicas establecidas en la norma acusada; (ii) que exista la posibilidad de demostrar que los bienes aprehendidos no se encuentran en una situación contraria a las normas aduaneras; y (iii) que el investigado pueda probar que ha actuado de buena fe y ha observado sus deberes legales, lo cual abre la posibilidad para disculpar o justificar su actuación.

Lo anterior no modifica en modo alguno el procedimiento vigente para la imposición de la sanción de clausura de establecimiento que, como ya se anotó, es el mismo al correspondiente para el decomiso. La Corte se concreta a especificar las condiciones en las cuales la sanción de cierre puede ser impuesta de conformidad con la Constitución.

3.4.1.8. El actor tiene una interpretación diversa de la norma acusada. No obstante, la existencia de dos o más interpretaciones posibles de una norma, no genera, per se, un problema de carácter constitucional. En efecto, “la Corte ha señalado que si una disposición legal está sujeta a diversas interpretaciones por los operadores jurídicos pero todas ellas se adecuan a la Carta, debe la Corte limitarse a establecer la exequibilidad de la disposición controlada sin que pueda establecer, con fuerza de cosa juzgada constitucional, el sentido de la norma legal, ya que tal tarea corresponde a los jueces ordinarios” (90) . Sin embargo, también ha prescrito que “si la disposición legal admite varias interpretaciones, de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces corresponde a la Corte proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos constitucionalmente” (91) .

(90) Sentencia C-690 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero (En esta sentencia, la Corte decidió que una de las interpretaciones que razonablemente podía darse a una norma sobre la obligación de presentar declaraciones tributarias, era contraria a la Constitución porque negaba la posibilidad de que se demostrara la fuerza mayor respecto de la obligación de presentar declaraciones tributarias).

(91) Ibídem.

3.4.1.9. En este orden de ideas, corresponde a la Corte determinar si la sanción de cierre de establecimiento puede fundarse en la responsabilidad objetiva o si, por el contrario, dados su naturaleza y efectos, ésta sólo puede ser el resultado de un proceso donde se pueda abrir un debate jurídico en torno a la existencia de algún elemento de imputación subjetiva.

La imposición de sanciones por responsabilidad objetiva es de carácter excepcional en el régimen constitucional colombiano, tal como fue ya visto en este fallo, y se encuentra por ello sujeta a estrictos requisitos. En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina (92) llama ‘rescisorias’, es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras).

(92) Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de derecho administrativo, volumen II. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A. Madrid. 2001, segunda edición, pág. 397.

3.4.2.10. En el caso de la sanción de cierre de establecimiento permitida en la norma acusada no se llenan los requisitos anteriormente mencionados para admitir que el literal c) analizado establece una modalidad de responsabilidad objetiva. Primero, el cierre de establecimiento compromete de manera específica el ejercicio del derecho al trabajo y de la libertad de empresa no sólo por parte del sancionado sino eventualmente de quienes laboran en el establecimiento o tienen relaciones comerciales legítimas con éste. Segundo, no tiene un carácter meramente monetario, como sucede con las multas.

Tercero, la duración del cierre puede llegar a ser suficientemente prolongada como para que la sanción no sea considerada de menor entidad.

Como del texto de la norma acusada se podría deducir que la sanción de cierre de establecimiento no sólo es una consecuencia automática del decomiso sino que además obedece a un sistema de responsabilidad objetiva, la Corte estima necesario excluir del ordenamiento jurídico dicha interpretación.

Por lo tanto, la Corte condicionará la exequibilidad de la norma acusada en el entendido de que la sanción de clausura en ella prevista no es una consecuencia automática del decomiso, no se puede imponer a título de responsabilidad objetiva y requiere de una decisión autónoma respecto de la que decide el decomiso de materias primas, bienes o activos por violación al régimen aduanero vigente.

3.4.2. El procedimiento aplicable para la imposición de la sanción de clausura de establecimiento

3.4.2.1. Visto que la sanción de clausura de establecimiento no siempre es procedente, es decir, que ésta es autónoma respecto de la de decomiso y que no se funda en la responsabilidad objetiva, corresponde a la Corte analizar los requisitos que debe observar la administración —en cabeza de la DIAN— para imponer el cierre. En efecto, el actor sostiene que el artículo acusado sería contrario al artículo 29 de la Constitución por no contener un procedimiento propio para su imposición.

3.4.2.2. El literal c) del artículo 657 del estatuto tributario, adicionado por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, contiene una causal de cierre de establecimiento que podrá ser eventualmente impuesta, según el análisis anterior, cuando se aplique el decomiso de materias primas, bienes o activos que sean aprehendidos por violación al régimen aduanero. En este orden de ideas, es claro que el procedimiento que se debe seguir para la imposición de la sanción descrita por el literal c) del artículo 657 del estatuto tributario (es decir, por el art. 41 de la L. 633/2000 acusado), es el correspondiente al decomiso por violación del régimen aduanero.

Por lo tanto, tienen razón el procurador y varios de los intervinientes cuando afirman que los artículos 502 y subsiguientes del Decreto 2685 de 1999 regulan el procedimiento a seguir en tal caso. Dicho procedimiento contiene las causales de decomiso (art. 502), la obligación de que el acta de aprehensión de los bienes o mercancías sea debidamente notificada y proporcione información suficiente sobre la causal de aprehensión (art. 504), la posibilidad de que el procedimiento concluya si se demuestra “la legal introducción y permanencia de la mercancía en el territorio aduanero nacional” (art. 506), la formulación del requerimiento especial aduanero (que contiene los cargos) y la notificación de esta decisión (art. 507), la posibilidad de dar respuesta al requerimiento y el término para el efecto (art. 510), el período probatorio y las condiciones para la práctica de pruebas (art. 511), las características del acto administrativo que decide de fondo (art. 512), la posibilidad de interponer recurso de consideración (art. 515), los requisitos para la interposición del recurso (art. 518), el cumplimiento de los términos por parte de la administración para resolver si impone la sanción y el silencio positivo a favor del administrado (art. 519), entre otras (93) .

(93) El problema relativo a las garantías del procedimiento administrativo de decomiso de bienes y mercancías por violación al régimen aduanero fue abordado en la Sentencia C-194 de 1998. La Corte señaló: “La regulación del decomiso como medida inmediata de carácter administrativo, y su independencia con respecto al proceso penal, está contemplada en los artículos 57, 67, 79, 80 y 81 del Decreto 1909 de 1992. Cabe observar que en el mismo decreto se establecen los diversos mecanismos que le permiten garantizar al comerciante o persona afectada con la aprehensión o el decomiso de la mercancía la observancia del debido proceso y el respeto a sus derechos fundamentales”. El Decreto 2685 de 1999, que modificó la legislación aduanera y derogó el Decreto 1909 de 1992, conservó los mismos mecanismos.

3.4.2.3. Ahora, en virtud del artículo 29 de la Constitución, es claro que la imposición de la sanción de clausura ha de estar acompañada de las garantías propias del debido proceso. En este orden de ideas, la Corte considera que como quiera que el decomiso de bienes por violación al régimen aduanero y la clausura de establecimiento son sanciones distintas que tienen naturalezas sancionatorias diferentes, a pesar de que, cuando sea el caso, han de ser impuestas en un mismo acto administrativo, la administración de impuestos deberá observar ciertos requisitos para preservar la especificidad y la autonomía de la segunda sanción así como para garantizar el derecho de defensa: (i) que en la formulación del requerimiento especial aduanero descrito en el artículo 507 del Decreto 2685 de 1999 se señale, que además de la sanción de decomiso, la administración pretende imponer la sanción de clausura de establecimiento contemplada en el literal c) del artículo 657 del estatuto tributario; (ii) que exista la posibilidad de que se soliciten y decreten pruebas respecto de la sanción de clausura, independientemente de las que se soliciten y decreten respecto de los cargos por la comisión de alguna de las infracciones descritas en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999; (iii) que la administración resuelva en consideraciones separadas y con base en motivaciones independientes lo relativo a la imposición de cada una de las dos sanciones, sin perjuicio de que, cuando sea del caso, las dos sean impuestas en un mismo acto administrativo; y (iv) que el recurso de reconsideración prescrito en el artículo 516 del Decreto 2685 de 1999 pueda ser interpuesto exclusivamente contra la sanción de clausura y no contra la de decomiso, si así lo considera apropiado el sancionado.

En este orden de ideas, es claro que para la imposición de la sanción de clausura, la DIAN o quien haga sus veces, debe demostrar que el investigado es responsable de la comisión de alguna de las infracciones previstas en el régimen aduanero respecto de la permanencia de bienes en el territorio nacional aduanero o, al menos, que su comportamiento no fue diligente en la medida en que no adoptó las precauciones y el cuidado que le corresponde, de acuerdo con las normas respecto de las actividades que realiza.

3.4.2.4. La Corte advierte que las anteriores consideraciones no tienen incidencia alguna respecto del régimen relativo al decomiso ni limitan el pleno ejercicio de las facultades de la DIAN para sancionar severamente el contrabando en sus diferentes manifestaciones, sino que se circunscribe a precisar las condiciones en las cuales es posible, conforme a la Constitución, imponer la sanción de clausura de establecimiento.

3.4.3. El término de la sanción y el principio de proporcionalidad

3.4.3.1. El demandante señala que el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado, vulnera el artículo 29 de la Carta Política porque no contiene causales de agravación y atenuación punitiva y porque su redacción no contempla la graduación de la pena conforme con el daño causado.

3.4.3.2. En efecto, el literal c) del artículo 657 del estatuto tributario dispone que la sanción imponible “será de treinta (30) días calendario”. No obstante, la Corte encuentra respecto del primero de los argumentos resumidos, que no existe norma constitucional alguna que señale que las sanciones contenidas en el ordenamiento jurídico deban tener causales de agravación o atenuación. Por lo tanto, el cargo no está llamado a prosperar.

3.4.3.3. El análisis de constitucionalidad del segundo argumento requiere que se tenga en cuenta que el encabezado del artículo 657 del estatuto tributario utiliza un verbo potestativo respecto de la imposición de la sanción. En efecto, según esta norma, “La administración de impuestos podrá imponer la sanción de clausura o cierre del establecimiento de comercio, oficina, consultorio, y en general, el sitio donde se ejerza la actividad, profesión u oficio” (negrillas fuera de texto), en los casos allí previstos.

Así pues, la administración dispone de la facultad de imponer la sanción o de abstenerse de hacerlo. No obstante, y ello es lo que cuestiona el demandante, el artículo 41 de la Ley 633 acusado sólo prevé dos posibilidades: la de no aplicar la sanción allí prescrita o la de aplicarla con la misma severidad independientemente del daño, es decir, ordenando el cierre de establecimiento por un término de treinta (30) días calendario.

Además, se observa que para los literales a) y b) del artículo 657 del estatuto tributario, contemplan que la clausura de establecimiento tendrá dos niveles de severidad (tres o diez días), según si hay reincidencia o no la hay, lo cual constituye un criterio para apreciar la gravedad de la infracción.

3.4.3.4. Por lo tanto, la norma acusada plantea un problema de proporcionalidad pero no respecto de la relación entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo, sino respecto del grado de gravedad de las circunstancias, apreciado en casa caso. La norma no permite dosificar la sanción porque el funcionario competente para aplicarla no tendrá la posibilidad de fijar niveles diferentes de severidad, lo cual contraviene el principio según el cual la intensidad de las sanciones debe corresponder a la gravedad del daño causado.

3.4.3.5. No obstante, ello no implica que la norma sea necesariamente inconstitucional. Por eso, la Corte condicionará la constitucionalidad de la expresión “En este evento la sanción de clausura será de treinta (30) días calendario” contenida en el literal c) del artículo 657 del estatuto tributario, adicionado por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, en el sentido de que éste será el término máximo de la sanción. Así se garantiza que la administración de impuestos pueda cumplir de manera eficaz con su función y, al mismo tiempo, que los derechos de los particulares no se vean afectados de forma desproporcionada.

3.4.3.7. En consecuencia, dado que la sanción de clausura se impondrá respetando el principio de proporcionalidad, para la graduación del término durante el cual será clausurado el establecimiento, la DIAN podrá tener en cuenta diferentes criterios de los cuales, esta corporación resalta, por ejemplo, los siguientes: i) imposición de la sanción por primera vez o reincidencia; ii) causal de decomiso, es decir, gravedad de la conducta que da lugar al decomiso; iii) valor económico de los bienes decomisados; y iv) dimensión del perjuicio que causa a la economía del país la comercialización de dichos bienes cuando su permanencia en el territorio aduanero nacional es contraria a las normas que rigen la materia.

3.4.4. Inhibición respecto del cargo según el cual la norma acusada es contraria a la ley de fronteras

El actor sostiene que la norma acusada vulnera la Constitución porque contraviene las disposiciones contenidas en la Ley 191 de 1995 respecto de la facultad que se concede a los comerciantes de las unidades especiales de desarrollo fronterizo de introducir bienes originarios de los países limítrofes, “por lo que en las unidades especiales de desarrollo fronterizo se da con peligro y preocupación la aplicación de la norma demandada ya que es normal que en los pequeños comercios como tiendas, bodegas, graneros, abastos se darán como consecuencia [sic] la clausura del establecimiento de comercio por treinta (30) días, lo que significaría acabar con algunos pequeños comercios, desempleo y demás consecuencias desastrosas” (94) .

(94) Cfr. Folio 5.

Esta corporación ha señalado en las demandas de constitucionalidad deberán consignarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (art. 2º num. 3º del D. 2067/2000) (95) .

(95) Por ejemplo, en la Sentencia C-1052, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa la Corte realizó un resumen de la jurisprudencia proferida por esta corporación acerca de los requisitos que se deben observar para la procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad.

El argumento que se analiza no contiene un cargo específico de constitucionalidad sino que se fundamenta en que el artículo acusado es contrario al texto de otra ley. La mera diferencia o, incluso, las contradicciones entre leyes no constituyen reproche de carácter constitucional. Por lo tanto, la Corte se inhibirá para conocer de este cargo.

3.4.5. La restricción de los medios de prueba y el derecho a la defensa

3.4.5.1. El representante del ICDT sostiene que la expresión final del artículo 41 de la Ley 633 de 2000, es decir, que la buena fe del tercero sólo será comprobada “con la factura con el lleno de los requisitos legales” contraviene los artículos 29 y 83 de la Constitución pero no por las razones que expone el demandante sino porque implica una presunción de mala fe y la exclusión de los demás medios de prueba.

3.4.5.2. La Corte se pronunciará sobre este cargo a pesar de que no fue expresado por el demandante sino por un interviniente debido a que la demanda se dirige contra la totalidad del artículo acusado, a que el cargo es conexo con el planteado por el actor sobre responsabilidad objetiva, y a que corresponde a esta corporación realizar un juicio integral de las normas que son objeto de la acción de inconstitucionalidad por parte de los ciudadanos.

3.4.5.3. El problema que, en concreto, habrá de resolver la Corte es si esta prescripción vulnera el derecho de defensa en la medida en que excluye otras pruebas pertinentes para demostrar que se actuó de buena fe.

No es legítimo que se limite el medio de prueba de la condición de tenedor de buena fe a la factura con el lleno de los requisitos legales porque hay otros medios de prueba igualmente conducentes y pertinentes para demostrar la condición de tercero tenedor de buena fe legalmente reconocidos, como por ejemplo las pruebas testimoniales, otras pruebas documentales, las pruebas contables y la inspección, contempladas en el capítulo II del título VI del estatuto tributario (96) . De esta manera, no puede una norma negar la validez de medios de defensa que el propio ordenamiento reconoce y que son necesarios para garantizar la efectividad del derecho al debido proceso.

(96) El artículo 471 del Decreto 2685 de 1999, por su parte, señala: “Pruebas en la investigación aduanera. Para la determinación, práctica y valoración de las pruebas serán admisibles todos los medios de prueba y la aplicación de todos los procedimientos y principios consagrados para el efecto, en el Código de Procedimiento Civil, el Código de Procedimiento Penal, Código Nacional de Policía y especialmente en los artículos 742 a 749 y demás disposiciones concordantes del estatuto tributario”.

Lo anterior no implica que el desconocimiento de la presunción de buena fe respecto de las actuaciones de los particulares, consagrada en el artículo 83 de la Constitución porque para que la sanción descrita en la norma acusada pueda ser impuesta aun tercero tenedor, es necesario que (i) se demuestre que los bienes aprehendidos se encontraban en violación del régimen aduanero, es decir, que se aplique la sanción de decomiso; (ii) que la imposición de la sanción de clausura se adopte de manera autónoma y con base en consideraciones independientes a la de decomiso, en los términos ya analizados; y (iii), que el tercero tenedor disponga de la posibilidad de demostrar que se hizo a los bienes tanto con el convencimiento de estar actuando conforme a derecho, como con la realización de comportamientos oportunos y exentos de error, de tal manera que la buena fe puede ser demostrada aportando pruebas de que su conducta fue diligente.

Así, la norma demandada no establece una inversión total de la carga de la prueba. Corresponde al Estado cumplir una carga probatoria y argumentativa inicial suficientemente rigurosa para que se pueda deducir que el tercero obró de mala fe. Una vez cumplida esta carga por el Estado, dicho tercero puede demostrar que esta deducción es equivocada puesto que en realidad actuó de buena fe, en los términos anteriormente señalados.

Como se anotó anteriormente (apartados 3.4.1.3.; 3.4.1.4 y 3.4.1.5), el margen de configuración del legislador en materia de sanciones administrativas es mayor que en materia penal, habida cuenta de la gran variedad de sanciones administrativas así como de los campos de la actividad social donde éstas son aplicadas y de las circunstancias en las cuales son impuestas por las autoridades administrativas competentes. Si bien, por regla general, la responsabilidad en este ámbito ha de ser a título de imputación subjetiva y la carga probatoria de todos los elementos subjetivos pertinentes ha de recaer en el Estado, el legislador puede aminorar la carga de éste y aumentar la carga del investigado siempre que ésta sea razonable y no restrinja excesivamente los medios de prueba a su disposición. Por eso, la Corte estima que el tercero puede tener la carga de probar su buena fe —como ya lo ha aceptado en otras sentencias (97) — en los términos anteriormente señalados y después de que el Estado haya cumplido con una carga inicial suficientemente rigurosa y amplia que impide que la sanción de cierre de establecimiento se funde en una especie de responsabilidad objetiva, como se advierte en la parte resolutiva. En cambio, considera que exigir que dicha carga sea cumplida por un solo medio probatorio es contrario a la Constitución por las razones anteriormente expuestas.

(97) La Corte ha analizado el concepto de buena fe en varias sentencias de las cuales se puede deducir que este concepto comprende diferentes situaciones subjetivas y objetivas en las relaciones entre el Estado y los particulares así como entre estos últimos. Por ejemplo, respecto de la modalidad de la “buena fe exenta de culpa”, en la Sentencia C-963 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz (en la que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma del Código de Comercio en el que se señala que “Las obligaciones que no consten en los libros de contabilidad o en documento de enajenación continuarán a cargo del enajenante del establecimiento, pero si el adquirente no demuestra buena fe exenta de culpa, responderá solidariamente con aquel de dichas obligaciones”), se analizó el contenido del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución. La Corte señaló que la buena fe es “un valor inherente a la idea de derecho, que exige a los operadores jurídicos ceñirse en sus actuaciones ‘a una conducta honesta, leal y acorde con el comportamiento que puede esperarse de una persona correcta (“vir bonus”)’ (ver, entre otras, las sentencias T-475 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-575 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-538 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-544 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía; T-532 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-478 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero) y que se sustenta en la confianza, seguridad y credibilidad que generan las actuaciones de los demás”. También reiteró que la buena fe es un principio ‘fundamental en las relaciones entre particulares [y] cuando ellos actúan ante las autoridades públicas, bien en demanda de sus derechos, ya en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones, toda vez que el Estado y quienes lo representan deben sujetar su actividad al objetivo de realizar el bien común, sobre la base de las previsiones trazadas por el legislador’ (Sent. T-460/92, M.P. José Gregorio Hernández)”. No obstante, “si bien es cierto que la buena fe es un principio que anima y sustenta el cumplimiento de las relaciones entre particulares y entre éstos y los agentes estatales, no es posible afirmar que con su consagración constitucional se pretenda garantizar un principio absoluto”. En efecto, el principio de la buena fe puede ser limitado cuando ello sea necesario para (i) asegurar la obtención de un fin del Estado o (ii) para velar por la garantía de derechos fundamentales de terceros. En la sentencia que se comenta, la Corte se pronunció sobre la “buena fe exenta de culpa” en los siguientes términos: “En estas ocasiones resulta claro que la garantía general —art. 83 C.P.—, recibe una connotación especial que dice relación a la necesidad de desplegar, más allá de una actuación honesta, correcta, o apoyada en la confianza, un comportamiento exento de error, diligente y oportuno, de acuerdo con la finalidad perseguida y con los resultados que se esperan —que están señalados en la ley—. Resulta proporcionado que en aquellos casos, quien desee justificar sus actos, o evitar la responsabilidad que de ellos se deriva, sea quien tenga que dar pruebas, de su apropiada e irreprochable conducta”.

Bajo estas consideraciones, la expresión “con la factura con el lleno de los requisitos legales” contenida en el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 será declarada inconstitucional. Sin embargo, advierte la Corte que, obviamente, la factura es el medio más pertinente en estos casos.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar la EXEQUIBILIDAD del literal c) del artículo 657 del estatuto tributario, adicionado por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, salvo la expresión “con la factura con el lleno de los requisitos legales”, la cual se declara INEXEQUIBLE. La norma se declara exequible en el entendido de que la clausura no se puede imponer a título de responsabilidad objetiva como consecuencia del decomiso y de que su duración máxima es de treinta (30) días.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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