Sentencia C-617 de agosto 8 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-617 de 2002 

Ref.: Expediente D-3898

Magistrados Ponentes:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra y Dr. Jaime Córdoba Triviño

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2º, 6º, 16, 22, 23, 24, 27, 29, 30, 39, 42, 56, 57, 60, 64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales, de la Ley 715 de 2001, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (acto legislativo 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

Actor: Andrés de Zubiría Samper

Bogotá, D.C., ocho de agosto de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas. A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se subraya lo demandado.

“LEY 715 DE 2001

“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

ART. 2º—Base de cálculo. (...).

PAR. 1º—No formarán parte del sistema general de participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6ª de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política.

ART. 6º—Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de la educación las siguientes competencias: (...).

6.2. Competencias frente a los municipios no certificados: (...).

6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el sistema general de participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.

ART. 16.—Criterios de distribución. La participación en la educación del sistema general de participaciones será distribuida por los municipios y distritos atendiendo los criterios que se señalan a continuación. En el caso de los municipios no certificados los recursos serán administrados por el respectivo departamento.

(...).

ART. 22.—Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, éste ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial.

Cuando se trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre las entidades territoriales.

Las solicitudes de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las plantas de personal de las entidades territoriales.

El Gobierno Nacional reglamentará esta disposición.

ART. 23.—Restricciones financieras a la contratación y nominación. (…)

Los municipios no certificados o los corregimientos departamentales no podrán vincular o contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestación del servicio: dicha función será exclusiva del respectivo departamento. (...)

ART. 24.—Sostenibilidad del sistema general de participaciones. (...)

Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional. (...)

ART. 27.—Prestación del servicio educativo. Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de educación a través de las instituciones educativas oficiales. Podrán, cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la prestación del servicio con las entidades estatales o no estatales, que presten servicios educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa acreditación, con recursos del sistema general de participaciones, de conformidad con la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la presente disposición. (...)

ART. 29.—El control del cumplimiento de las condiciones de la presente ley. Con el fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones bajo las cuales se deben asumir las competencias, responsabilidades y funciones de que trata la presente ley, se prevén las siguientes causales para que la Nación, Ministerio de Educación Nacional, determine que un departamento, municipio o distrito para la administración de uno o varios servicios educativos a su cargo, se sujeta al sistema de control de la educación que podrá ser ejercido directamente por la Nación o contratado, sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias o fiscales a que hubiere lugar por parte de las autoridades competentes. Este sistema de control procederá, a juicio de la Nación: (...)

ART. 30.—Nombramiento de una administración temporal. Cuando realizada la evaluación de control de la educación a que se refiere el artículo anterior, la entidad territorial no realice las acciones necesarias para corregir las fallas en el servicio por las cuales se designó ésta, el Ministerio de Educación podrá suspender la capacidad legal de las autoridades territoriales para la administración del servicio público de educación y designar de forma temporal un administrador especial, que podrá ser un funcionario nacional o departamental, o a quien designe el ministerio, para que asuma por el tiempo y en las condiciones que se determine, la administración del servicio educativo en la entidad territorial. (...)

ART. 39.—Supervisores y directores de núcleo. El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación, y la destinación y provisión de las vacantes de los cargos de supervisores y directores de núcleo educativo existentes y las que se generen a partir de la vigencia de la presente ley. (...)

ART. 42.—Competencias en salud por parte de la Nación. (...)

42.15. Establecer, dentro del año siguiente a la vigencia de la presente ley, el régimen para la habilitación de las instituciones prestadoras de servicio de salud en lo relativo a la construcción, remodelación y la ampliación o creación de nuevos servicios en los ya existentes, de acuerdo con la red de prestación de servicios pública y privada existente en el ámbito del respectivo departamento o distrito, atendiendo criterios de eficiencia, calidad y suficiencia.

(...)

42.18. Reglamentar el uso de los recursos destinados por las entidades territoriales para financiar los tribunales seccionales de ética médica y odontológica.

ART. 56.—De la inscripción en el registro especial de las entidades de salud. Todos los prestadores de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o nivel de complejidad deberán demostrar ante el Ministerio de Salud o ante quien éstedelegue, la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico-administrativa, para la prestación del servicio a su cargo.

ART. 57.—Fondos de salud. (...)

PAR. 1º—(...)

El control y vigilancia de la generación, flujo y aplicación de los recursos destinados a la salud está a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud y se tendrá como control ciudadano en la participación en el Consejo Nacional en Salud, con voz pero sin voto. El gobierno reglamentará la materia. (...)

ART. 60.—Financiación de las direcciones territoriales en salud. (...)

No menos del veinte por ciento (20%) del monto de las rentas cedidas que se destinen a gastos de funcionamiento, podrán financiar las funciones de asesoría y asistencia técnica, inspección, vigilancia y control del régimen subsidiado y salud pública, de acuerdo con las competencias establecidas en el artículo 44 de la presente ley. En caso de no acreditar la capacidad técnica establecida o que sus resultados no sean satisfactorios, según evaluación y supervisión realizada por la Superintendencia Nacional de Salud, el departamento contratará dichos procesos con entidades externas.

ART. 64.—Giro de los recursos. (...)

La Nación podrá girar los recursos del sistema general de participaciones y del sistema general de seguridad social en salud directamente a las entidades de aseguramiento o las instituciones prestadoras de servicios de salud, cuando las entidades territoriales no cumplan con las obligaciones propias del ejercicio de las competencias establecidas en la presente ley de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia.

ART. 72.—Inspección, vigilancia y control. El Gobierno Nacional adoptará dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la presente ley, normas que reglamenten la estructura y funciones para el desarrollo, la inspección, vigilancia y control del sector salud y del sistema general de seguridad social en salud, conforme a las competencias definidas en la presente ley, con el fin de fortalecer la capacidad técnica, financiera, administrativa y operativa de las entidades que ejercen estas funciones, con el concurso de los diferentes niveles territoriales. En ningún caso lo dispuesto en este artículo conllevará la creación de nuevas entidades.

ART. 74.—Competencias de los departamentos en otros sectores. (...)

74.14. En materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano:

74.14.1. Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su jurisdicción.

74.14.2. Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la República.

ART. 76.—Competencia del municipio en otros sectores.

76.16. En materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano.

76.16.1. Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública ante su jurisdicción.

76.16.2. Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la República.

ART. 88.—Prestación de servicios, actividades administrativas y cumplimiento de competencias en forma conjunta o asociada. (...)

La prestación de los servicios en la forma asociada, tendrá un término mínimo de cinco años durante los cuales la gestión, administrativa y prestación de los servicios, estará a cargo de una unidad administrativa sin personería jurídica con jurisdicción interterritorial.

ART. 111.—Facultades extraordinarias. Concédanse precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para:

111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente acción por pertenecer las normas acusadas a una ley de la República, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política.

2. Leyes orgánicas y leyes ordinarias. Conexidad temática necesaria con la ley.

2.1. Las acusaciones presentadas por el actor contra algunos artículos de la Ley 715 de 2001, no pueden examinarse sin hacer antes referencia de los conceptos de ley orgánica, en cuanto a la asignación de competencias a las entidades territoriales, y de ley ordinaria pues, la Ley 715 de 2001, contiene normas correspondientes a ambas clases de leyes, no sólo porque su título así lo indica, sino por el contenido de sus disposiciones.

2.2. Sobre la constitucionalidad de esta situación, bastaría enmarcarla en lo dicho por la Corte en la Sentencia C-600ª de 1995, pronunciamiento que constituye un antecedente obligado sobre el tema, pues en aquella oportunidad, esta corporación examinó la Ley 60 de 1993 “Por la cual se dictan normas orgánicas. sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151I y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. En este pronunciamiento, la Corte explicó que la Constitución no prohíbe que una misma ley contenga materias de ley orgánica y temas de ley ordinaria, siempre que éstos guarden una conexidad temática razonable.

La referencia es obligada, además, por la similitud de las materias y del título de la citada Ley 60 con el de la Ley 715, bajo estudio, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Ac. Leg. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, y téngase en cuenta que la Ley 715 expresamente derogó la Ley 60 de 1993, en el artículo 113.

Es decir, aparentemente, la Corte ahora estaría frente a una situación similar a la de aquella época, en cuanto al ámbito constitucional que debe considerar y sólo se requeriría trasladar, en forma directa lo que allí se expresó con lo que ahora se discute. Máxime cuando la Corte, en la Sentencia C-540 de 2001, con ocasión de la expedición de la Ley 617 de 2001, ley que adicionó la orgánica de presupuesto, reiteró la jurisprudencia expuesta sobre la constitucionalidad de que en una misma ley puede haber disposiciones de ley orgánica y de materia ordinaria.

2.3. Sin embargo, no es posible trasladar mecánicamente lo que la Corte dijo en la primera ocasión, Sentencia C-600ª de 1995, respecto de la Ley 60 de 1993, con lo que ahora dirá, por dos razones elementales: la primera, los artículos 356 y 357 de la Constitución a que hace referencia la Ley 60 de 1993 no son los mismos artículos 356 y 357 de ahora. Es más, con posterioridad a los pronunciamientos de la Corte, contenidos en las sentencias C-151 y 600ª de 1995, entre otras, el artículo 357 fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995, de 1º de diciembre de 1995. La otra razón consiste en que si bien, en el año de 1995, aunque la Corte expresó su preocupación por no haberse expedido la ley orgánica de ordenamiento territorial, artículo 288 de la Carta, y manifestó la conveniencia de que en aras de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico se sistematice en una ley, ahora, once años después de expedida la Constitución de 1991, y siete de tal pronunciamiento de la Corte, el legislador no ha dado vida a esta ley de ordenamiento territorial.

Es como si no hubiera transcurrido el tiempo, ni se hubiera avanzado respecto del desarrollo constitucional de un asunto de la mayor importancia en la Carta, que es lograr mediante un estatuto integrado, la guía para que sea realidad la descentralización territorial y la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley (art. 287 de la Constitución), desde la perspectiva de que Colombia es una República unitaria (art. 1º de la Carta). Asuntos sobre los que ha sido prolífica la jurisprudencia de esta corporación, cuando se ha pronunciado sobre estos temas, que, se repite, se encuentran dispersos, a lo largo de varias leyes.

2.4. En consecuencia, para lo que interesa en este proceso, la Corte, al avocar el estudio particular de los artículos de la Ley 715 demandados, deberá encuadrarlos en los actuales artículos 356 y 357 de la Constitución, como quedaron modificados en el Acto Legislativo 01 de 2001. Es decir, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:

2.4.1. Con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2001 desaparecieron los conceptos de situado fiscal y de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación. Ahora se agrupan en uno solo denominado sistema general de participaciones. La Ley 715 de 2001, artículo 1º, estableció que el sistema general de participaciones está constituido “por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se le asigna en la presente ley”.

2.4.2. El desarrollo del actual artículo 356 de la Carta no exige que se haga a través de una ley orgánica, sino, de una ordinaria. En efecto, el inciso primero dice “Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios” (se subraya).

A lo largo de todo el artículo 356 citado se hace referencia a la ley, sin la exigencia de orgánica, para el desarrollo de los demás aspectos en esta disposición.

2.4.3. La mención de la clasificación de los municipios en categorías se plasmó en el Acto Legislativo 01 del 1º de diciembre de 1995, que adicionó el artículo 357 de la Constitución. En el Acto Legislativo 01 de 2001, no obstante los cambios profundos que introdujo, en el inciso tercero del artículo 357, vuelve a la clasificación de los municipios.

Es decir, en este punto, habría que considerar la jurisprudencia de la Corte expresada en la Sentencia C-151 de 1995, referida a la misma Ley 60 de 1993, en el que la corporación hizo la distinción de que no hay distribución de competencias de las entidades territoriales, que requiera la expedición de una ley orgánica, cuando la propia norma constitucional, en el artículo 356 es la que asigna estas competencias a los servicios de salud y educación, ya que el desarrollo legal, como lo dice el artículo constitucional, remite a una ley ordinaria.

2.4.4. El actual artículo 356, en el inciso sexto, difirió a la ley, ordinaria, la reglamentación de los criterios de distribución del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios. Dice, además, que los recursos del sistema se distribuirán por sectores que defina la ley.

2.5. En conclusión: el examen de los cargos se avocará desde el contenido de los actuales artículos 356 y 357 de la Constitución y las otras disposiciones relacionadas. En la medida en que sea pertinente, se acudirá a las sentencias de la Corte que han tratado el tema. Además, ante la realidad de que no se ha expedido la ley orgánica de ordenamiento territorial, habrá que estudiar los cargos contra los artículos y expresiones demandadas, analizando no sólo si corresponden a normas de materia orgánica o temas de ley ordinaria cuando sea necesaria tal distinción, sino, en forma especial, si guardan la correspondiente relación con la ley.

2.6. Para tal efecto, se analizarán los cargos conservando, en lo posible, si la identidad temática lo permite, el mismo orden propuesto por el actor. Sin embargo, el análisis correspondiente, se hará dentro de los parámetros expresados.

Primero. Exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías del sistema general de participaciones y la acusación de violación del artículo 357, inciso 3º, de la Constitución. Artículo 2º, parágrafo 1º, parcial, de la Ley 715 de 2001.

1. Para el actor, lo demandado del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 715, al establecer que no formarán parte del sistema general de participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías, viola el artículo 357 de la Constitución, como quedó modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001, pues, el inciso tercero de esta norma sólo excluyó los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción.

2. Quienes intervinieron en este proceso y el señor procurador consideraron que la norma es constitucional porque, el acto legislativo mencionado no modificó los artículos 360 y 361 de la Constitución, que son los que tratan sobre los recursos por concepto de regalías y la creación del Fondo Nacional de Regalías y el destino de tales recursos.

3. La Corte considera que la exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, en la forma como lo dispone la norma acusada, no viola el artículo 357 de la Constitución pues, la contraprestación económica que se genere por la explotación de un recurso natural, es asunto del que la Carta se ocupó en normas especiales, en los artículos 360 y 361. En este último, se dispuso que con los ingresos provenientes de las regalías, que no sean asignadas a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales, en los términos establecidos en la ley. Y el mismo artículo reguló el destino de ellos, así: “Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales”.

Es decir, la Corte no desconoce que cuando el legislador avoque la tarea de expedir la ley orgánica de ordenamiento territorial, necesariamente habrá de referirse a los recursos del Fondo Nacional de Regalías, con la destinación específica que el artículo 361 de la Carta le da, pero desde la perspectiva de que la ley de ordenamiento abarcará regulaciones y decisiones mucho más amplias que el mero manejo de recursos de las entidades territoriales, tal como lo expuso la Corte en la Sentencia C-795 de 2000, sobre lo que debe ser el alcance de esta ley de ordenamiento. En lo pertinente, dijo la Corte:

“La función de ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni más ni, menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial. Pocas materias como ésta involucra un mayor número de relaciones y articulaciones entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural; también, por esta misma razón, son innumerables y delicadas las tensiones que subyacen a su regulación y los extremos que deben ponderarse y resolverse justa y equilibradamente.

Se descubre por ello sin dificultad el carácter eminentemente político de toda decisión relativa a asignar funciones en este campo. Señalar el sujeto público llamado a ordenar un determinado territorio, así como delimitar su ámbito de competencia, es una forma de repartir espacialmente el poder. Este tipo de regulaciones, se distingue de las restantes en cuanto tienen un elemento inconfundible de supraordenación. Con esto se quiere puntualizar que este género de normas se erige en presupuesto, condición y factor desencadenante de un complejo de acciones y regulaciones que se remiten a las primeras, pues en éstas se contienen los principios orgánicos y las orientaciones y reglas básicas conformes a los cuales se desenvuelve un específico ordenamiento jurídico.

Los aspectos medulares de la organización territorial, en todo aquello no directamente definido por el constituyente, sólo pueden ser regulados a través de la ley orgánica territorial. Precisamente, se ha querido que esta materia se reserve a una categoría de ley orgánica, entre otras razones, por la necesidad de que las decisiones básicas se apoyen en el mayor consenso posible y, además, se adopten mediante un instrumento normativo que desde un principio —no de manera casual o como resultado fortuito de las deliberaciones parlamentarias—, se ocupe del tema territorial.

Aunque en la Constitución puede encontrarse un principio de demarcación competencial respecto de la ordenación del territorio, particularmente en lo que atañe a los municipios, por sí solo no es suficiente para configurar el régimen básico de ordenamiento territorial. Completar la configuración de este régimen, la distribución de competencias y atribución de funciones entre las distintas entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear, no puede ser materia de ley ordinaria, puesto que la propia Constitución dispuso que “[L]a ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales” (C.P., art. 288)”(Sent. C-795/2000, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

4. Como resulta a todas luces claro que la Ley 715 de 2001 no es la ley orgánica de ordenamiento territorial, el hecho de que se excluyan los recursos del Fondo Nacional de Regalías del sistema general de participaciones, no viola el artículo 357 de la Constitución, pues, este artículo respetó lo dispuesto en el artículo 36.1 de la Carta, que estableció que estos recursos tienen destino regulado por la propia Carta.

En efecto: el inciso primero del artículo 356 de la Constitución (Ac. Leg. 01/2001), señaló en forma, que no admite dudas, el alcance de la reforma que estaba introduciendo en el acto legislativo, cuando expresó que “Salvo lo dispuesto en la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación, y de los departamentos, distritos y municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios” (se subraya). Y, como lo relativo a las regalías ya había sido objeto de disposición constitucional, quiere esto decir que el artículo 356 no se inmiscuyó en el tema de regalías, al disponer la creación del sistema general de participaciones.

5. En consecuencia, se declarará conforme a la Constitución la exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías que hace el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 715 de 2001.

Segundo. Autonomía municipal y su posible vulneración al hacer depender algunas decisiones de los departamentos. Artículos 6º, 16 y 23 de la Ley 715 de 2001, demandados parcialmente.

1. Para el actor, las disposiciones acusadas de los artículos 6º, 16 y 23, vulneran los artículos 1º, 287 y 311 de la Constitución, pues, en lugar de hacer prevalecer los municipios frente a otras entidades territoriales, como lo consagra la Constitución se las hace depender de los departamentos, como si aún existiera la jerarquía territorial de la Carta de 1886, y se olvida que la Constitución de 1991 consagró la autonomía en tales municipios.

2. Quienes intervinieron en este proceso y el señor Procurador consideraron que no tiene razón el actor porque estas disposiciones tan solo plasman la distribución funcional de competencias, de acuerdo con la capacidad de cada entidad territorial, de conformidad con la Constitución y atendiendo de que se trata de municipios no certificados.

3. Para la Corte, las expresiones demandadas de los artículos 6º, numeral 6.2.3, 16 y 23 de la misma ley, establecen, en estricto sentido, la asignación de competencias, pues ponen en cabeza del departamento, responsabilidades que temporalmente no pueden asumir los municipios que se denominan “no certificados”, en los términos del artículo 20 de la misma Ley 715 de 2001 y la clasificación a que se refiere el actual artículo 357 de la Constitución.

En este sentido, no hay violación de la autonomía de las entidades territoriales que se encuentran cobijadas bajo la clasificación de no certificadas, puesto que son entidades que, bajo determinadas circunstancias temporales, no cumplen los requisitos determinados en la ley de certificación, pero que, una vez los reúnan, pueden llegar a ser certificadas. Llegado ese momento, gozarán del grado de autonomía igual al que tienen los certificados, y los departamentos dejarán de tener la injerencia que les permite la Ley 715 de 2001 en los preceptos acusados, que establecen que en esta clase de municipios (no certificados), los departamentos podrán realizar traslados de docentes entre los municipios (art. 6º, num. 6.2.3); que los recursos serán administrados por el departamento (art. 16) y que esta clase de municipios o corregimientos departamentales “no podrán vincular o contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestación del servicio: dicha función será exclusiva del respectivo departamento” (art. 23).

Considera la Corte que son eventos como éstos a los que se refiere la Constitución en el artículo 298, cuando en el inciso segundo dice “Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes”.

4. Entendido así el papel que debe jugar el departamento frente a los municipios “no certificados”, considera la Corte que no violan la Constitución las decisiones que facultan al departamento adoptar las mencionadas decisiones, y así se declarará por la Corte.

Sin embargo, respecto de las acusaciones que facultan al departamento a adoptar decisiones referidas a la administración de recursos (art. 16) y la contratación de docentes (art. 23), no significa que el departamento tenga una libertad absoluta de determinación sobre los municipios “no certificados”, y que pueda imponer, sin ninguna clase de consulta, las decisiones que puedan afectar a tales municipios. Estima la Corte que todas las decisiones que adopte el departamento, sobre la administración de recursos y contratación de docentes, deben ser producto del análisis de las necesidades expresadas por las autoridades de los municipios “no certificados”, pues, el hecho de no contar con certificación no puede entenderse que no tengan injerencia en las decisiones que los afecten.

En otras palabras, si bien son exequibles las expresiones demandadas de los artículos 16 y 23 de la Ley 715 de 2001, tal exequibilidad se condicionará en el sentido de que el departamento, al tomar las decisiones correspondientes respecto de los municipios “no certificados”, tendrá en cuenta las opiniones de las autoridades de estos municipios y, al adoptar cada decisión, explicará las razones para aceptar o apartarse del querer de la autoridad respectiva, con el fin de que se cumpla el principio constitucional de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan” (art. 2º de la Carta).

5. En consecuencia, se declarará exequible, en lo acusado, el artículo 6º, numeral 6.2.3 de la Ley 715 de 2001, y se declararán exequibles las expresiones demandadas de los artículos 16 y 23, bajo la condición anteriormente explicada.

Tercero. Las leyes orgánicas y las limitaciones en su reglamentación. Preceptos de leyes ordinarias dentro de leyes orgánicas. Artículos 22, 24, 27, 39, 42.18, 57, 64 y 72 de la Ley 715 de 2001, demandados parcialmente, excepto el 72, que lo fue en su totalidad.

1. El actor acusa los apartes de los artículos 22, 24, 27, 39, 42, numeral 18, 57, 64 y 72 de la Ley 715, de permitir que el Gobierno Nacional reglamente disposiciones de una ley orgánica, siendo que tal reglamentación sólo puede hacerse por medio de una ley, como, en su concepto, establece el artículo 151 de la Constitución. Cita, en apoyo de su tesis, la Sentencia C-528 de 1995 de la Corte (que, al parecer por el tema, corresponde, en realidad a la Sent. C-538/95).

2. Quienes intervinieron en defensa de estas normas y el señor procurador señalaron que la facultad reglamentaria del Presidente, establecida en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución, no hace diferencia respecto de las leyes, es decir, no excluye del ejercicio de esta facultad a una determinada clase de ellas. Por consiguiente, las leyes orgánicas pueden ser objeto de desarrollo y reglamentación, por parte del ejecutivo pues, en estos casos, la ley no remite al reglamento para que éste elabore una regulación independiente de la ley, sino que este reglamento contribuirá a la precisión de ciertos conceptos.

Sin embargo, en relación con lo demandado de los artículos 39 y 72, el señor procurador considera que ellos vulneran otro artículo de la Constitución, el artículo 150, numeral 8º, pues, el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, conforme a la ley (num. 21 del mismo art. 189) corresponde al Presidente de la República.

3. Para examinar este cargo, la Corte pone de presente que las disposiciones acusadas no se pueden examinar bajo la acusación única de la violación de que se autorice al Gobierno Nacional la reglamentación de una ley orgánica, sino que dados sus propios contenidos, habrán de estudiarse en forma separada.

En cuanto a las acusaciones contra los artículos 22, 24, 27 y 48, numeral 18, de la Ley 715 de 2001, que establecen que el Gobierno Nacional reglamente lo concerniente a los traslados de docentes (art. 22); a los estímulos de los docentes (art. 24, inc. sexto); a la prestación del servicio educativo y la reglamentación por el Presidente de la República, de los asuntos allí tratados (art. 27); y, respecto de los recursos para financiar los tribunales seccionales de ética médica y odontológica (art. 42, num. 18), pues, es claro que la naturaleza de estas disposiciones no corresponde a las de normas orgánicas, entonces, la discusión sobre la constitucionalidad o no de reglamentación por parte del ejecutivo de disposiciones de esta naturaleza, resulta inocua.

Es más, en este caso, la facultad reglamentaria presidencial en estas materias, no sólo no viola la Constitución, sino que son claro desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución, que, a la postre, ni siquiera necesitaban contar con la autorización expresa.

4. Sobre los artículos 39 y 72 de la misma ley, no obstante que el cargo esgrimido por el actor es igual al de los artículos acabados de analizar, para la Corte, tal como lo observó el señor procurador, resultan inconstitucionales, pues, desconocen los artículos 150, numeral 8º, y 189, numeral 22, de la Constitución. Además, el artículo 39 viola los artículos de la Constitución sobre la carrera administrativa (art. 125) y la unidad de materia (art. 158), como pasa a explicarse:

4.1. La Constitución se ha referido al tema de control, inspección y vigilancia de los servicios públicos por parte del Estado, en forma concreta en lo concerniente a la educación y salud, así: “la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado...” (art. 48); el servicio público de educación “corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia en la educación”, (art. 67, inc. 5º).

4.2. En concordancia con estos enunciados, el artículo 150, numeral 8º, la Constitución pone en cabeza del legislador la función de “Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución”, y los numerales 21 y 22 del artículo 189 establecen que corresponde al Presidente de la República “Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley” (num. 21) y “Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos” (num. 22).

Competencia a la que nuevamente se refirió la Constitución en el artículo 365, inciso segundo, que dijo que “el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios” (se refiere a los servicios públicos).

4.3. Entonces, sin que se requieran profundos análisis, el sentido natural y obvio de las normas mencionadas, consiste en que es competencia del Congreso la expedición de la ley a la que debe sujetarse el gobierno para ejercer las funciones de inspección y vigilancia, para el caso bajo estudio, en educación y salud y, una vez expedidas estas normas, puede el Presidente de la República ejercer la facultad que le confiere !a Constitución, dentro de los parámetros establecidos por aquella ley. Esta interpretación no ofrece mayores dificultades.

Sin embargo, en los artículos 39, en lo acusado, y 72 de la Ley 715, se observa que el legislador le entregó a la facultad reglamentaria del Presidente una competencia que sólo le corresponde al Congreso. Para llegar a esta conclusión basta leer el contenido de los mencionados artículos 39 y 72.

En consecuencia, estos artículos son inexequibles por violar el artículo 150, numeral 8º, en armonía con el 189, numerales 21 y 22, de la Constitución.

5. En relación con los artículos 57 y 64, también acusados en este capítulo por las mismas razones de la reglamentación por el ejecutivo de leyes orgánicas, lo que constituye violación del artículo 151 de la Constitución, se hará el examen individual, dado el contenido distinto que consagran.

5.1. El artículo 57, en lo acusado del parágrafo 1º, confiere al ejecutivo la reglamentación de las funciones a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, respecto del control y vigilancia, de la generación, flujo y aplicación de los recursos destinados a la salud. Hasta este punto de la disposición, sobre la facultad reglamentaria del ejecutivo en esta materia, para la Corte no habría violación del artículo 151 de la Constitución, pues, se trata de una norma evidentemente de ley ordinaria, pudiendo el gobierno reglamentarla, en la medida en que la ley señale los parámetros generales.

Sin embargo, esta disposición también está regulando el tema de los mecanismos de participación, al establecer la forma como se ejerce el control ciudadano en el Consejo Nacional de Salud, regulación que la Constitución remite a la ley desarrollarla (art. 103 de la Constitución).

En consecuencia, no puede esta ley otorgar al gobierno la facultad de reglamentar el mecanismo de control ciudadano, pues es asunto reservado por la Constitución a la ley, ni tampoco resulta admisible constitucionalmente que se asimile el control de las autoridades al que puede ejercerse por los ciudadanos como derecho político, pues éste les ha sido otorgado sin tal mediación, por el artículo 40 de la Constitución.

Por consiguiente, se declarará la inexequibilidad de la expresión “y se tendrá como control ciudadano en la participación en el Consejo Nacional en Salud, con voz pero sin voto”, contenida en el parágrafo 1º, del artículo 57, y se declarará la exequibilidad de la frase “El gobierno reglamentará la materia”, de la misma disposición, sólo por la acusación.

5.2. Respecto del artículo 64, el actor demanda la expresión del inciso segundo que establece que el gobierno reglamente el giro de los recursos del sistema general de participaciones directamente a las entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud, cuando las entidades territoriales no cumplan “con las obligaciones propias del ejercicio de sus competencias”.

La Corte considera que conferir al ejecutivo la reglamentación correspondiente no viola lo concerniente a la ley orgánica, pues, esta disposición es de naturaleza ordinaria. Sin embargo, para la Corte, cuando el ejecutivo decida girar directamente los recursos a las entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud, deberá explicar las razones objetivas para tomar esta decisión, que afecta a la entidad territorial a la que se excluye del manejo de estos giros.

Por consiguiente, la frase “de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia”, contenida en el inciso segundo del artículo 64 se declarará exequible, bajo el entendido de que el gobierno debe explicar las razones para hacer el giro directo a las entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud.

6. Entonces, en relación con este capítulo, se declararán exequibles el artículo 22, en su integridad, el inciso sexto del artículo 24 y las expresiones acusadas de los artículos 27 y 42.18. Del artículo 57, parágrafo 1º, se declarará exequible la frase “El gobierno reglamentará la materia”, por el cargo estudiado, y se declarará inexequible la frase “y se tendrá como control ciudadano en la participación en el Consejo Nacional en Salud, con voz pero sin voto”, contenida en el mismo artículo 57, del mismo parágrafo 1º del artículo 64, inciso segundo, se declarará exequible la frase “de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia”, bajo el entendido de que el gobierno debe explicar las razones para hacer el giro directo a las entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud, excluyendo a la respectiva entidad territorial de esta decisión. Inexequibles el 39, en lo demandado, y el 72, en su integridad.

Cuarto. Las funciones de inspección y vigilancia en cabeza del Estado y su delegación en particulares. Análisis de los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715 de 2001.

1. Para el actor, estas normas autorizan delegar en particulares, facultades que son exclusivas del Presidente de la República, de acuerdo con la Constitución, en los artículos 189, numerales 21 y 22. Así mismo, de acuerdo con el artículo 211 de la Carta, algunas de las funciones del Presidente se pueden delegar pero a otros funcionarios pertenecientes a la rama ejecutiva. Sin embargo, en opinión del demandante, los preceptos acusados permiten hacerlo en los particulares, incurriendo en la violación de la Constitución.

2. Según los intervinientes no hay tal violación, pues la Constitución, en el artículo 123 autoriza al legislador determinar en qué condiciones pueden los particulares cumplir funciones administrativas.

3. Para el señor procurador, las facultades de inspección y vigilancia son indelegables en cabeza de particulares. Las normas que así lo permitan, resultan inconstitucionales.

4. Para la Corte no hay duda de que resultan inconstitucionales las normas legales que permitan a los particulares ejercer las funciones de control, inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos, por ser asuntos cuya competencia está en cabeza del Presidente de la República. Es decir, existe reserva constitucional en el Presidente para el ejercicio de estas funciones. Tratándose de los servicios públicos en salud y educación, la Constitución señala en los numerales 21 y 22 del artículo 189, que corresponde al Presidente de la República “21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley. 22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos”. Competencia exclusiva, en cabeza de las autoridades y no de particulares, que se repite por la Constitución en otras disposiciones: artículos 48, 67, 365, entre otros.

Entonces, si las expresiones de los artículos acusados permiten delegación o designación para estos efectos, en particulares, habrá de declararse la inexequibilidad de las normas. Pero, si las disposiciones no trasladan estas competencias a particulares, sino que autorizan que las entidades territoriales contraten lo relacionado con el ejercicio del control, inspección y vigilancia de los servicios públicos de educación o salud, con entidades públicas, mediante convenios interadministrativos, y, en ningún caso, con particulares, las expresiones demandadas pueden resultar exequibles.

¿Por qué? Porque los convenios interadministrativos no violan la Constitución, ni siquiera si el objeto del convenio corresponde, como en los casos que se estudian, al ejercicio del control del servicio público de la educación, o a la inspección, vigilancia y control del régimen subsidiado y salud pública.

En efecto, a esta clase de convenios entre entidades de la administración pública se refirió la Corte Constitucional, en la Sentencia C-727 de 2000, al examinar la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 489 de 1998, disposición que previó que la delegación de las funciones de los organismos y entidades administrativas del orden nacional a favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales, si la autoridad competente decide adoptar esta determinación “deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegatoria”, y la delegación debe ser de carácter temporal. Explicó esta providencia que estos convenios desarrollan la colaboración armónica a que se refiere la Constitución, en los artículos 113 y 209.

En lo pertinente dijo esta providencia:

"22. Dicho convenio, empero, no viola la disposición constitucional que determina la reserva de ley estatutaria [orgánica] para efectos del reparto de competencias entre la Nación y los entes territoriales, siempre y cuando el mismo no signifique un reparto definitivo de competencias, sino tan sólo temporal. El reparto definitivo de las mismas, no puede ser hecho sino mediante ley orgánica, conforme al artículo 151 superior. Pero mediante acuerdo de colaboración transitoria, la Corte estima que sí pueden transferirse funciones administrativas de entes nacionales a entes territoriales, pues ello desarrolla los principios de colaboración armónica y complementariedad a que se refiere los artículos 113 y 209 de la Carta, sin desconocer la autonomía de las entidades territoriales, quienes pueden no aceptar la delegación, y convenir las condiciones de la misma.

En virtud de lo anterior, se declarará la inexequibilidad del parágrafo del artículo 14 de la Ley 489 de 1998, y la exequibilidad del resto de la disposición, bajo la condición de que los convenios a que se refiere el inciso primero, tengan carácter temporal, es decir término definido" (Sent. C-727/2000)

Desde esta perspectiva, se examinarán los artículos acusados:

Del artículo 29, la frase “o contratado" es constitucional si los asuntos relativos al control de la educación se realiza a través de la previa suscripción de contratos o convenios entre entidades públicas o interadministrativas, como se acaba de explicar. Lo mismo ocurre respecto de la expresión del departamento contratará dichos procesos con entidades externas”, del artículo 60, que no viola la Constitución si los contratos de que allí se habla corresponden a convenios con entidades del Estado, respecto de las funciones de la inspección, vigilancia y control.

Debe advertirse, que en estos casos, la delegación es temporal, es decir, a término definido (Sent. C-727/2000)

En cuanto a las expresiones acusadas de los artículos 30: “o a quien designe el ministerio”, y 56: “o ante quien éste delegue”, hay que señalar que de la lectura de los correspondientes artículos no se desprende el sentido que les atribuye el actor, pues, ellas no establecen que la delegación contratada para el control del servicio de educación (art. 30), o la vigilancia sobre la capacidad para la prestación de servicio de salud (art. 56) sea posible realizarla con un particular. Más bien, lo que dejan ver estas disposiciones es que pueden ser delegadas a otra entidad pública o autoridad pública, tal como ocurre con los artículos 29 y 60 acabados de explicar.

6. En consecuencia, se declararán exequibles las expresiones demandadas de los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715 de 2001, bajo el entendido de que la delegación que en dichas normas se hace, corresponde a otros servidores públicos o entidades públicas, en lo que tiene que ver con el control, inspección y vigilancia sobre los servicios públicos de educación y salud.

Quinto. Acusación de ausencia de la facultad extraordinaria al ejecutivo para establecer el régimen de las instituciones de salud, en cuanto a construcciones, remodelación o ampliación de servicios. Artículo 42.15 de la Ley 715 de 2001.

1. Para el actor, el artículo 42, numeral 15, al establecer el término de un año para que se expida el régimen para las instituciones prestadoras de servicio de salud en lo relativo a la construcción, remodelación y la ampliación o creación de nuevos servicios, consagra una clara violación del artículo 150, numeral 10, de la Constitución pues, excede el límite temporal de los 6 meses establecido en el mencionado artículo, y esta solicitud no se plasmó en el artículo 111 de la Ley 715, donde se conceden las facultades extraordinarias que el Congreso le delega al Presidente.

2. Para los intervinientes la norma demandada no corresponde a una delegación de facultades sino que es la expresión de la facultad reglamentaria del ejecutivo. Para el señor procurador, no obstante que la facultad reglamentaria puede ser ejercida en cualquier tiempo, esto no impide que el legislador pueda disponer que el gobierno la ejerza dentro de un tiempo determinado.

3. La Corte comparte lo expresado por los intervinientes y el señor procurador en cuanto a la no vulneración del artículo 150, numeral 10, de la Constitución, porque el artículo se refiere a la facultad reglamentaria y no a la concesión de facultades extraordinarias. Y el hecho de que el legislador establezca un término al ejecutivo, no impide que el gobierno ejerza la facultad reglamentaria en cualquier tiempo. Esto fue explicado ampliamente por la Corte en la Sentencia C-805 de 2001, en los siguientes términos:

“Tal como se ha establecido en esta providencia, las competencias de regulación previstas en las disposiciones objetadas hacen parte de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Tal potestad, como atribución constitucional del Presidente de la República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna. Ello no quiere decir, sin embargo, que el legislador no pueda, para lograr la efectividad de una ley, disponer que el gobierno deba reglamentarla dentro de un tiempo determinado. Tal mandato del legislador no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo” (Sent. C-805/2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil) (se subraya).

4. En consecuencia, por el cargo demandado, no prospera la acusación y se declarará exequible la expresión “dentro del año siguiente a la vigencia de la presente ley”, contenida en el artículo 42.15 de la Ley 715 de 2001.

Sexto. El sostenimiento de la fuerza pública corresponde exclusivamente al Estado. Artículos 74, numeral 14.1, y 76, numeral 16.1, de la Ley 715 de 2001.

1. Para el actor, las disposiciones acusadas de los artículos 74 y 76 violan el capítulo VII de la Constitución, pues es competencia exclusiva de la Nación el sostenimiento de la fuerza pública, y tal responsabilidad no puede trasladarse a las entidades territoriales.

2. La interviniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que los artículos son constitucionales porque no se hace referencia al sostenimiento de la fuerza pública, sino al apoyo de la misma, lo cual resulta plausible, atendiendo los principios de solidaridad y concurrencia.

3. El señor procurador considera inconstitucionales las normas demandadas, puesto que el financiamiento de la fuerza pública está a cargo de los recursos del presupuesto general de la Nación, que sean apropiados para este efecto. Además, se viola el principio constitucional de unidad de materia. Y solicita declarar la inexequibilidad no sólo de los numerales demandados, que son 74.14.1 y 76.16.1, sino los correspondientes 74.14 y 76.16 que enuncian las actividades en cabeza de los departamentos y municipios, relacionados con el orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección al ciudadano.

4. La Corte comparte en su integridad los argumentos del señor procurador sobre la inexequibilidad de las normas acusadas.

Resulta de bulto y alejado de toda conexidad temática, el hecho de que en una ley encaminada a organizar la prestación de los servicios públicos de educación y salud, entre a regular competencias de las entidades territoriales en materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano.

Ni resulta aceptable el argumento de la interviniente en el sentido de que las disposiciones son constitucionales porque las normas no se refieren a recursos sino al apoyo a la misma, bajo los principios de solidaridad y concurrencia. Para desechar este argumento, basta leer que las normas acusadas, tanto referidas a los departamentos como a los municipios, utilizan la expresión “Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su jurisdicción”.

Por lo anterior, se declararán inexequibles no sólo las expresiones demandadas de los artículos 74, numeral 14.1, y 76, numeral 16.1, sino todo el numeral respectivo, en cuanto regulan asuntos “En materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano”, que no guardan ninguna conexidad con la materia de la Ley 715.

Es decir, se declararán inexequibles los numerales identificados como 74.14 y 76.16 de los artículos 74 y 76 de la Ley 715 de 2001.

Séptimo. Constitucionalidad del artículo 88 de la Ley 715 de 2001.

El actor considera que el legislador al establecer en el artículo 88 de la Ley 715 de 2001, el término mínimo de 5 años en la prestación de los servicios en forma asociada, viola el artículo 38 de la Constitución, que consagra la libertad de asociación.

Quienes intervinieron consideraron que no hay tal violación porque el plazo mínimo allí consagrado está encaminado a lograr la prestación eficaz y permanente del servicio.

Observa la Corte que la prestación de los servicios públicos a que se refiere la norma acusada puede realizarse por entidades administrativas que ejerzan en forma conjunta o asociada la competencia respectiva, precisamente en virtud de la necesaria colaboración de los distintos entes del Estado para la satisfacción de las necesidades de la comunidad en orden a obtener el bienestar general, con lo cual se apunta a la realización de uno de los fines del Estado conforme al artículo 2º de la Carta, que señala que éste ha de “servir a la comunidad” y “promover la prosperidad general”.

Así las cosas, si las entidades administrativas deciden prestar los servicios a su cargo en “forma asociada”, esa autorización no quebranta la Constitución Política. Y, si con antelación a esa decisión se señala por la ley que la prestación del servicio en la forma mencionada “tendrá un término mínimo de 5 años” para lo cual habrán de constituir una unidad administrativa sin personería jurídica y con jurisdicción interterritorial, los entes que elija por la prestación del servicio de esa manera, optan, con conocimiento de causa, también, por el término de vigencia señalado con antelación por el legislador, lo que resulta acorde con el propósito del mejor servicio público en un plano de coordinación que resulta indispensable, lo que hace igualmente necesario el señalamiento de un límite temporal mínimo para el éxito de la gestión encomendada a la unidad administrativa, que se autoriza por el legislador.

En consecuencia, la expresión demandada del artículo 88 de la Ley 715 de 2001, se declarará exequible.

Octavo. Constitucionalidad del artículo 111, numeral 2º, de la Ley 715 de 2001.

1. Para el actor, la disposición acusada, en cuanto concede facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes y administrativos, viola el principio de igualdad, artículo 13 de la Constitución, ya que establece una clara discriminación con los que actualmente se encuentran vinculados al magisterio, sin ninguna justificación.

2. Los intervinientes y el señor procurador consideran que no hay tal violación. Además, el legislador, en la misma disposición, fijó los parámetros sobre los que debe proceder el gobierno para ejercer la facultad extraordinaria.

3. Como se lo expuso, el Acto Legislativo 01 de 2001 prescindió del situado fiscal y de las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación y en su lugar consagró el sistema general de participaciones, el que está integrado por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Carta a las entidades territoriales para la financiación de los servicios que de acuerdo con la ley estén a su cargo y entre ellos los de salud y educación.

Ahora, la sujeción de la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación al sistema general de participaciones configurado por el constituyente, tiene una incidencia directa en la financiación de los servicios que legalmente están a cargo de tales entidades. Y como un aspecto importante de esa financiación tiene que ver con costos laborales, existe fundamento para la expedición de un nuevo estatuto de carrera aplicable al personal vinculado a uno de esos servicios.

En consecuencia, resulta razonable la decisión de facultar al gobierno para que se reformule el régimen de carrera de los docentes, directivos docentes y administrativos con el propósito de atemperarlo a los nuevos parámetros fijados por el constituyente en aquella materia. Además, nada se opone a que la reformulación de ese régimen legal no sea emprendida directamente por el legislador sino que para ello se faculte al Gobierno Nacional.

En ese marco, la regla de derecho cuestionada por el actor i) concede facultades extraordinarias al Presidente de la República, ii) por el término de seis meses contados a partir de la vigencia de la ley, iii) para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes y administrativos, iv) que ingresen a partir de la promulgación de la ley y v) ese régimen debe ser acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.

De acuerdo con ello, no es cierta la vulneración del derecho de igualdad planteada por el actor pues los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresaron a la carrera bajo el régimen de situado fiscal y participaciones de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación no se encuentran en la misma situación en que se hallan los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen a la carrera bajo el sistema general de participaciones y de la promulgación de la ley que dictó normas orgánicas en materia de recursos y competencias y que dictó disposiciones para organizar los servicios de salud y educación.

Así, ante una nueva regulación constitucional y legal de la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación para la prestación de los servicios que les corresponda de acuerdo con la ley, y entre ellos los de salud y educación, es legítimo que se conciba un nuevo régimen de carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos. En el mismo sentido, es legítimo que ese régimen no se aplique a quienes se vincularon antes de la promulgación de esa ley pues la expedición de un nuevo régimen de carrera docente no habilita ni al legislador ordinario ni al legislador extraordinario para desconocer los derechos adquiridos por el personal cobijado por el actual estatuto docente. De allí que, con buen sentido, la norma acusada disponga que el nuevo régimen se aplicará únicamente a los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen a partir de la promulgación de la ley.

En ese contexto, es evidente que no le asiste razón al actor pues no se puede afirmar que el Congreso, al facultar al gobierno para expedir un nuevo régimen de carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos y al disponer que ese régimen sólo se aplicará a quienes ingresen a la carrera tras la promulgación de la ley, discriminó a ese personal por excluirlo de la aplicación del régimen vigente. Como se indicó, la situación de tal personal no es la misma pues se halla ante un distinto régimen constitucional de participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación, pues es con cargo a los recursos así obtenidos que se cumple su vinculación. Si ello es así, existe una razón suficiente para que tal personal se someta a un nuevo régimen de carrera y por tanto, al facultar el Congreso al gobierno para expedirlo, no ha vulnerado el artículo 13 superior.

4. En conclusión, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 111, numeral 2º, de la Ley 715 pues al expedirla el legislador no ha desconocido el mandato constitucional de igual regulación legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual ni el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual. Por el contrario, se trata de dos universos diferentes de personal de docentes, directivos docentes y administrativos que de manera justificada han sido sometidos a un distinto tratamiento legal.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la expresión “los recursos del Fondo Nacional de Regalías”, contenida en el parágrafo 1º del artículo 2º, de la Ley 715 de 2001.

2. Declarar EXEQUIBLE la expresión “y trasladará docentes entre los municipios” contenida, en el artículo 6º, numeral 6.2.3; el artículo 22, en su integridad; y, el inciso sexto del artículo 24, de la misma ley.

3. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 39, en lo demandado; y, el artículo 72, en su integridad, de la Ley 715 de 2001.

4. Declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas de los artículos 16 y 23, inciso sexto, de la misma ley, por los cargos estudiados, BAJO EL ENTENDIDO que el departamento, al adoptar las decisiones correspondientes, respecto de los municipios no certificados, oirá previamente los conceptos de estas autoridades y motivará el acto correspondiente.

5. Declarar EXEQUIBLES las expresiones demandadas de los artículos 27; 42, numerales 15 y 18 de la Ley 715 de 2001, por los cargos estudiados.

6. Declarar EXEQUIBLE la expresión “o contratado” del artículo 29 de la Ley 715 de 2001, BAJO EL ENTENDIDO que esta expresión se refiere a que se pueda contratar con entidades públicas mediante convenios interadministrativos y en ningún caso con particulares.

7. Declarar EXEQUIBLE la expresión “el departamento contratará dichos procesos con entidades externas” del artículo 60 de la Ley 715 de 2001, BAJO EL ENTENDIDO que la inspección, vigilancia y control sólo pueda realizarse con entidades del Estado.

8. Declarar EXEQUIBLES los artículos 30 y 56 de la Ley 715 de 2001, por los cargos presentados, BAJO EL ENTENDIDO que la designación y la delegación que ellos contemplan, recaiga en autoridades públicas o en entidades públicas.

9. Declarar EXEQUIBLE el artículo 57, parágrafo 1º, de la misma ley, la frase “El gobierno reglamentará la materia”, por el cargo estudiado, y se declarará INEXEQUIBLE la frase “y se tendrá como control ciudadano en la participación en el Consejo Nacional en Salud”, contenida en el mismo artículo 57, del mismo parágrafo 1º.

10. Declarar EXEQUIBLE del artículo 64, inciso segundo, de la misma ley, la frase “de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia”, BAJO EL ENTENDIDO que el Gobierno Nacional debe explicar las razones para hacer el giro directo a las entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud, excluyendo a la respectiva entidad territorial de esta decisión.

11. Declarar INEXEQUIBLES los numerales 14, del artículo 74; y, 16, del artículo 76 de la Ley 715 de 2001.

12. Declarar EXEQUIBLE la expresión “tendrá un término mínimo de cinco años”, contenida en el artículo 88 de la Ley 715 de 2001.

13. Declarar exequible el artículo 111, numeral 2º, de la Ley 715 de 2001.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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