Sentencia C-619 de agosto 17 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-619 de 2011

Ref.: Expediente D- 8406

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 149 (parcial) de la Ley 769 de 2002

Demandante: David Alberto Ruiz Jaramillo

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Bogotá, D.C., diecisiete de agosto de dos mil once.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

EXTRACTOS: «I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano David Alberto Ruiz Jaramillo, interpuso acción pública de inconstitucionalidad en contra el artículo 149 de la Ley 769 de 2002.

A continuación se transcribe la disposición demandada:

“LEY 769 DE 2002

(6 de julio)

Diario Oficial Nº 44.932 de 13 de septiembre de 2002

Poder público, rama legislativa

Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones

“ART. 149.—Descripción. En los casos a que se refiere el artículo anterior(1), el agente de tránsito que conozca el hecho levantará un informe descriptivo de sus pormenores, con copia inmediata a los conductores, quienes deberán firmarlas y en su defecto, la firmará un testigo.

El informe contendrá por lo menos:

Lugar, fecha y hora en que ocurrió el hecho.

Clase de vehículo, número de la placa y demás características.

Nombre del conductor o conductores, documentos de identidad, número de la licencia o licencias de conducción, lugar y fecha de su expedición y número de la póliza de seguro y compañía aseguradora, dirección o residencia de los involucrados.

Nombre del propietario o tenedor del vehículo o de los propietarios o tenedores de los vehículos.

Nombre, documentos de identidad y dirección de los testigos.

Estado de seguridad, en general, del vehículo o de los vehículos, de los frenos, de la dirección, de las luces, bocinas y llantas.

Estado de la vía, huella de frenada, grado de visibilidad, colocación de los vehículos y distancia, la cual constará en el croquis levantado.

Descripción de los daños y lesiones.

Relación de los medios de prueba aportados por las partes.

Descripción de las compañías de seguros y números de las pólizas de los seguros obligatorios exigidos por este código.

En todo caso en que produzca lesiones personales u homicidio en accidente de tránsito, la autoridad de tránsito deberá enviar a los conductores implicados a la práctica de la prueba de embriaguez, so pena de considerarse falta disciplinaria grave para el funcionario que no dé cumplimiento a esta norma.

El informe o el croquis, o los dos, serán entregados inmediatamente a los interesados y a la autoridad instructora competente en materia penal.

El funcionario de tránsito que no entregue copia de estos documentos a los interesados o a las autoridades instructoras, incurrirá en causal de mala conducta.

Para efectos de determinar la responsabilidad, en cuanto al tránsito, las autoridades instructoras podrán solicitar pronunciamiento sobre el particular a las autoridades de tránsito competentes”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta.

Problema jurídico

2. El actor demanda el aparte normativo del artículo 149 de la Ley 769 de 2002 (denominado Código Nacional de Tránsito Terrestre) que dispone que la autoridad de tránsito debe enviar a la prueba de alcoholemia a los conductores involucrados en accidentes de tránsito en que se produzcan lesiones personales u homicidio. Para el ciudadano demandante el hecho de que la obligación legal disponga que sólo se debe enviar a la prueba en mención al conductor, y no a los peatones, implica que el legislador ha incurrido en una omisión, pues los accidentes de tránsito no sólo involucran conductores sino también peatones. En su opinión la incidencia negativa de dicha omisión en los principios constitucionales, luego la razón por la cual se configuraría una presunta obligación del legislador de incluir a los peatones en el supuesto de hecho de la disposición acusada, consiste en que las diligencias propias de las autoridades tránsito ante estos eventos sustentan los procesos de responsabilidad subsiguientes a este tipo de accidentes. Por lo cual, en dichos procesos sólo podrá probarse con certeza el estado de embriaguez del conductor, pero de no recaudarse la prueba respectiva en los peatones al momento del accidente, no será posible demostrar después la responsabilidad del peatón. Esta situación, en criterio del actor, resulta contraria al principio de igualdad en el contexto de los procesos aludidos.

Por su lado, algunos intervinientes consideraron que la demanda no desarrolla los requerimientos mínimos argumentales para configurar un cargo de inconstitucionalidad, por lo cual no procedería por parte de la Corte un pronunciamiento de fondo sobre el aparte normativo acusado. Principalmente aluden a que la demanda tan sólo describe una presunta situación de desigualdad pero no la desarrolla.

Otros intervinientes consideran que la norma es exequible, en tanto el contenido normativo acusado se inscribe dentro de la idea regulativa del Código de Tránsito, cuyo objetivo principal es regular la conducta de los conductores de vehículos automotores. A partir de lo anterior, explican que la disposición atacada no resulta excluyente, tal como se plantea en el escrito de la demanda, sino por el contrario corresponde al establecimiento del procedimiento lógico en estos eventos, pues materializa la consecuencia de la prohibición de conducir vehículos bajo los efectos del alcohol. Por último aluden a que en el contexto de la aplicación de las normas de tránsito, el hecho de que no se practique la prueba de alcoholemia a los peatones no significa en ningún sentido la exoneración per se dé su responsabilidad, cuando sea el caso.

Por último, otros intervinientes y el Ministerio Público consideran que la norma debe ser declarada exequible bajo el entendido que la práctica obligatoria de la prueba de alcoholemia deba extenderse a los peatones (incluso a los ciclistas)(3), en caso de verse involucrados en accidentes de tránsito. Explican que en consideración a que los procesos penales y civiles de responsabilidad por accidentes de tránsito tienen como base probatoria el expediente conformado por la diligencias de las autoridades de tránsito, si no se recolecta la prueba de alcoholemia del peatón, nunca podrá probarse con certeza si este estaba bajo los efectos del alcohol o no al momento del accidente. Esta situación, en opinión de quienes defendieron esta posición, sugiere la vulneración del principio de igualdad probatoria y no sólo favorece injustificadamente a los peatones cuya conducta indebida como participantes de tránsito ha generado un accidente, sino que priva a los conductores sobrios de demostrar fehacientemente su exoneración de responsabilidad.

3. De conformidad con lo anterior, corresponde a esta Sala Plena determinar si el contenido normativo acusado, según el cual sólo es obligatorio para los conductores involucrados en accidentes de tránsito acudir a la prueba de alcoholemia, y no lo es para los peatones igualmente involucrados, vulnera el principio constitucional de igualdad; en tanto el legislador omitió injustificadamente incluir a los últimos en la mencionada obligación.

Para adelantar el análisis descrito, la Sala reconstruirá a continuación las líneas jurisprudenciales relativas al estudio de las omisiones legislativas por parte del juez de control de constitucionalidad, teniendo en cuenta que tanto el cargo de inconstitucionalidad como la valoración del mismo por parte de los intervinientes, fue planteado en términos de una omisión legislativa relativa, cuya reparación en sede de control de constitucionalidad supondría una sentencia de exequibilidad condicionada. Luego de ello, y a la luz de dichas líneas jurisprudenciales, se analizará el contenido normativo acusado.

4. No obstante, antes de lo anterior esta Sala Plena encuentra pertinente aclarar que del escrito de la demanda logra derivarse sin mayor esfuerzo el problema de igualdad que constituye el cargo de inconstitucionalidad a estudiar por la Corte en el presente caso. Contrario a lo que consideran algunos intervinientes, la presunta desigualdad probatoria que surgiría de aquello que echa de menos el demandante en la disposición, valga decir la inclusión de los peatones en la obligación de la práctica de la prueba de embriaguez, sugiere una contradicción entre el principio de igualdad y la norma acusada. Pues, la desigualdad de hecho existe, ya que en definitiva la norma no incluye a los peatones en la obligación referida, y el actor le ha adjudicado una consecuencia, en su parecer, desfavorable e injustificada respecto de las garantías de un conductor sobrio que lesione a un peatón ebrio. Esto es lo que justamente debe determinar la Corte, por lo cual se considera que sí existe mérito para decidir de fondo el asunto propuesto por el actor.

Requisitos jurisprudenciales de las omisiones legislativas relativas; y omisiones legislativas absolutas.

5. Ha sostenido la Corte, que la omisión legislativa relativa tiene lugar cuando el legislador regula una materia, pero no lo hace de manera integral, como quiera que “no cobija a todas los destinatarios que deberían quedar incluidos en la regulación o porque deja de regular algún supuesto que, en atención a los contenidos superiores del ordenamiento, tendría que formar parte de la disciplina legal de la materia”(4). Adicionalmente, para su configuración se requiere que el legislador haya incumplido un deber expresamente impuesto por el constituyente, pues como lo ha señalado esta corporación, sin deber no puede haber omisión(5). Se trata, entonces, de una regulación que deja por fuera “otros supuestos análogos”(6) que debieron haber sido incluidos, a fin de que la misma armonizara con el texto superior; o que dicha condición jurídica, aun habiendo sido incluida, resulta insuficiente o incompleta frente a situaciones que también han debido integrarse a sus presupuestos fácticos.

De manera genérica la jurisprudencia ha previsto que la omisión legislativa relativa supone dos condiciones, a saber: “i) El juicio de inexequibilidad requiere la concurrencia de una norma frente a la cual se predique la omisión; y (ii) la misma debe excluir un ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial o de una visión global de su contenido, permita concluir que su consagración normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta Fundamental(7).”(8).

También, se han sistematizado los requisitos de índole normativa que deben concurrir para que se declare la inconstitucionalidad de un precepto en razón de la omisión legislativa relativa. En Sentencia C-185 de 2002 se señaló al respecto:

“Para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador. La doctrina de esta corporación ha definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada. En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al proceso”.

6. Por regla general, cuando se trata de una omisión legislativa relativa, el remedio para la inconstitucionalidad advertida no es la declaratoria de inexequibilidad de la disposición que dejó por fuera de sus efectos jurídicos el elemento que se echa de menos, sino neutralizar dicho efecto contrario a la Constitución mediante la incorporación de un significado ajustado a los mandatos constitucionales. Así, “como en la omisión legislativa relativa hay un acto positivo del legislador que regula una materia específica, la Corte procede a integrar el vacío a partir de la Constitución”(9).

En concordancia con lo anterior, esta corporación señaló, en Sentencia C-311 de 2003, que en los eventos de omisiones legislativas consistentes en que el legislador no regula determinados supuestos de hecho, y dicha pretermisión involucra la afectación de normas de la Carta Política, es admisible la interposición de la acción pública, a efecto de que se declare la existencia de la omisión relativa y, en consecuencia, se emita una sentencia de exequibilidad condicionada que incorpore el supuesto de hecho excluido.

Con todo, se debe tener en cuenta también que la acción pública de inconstitucionalidad debe plantear de manera clara una vulneración de la Constitución; por ello, la omisión debe presentar dos condiciones en el escrito de la demanda. La primera, una argumentación que permita concluir que de la omisión se deriva directamente la vulneración de normas constitucionales, por parte de las disposiciones que se acusan; y la segunda, que el vacío derivado de ello puede ser llenado por la Corte Constitucional. Esto excluye la posibilidad de que por vía de acción pública de inconstitucionalidad, se demanden normas que no vulneran la Constitución, sino que a juicio del demandante esta debió incluir regulaciones adicionales. Así como también, no se admite que por esta vía se proponga a la Corte regular situaciones no consideradas por el legislador(10).

7. De otro lado, la Corte ha declarado también, que no tiene competencia para conocer acerca de demandas dirigidas en contra de omisiones legislativas absolutas. Para ello se ha sustentado en considerar que “(i) no es metodológicamente posible el examen de constitucionalidad en estos casos por la carencia de norma susceptible de control(11), (ii) es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito, (iii) la declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición legislativa requiere previamente definir si existe una oposición definitiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución(12). Finalmente, la ausencia de regulación de una determinada materia no necesariamente puede ser objeto de reproche constitucional, ya que los silencios del Legislador en determinados casos son expresiones de su voluntad”(13).

8. Sobre lo anterior conviene señalar, que en la omisión legislativa absoluta el fenómeno de la inactividad del legislador tiene consecuencias distintas a las de la omisión legislativa relativa, y es ello en últimas lo que configura la distinción que se presenta en la práctica entre los dos tipos de omisiones referidas. Si bien la jurisprudencia de la Corte ha hecho referencia a que se debe verificar que la inactividad del legislador se represente en una disposición jurídica concreta, para contemplar la posibilidad de declarar la existencia de una omisión legislativa relativa, y así dictar una sentencia de exequibilidad condicionada; no es menos cierto que la ausencia total de una regulación (omisión legislativa absoluta) puede atribuirse a disposiciones jurídicas concretas también, por ejemplo un código o una ley estatutaria pueden carecer de la referencia normativa a un elemento esencial relativo al tema que pretenden regular. De este modo, lo que haría que esta última hipótesis se tratara como una omisión relativa o como una absoluta, no sería propiamente la posibilidad o imposibilidad de señalar la(s) proposición(es) jurídica(s) en la(s) cual(es) debió incluirse la regulación ausente, sino la alternativa cierta de que mediante una sentencia de exequibilidad condicionada se pueda llenar el vacío normativo.

Bajo esta idea, tal como se ha sostenido en las líneas jurisprudenciales citadas, la competencia de la Corte Constitucional para integrar elementos o condiciones que el legislador ha omitido incluir al regular algún tema específico, surge del hecho consistente en que la aplicación directa de las normas constitucionales impide expresamente al legislador excluir aquello que constituye la omisión. Pero, adviértase igualmente, que la competencia para regular los temas en cuestión, es del legislador y no del tribunal constitucional. Luego, si lo que configura la omisión es la ausencia total de regulación de un tema específico, no puede afirmarse que la Corte Constitucional conserva la competencia para llenar la laguna jurídica, incluso si la omisión puede señalarse de una proposición o cuerpo normativo concreto. Sobre este punto cabe señalar, que a diferencia del ordenamiento constitucional colombiano, en el derecho comparado se pueden encontrar casos como el venezolano, el portugués o el brasileño entre otros, en los que las normas constitucionales contemplan expresamente la facultad de sus jueces de control de constitucionalidad para establecer plazos perentorios al legislador para llenar los vacíos normativos, ante inconstitucionalidades surgidas del fenómeno de la omisión legislativa(14).

9. En este sentido, puede sostenerse que las omisiones que sugieran la vulneración de la Constitución, porque resulta claro el incumplimiento del deber constitucional de regular algún tópico por parte del legislador, deben incluir la consideración de si frente a ellas se mantiene la competencia de la Corte Constitucional para incluir lo que se ha omitido. Por ello, en una omisión la deficiencia en la regulación de un asunto puede conllevar distintos grados, y de este modo la competencia de la Corte para llenar el vacío surgido de la omisión dependerá de dicho grado. Si la deficiencia es mínima, el juez de control de constitucionalidad no sólo tiene la competencia, sino el deber de integrar aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia no es mínima pero tampoco total (deficiencia media), se deberá sopesar la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de usurpar competencias establecidas por la Carta en cabeza del legislador. Esto es, que incluso ante una omisión legislativa relativa es posible que la Corte carezca de competencia para integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es total la Corte deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación pertinente.

En Sentencia C-394 de 2007, por ejemplo, la Corte encontró que la regulación sobre los beneficios a las víctimas del delito de secuestro, a sus familiares y a personas dependientes económicamente de estas, se había concebido adecuadamente por el legislador, salvo por el hecho de no haber incluido también a las víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, a sus familiares y a personas dependientes económicamente de estas. Por ello, declaró dicha regulación exequible e incluyó el elemento ausente. Como quiera que el tema relativo a los beneficios en mención se reguló sistemáticamente en la ley correspondiente, la omisión encontrada por la Corte puede ser considerada como una deficiencia de regulación mínima.

En el mismo sentido de la anterior, en Sentencia C-075 de 2007 la Corte encontró ajustadas al orden constitucional disposiciones que se referían a la noción de unión marital de hecho como aquella conformada por un hombre y una mujer, siempre que se entendiera que la mencionada categoría debía incluir a las parejas conformadas por dos personas del mismo sexo. Esta corporación consideró que la exclusión de este último supuesto no era acorde con los principios constitucionales, y lo incluyó mediante el condicionamiento; pero, ello no implicó la necesidad de regular nada adicional al respecto, pues esto está contenido en la legislación civil y de familia.

En la Sentencia C-421 de 2006 se revisó una proposición jurídica derogatoria de otra que consagraba la autoridad competente para organizar y disponer el concurso para notarios públicos. Como quiera que la norma derogatoria no incluyó lo relativo a la autoridad en mención, se consideró que esta había creado un vacío normativo constitucionalmente injustificado, luego incurría en omisión legislativa. La Corte consideró que dicho vacío podía remediarse mediante la declaratoria de inexequibilidad de la norma derogatoria y la reincorporación de la norma derogada, la cual sí hacía referencia a aquello que configuraba la omisión. En este caso se sopesó la necesidad de llenar el vacío y la competencia de la Corte en materia de control de constitucionalidad, y se decidió que si bien el juez constitucional no podía establecer cuál sería la autoridad para disponer lo relativo a los concursos de notarios, sí podía reincorporar la norma en la que el legislador lo había determinado. En este caso la deficiencia en la regulación no correspondía a un elemento mínimo, pero tampoco se trataba de su ausencia total, por ello la Corte podía declarar la existencia de una omisión legislativa relativa, como efecto lo hizo. Pero, si no hubiese encontrado una fórmula razonable de reparación no se hubiera podido dictar una sentencia aditiva. Este ejemplo representa una deficiencia media en una regulación del legislador, en la que fue posible encontrar una fórmula para remediar la omisión sin usurpar competencias vedadas a la Corte Constitucional(15).

Ahora bien, en relación con las omisiones absolutas, se puede hacer referencia a tres ejemplos, el primero de ellos constituye un caso extremo analizado en Sentencia C-543 de 1996, en el cual se solicitó a la Corte que declarara la existencia de una omisión legislativa sustentada en que para el año 1996 el legislador no había regulado los artículos 87 y 88 constitucionales, que consagran las acciones de cumplimiento y las acciones populares, respectivamente. En la anterior hipótesis, por los pormenores del caso concreto no fue posible dirigir el cargo contra disposición jurídica alguna; pero lo que sí resultaba evidente era la imposibilidad de llenar el vacío normativo, por medio de una sentencia en ejercicio del control de constitucionalidad, pues implicaba que la Corte expidiera la regulación.

Otro evento en el que se planteó a la Corte una omisión legislativa absoluta como causal de inexequibilidad, se presentó en el estudió adelantado en la Sentencia C-542 de 2008. En aquella ocasión, se analizó la constitucionalidad del artículo del Código Sustantivo del Trabajo que dispone el sometimiento obligatorio a arbitramento de conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos esenciales y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo. El cargo de inconstitucionalidad sustentó la presunta configuración de una omisión legislativa, en la ausencia de una regulación que definiera con claridad el concepto de servicios públicos esenciales y el listado de cuáles son estos servicios. La Corte consideró que ello configuraba una omisión legislativa absoluta y por ello desestimó el cargo. En este caso también se evidencia que la imposibilidad de la Corte para decidir de fondo sobre la omisión referida, radica en que ello de implicaría que esta Corporación definiera cuáles son los servicios públicos esenciales; lo cual constituiría una extralimitación en sus competencias de control de constitucionalidad.

Por último, mediante Sentencia C-442 de 2009, la Corte declaró la existencia de una omisión legislativa absoluta en las regulaciones del Código de Infancia y Adolescencia, por cuanto el mencionado código contempló un régimen de responsabilidades de los medios de comunicación, cuando estos incumplieran sus deberes frente a los menores, pero no dispuso un procedimiento sancionatorio que diera cuenta del régimen de responsabilidades aludido. En dicho caso la Corte instó al Congreso de la República para que regulara el procedimiento coherente con las responsabilidades en que podrían incurrir los medios en el contexto señalado, y afirmó que el Juez de control de constitucionalidad no era competente para llenar un vacío que implicaba el diseño de un procedimiento sancionatorio.

10. Ahora bien, como se ve, el estudio del fenómeno de la omisión legislativa y las posibles alternativas en la que resulta competente el juez de control de constitucionalidad, incluye una profunda reflexión sobre los pormenores alrededor de los cuales se activa dicha facultad en cabeza de los jueces de control de constitucionalidad. Por ejemplo, en materia penal, el respeto por el principio de legalidad indica que los vacíos normativos difícilmente pueden ser llenados por el juez mediante una sentencia interpretativa. Además, el complejo diseño de la política criminal sugiere igualmente, que la coherencia del régimen penal supone que las decisiones del legislador no deberían tomar alternativas distintas en relación con las hipótesis que incluye y excluye.

Una vez repasadas las características generales de las omisiones legislativas, la Corte proseguirá su análisis con el propósito de establecer si hay fundamentos constitucionales suficientes para afirmar que en la regulación demandada incurrió en una omisión legislativa, al obligar a las autoridades de tránsito a enviar sólo a los conductores a la práctica de la prueba de alcoholemia en caso de accidentes de tránsito que produzcan lesionados u homicidios, y no obligar concomitantemente al envío de los peatones para la misma prueba cuando estos se encuentren involucrados en los siniestros referidos.

Análisis de cargo

11. Tal como se acaba de explicar, el estudio de constitucionalidad propuesto implica la demostración de dos premisas generales, a la luz de líneas jurisprudenciales reconstruidas anteriormente. La primera demostración consistente en que el trato desigual que el actor adjudica al contenido de la norma, tiene como consecuencia una situación desventajosa injustificada para el conductor sobrio (en los términos que se explicó el cargo), denominada para el caso vulneración de la igualdad probatoria. Y la segunda, la demostración de que según el ordenamiento constitucional el legislador debió regular en un sentido distinto la obligación de enviar sólo a los conductores a la prueba de alcoholemia en caso de accidentes de tránsito con lesiones personales u homicidio que involucren incluso peatones; es decir, que se debió regular dicho evento en el sentido de enviar también a los peatones a la prueba de embriaguez, en el supuesto descrito.

12. Respecto de lo consignado anteriormente, para la Corte Constitucional no existen criterios suficientes de orden constitucional para concluir que alguna de las dos premisas anteriores se encuentre demostrada. Y, tampoco es posible una argumentación constitucional sólida que las sustente como para derivar de ellas la necesidad de una sentencia aditiva, que según se vio implica el uso de una facultad excepcional del juez de control de constitucionalidad, cual es la modificación de un contenido normativo expedido por el legislador. Tarea que, está reservada al Congreso de la República en nuestro ordenamiento jurídico.

Las razones que sustentan la anterior conclusión se refieren a que (i) la desigualdad endilgada a la norma no supone desigualdad de trato, en tanto el alcance de la misma se refiere específicamente a la conducta de los conductores y no a la de los peatones. Por lo tanto (ii) el contenido normativo acusado no sugiere una desventaja probatoria para el conductor sobrio que haya lesionado a un peatón ebrio, entre otras cosas porque la recolección de la prueba de embriaguez no depende exclusivamente de la autoridad de tránsito y su práctica debe ser considerada a la luz de algunos derechos fundamentales del ciudadano. Y, (iii) la norma analizada no sugiere que el legislador haya omitido alguno de sus deberes constitucionales, pues esto implicaría presumir de manera irrefutable que la disposición acusada busca favorecer al peatón ebrio en detrimento del conductor sobrio en el contexto de los accidentes de tránsito en que se encuentren involucrados ambos. Presunción que no encuentra razones constitucionales de peso que la sustenten. En lo que sigue se desarrollarán los argumentos precedentes.

(i) El alcance de la norma no supone desigualdad de trato, pues se refiere específicamente a la conducta de los conductores y no a la de los peatones

13. El artículo 149 de la Ley 769 de 2002, se encuentra en el título IV denominado “procedimientos y sanciones”, en su capítulo VII titulado “actuación en caso de infracciones penales”. El aparte acusado dispone entonces el procedimiento a seguir en caso de accidente de tránsito cuyo resultado pueda llegar a configurar una infracción penal, valga decir lesiones personales u homicidio; y los términos de dicho procedimiento son consecuencia lógica de la prohibición genérica de conducir bajo los efectos del alcohol (L. 769/2002, art. 26). En este orden, como quiera que está prohibido conducir en estado embriaguez, la obligatoriedad de enviar a los conductores en caso de accidente a la prueba de alcoholemia, se presenta como el curso de acción coherente en dos sentidos.

El primero de ellos relativo a que la embriaguez en conductores implica per se una infracción de tránsito, incluso si no se ha presentado un accidente. Por lo que el alcance de la norma en este contexto, no puede ser otro que el cumplimiento mismo de las normas de tránsito. Exigencia esta (la de no estar ebrio al conducir) que no es aplicable a los peatones, pues no existe en las normas de tránsito contenido normativo alguno que prohíba a los peatones injerir alcohol. Para la Corte resulta claro que en materia de responsabilidad de tránsito, la conducta sancionable a propósito de la ingesta de alcohol es la del conductor, pues la autoridad de tránsito no puede imponer sanciones a los peatones ebrios.

En este orden la distinción entre peatones y conductores derivada de la disposición acusada, surge del sentido mismo de las regulaciones de tránsito, cual es sancionar ciertas conductas de los conductores. Esto sugiere igualmente la idea de que no toda distinción normativa implica desigualdad de trato. Pues la desigualdad de trato significa que el contenido de la ley distingue para discriminar injustificadamente. Y, en el caso concreto el contenido normativo se dirige a quien es el sujeto de las regulaciones sancionatorias principales y esenciales de la regulación de tránsito. Esto es, los conductores. Por lo cual no resulta errado que no contemple otros sujetos.

Si bien el denominado Código de Tránsito establece algunas regulaciones, e incluso sanciones, a algunas conductas de los peatones (L. 769/2002, arts. 57 y ss.), las responsabilidades de tránsito se circunscriben a los conductores. El Código de Tránsito (L. 769/2002) dispone multas para peatones en ciertas hipótesis (L. 769/2002, art. 58), pero la regulación del detalle de las actividades y el componente sancionatorio del Código en mención (arts. 131 y ss.) se refiere mayormente a los conductores. El parágrafo 2º del artículo 58 del Código de Transito describe esta idea, al sostener que “Los peatones que queden incursos en las anteriores prohibiciones se harán acreedores a una multa de un salario mínimo legal diario vigente, sin perjuicio de las demás acciones de carácter civil, penal y de policía que se deriven de su responsabilidad y conducta.” Mientras que las sanciones a conductores implican entre otros, suspensión de la licencia, retención del vehículo, procedimientos administrativos y contravencionales (L. 769/2002, arts.134 y ss.).

(ii) El contenido normativo acusado no sugiere una desventaja probatoria para el conductor sobrio que haya lesionado a un peatón ebrio.

14. El segundo aspecto relevante del alcance de la norma consiste en que el procedimiento descrito en la disposición jurídica acusada, se inscribe dentro de las actuaciones que la legislación dispuso cuando las situaciones de tránsito puedan derivar en infracciones penales. Esto significa que el envío a la prueba de alcoholemia de los conductores involucrados en los accidentes de tránsito que describe el supuesto de la norma, se entiende como una de las actuaciones propias dentro de aquellas que tienen por fin determinar la posible responsabilidad penal que pueda surgir del siniestro en cuestión. Esto implica a su vez que la recolección de las pruebas con dicho fin, está a disposición de las partes que van a participar en el proceso de establecimiento de la responsabilidad penal. Por ello, no se puede afirmar que la norma ha omitido disponer la práctica de la prueba como obligación de la autoridad de tránsito. Pues, la lógica de los procesos penales, en punto de la recolección probatoria, es que a estas les asiste el derecho de solicitar la práctica de las que consideren relevantes.

Por lo anterior, para la Corte es claro que el conductor sobrio puede solicitar que se le practique la prueba de alcoholemia al peatón lesionado o fallecido, presuntamente ebrio. Justamente, el inciso siguiente al que se analiza en la presente sentencia, dispone que en el supuesto del accidente de tránsito con lesiones u homicidio “el informe o el croquis, o los dos, serán entregados inmediatamente a los interesados y a la autoridad instructora competente en materia penal”.

15. De este modo, si bien la norma supone una distinción entre conductores y peatones, ello no deriva en una desigualdad de trato, pues no es cierto que dicha distinción suponga una situación con consecuencias jurídicas disímiles para unos y otros, a partir de la que a la postre se coloque en una situación desventajosa a los conductores sobrios, respecto de los peatones ebrios, cuando ambos se vean involucrados en una accidente de tránsito. La demostración de lo anterior es que la norma demandada dispone una de las actuaciones para efectos de determinar la comisión de una infracción penal, lo cual sólo es posible al interior de una investigación penal. Y, la naturaleza de estos procedimientos penales implica la existencia de partes, que disponen en igualdad de condiciones del acerbo probatorio y de su práctica. Por demás, se insiste, el contenido normativo del inciso siguiente al cuestionado en este proceso, implica precisamente que las condiciones de recolección de los elementos probatorios para concluir la responsabilidad penal en el accidente de tránsito, se traslada de inmediato a la autoridad competente en materia penal. Autoridad a la que, por supuesto, se le puede solicitar la práctica de la prueba que configura la presunta omisión legislativa, según el cargo de inconstitucionalidad.

16. De otro lado, no puede dejar de considerarse que la obtención de la información sobre el grado del grado de alcohol en la sangre (alcoholemia) de un ciudadano conductor, está específicamente regulada en el Código de Tránsito en el artículo 150, según el cual “las autoridades de tránsito podrán solicitar a todo conductor de vehículo automotor la práctica de examen de embriaguez (...)”. Lo que significa que el legislador ha otorgado una facultad excepcional a la autoridad de tránsito en este asunto, que resulta de suma importancia en el contexto de la norma acusada, el cual como se ha dicho se refiere al procedimiento de determinación de la responsabilidad penal derivada de un accidente de tránsito.

El carácter excepcional de la facultad otorgada por el legislador a la autoridad de tránsito en la norma estudiada, se refiere al hecho de que forma parte de los procedimientos para determinar la responsabilidad penal, la regla general del artículo 246 del Código de Procedimiento Penal, según la cual las actividades que adelante la policía judicial, en desarrollo del programa metodológico de la investigación “que impliquen afectación de derechos y garantías fundamentales únicamente se podrán realizar con autorización previa proferida por el juez de control de garantías, a petición del fiscal correspondiente”. Y, si la excepción a lo anterior en la misma legislación procedimental penal, la configura una serie de actuaciones taxativamente contenidas en los artículos 213 a 245 del Código de Procedimiento Penal, dentro de las cuales no se encuentra la obtención de la prueba de alcoholemia, ello querría decir que el Código de Tránsito en efecto se erige como otra excepción a la regla general mencionada.

Lo explicado implica que, si en el caso de los peatones el legislador no contempló semejante excepción, es decir, no exoneró de la orden previa del juez de garantías la actuación consistente en la obtención de la prueba de alcoholemia del peatón, sino sólo del conductor; no podría pretenderse que mediante una sentencia se equiparara dicha situación, a partir de la implantación de otra excepción que contemple una hipótesis en la que no se aplique la garantía y el control a las actuaciones que conforman una investigación penal y que pueden afectar derechos y garantías fundamentales, en el ejercicio de la recolección probatoria.

Lo último podría expresarse en el sentido de sostener, que la Corte no puede crear otra excepción a los controles claramente basados en normas constitucionales, que pretenden garantizar los derechos fundamentales en el contexto de la recolección de pruebas en desarrollo de una investigación penal. No puede por tanto el juez de control de constitucionalidad, disponer que por regla general este tipo de pruebas suponen la orden previa de un juez de control de garantías, pero en el caso de la prueba de alcoholemia a peatones no, so pretexto de que en el caso de los conductores no es así.

(iii) La norma acusada no sugiere que el legislador haya omitido alguno de sus deberes constitucionales.

17. Por último, debe afirmarse a partir de lo expuesto hasta el momento, que la aseveración según la cual el legislador omitió dentro de sus deberes la inclusión de los peatones en el supuesto normativo de la disposición estudiada, indicaría que su deber es tratar jurídicamente de la misma manera a conductores y peatones. Un deber en tal sentido no se deriva de ningún principio constitucional. Por el contrario, tal como se afirmó más atrás, en el contexto de la regulación del tránsito resulta coherente que las consecuencias jurídicas se dirijan principalmente a la conducta de los conductores.

Por ello, es errado afirmar que la norma busca favorecer al peatón ebrio en detrimento del conductor sobrio en el contexto de los accidentes de tránsito en que se encuentren involucrados ambos. La intención de adjudicar consecuencias jurídicas materializadas en responsabilidades respecto de la actividad del tránsito, no puede conllevar a la comparación entre conductores y peatones, pues la conducta de los últimos no constituye el objeto de la regulación.

Se recuerda que la configuración de una omisión legislativa, implica la demostración de que dentro de los deberes del legislador se encuentra, regular el tema correspondiente a hipótesis adicionales que deben seguir la misma suerte jurídica de aquellas hipótesis consideradas originalmente en la norma sobre la que recae la acusación de la omisión. Cosa que en el caso concreto no se da, pues como se vio no es cierto que la norma derive en una desigualdad probatoria ulterior, en desarrollo de los procesos que pueden derivar del accidente de tránsito con lesiones u homicidio.

En conclusión, ni la norma tiene como consecuencia una situación desventajosa injustificada para el conductor sobrio (en los términos que se explicó el cargo). Es decir no se configura la alegada vulneración de la igualdad probatoria. Ni el legislador, debió regular a la luz de los principios constitucionales, en un sentido distinto la obligación de enviar sólo a los conductores (y no a los peatones) a la prueba de alcoholemia en caso de accidentes de tránsito con lesiones personales u homicidio que involucren a los peatones.

Con base en lo explicado, el contenido normativo acusado será declarado exequible por el cargo estudiado.

VII. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por el cargo estudiado en la presente sentencia, el aparte normativo demandado, contenido en el artículo 149 de la Ley 769 de 2002.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) ART. 148.—Funciones de policía judicial. En caso de hechos que puedan constituir infracción penal, las autoridades de tránsito tendrán las atribuciones y deberes de la policía judicial, con arreglo al Código de Procedimiento Penal.

(3) La propuesta de la corporación Fondo de Prevención Vial es que la práctica obligatoria de la prueba de alcoholemia en casos de accidentes de tránsito se extienda no solo a los peatones sino a los ciclistas también, cuando unos y otros se encuentren involucrados en los mencionados accidentes.

(4) Cfr. Sentencia C-891A de 2006, fundamento jurídico 3.1.

(5) Cfr. Sentencia C-543 de 1996, fundamento jurídico 1.

(6) Ibíd.

(7) Véase, sentencias C-543 de 1996, C-427 de 2000, C-1549 de 2000, C-185 de 2002, C-311 de 2003 y C-875 de 2005.

(8) Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-423 de 2006.

(9) Cfr. Sentencia C-1064 de 2001.

(10) Ver entre otras, la Sentencia C-543 de 1996

(11) En la Sentencia C-543 de 1996 sostuvo este Tribunal: “Lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad es evaluar si el legislador al actuar ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación no hay acto que comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta”.

(12) Sentencia C-504 de 1995. En el mismo sentido sostuvo en la Sentencia C-146 de 1998: “(...) son inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de uno de los extremos de comparación”.

(13) Sentencia C-038/06, fundamento jurídico 6. Criterio reiterado en Sentencia C-831 de 2007.

(14) En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 el artículo 336 dispone que son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, entre otros “Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del legislador o la legisladora nacional, estadal o municipal, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución, o las haya dictado en forma incompleta, y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su corrección.” En la Constitución de Portugal de 1976 el artículo 279 establece lo siguiente: De la inconstitucionalidad por omisión, Cuando la Constitución resulte incumplida por omisión de las medidas legislativas necesarias para hacer aplicables las normas constitucionales, el consejo de la revolución podrá recomendar a los órganos legislativos competentes que las dicten en un plazo razonable.” En el caso de Brasil se establece lo siguiente: “Declarada la inconstitucionalidad por omisión de una medida destinada a dar efectividad a una norma Constitucional, se comunicará al poder competente para la adopción de las providencias necesarias y, tratándose de órgano administrativo, para que se haga en treinta días”.

(15) En otro caso reciente, en Sentencia C-149 de 2009, la Corte analizó el asunto relativo a si los requisitos académicos para ostentar el cargo de defensor de familia, al exigir al aspirante uno de siete programas de postgrado, todos ellos relacionados con componentes curriculares de derecho o de estudio de la familia, excluyó injustificadamente otros programas de postgrado que estuviesen relacionados con las actividades propias del defensor de familia. Así pues, se encontró que en efecto se había excluido sin justificación constitucional alguna, otros programas académicos de esta índole cuyos componentes curriculares atendían a las funciones del defensor de familia. En este caso, el componente excluido de la regulación se refería a la posibilidad de relacionar las actividades del cargo en mención con la variedad de programas de postgrado para abogados en Colombia. Dicha deficiencia no correspondía a un elemento mínimo, pero tampoco se trataba de la ausencia total en la regulación del requisito analizado, por ello la Corte podía declarar la existencia de una omisión legislativa relativa o una absoluta. Y, luego de sopesar la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de usurpar competencias, declaró pues la existencia de una omisión relativa e incluyó un criterio general consistente en que el requisito en cuestión se entendía satisfecho con uno de los siete programas aludidos en la norma o con algún otro relacionado directamente con las actividades específicas del cargo, y dejó que en la práctica otras autoridades determinaran cuáles serían concretamente estos programas directamente relacionados con el quehacer de los defensores de familia. La decisión tuvo un salvamento de voto cuyo sentido fue precisamente la imposibilidad de la Corte de llenar el vacío de esta manera, pues aquello que se dejó a otras autoridades, en práctica iba a ser determinado por autoridades administrativas, cuando su disposición implicaba reserva de ley.