Sentencia C-619 de septiembre 30 de 2015

 

Sentencia C-619 de septiembre 30 de 2015

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-10673

Magistrada Ponente:

Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 685 de 2001, Código de Minas.

Demandantes: César Rodríguez Garavito, Beatriz Botero Arcila y Camila Soto Mourraille.

Bogotá, D.C., treinta de septiembre de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. La norma demandada

A continuación se transcribe el texto demandado, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 44.545 del 8 de septiembre de 2001, y se subrayan los apartes acusados:

“LEY 685 DE 2001

(Agosto 15)

‘Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones’.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

...

ART. 13.—Utilidad pública. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos en este código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo.

La expropiación consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los bienes adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título minero, para su exploración o explotación o para el ejercicio de sus correspondientes servidumbres”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

Competencia

1. De acuerdo con lo consagrado en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una disposición que hace parte de una ley de la República.

Asunto procesal previo: aptitud de la demanda

En el presente acápite la Sala realizará un breve resumen de los cargos de la demanda. Posteriormente explicará los requisitos de los cargos en las demandas de inconstitucionalidad, para luego analizar si en el presente caso la Corte debe pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada, o si debe proferirse una decisión inhibitoria, como lo solicitan algunos de los intervinientes dentro del proceso.

2. Los demandantes señalan que la expresión “En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases”, consagrada en el artículo 13 de la Ley 685 de 2001, vulnera los artículos de la Constitución Política que conforman la Constitución Ecológica y que consagran el principio de desarrollo sostenible. Particularmente, manifiestan que dicha disposición contraviene lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 8, 11, 44, 49, 58, 63, 67, 78, 79, 80, 81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 289, 294, 300-2, 301, 310, 313-9, 317, 330-5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y 366 superiores.

Para fundamentar su solicitud presentaron siete cargos en contra del texto acusado. Por razones metodológicas, y para facilitar su análisis por parte de la corporación, tales cargos serán clasificados en tres grupos dependiendo de las consecuencias jurídicas que los demandantes le atribuyen a la norma demandada, así: i) el primer grupo está conformado por los cargos primero a cuarto, que se refieren al medio ambiente, los recursos naturales, y la agricultura; ii) el segundo, por los cargos quinto y sexto, que acusan una vulneración del principio de descentralización y la autonomía de las autoridades territoriales y de las comunidades étnicas. Finalmente, iii) en el tercer grupo está incluido solo el séptimo cargo que está relacionado con la presunta extralimitación del ámbito de configuración del Congreso.

3. En los cargos primero al cuarto, los demandantes argumentan que el texto demandado vulneraba los principios de la Constitución Ecológica, y, particularmente, la obligación del Estado de proteger los recursos naturales, el ambiente sano, los recursos agropecuarios y el principio de seguridad alimentaria.

A juicio de los demandantes, la declaratoria de la minería como una actividad de utilidad pública e interés social permitiría la expropiación de bienes inmuebles rurales, impidiendo con ello la realización de la función ecológica de la propiedad. De esta forma, sostienen los demandantes:

“Así, por ejemplo, conforme a la citada disposición podrán destinarse a la actividad minera terrenos que tengan calidades de ecosistemas protegidos, que tengan yacimientos de agua, que sean aledaños a ríos o represas, o donde se realicen actividades agropecuarias que soporten la actividad económica o la seguridad alimentaria de toda una región (...) La priorización irrestricta de la minería limita así de manera desproporcionada el derecho de propiedad privada, sobre todo cuando este derecho sirve como salvaguarda para la protección de múltiples valores y bienes colectivos que tienen expresa protección constitucional, como lo son las relacionadas con lo que la Corte ha denominado “Constitución Ecológica” (...) y la obligación constitucional de proteger, por ejemplo, los recursos hídricos de la Nación”.

4. En el segundo grupo de cargos los demandantes afirman que la declaratoria de utilidad pública e interés social de la minería limita desproporcionadamente la autonomía de las entidades territoriales y de las comunidades étnicas para gestionar sus intereses y adoptar decisiones respecto del uso del suelo, impidiendo de contera la participación política en lo local, y la realización del principio de diversidad étnica y cultural de la Nación.

Manifiestan que el texto demandado declara la minería como una actividad económica que se regula desde el nivel nacional, y por lo tanto, como una actividad que concierne exclusivamente a las autoridades del nivel nacional. En este sentido, la disposición demandada prohíbe a las autoridades locales pronunciarse sobre la conveniencia o utilidad de los proyectos mineros, impide que ejerzan sus competencias de regulación sobre el uso del suelo, contenidas en los artículos 313 y 9º de la Constitución Política, y vulnera los derechos fundamentales de las comunidades étnicas a participar en las decisiones que les competen. De esta manera, afirman:

“Ahora, en la medida en que es un hecho conocido que la minería es susceptible de afectar el medio ambiente y el artículo 79 de la Constitución, señala expresamente que “La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo”, al prohibírsele a las autoridades regionales, seccionales o locales, pronunciarse respecto a la utilidad de la actividad minera en sus municipios, pues esta es declarada de plano a nivel nacional, se desconocen los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deben orientar la resolución de las tensiones que lleguen a surgir entre los principios de unidad y de autonomía territorial en el ejercicio de las competencias atribuidas a las distintas entidades territoriales, como lo dispone el artículo 288 de la Constitución Política.

Adicionalmente, esta misma prohibición cercena las competencias para regular los usos del suelo y expedir normas orientadas a la defensa del patrimonio ecológico y cultural que la Constitución atribuye de manera directa a los concejos municipales (C.P., art. 313, num. 7º y 9º) (...).

Por otra parte, la Corte Constitucional ha señalado que la Constitución propugna por un modelo de Estado que se reconoce como culturalmente heterogéneo y que, por ende, está interesado en la preservación de las comunidades diferenciadas, a través de la implementación de herramientas jurídicas que garanticen su identidad como minoría étnica y cultural, organizadas y reguladas mediante sus prácticas tradicionales. En esta medida, la declaratoria de la minería como de utilidad pública e interés social en todas sus ramas y fases vulnera de manera desproporcionada el derecho que estas comunidades también tienen a participar en la toma de decisiones que los afecten”.

5. Los demandantes consideran que el texto acusado, por un lado faculta al Estado a expropiar los bienes con la finalidad de iniciar actividades mineras, incluso si los mencionados bienes se encuentran destinados a la satisfacción de bienes jurídicos superiores, como la protección del ambiente, y en general, los principios contenidos en la Constitución Ecológica. Por otro lado, infieren que la disposición acusada vulnera el principio de participación política, y específicamente, la autonomía de las entidades territoriales para ordenar sus territorios y regular el uso del suelo, e impide que las comunidades étnicas participen en la toma de decisiones sobre proyectos que puedan afectarlas.

6. Sobre el particular, la Sala resalta que algunos de los intervinientes, como es el caso de la Agencia Nacional de Minería y el Ministerio de Minas y Energía, solicitaron a la Corte la inhibición por falta de los requisitos sustanciales de la demanda. Indicaron que los motivos de inconstitucionalidad de la norma alegados por los demandantes no eran claros, ciertos, específicos, pertinentes ni suficientes, toda vez que estos controvertían consecuencias de aplicación de la norma que tienen un carácter puramente hipotético. En este sentido, al no cumplirse los requisitos exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para considerar que la demanda es apta, la Corte estaría obligada a declararse inhibida en el presente asunto.

Análisis de los requisitos de aptitud de la demanda

7. Antes de plantear el problema jurídico que será resuelto en la presente providencia, la Sala aludirá brevemente a los requisitos que establece el Decreto 2067 de 1991 para que procedan las demandas de inconstitucionalidad.

Los requisitos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991

El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que toda demanda de inconstitucionalidad deberá contener: i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, ii) una referencia a las normas constitucionales presuntamente vulneradas, iii) las razones por las cuales el accionante considera que las disposiciones acusadas vulneran normas superiores, iv) el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición de la norma demandada, cuando ello sea pertinente, y finalmente, v) las razones por las cuales la Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma demandada. Señala el referido artículo:

“ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:

1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;

2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;

3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; Sentencia C-131 de 1993.

4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y

5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.

8. Ahora bien, la Corte Constitucional se ha referido a la importancia de que los requisitos de la demanda se cumplan, no solo formalmente, sino materialmente, con el fin de garantizar un verdadero control del poder público(13). Para ello, ha explicado que las razones esgrimidas para desestimar la constitucionalidad de una norma jurídica deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. En este sentido, el análisis de la Corte Constitucional estará dirigido a identificar la concreción de un cargo de constitucionalidad real y no simplemente aparente(14). Al respecto ha manifestado:

“Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (D. 2067/2000, art. 2º, num. 3º). Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficiente. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional(15). (Subraya y negrilla fuera del texto).

Así mismo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido en qué consisten los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos de inconstitucionalidad. En este sentido, ha indicado que los cargos deben ser: i) claros, ii) ciertos, lo cual supone que deben recaer sobre el contenido de la disposición acusada, iii) específicos, que significa que deben plantear una contradicción entre normas demandadas, y, iv) pertinentes, en la medida en que los cargos deben tener carácter constitucional, y no exclusivamente legal o doctrinal, o de conveniencia, y, finalmente, v) deben ser suficientes, para suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Señaló la Corte:

“En reciente oportunidad, esta Corte señaló que sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficiente. Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda “sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte”(16) (Subraya y negrilla fuera del texto).

9. Por lo tanto, en el caso analizado la Sala deberá, en primer lugar: i) identificar la norma demandada, para posteriormente, ii) establecer si los cargos formulados por los demandantes cuentan con las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que requieren las demandas de inconstitucionalidad. Ello se realizará a continuación.

10. La Sala advierte que los accionantes demandaron la expresión del artículo 13 de la Ley 685 de 2001 que señala: “En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárese de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases”. Para la Corte es claro que la norma jurídica demandada tiene como finalidad exclusiva la clasificación de una actividad económica, a saber, la minería, como una actividad de utilidad pública e interés social. Por consiguiente, al margen de las consecuencias normativas que se puedan derivar indirectamente de dicha clasificación por virtud de otras disposiciones, esta no prescribe ningún tipo de consecuencia directa como resultado de la mencionada declaratoria. No obstante, como se desprende de los cargos planteados, los demandantes han atribuido una serie de consecuencias normativas a la referida norma, y son precisamente estas consecuencias las que están siendo cuestionadas en la acción pública de inconstitucionalidad.

11. Luego de identificar la norma jurídica demanda (sic) y su objeto, la Sala realizará el análisis de la configuración de los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, exigidos por la jurisprudencia para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre la disposición demandada, como se expondrá a continuación.

Falta de certeza porque el cargo no se predica del texto acusado: necesidad de integrar la unidad normativa

12. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de certeza exige que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente, que tenga un contenido propio, y no sobre una norma puramente deducida o implícita, o sobre otras normas del ordenamiento jurídico no demandadas por los accionantes(17).

13. En el presente caso los cargos planteados por los demandantes presuponen que la declaratoria de las distintas ramas y fases de la minería como actividades de utilidad pública e interés social conlleva, por sí misma, el otorgamineto de la facultad de expropiación al Gobierno Nacional. Sostienen que con ello se impide cumplir con las normas de la Constitución Ecológica, y en particular se frustra la realización de la función ecológica de la propiedad (cargo primero). Adicionalmente, sostienen que quedan desprotegidos una serie de bienes jurídicamente protegidos por la Constitución, como son el medio ambiente (cargo segundo), los recursos naturales, el agua y la agricultura (cargos tercero y cuarto). Adicionalmente, se estaría vulnerando la autonomía de las autoridades de las entidades territoriales y de las comunidades étnicas en su facultad para decidir los usos del suelo (cargo sexto). Con ello, dicen, el Congreso estaría excediendo el ámbito de su facultad de configuración legislativa (cargo séptimo).

Sin embargo, la Corte advierte que la declaratoria de utilidad pública e interés social de una actividad no implica, per se, las consecuencias jurídicas atribuidas por los demandantes, a saber, la facultad del Estado para expropiar los bienes inmuebles necesarios para la realización de proyectos mineros. La declaratoria de utilidad pública e interés social es un atributo que se refiere a los motivos o fines del Congreso, mientras que la facultad de expropiación determina los medios que este le otorga a la administración —nacional o territorial— para lograrlos.

La diferencia entre la facultad de configuración legislativa para establecer los motivos de utilidad pública e interés social y la facultad para escoger los medios para desarrollarlos, se puede observar de una lectura del inciso tercero del artículo 58 de la Constitución Política. Dicha norma no solo faculta al legislador para definir los motivos por los cuales puede haber una expropiación, lo faculta también para decidir en qué casos puede haber expropiación. En todo caso, ante la definición de un motivo como de utilidad pública e interés social, el Congreso puede decidir si hace uso de dicha facultad o no. Al respecto, la disposición dice: “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa”. (Resaltado fuera de texto)

La Corte resalta que los términos “utilidad pública e interés social” corresponden a conceptos jurídicos indeterminados. Por lo tanto, corresponde al legislador llenarlos de contenido en ejercicio de su potestad de configuración legislativa. En esa medida, hace parte de dicha potestad decidir en qué casos los motivos de utilidad pública e interés social justifican el otorgamiento de facultades a la administración para que adelante procesos de expropiación, y en qué otros casos los motivos de utilidad pública e interés social no son suficientes para justificar el otorgamiento de dicha facultad. Es perfectamente posible que el Congreso clasifique una cierta actividad o servicio público como de utilidad social e interés público, pero decida no otorgarle facultades al gobierno para adelantar expropiaciones, o que decida hacerlo solo bajo ciertas condiciones o en determinados casos.

De lo anterior se concluye que se trata de dos facultades constitucionales diferentes, y que el Congreso no solo tiene la potestad para definir los motivos de utilidad pública e interés social. También tiene la facultad de evaluar la conveniencia de los diferentes medios que puede utilizar la administración para lograr los objetivos de utilidad pública e interés social definidos en la ley. Así, el Congreso podría definir una actividad como de utilidad pública o interés social, sin facultar a la administración para iniciar procesos de expropiación. Podría, por ejemplo, establecer otros tipos de gravámenes sobre la propiedad, como servidumbres, o limitar temporalmente el derecho de propiedad en la medida en que sea necesario para desarrollar determinadas actividades o prestar ciertos servicios públicos definidos como de utilidad pública o interés social. En fin, en la medida en que son conceptos jurídicos indeterminados, la declaratoria de una actividad como de utilidad pública o interés social no conlleva implícitamente que el Congreso le esté otorgando a la adminsitración (sic) la facultad para adelantar procesos de expropiación. Lo que el artículo 58 impone es que solo cuando haya motivos de utilidad pública o interés social previamente definidos por el Congreso puede haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Sin embargo, se reitera, sí puede declararse una actividad como de utilidad pública e interés social sin necesidad de que por ese solo hecho se estén confiriendo facultades a la administración en el orden nacional para iniciar procesos de expropiación.

14. La regulación de la expropiación no fue incluida como parte de las disposiciones demandadas en la presente acción pública de inconstitucionalidad, a pesar de ser el texto inmediatamente subsiguiente al aparte normativo demandado. En este sentido, si se siguiera la lógica de los cargos planteados en la demanda, los accionantes deberían haber incluido la regulación de la expropiación en su demanda. Al fin y al cabo, los señalamientos en contra de la disposición acusada, a saber, la imposibilidad de realizar la función ecológica de la propiedad, la consiguiente desprotección de la Constitución Ecológica, del medio ambiente y de los recursos naturales (cargos primero a cuarto), y la afectación de la autonomía de las entidades territoriales y de las autoridades de las comunidades étnicas (cargos quinto y sexto), y el exceso en la facultad de configuración legislativa (cargo séptimo) se derivan de la facultad del Gobierno Nacional para iniciar procesos de expropiación. Podría llegar a pensarse que en casos como este la Corte debe entrar a integrar la unidad normativa. Sin embargo, como se analizará más adelante, conforme a la jurisprudencia constitucional la Corte solo puede entrar a integrar oficiosamente la unidad normativa en casos excepcionales.

15. En ese mismo orden de ideas, la Corte tampoco advierte que del enunciado normativo acusado se desprenda una limitación del principio de autonomía de las autoridades de las entidades territoriales, ni de las comunidades étnicas en la adopción de sus decisiones en torno al uso del suelo (cargos quinto y sexto). La disposición demandada no atribuye ningún tipo de facultad a un órgano estatal, ni del nivel nacional, ni del territorial. Tampoco está limitando, condicionando, o de alguna otra manera regulando el ejercicio de dichas facultades. Como se dijo anteriormente, la norma demandada solo está clasificando una actividad como de interés social y utilidad pública. Las consecuencias que se desprendan de dicha clasificación, estarán consagradas en otras disposiciones distintas, pero no en el texto demandado. Por lo tanto, mal podría decirse que toca el ámbito de la autonomía de las entidades locales, o de las autoridades de las comunidades étnicas.

De la misma manera en que los conceptos de utilidad pública e interés social son jurídicamente indeterminados, y no presuponen una configuración preestablecida de las relaciones jurídicas entre el Estado, quienes ejercen la minería, y los propietarios de los inmuebles necesarios para extraer recursos mineros, tampoco configuran la relación entre el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales y étnicas. La clasificación de la minería como actividad de utilidad pública e interés social no conlleva una usurpación de las facultades de los municipios y departamentos, ni de las autoridades de las comunidades negras, indígenas, raizales, palenqueras y afrocolombianas. Más aún, dicha clasificación no atribuye ni distribuye facultades entre autoridades de distintos órdenes, ni impone restricciones o limitaciones al ejercicio de las mismas. Por lo tanto, tampoco desde este punto de vista puede afirmarse que la consecuencia atribuida por los accionantes se desprenda del texto demandado.

Insuficiencia de los cargos por no identificar las ramas y fases de la minería que no pueden ser consideradas actividades de utilidad pública e interés social

16. Ahora bien, tanto en el séptimo cargo como en la argumentación de los seis primeros, los demandantes también aducen que al considerar la minería como una actividad de utilidad pública e interés social en todas sus ramas y fases, el Congreso excedió su facultad constitucional para regular determinadas actividades económicas. Según el argumento, no todas las ramas y fases de la minería son susceptibles de clasificarse como actividades de utilidad pública e interés social. Extender tal clasificación a todas ellas, indistintamente, es contrario a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, pues impide realizar una ponderación a partir del valor que tiene cada bien jurídico en nuestro sistema constitucional. Al incluir indiscriminadamente todas estas ramas y fases de la minería como actividades de utilidad pública e interés social se estarían sacrificando injustificadamente ciertos bienes jurídicos como el medio ambiente o la agricultura, más allá de lo que está constitucionalmente permitido, dada la importancia relativa de cada bien jurídico dentro de nuestro sistema constitucional. En parte, dicho argumento adolece del mismo vicio de los anteriores, puesto que los demandantes lo estructuran sobre la base de una consecuencia normativa, que es la facultad de expropiación, la cual, como se vio, no se desprende del texto demandado.

17. Por otra parte, aun si se se (sic) aceptara en gracia de discusión que el cargo por exceder la facultad otorgada constitucionalmente al Congreso para regular actividades económicas no depende de la facultad del Estado para expropiar la propiedad raíz, lo cierto es que los demandantes no identifican cuáles son, en concreto, aquellas ramas y fases de la minería consideran que es inconstitucional declarar como actividades de utilidad pública e interés social. La adecuada formulación de un cargo dirigido en contra de una clasificación legal, por ser supra-inclusiva, requiere que los demandantes identifiquen aquellas categorías que consideran que es inconstitucional que el Congreso haya incluido. Lo contrario llevaría a que la decisión de la Corte exceda los términos mismos en los que los demandantes plantean los cargos.

18. En efecto, los demandantes argumentan que la manera en que el Congreso clasificó la minería como una actividad de utilidad pública e interés social es demasiado general, porque incluye todas las ramas y fases de la actividad. Para ellos, es contrario a la Constitución que todas las ramas y fases estén incluidas en esta catergoría (sic). El problema, entonces, consiste en que la norma incluye algunas ramas y fases de la actividad minera que no deberían clasificarse como de utilidad pública e interés social, porque de ello se desprenden una serie de consecuencias normativas que resultaría inconstitucional que se les extendieran. De tal argumento se desprende que para los demandantes la inconstitucionalidad es predicable únicamente en relación con la inclusión de algunas ramas y fases de la minería, pero no lo es en relación con otras. En últimas, lo que reprochan es el carácter general e indiscriminado de la clasificación. Sin embargo, en los términos en que plantean la demanda, el pronunciamiento de la Corte se produciría en relación con la expresión “la industria minera en todas sus ramas y fases”. Por lo tanto, en ausencia de una identificación de las ramas y fases específicas que según los demandantes es inconstitucional declarar como de utilidad pública e interés social, un fallo de inconstitucionalidad sobre la norma demandada resultaría igualmente supra-inclusivo. En primer lugar, de producirse un fallo de inconstitucionalidad la Corte no excluiría solo las ramas y fases que deberían excluirse, sino todas ellas. Al hacerlo prescindiría de otras que, en la lógica del argumento de los demandantes, sí serían susceptibles de declararse de utilidad pública e interés social, de acuerdo con la Constitución.

De aceptarse la aptitud del cargo ello supondría que la Corte debe hacer un análisis de cada rama y de cada fase de la actividad minera. Empecemos con las fases. Las fases de la actividad minera, según el artículo 2º de la Ley 685 de 2001, son las de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción. Sin embargo, la demanda no identifica cuáles de dichas fases deben ser excluidas de la categoría de actividades de utilidad pública e interés social, ni mucho menos precisa por qué se deben excluir. No aclara si se deben excluir por completo determinadas fases de la categoría de utilidad pública e interés social, o si solo se deben excluir en relación con determinados minerales, o con ciertos métodos para llevar a cabo estas fases de la minería. Del mismo modo, la demanda tampoco establece cuál es el fundamento constitucional para adoptar una decisión de fondo en relación con algunas fases de la minería y no con otras, ni dice cómo afecta la declaratoria de cada fase como de utilidad pública e interés social a cada uno de los distintos bienes jurídico constitucionales presuntamente vulnerados.

En ese mismo orden de ideas es preciso anotar que ni el Código de Minas, el cual regula de manera integral, completa y sistemática la actividad(18), ni la demanda, definen qué es una “rama” de la minería. Tampoco lo hace la demanda, ni en ella se identifican cuáles son las ramas de la minería que consideran que es inconstitucional incluir como actividades de interés social y utilidad pública. Frente a la falta de una definición del término, y de una identificación de las ramas que resulta inconstitucional considerar como de utilidad pública e interés social, no puede la Corte Constitucional adoptar una decisión de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición demandada.

En los términos en que está planteada la demanda, si la Corte llegara a declarar la constitucionalidad de la disposición demandada, su decisión cubriría todas las ramas y fases de la minería. Por lo tanto, la decisión de la Corte desbordaría el alcance de los cargos planteados. En casos como este, en los que los ciudadanos demandan normas clasificatorias por ser ultra- o supra-inclusivas, los demandantes deben identificar con precisión cuáles son las categorías que deben estar excluidas de la clasificación. En este caso particular, les correspondería identificar cuáles son las “ramas y fases” de la minería y plantear argumentos estableciendo por qué es inconstitucional clasificarlas como actividades de “utilidad pública e interés social”. Desde este punto de vista, los cargos planteados por los demandantes son insuficientes, y por lo tanto, tampoco son aptos para que la Corte emita un pronunciamiento de fondo.

19. Adicionalmente, un eventual pronunciamiento de fondo de la Corte tendría el efecto de excluir todas las consecuencias que se derivan de la clasificación de la minería como actividad de utilidad pública e interés social, cuando en realidad el cargo solo va encaminado a declarar la inconstitucionalidad de algunos de sus efectos. En particular, como ya se dijo, el cargo va dirigido a atacar la facultad del Gobierno Nacional para expropiar inmuebles rurales necesarios para llevar a cabo actividades mineras. Desde este punto de vista, también resultaría desmedido proferir un fallo de fondo sobre la clasificación demandada. Además de lo dicho en relación con la falta de certeza, también por esta razón los ciudadanos deben identificar, no solo las ramas y fases de la minería que deberían excluirse, sino las disposiciones que consagran las consecuencias específicas que consideran inconstitucionales. Como se dijo anteriormente, la clasificación de una actividad como de utilidad pública e interés social, por sí misma, no crea un régimen jurídico en el que se atribuyan una serie de facultades, restricciones, derechos y obligaciones que configuren a priori un conjunto de relaciones jurídicas determinadas. En esa medida, para que un cargo cumpla con el requisito de suficiencia, los demandantes deben identificar las consecuencias normativas específicas que consideran inconstitucionales e integrar las normas que consagran estas consecuencias a su demanda.

20. A manera de ejemplo, algunas de las consecuencias jurídicas de la declaratoria de la minería como una actividad utilidad pública e interés social, que están definidas en el Código, son la de inalienabilidad e imprescriptibilidad de los recursos mineros a favor de particulares (art. 6º), la posibilidad de expropiación de bienes inmuebles (art. 13º), la reversión gratuita de la infraestructura, instrumentos y construcciones utilizadas por las empresas mineras a favor del Estado como consecuencia de la terminación del contrato de concesión a cualquier título (art. 113), la obligación de las empresas mineras de recopilar y entregarle al Estado la información sobre la riqueza minera que posean (art. 339), y la obligación de actualizar el catastro minero, así como el carácter público de la información que tales empresas recopilen sobre la riqueza geológica del país (art. 340). De todas ellas, a la única a la que se refieren los demandantes es a la expropiación, pero como lo dijo la Corte, los demandantes no incluyeron la regulación de la expropiación como parte del texto demandado.

21. Por todo lo anterior, la sola clasificación de una actividad como de utilidad pública e interés social, sin consideración de las consecuencias normativas que de ello se desprendan, no es suficiente para que la Corte entre a proferir una decisión de fondo sobre la contitucionalidad de la norma demandada.

Falta de especificidad: no se contrastó la contradicción entre el texto demandado y contenidos normativos específicos de la Constitución

22. Así mismo, los cargos de inconstitucionalidad formulados carecen del requisito de especificidad. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional(19), las razones aportadas por el demandante deben definir con claridad y precisión la manera en que la disposición acusada vulnera disposiciones de la Constitución Política. Por lo tanto, los cargos no pueden ser indeterminados o genéricos.

23. Sin embargo, en el caso analizado, los argumentos presentados por los accionantes no establecen de manera concreta las contradicciones que aducen que existen entre la norma acusada y cada uno de los contenidos constitucionales que consideran infringidos. En efecto, tal y como se estableció previamente, la norma jurídica demandada tiene como objeto establecer una clasificación, sin especificar las consecuencias jurídicas que se derivan de ello. Dicha norma no establece el conjunto de hipótesis fácticas o de condiciones en las que el Estado puede llevar a cabo la expropiación de bienes para desarrollar actividades mineras, ni define las circunstancias en que no lo puede hacer, ni regula la manera como se deben desarrollar las diferentes ramas y fases de esta actividad para no afectar el medio ambiente, los recursos naturales o la agricultura, ni tampoco atribuye facultades a órganos específicos del Estado, ni les impone restricciones de las cuales pueda llegar decirse que limitan la autonomía que la Constitución le otorga a las entidades territoriales y a las autoridades de las comunidades étnicas.

24. A pesar de lo anterior, los demandantes señalan, genéricamente, que la disposición demandada vulnera un conjunto bastante amplio de disposiciones constitucionales, a saber, el preámbulo y los artículos 2º, 8º, 11, 44, 49, 58, 63, 67, 78, 79, 80, 81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 289, 294, 300-2, 301, 310, 313-9, 317, 330-5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y 366 superiores. Sin embargo, no realizan análisis particulares que señalen en qué consiste la contradicción entre el texto demandado y cada una de las disposiciones constitucionales que consideran vulneradas. Por el contrario, se limitan a señalar los artículos que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, componen la denominada Constitución Ecológica. Así, por ejemplo, los demandantes no especifican las razones por las cuales la norma jurídica acusada se contrapone directamente con los derechos de los niños (art. 44), ni con el derecho a la educación (art. 67), ni con la prohibición de la fabricación, posesión y uso de armas químicas (art. 81), entre otras.

De esta manera, la Corte concluye que los demandantes expusieron una serie de análisis y consideraciones indeterminadas que no permiten identificar una posible contradicción entre el texto demandado y las normas jurídicas que consideran violadas. En consecuencia, no se cumple con el requisito de especificidad.

Insuficiencia de los cargos por falta de sustento de los argumentos basados en daños al medio ambiente y a los recursos naturales

25. Finalmente, los argumentos planteados por los demandantes en el proceso de constitucionalidad no son suficientes. La Corte Constitucional ha indicado que para que se cumpla con este requisito el demandante debe aportar los elementos de juicio argumentativos y probatorios que permitan realizar el estudio de constitucionalidad en forma idónea. Sin embargo, la jurisprudencia no exige la realización de una exposición probatoria integral, por lo que el demandante tiene la posibilidad de solicitar la práctica de pruebas ante la Corte(20). Con todo, a pesar de lo anterior, los argumentos propuestos en la demanda deben despertar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada(21).

Los argumentos presentados por los demandantes en el caso analizado no tienen esta cualidad. Dichos argumentos no se basan en una contradicción directa entre el texto constitucional y una hipótesis fáctica expresamente consagrada en la norma acusada. Se basan, más bien, en unas hipótesis sobre las consecuencias fácticas no intencionales que los demandantes atribuyen a la norma acusada, como que al declarar la minería como una actividad de utilidad pública e interés social se van a ver afectados el medio ambiente y los recursos naturales, especialmente el agua. Para llegar a tales conclusiones se basan en una cadena de inferencias sobre las consecuencias de la norma demandada. Según el argumento, de la norma demandada se derivan indirectamente una serie de incentivos, que a su turno promueven y facilitan la realización de una actividad económica, que a su vez produce ciertas externalidades negativas sobre el medio ambiente, la agricultura, y otros bienes jurídicos objeto de protección constitucional. En particular, sostienen que la declaratoria de todas las ramas y fases de la minería como de interés social y utilidad pública afecta negativamente el medio ambiente, la agricultura y los recursos naturales. Sin embargo, los demandantes no aportan sustento empírico que muestre que puede haber una correlación entre la norma demandada y los efectos empíricos que ellos aducen. En esa medida, resulta difícil que la Corte tenga algún indicio de que existe una relación de causalidad que justifique adelantar un juicio de constitucionalidad abstracto con base en la vulneración de la Constitución ecológica. Aun aceptando que en virtud de los principios de precaución y cautela la incertidumbre en relación con la afectación del medio ambiente pueda llevar a una decisión de inconstitucionalidad, los demandantes tienen la carga de sustentar empíricamente su argumento, al menos con indicios que produzcan una duda sobre la constitucionalidad de la norma demandada.

En efecto, los demandantes expusieron una serie de consecuencias jurídicas que no fueron demostradas a través de argumentos empíricos suficientes. Como ya se dijo, no señalaron cuáles son las fases y ramas de la minería que resultaría inconstitucional declarar de utilidad pública e interés social. Simplemente se limitaron a mencionar el carácter supra-inclusivo de la norma. Así, mencionaron que “la norma analizada cubre casos en los que es razonable y proporcional pero que cubre muchos otros, demasiados, en que no lo es”. Sin embargo, no presentaron argumentos suficientes que permitieran desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la norma jurídica demandada.

26. Por otro lado, la Sala tampoco advierte la existencia de una duda razonable de inconstitucionalidad sobre el texto normativo acusado, toda vez que, como se ha explicado ampliamente en la presente providencia, los cargos nunca se dirigieron a cuestionar su contenido, el cual es puramente clasificatorio.

No puede obviarse que la Corte Constitucional debe abstenerse de efectuar un análisis de constitucionalidad abstracto con base únicamente en suposiciones, hipótesis, o afirmaciones no demostradas, ni en ocurrencias eventuales, o situaciones de hecho particulares. Corresponde a los demandantes la carga de probar las situaciones de hecho y de establecer su correlación con la disposición acusada, y con las normas constitucionales presuntamente infringidas. Por lo tanto, tampoco se cumple con el requisito de suficiencia de los cargos en este caso.

27. En definitiva, la Sala concluye que en el caso analizado los demandantes no han planteado evidencia de una correlación fuerte, ni de una relación de causalidad que permita establecer que hay un vínculo entre el texto demandado, las consecuencias atribuidas a este, y los cargos de inconstitucionalidad planteados. Así, si bien cuestionaron la constitucionalidad de una parte del artículo 13 de la Ley 685 de 2001, lo cierto es que sus argumentos se dirigieron a controvertir efectos que no se desprenden del referido texto, sino que, posiblemente, se encuentran regulados en otras disposiciones que no fueron objeto de la acción de inconstitucionalidad. En consecuencia, las razones esgrimidas por los demandantes no cumplieron con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, desarrollados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para determinar la aptitud de los cargos en las acciones públicas de inconstitucionalidad.

Análisis de la decisión a adoptar

28. La Corte Constitucional concluye entonces, que los cargos planteados en la presente demanda de inconstitucionalidad no reúnen los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. No obstante, la corporación deberá indagar si se encuentra facultada para suplir, de manera oficiosa, los errores en los que incurrieron los demandantes al formular los cargos, y, consecuentemente, integrar la unidad normativa respectiva; o si por el contrario, deberá abstenerse de conocer de fondo el asunto planteado y, por lo tanto, proferir una sentencia inhibitoria.

El presente caso refleja un conflicto de principios y derechos constitucionales que deben ser armonizados. Por un lado están el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y los principios de economía procesal y prevalencia del derecho sustancial, los cuales pueden verse afectados en caso de que la corporación decida abstenerse de integrar la unidad normativa y de estudiar de fondo el caso planteado. Por el otro lado está la necesidad de salvaguardar el principio de supremacía constitucional. Particularmente, preservando el carácter limitado de la competencia que tiene la Corte Constitucional en virtud del artículo 241 superior, que faculta a esta corporación para conocer de las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos, pero no a enmendar los yerros en que estos hayan incurrido, o a analizar de oficio la constitucionalidad de las leyes.

29. En consecuencia, la Sala deberá responder el siguiente problema jurídico:

¿Puede la Corte Constitucional pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, aun cuando los cargos planteados por los demandantes no se desprendan del texto demandado, sean inciertos e insuficientes?

30. En primer lugar, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la facultad de integrar oficiosamente la unidad normativa es de carácter excepcional, y que por lo tanto, la regla general es la inhibición cuando el demandante haya omitido realizarla(22). Así, esta solo será procedente cuando: i) se demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, ii) la disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones, y, finalmente, iii) la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional. Al respecto, esta corporación dijo que le corresponde a la Corte integrar la unidad normativa:

“(i) Cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, con el propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo; (iii) cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”(23).

31. Ahora bien, pese a que en gracia de discusión podría concluirse, prima facie, que una decisión inhibitoria afectaría el derecho fundamental de acceso a la justicia y de los principios de economía procesal, buena fe, democracia participativa y prevalencia del derecho sustancial, por cuanto impediría que se profiera un fallo de fondo, la Corte Constitucional ha sostenido lo contrario, que inhibirse de proferir una decisión de fondo es lo que desarrolla más adecuadamente el principio de participación política.

32. Así, la Sentencia C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), la señaló que los límites impuestos por el artículo 241 de la Constitución a la Corte Constitucional implican que esta corporación no podrá realizar la integración oficiosa de la unidad normativa cuando los cargos de la demanda sean ineptos, incluso a pesar de que con posterioridad a la demanda los intervinientes presenten argumentos ciertos, específicos, pertinentes y suficientes que, de haberse planteado en la demanda, configurarían cargos de constitucionalidad idóneos(24).

En efecto, en la mencionada providencia la Corte no solo advirtió los límites competenciales impuestos por el artículo 241 superior, que impiden que la corporación se pronuncie sobre normas jurídicas que no han sido objeto de una demanda ciudadana, sino que, adicionalmente consideró que inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo cuando los cargos de una demanda son ineptos es lo que mejor desarrolla el principio de democracia participativa. En este sentido, la decisión de inhibición, lejos de constituir una defensa absoluta del principio de legalidad y de las normas jurídicas procesales, permite proteger: i) el debido proceso constitucional, iii) el real y efectivo acceso a la justicia por parte de los demandantes y ciudadanos intervinientes, y finalmente, iii) fortalece la democracia participativa, el ejercicio del control político, y hace más transparente la función de la Corte. Así, indicó esta corporación:

“Finalmente, pero en estrecha relación con el punto anterior, la Corte observa que si los procesos de constitucionalidad deben estar orientados a fortalecer un diálogo entre las instituciones, la ciudadanía y el operador jurídico, una decisión inhibitoria no resulta desproporcionada sino que, por el contrario, amplía las posibilidades en este sentido. En efecto, la decisión inhibitoria no hace tránsito a cosa juzgada y, por el contrario, permite que el actor, o cualquier otro ciudadano, pueda volver a presentar la demanda de inconstitucionalidad, teniendo la posibilidad de profundizar en el estudio del tema y hacer más fecundo el debate en una nueva oportunidad. Por consiguiente, si se pondera la economía procesal frente al derecho a participar en el ejercicio y control del poder político, bien sea mediante la presentación de demandas de inconstitucionalidad (C.P., art. 40-6), o a través de las intervenciones ciudadanas (C.P., art. 242-1), es claro que debe prevalecer este último. Así mismo, desde el punto de vista de la prevalencia del derecho sustancial, es errado afirmar que un pronunciamiento de fondo resulta indispensable, pues el acceso a la justicia y la guarda de la supremacía constitucional solamente adquieren sentido cuando se garantiza el debido proceso mediante una posibilidad real y efectiva de ejercer el control político. En cuanto a la buena fe del actor, que parecería afectada, la Corte concluye que no puede dársele un carácter absoluto, hasta llegar a desvirtuar la esencia misma del control de constitucionalidad. Y por último, todo lo anterior demuestra entonces que la decisión inhibitoria, lejos de afectar, fortalece la democracia participativa y hace más transparente la función atribuida a la Corte(25).

33. De tal modo, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la decisión inhibitoria por razón de la inadecuada formulación de los cargos garantiza los principios de la democracia participativa, y particularmente, el ejercicio del control político. En efecto, esta posibilita el desarrollo de un debate constitucional futuro con mayor profundidad y solidez, en el cual pueden participar tanto los demandantes e intervinientes iniciales, como otros ciudadanos, lo que repercutiría en una verdadera salvaguarda del derecho de acceso a la administración de justicia.

34. En esta oportunidad, la Sala reiterará el precedente fijado por la Corte Constitucional. Así, en tanto la demanda analizada no cumplió con los requisitos sustanciales de aptitud, toda vez que los cargos alegados carecen de certeza, especificidad, y suficiencia, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre el fondo del asunto, con el fin de garantizar el principio de democracia participativa y el derecho al debido proceso constitucional.

VII. Decisión

Con base en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.

RESUELVE:

DECLARARSE INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la frase “(E)n desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárese de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases”, contenida en el artículo 13 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase».

(13) Al respecto, ver sentencias C-447 de 1997, C-131 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).

(14) Al respecto, ver sentencias C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda), C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny).

(15) Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda).

(16) Sentencia C-1256 de 2001.

(17) Sentencia C-1256 de 2001.

(18) El artículo 3º de la Ley 685 de 2001, dispone: “ART. 3º—Regulación completa. Las reglas y principios consagrados en este código desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del parágrafo del artículo 330 y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en forma completa, sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación preferente. En consecuencia, las disposiciones civiles y comerciales que contemplen situaciones y fenómenos regulados por este código, solo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellos se haga en este código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas”. (Resaltado fuera de texto original).

(19) Sentencia C-1256 de 2001.

(20) Ibíd.

(21) Ibíd.

(22) Al respecto, ver sentencias C-539 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-055 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-553 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-879 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-889 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-1017 de 2012 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-881 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) entre otras.

(23) Sentencia C-881 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).

(24) Al respecto, ver Sentencia C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).

(25) Sentencia C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).