Sentencia C-621 de noviembre 27 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Proceso D-1709

Magistrado Sustanciador:

Dr. Hernando Herrera Vergara

Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 5º, 6º, 17 y 25 del Decreto 01 de 1984.

Actor: Jorge Leyva Valenzuela

Santafé de Bogotá, D.C., noviembre veintisiete de mil novecientos noventa y siete.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional

Competencia

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Carta Política de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 5º, 6º, 17 y 25 del Decreto 01 de 1984.

Tránsito constitucional y examen del cargo.

Señala el demandante que las normas acusadas referentes al derecho de petición, quebrantan el artículo 152 de la Constitución vigente, por tratarse de derechos que tienen la categoría de fundamentales, de orden constitucional y por consiguiente, deben ser regulados mediante una ley estatutaria, razón por la cual al haberse desarrollado a través de un decreto con fuerza de ley —Decreto 01 de 1984—, se transgredió el ordenamiento superior.

Esta corporación ha sostenido en reiteradas ocasiones que al acusarse un precepto “preconstituyente” por no cumplir con las exigencias de forma previstas en el ordenamiento superior, la preceptiva constitucional aplicable es la Carta Fundamental de 1886, pues “la formación de un acto jurídico —como una ley o un decreto— se rige por las reglas vigentes al momento de su expedición, y no por la normatividad posterior. En efecto, la regulación ulterior no puede generar una inconstitucionalidad sobreviniente por vicios de formación de un acto que fue regularmente expedido”.

Por consiguiente, como las normas acusadas hacen parte de un decreto con fuerza de ley —Decreto 01 de 1984—, expedido en desarrollo de las atribuciones de que estaba investido el gobierno, por virtud de las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley 58 de 1982, que es anterior a la Constitución de 1991, se concluye que, por este aspecto, las disposiciones mencionadas se encuentran ajustadas a los ordenamientos superiores, por cuanto la Carta de 1886 (con sus respectivas reformas) no establecía expresamente la categoría de leyes estatutarias, ni se le asignaba normativa ni doctrinariamente al derecho de petición el carácter de fundamental.

Por consiguiente, el examen constitucional desde el punto de vista formal, debe hacerse a la luz de la Constitución de 1886, por cuanto el Decreto-Ley 01 de 1984 fue expedido bajo el imperio de dicho ordenamiento jurídico. Ya esta corporación expresó en sentencia C-047 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, lo siguiente:

“No obstante el examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constitución Política actualmente vigente, esto es, la de 1991, y no con base en textos derogados que sólo producirían fallos inocuos.

“Distinto sería el caso hipotético en que se demandará un punto de forma —como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias—, porque en este caso operaría un fenómeno contrario, el examen de constitucionalidad debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Así las cosas, si la acción pública versa sobre un aspecto formal o procedimental de unos preceptos expedidos bajo la vigencia de la Constitución de 1886, el examen de constitucionalidad debe realizarse a la luz de dicho ordenamiento; y si al tenor de dicho estatuto, las normas, como ocurre en el asunto sub examine, se ajustaron a lo dispuesto en el artículo 76 numeral 10 de la Carta de 1886, así como a lo preceptuado en el artículo 11 de la Ley 58 de 1982, que facultó al Presidente de la República para reformar el Código Contencioso Administrativo, resulta procedente deducir que las mismas deben ser declaradas exequibles.

Para reforzar lo anterior, es pertinente hacer las siguientes precisiones: El artículo 76 numeral 12 de la Constitución de 1886 señalaba:

“ART. 76.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:

(...).

12. Revestir pro tempore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”.

La norma mencionada solamente hacía referencia a la facultad del Congreso de conceder facultades extraordinarias en forma precisa y pro tempore, mientras que el artículo 150 numeral 10 de la Constitución vigente señala un término máximo de seis meses, en las mismas circunstancias, es decir, “cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”, siempre que dichas facultades hayan sido solicitadas expresamente por el gobierno.

En el caso sub examine, el legislador de 1982 dispuso en el artículo 11 de la Ley 58 del 28 de diciembre, revestir al presidente de facultades extraordinarias para reformar el Código Contencioso Administrativo; razón por la cual era procedente reglamentar y desarrollar el derecho de petición, como así se hizo en el Decreto 01 de 1984, expedido por el Presidente de la República, dotado de dicha atribución dentro del límite temporal y material establecido en la citada ley.

En este sentido, cabe observar que el artículo 45 de la Carta de 1886, regulado mediante el citado Decreto 01 de 1984, se limitó a consagrar el derecho de petición, sin definir su naturaleza, por lo que era función del legislador ordinario o extraordinario, desarrollarlo, como en efecto ocurrió.

De otro lado, en criterio de la Corte, es cierto que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 de la Carta Política de 1991, “mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará (...) los derechos fundamentales de las personas”, e igualmente resulta evidente que de acuerdo con el artículo 23 superior, y conforme a lo expresado por esta corporación, el derecho de petición tiene el carácter de fundamental constitucional, acogiendo para el efecto, tanto el criterio exegético o literal (según el cual es fundamental el derecho si aparece en el Capítulo correspondiente de la Constitución), como el material (en virtud del cual es fundamental el derecho por su carácter de esencial, inherente e inalienable a la persona, sin consideración al capítulo o título donde éste se encuentre plasmado).

No obstante, cabe destacar que dicha categoría de leyes estatutarias no existía en la Constitución de 1886, razón por la cual los derechos fundamentales podían ser desarrollados a través de una ley o de un decreto con fuerza de ley, como así ocurrió con el derecho de petición, que fue regulado a través del Decreto 01 de 1984, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 58 de 1982, “por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para reformar el Código Contencioso Administrativo”, por el término de un año contado a partir de la promulgación de la ley.

De lo anterior se desprende que lo preceptuado en el referido decreto sobre el derecho de petición, se ajustaba a la Constitución vigente en ese entonces, tanto formal como materialmente, como así lo reconoció la Corte Suprema de Justicia en su oportunidad, en la sentencia 129 del 17 de septiembre de 1987, M.P. Dr. Luis Fernando Alvarez J., cuando sostuvo que:

“Desde la Constitución de 1886 y distinguido con el mismo número en ella empleado, se consagró el derecho de petición en los términos que la norma constitucional vigente utiliza.

(...).

Pero el escueto texto constitucional consagratorio de tan importante derecho, que para algunos es derecho político cuando se formula por motivos de interés general y civil cuando la petición se hace por motivos de interés particular, sin reglamentación legal en la práctica no tiene operancia y se reducía a la simple solicitud que los particulares formulaban a las autoridades, quienes generalmente demoraban en forma injustificada la resolución, y cuando lo hacían procedían con términos vagos o ambiguos, esto es, sin resolverla afirmativa o negativamente como lo ordena el precepto constitucional, todo lo cual hacía nugatorio tan sagrado derecho.

El derecho de petición como todos los derechos civiles y garantías sociales consagrados por el título III de la Carta, no es absoluto, y por tanto, como lo ha dicho la Corte en reiterada doctrina, ante la ausencia de reglamentación constitucional, debe deferirse a la ley la regulación de la forma de su ejercicio.

(...).

Por consiguiente, la corporación considera que la facultad que asiste al legislador para reglamentar el ejercicio de derechos fundamentales, debe desarrollarse de manera razonable, en forma tal, que la normatividad que a dicho respecto se expida, concuerde con los principios y postulados que sobre la materia, orientan el espíritu normativo de la Constitución.

(...).

La reglamentación legal del derecho de petición, sólo se desarrolló a partir de 1959, por virtud del Decreto-Ley 2733 de ese año, preparado por una comisión de connotados juristas. En dicho decreto, se reguló lo concerniente a los términos dentro de los cuales deben ser atendidas las peticiones, la forma de su tramitación y las sanciones que acarrea su desatención.

Posteriormente, la Ley 58 de 1982 modificó algunos artículos de ese decreto, introdujo otros y revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificarlo en materia de procedimiento gubernativo y revocación directa de los actos administrativos.

Con apoyo en esta ley y ceñido a las limitaciones en ella señaladas, el gobierno expidió el Decreto Extraordinario 01 de 1984 por el cual se reformó el Código Contencioso Administrativo.

Ahora bien, la nueva reglamentación que se hace del derecho de petición se incluye en los capítulos I, II, III IV y V del título I del Decreto 01 de 1984 (artículos 2º a 26 inclusive) que regulan el derecho de petición en interés general, en interés particular; petición de informaciones y el derecho de formular consultas; y para todos estos asuntos establece normas generales y a la vez, particulares para cada una de esas modalidades del derecho de petición.

(...).

Sin embargo, la razonabilidad constitucional que debe orientar toda reglamentación legal al derecho de petición, obliga al legislador a respetar la incolumidad de los dos principios básicos que asisten en el ejercicio de dicho derecho: la petición respetuosa y su pronta resolución”.

(...).

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