Sentencia C-623 de julio 29 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-623 de 2003 

Ref.: Expediente D-4406.

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 67 (parcial) del Decreto-Ley 1278 de 2002 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”.

Actor: Augusto Gutiérrez Arias.

Bogotá, D.C., veintinueve de julio de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II.Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se resalta lo acusado:

“DECRETO 1278 DE 2002

(Junio 19)

Por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001,

DECRETA:

ART. 67.—Personal administrativo. El personal administrativo de los establecimientos educativos estatales se regirá por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de carrera administrativa, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten.

El régimen salarial y prestacional del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, con cargo a los recursos del sistema general de participaciones, será el dispuesto por las normas nacionales”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar la expresión demandada contenida en un decreto-ley.

2.Cuestión previa. Inexistencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 67 del estatuto de profesionalización docente.

A través de la Sentencia C-068 de 2003 (4) , esta corporación analizó la constitucionalidad del artículo 67 del estatuto de profesionalización docente, frente al cargo de violación del principio de unidad de materia.

(4) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

En esa ocasión, la Corte declaró la exequibilidad del precepto citado, pero restringió el alcance de la decisión a la acusación estudiada, lo cual permite sostener que al no existir cosa juzgada constitucional, puede efectuarse el juicio de constitucionalidad respecto de la locución objeto de este proceso.

3. Planteamiento del problema jurídico.

La demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “salarial” contenido en el inciso segundo del artículo 67 del Decreto-Ley 1278 de 2002, por medio del cual se expidió el estatuto de profesionalización docente, versa sobre el presunto desconocimiento de este precepto frente a las normas constitucionales que otorgan a las corporaciones administrativas de elección popular la facultad de determinar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo al interior de la administración departamental y municipal, así como de la atribución de los gobernadores y los alcaldes de fijar sus emolumentos.

Para las entidades estatales gubernamentales como para el señor Procurador General de la Nación, la locución acusada no transgrede las disposiciones constitucionales citadas por el actor, y por el contrario, con el artículo 67 del Decreto-Ley 1278 de 2002 se fija el marco de acción dentro del cual deben hacer uso de sus competencias las autoridades de las entidades territoriales, dado que la propia Carta Política atribuye al legislativo y al Gobierno Nacional la competencia para fijar el régimen salarial de los servidores públicos.

En estas condiciones, corresponde a la Corte determinar si al consagrarse en la norma demandada que el régimen salarial del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, con cargo a los recursos del sistema general de participaciones, será el dispuesto por las normas nacionales, se impide a las asambleas departamentales, a los concejos municipales, a los gobernadores y alcaldes, tal como lo sostiene el demandante, hacer uso de las facultades reconocidas por la Carta Política en lo que concierne a la determinación de las escalas salariales y emolumentos de los empleos de las entidades territoriales y por lo mismo, se afecta su autonomía.

Para ese fin, se analizará el diseño constitucional del régimen salarial de los servidores públicos y dentro de esa categoría el del personal administrativo de los establecimientos educativos departamentales y municipales.

4. Régimen salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.

La Corte Constitucional, se ha ocupado en varias oportunidades de fijar el correcto entendimiento que debe darse a los preceptos que sustentan el diseño que el constituyente dio al régimen salarial de los empleados públicos.

Se ha explicado (5) que la expedición de dicho régimen, es competencia concurrente o compartida del Presidente de la República, quien lo fija de acuerdo con los objetivos y criterios señalados por el Congreso mediante leyes marco o cuadro, según lo dispone el literal e) del artículo 19 superior, el cual establece que:

(5) Corte Constitucional. Sentencias C-054 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz y C-510 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

“19. Dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

“e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública” (resaltado fuera de texto).

Nótese que la función del Congreso se debe limitar a establecer un marco general, unos lineamientos que le circunscriban al Gobierno Nacional la forma como éste ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos específicamente señalados por la propia Constitución. Así, las leyes marco o cuadro son empleadas por el constituyente y el legislador con el fin de distribuir las competencias sobre determinadas materias para otorgar mayor solidez, legitimidad y planificación en las políticas sobre presupuesto, gasto público y distribución racional de la función pública.

El Congreso, en cumplimiento de ese mandato constitucional expidió la Ley 4ª de 1992, en la que estableció respecto de los empleados públicos de las entidades territoriales, que sería el Gobierno Nacional el encargado de señalar “el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional” (art. 4º, par. íd.).

Esta norma fue declarada exequible de manera condicionada (6) por la Corte Constitucional, al considerar que esa atribución se ajustaba a los principios de economía, eficacia y eficiencia que rigen el gasto público y no desconocía la competencia que la Constitución expresamente otorgó a las autoridades de las entidades territoriales para fijar, de una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción (C.P., arts. 300-7 y 313-6) y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias (C.P., arts. 305-7 y 315-7). También se consideró que dicho precepto legal tampoco cercenaba el principio de autonomía de que trata el artículo 287 de la Constitución.

(6) Mediante la Sentencia C-315 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz declaró exequible el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 “siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales” (resaltado fuera de texto).

Sobre este último aspecto, esta corporación ha señalado que esa autonomía no puede ser absoluta, por cuanto por mandato del propio texto constitucional está circunscrita a los límites que para el efecto fije la Constitución y la ley, en este sentido la Corte ha afirmado: i) que los distintos órganos del poder público mantienen su poder vinculante en todo el territorio, y ii) que corresponde al Congreso de la República, dentro del marco de autonomía que la Constitución le reconoce a los entes territoriales, diseñar o delinear “el mapa competencial del poder público a nivel territorial” que permita el desarrollo de la capacidad de gestión de estos entes (7) .

(7) Sentencia C-510 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

La regla jurisprudencial que surge de la labor hermenéutica de la Corte en esta materia, se orienta a establecer que “la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (C.P., art. 287-1), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada. En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos, órganos su función, no niegue o invalide la de los otros” (8) .

(8) Ídem.

Esto significa, que las funciones citadas de las corporaciones administrativas de elección popular y de los jefes máximos de la administración seccional y local se encuentran circunscritas no sólo por la ley marco o cuadro que sobre la materia expida el Congreso de la República, sino por las normas que, dentro de su competencia, dicte el Gobierno Nacional para el desarrollo de la mencionada ley.

No obstante, la competencia del Congreso y la correlativa del gobierno, no puede en modo alguno suprimir o impedir el ejercicio de las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades territoriales, puesto que en ese evento sí se vulneraría el texto constitucional.

5. Constitucionalidad de la norma parcialmente demandada.

Cuando ante la Corte se demandan disposiciones de un decreto expedido con fundamento en facultades extraordinarias, es deber de la corporación determinar, en primer lugar, la competencia del Presidente de la República para expedirlas, es decir, si existía o no una ley que lo habilitara para ejercer temporalmente funciones del legislador ordinario. Igualmente, deberá analizar si los asuntos que se le autoriza regular no son de aquellos que la Constitución prohíbe y si se cumplieron los límites tanto temporales como materiales a los que debía sujetarse el Presidente en el ejercicio de las atribuciones conferidas (9) .

(9) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1316 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Este control sobre las facultades extraordinarias que permitieron la expedición del estatuto de profesionalización docente, fue efectuado por esta corporación mediante la Sentencia C-617 de 2002 (10) , en la que, entre otras decisiones, se declaró la exequibilidad del numeral segundo del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, por medio del cual se autorizó al Presidente de la República “para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos”.

(10) Magistrados Ponentes: Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.

Así, el Decreto-Ley 1278 de 2002 tiene plena vigencia y ello permite analizar la constitucionalidad de la expresión demandada, contenida en su artículo 67.

Este precepto, en lo que interesa al proceso, establece que el régimen salarial del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales (11) , con cargo a los recursos del sistema general de participaciones, será el dispuesto por las normas nacionales.

(11) Según lo señalado en el inciso 4º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001. “Las instituciones educativas estatales son departamentales, distritales o municipales”.

Quiere decir lo anterior, que el régimen salarial de dichos empleados públicos, dentro del cual se incluyen por ejemplo los factores de la remuneración, está consagrado en las normas que por mandato constitucional expidan el Congreso y el Gobierno Nacional, que como se indicó, ostentan una competencia compartida en esta materia.

Para la Corte, el reproche de constitucionalidad que esgrime el actor, parte de una interpretación aislada de las normas superiores que atribuyen a las autoridades seccionales y locales la función de determinar las escalas de remuneración y fijar los emolumentos de los empleos de las entidades territoriales respectivas, así como del alcance de la autonomía que en desarrollo de la descentralización territorial reconoce el ordenamiento constitucional.

En efecto, la Sala encuentra que con la aplicación de la disposición demandada no se cercenan ni se hacen inocuas las funciones asignadas por la Carta a las asambleas departamentales, los concejos, los gobernadores y los alcaldes en los artículos 300-7, 305-7, 313-6, 315-7, los que para su correcto entendimiento deben interpretarse sistemáticamente con lo dispuesto en el literal e) numeral 19 del artículo 150 y el artículo 287 del texto fundamental.

Así lo ha sentado la jurisprudencia constitucional al precisar que estos preceptos “no admiten interpretaciones que hagan viable sostener, por ejemplo, que en tratándose del régimen salarial de empleados de los entes territoriales, la intervención del Gobierno Nacional no se requiere, por cuanto es al Congreso a quien le compete, junto con los órganos de cada ente territorial determinar éste” (12) .

(12) Sentencia C-510 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Conforme se indicó en la citada sentencia, esta corporación disiente de dicha posición, “por cuanto no se ajusta a la naturaleza misma de la organización estatal diseñada por el constituyente en esta materia. La concurrencia de competencias entre Congreso y gobierno para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos, incluidos los del nivel territorial, no se puede negar bajo el argumento que son las autoridades territoriales las que deben asumir el papel del Gobierno Nacional, en aplicación de los principios de descentralización y autonomía de que trata la Constitución” (13) .

(13) Ídem.

Adviértase además que con las normas nacionales a las que se refiere la disposición parcialmente demandada, ni el Congreso ni el gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleos. Esto en la medida en que esos dos aspectos, si bien tienen relación con el tema salarial no hacen parte de la generalidad propia del “régimen” (14) .

(14) Según el diccionario de la Real Academia Española, vigésima segunda edición, régimen significa “Conjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad”.

En este contexto el alcance de las funciones atribuidas por la Carta Política, a las asambleas departamentales por ejemplo, se mantienen intactas, por cuanto la expedición de las ordenanzas mediante las cuales se determinan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo en el departamento, si bien deberá someterse al régimen salarial dispuesto en las normas nacionales, no por ello se anula. De la misma manera, deberán cumplir los concejos municipales con la competencia atribuida en el numeral 6º del artículo 313 superior.

Así mismo, el ámbito de la competencia de los gobernadores y alcaldes a quienes el constituyente asignó la función de fijar los emolumentos de los empleos, en el departamento, municipio o distrito respectivamente, es el consagrado en los artículos 305-7 y 315-7 del texto constitucional, de manera tal que el ejercicio de esas atribuciones deberá estar enmarcado en las normas nacionales sobre régimen salarial y en las ordenanzas y acuerdos que sobre el particular expidan las respectivas corporaciones de elección popular.

Lo anterior, por cuanto la determinación de las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos del orden territorial, no configuran per se el régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial y por ende del personal administrativo de los establecimientos educativos departamentales y municipales. Por esta razón, resulta equivocado sostener que las autoridades territoriales establecen dicho régimen.

De esta manera, el régimen salarial del personal administrativo de los establecimientos educativos departamentales y municipales, con cargo a los recursos del sistema general de participaciones, es el consagrado por las normas que ha expedido o en el futuro expida el Congreso y el Gobierno Nacional. No obstante, este marco normativo, no implica que las corporaciones administrativas de elección popular y los gobernadores y alcaldes queden limitados para el ejercicio de las funciones que por mandato constitucional deben cumplir en el tema salarial, dentro de los límites que el texto fundamental y la ley imponen.

En conclusión, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “salarial” contenida en el inciso segundo del artículo 67 del Decreto-Ley 1278 de 2002, por cuanto no sólo es compatible con el principio de autonomía de las entidades territoriales sino porque en manera alguna restringe el cumplimiento de las funciones de las autoridades territoriales en materia de emolumentos y escalas salariales.

VI. Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “salarial” contenida en el artículo 67 del Decreto-Ley 1278 de 2002, por el cargo analizado en esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

______________________________