Sentencia C-063 de febrero 11 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

CARRERA ADMINISTRATIVA

CONCURSOS ABIERTOS PARA ASCENSO

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el artículo 123 de la Ley 106 de 1993, y se subraya el aparte demando:

“LEY 106 DE 1993

(Diciembre 30)

“Por la cual dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la auditoria externa, se organiza el fondo de bienestar social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la carrera administrativa especial y se dictan otras disposiciones”,

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...)

CAPÍTULO TERCERO

Del proceso de selección

ART. 123.—Provisión de los empleos de carrera administrativa. La provisión de los empleos comprendidos en la carrera administrativa especial de la Contraloría General de la República, se hará por el sistema de mérito y comprende la convocatoria, el concurso y período de prueba, de acuerdo con los reglamentos que expida el Contralor General de la República previa aprobación del Consejo Superior de carrera administrativa.

Todo concurso será abierto y podrán participar quienes pertenecen a la carrera, al servicio o personas abiertas a ellos.

Los procesos de selección del personal para el ingreso a la carrera administrativa especial de la Contraloría General de la República, serán de competencia de la oficina de administración de carrera administrativa.

(...)

El asunto bajo revisión y los temas jurídicos a tratar

2. Tanto para el actor como para el Ministerio Público, la norma acusada desconoce el principio de igualdad y el sentido de la carrera administrativa, por cuanto la constitución distingue el ingreso y el ascenso en la carrera administrativa. Esto, según su criterio, exige una diferencia de trato en la regulación legal de los aspirantes vinculados y los no vinculados al servicio, ya que los primeros gozan del derecho de preferencia que otorga el status de escalafonado, mientras que los no vinculados carecen de experiencia laboral, que es requisito fundamental para la ocupación de un cargo de mayor jerarquía en la administración. En cambio, los ciudadanos intervinientes opinan que la existencia de concursos abiertos para el ascenso es no sólo la mejor forma de garantizar la igualdad de oportunidades para el acceso a la función pública sino que, además, constituye un sistema idóneo para la búsqueda de la eficiencia en el servicio, condiciones de interés general que deben prevalecer respecto de los derechos subjetivos derivados de la carrera. Como vemos, el problema central en esta sentencia reside en determinar si pueden existir concursos abiertos para el ascenso de los servidores públicos, o si éstos desconocen el principio de igualdad y los derechos protegidos por la carrera administrativa.

Ingreso, ascenso, modalidades de concurso y poder de regulación del legislador.

3. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 125 superior, la carrera administrativa se desarrolla en tres momentos diversos: el ingreso, el ascenso y finalmente el retiro. La Constitución distingue entonces efectivamente entre ingreso y ascenso, tal y como lo señala el actor. Sin embargo, la propia norma constitucional señala que el ingreso y el ascenso se efectúan “previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar el mérito y la calidad de los aspirantes”. En consecuencia, la Carta distingue estos distintos momentos de desarrollo de la carrera pero en principio confiere a la ley la precisión del procedimiento específico de selección ya que éste, por expresa disposición constitucional, es un asunto que se deja en manos del legislador, siempre y cuando el desarrollo legal se fundamente en el criterio de mérito, que constituye la piedra angular de la carrera administrativa. Una pregunta natural surge: ¿la diferencia que la Carta establece entre los conceptos de ingreso y ascenso en la carrera administrativa limita a tal punto el poder de regulación del legislador, de tal suerte que no puede admitirse la existencia de concursos abiertos para el ascenso del personal escalafonado, tal y como lo sostiene el actor?

4. Para responder a ese interrogante, la Corte considera necesario recordar las finalidades de la carrera administrativa, ya que de esa manera se puede comprender la lógica de las distintas formas de concurso. Así, en reiteradas oportunidades esta Corporación (1) ha manifestado que la filosofía que inspira la carrera administrativa se caracteriza por tres aspectos fundamentales interrelacionados: de un lado, la búsqueda de la eficiencia y la eficacia en el servicio público, por lo cual la administración debe seleccionar a sus trabajadores por el mérito y su capacidad profesional. De otro lado, la protección de la igualdad de oportunidades, pues todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas (CP., art 40). Y finalmente, la protección de los derechos subjetivos derivados de los artículos 53 y 125 de la Carta, tales como el principio de estabilidad en el empleo, el sistema para el retiro de la carrera y los beneficios propios de la condición de escalafonado, pues esta Corporación ha señalado que las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el Estado.(2)

1. Al respecto pueden verse, entre otras las sentencias C-479 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero, C-391 de 1993 M.P. Hernando Herrera Vergara, C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero C-040 del 9 de febrero de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

En este orden de ideas, el análisis constitucional de una regulación específica de la carrera administrativa debe tomar en consideración no sólo la libertad de configuración que la Carta confiere a la ley sino también esta finalidades constitucionales propias de la carrera administrativa. Así, la Constitución permite al legislador que se desplace dentro de los principios rectores de la carrera administrativa, pues cuando el Congreso reglamenta el acceso a la función pública tiene un margen de apreciación y de regulación que tan sólo está limitado por la naturaleza de la carrera administrativa y los derechos y principios que ésta protege. Por lo tanto, el legislador, dentro de su libertad de configuración política, está facultado para escoger libremente cuál objetivo de la carrera se privilegia siempre y cuando no altere la esencia de la carrera. En esas circunstancias el control de constitucionalidad que sobre ella se haga será un control de límites de la competencia del legisaldor (3)

3. Sobre el tema pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-038 de 1995, C-600A de 1995 y C-081 de 1996.

5. Dentro de tal contexto, un análisis más detallado del artículo 125 superior permite concluir que la regulación normativa del ingreso a la carrera administrativa será siempre de concurso público abierto, pues los objeticos de la carrera a desarrollar no son otros que el principio de igualdad de oportunidades para acceder a la gestión pública y la búsqueda de eficiencia y eficacia del servicio. En efecto, en tales eventos no juegan ningún papel los derechos subjetivos laborales derivados de la carrera, pues las personas son simplemente aspirantes y aún no se encuentran escalafonados. Por ello esta corporación ha señalado en relación con los concursos de ingreso:

“El acceso a carrera mediante concurso dirigido a determinar los méritos y calidades de los aspirantes (C.P., art. 125), es una manifestación concreta del derecho a la igualdad (C.P., art. 13) y al desempeño de funciones y cargos públicos (C.P art. 40-7), la libertad del legislador, para regular el sistema de concurso de modo que se garantice la adecuada prestación del servicio público, no puede desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes que se satisfacen mediante la participación igualitaria en los procedimientos legales de selección de los funcioanrios del Estado.

El derecho a la igualdad no significa que el aspirante que toma parte en un concurso adquiere sin más el derecho a ser designado en el cargo. La ley está facultada para señalar los requisitos y condiciones necesarios para ingresar a los cargos de carrera y para determinar los méritos y calidades de los aspirantes (C.P., art. 125). El principio de igualdad, sin embargo, se opone a que la ley al regular el mecanismo de ingreso a la función pública, establezca requisitos o condiciones incompatibles y extraños al mérito y a la capacidad de los aspirantes teniendo en cuenta el cargo o proveer, que serían barreras iligítimas y discriminatorias que obstruirán el ejercicio igualitario de los derechos fundamentales. Para asegurar la igualdad, de otra parte, es indispensable que las convocatorias sean generales y que los méritos y requisitos que se tomen en consideración tengan suficiente fundamentación objetiva y reciban, junto a los diferentes pruebas que se practiquen, una valoración razonable y proporcional a su importancia intrínseca (subraya no originales)”(4)

4. Sentencia C-041 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

6. Por el contrario, la libertad de configuración en el ascenso en los cargos de carrera es más amplia, en la medida en que el legislador se coloca frente a tres objetivos con igual peso jurídico y fuerza vinculante, lo cual permite desarrollar un campo numeroso de opciones legítimas, según la razonable ponderación que efectúe el órgano político. Sí, en determinadas ocasiones, puede la ley consgrar formas de concurso cerrado con el fin de proteger de manera preferente las espectativas de ascenso de los servidores ya escalafonados. Este procedimiento podría denominarse un concurso de ascenso en estrico sentido, pues desde un punto de vista puramente lógico y semántico, sólo pueden ascender en el escalafón quienes ya han ingresado a él, ya que un ascenso significa pasar de un nivel inferior a uno superior dentro de una misma jerarquía, lo cual supone que la persona ya hace parte de la organización. En ese orden de ideas, es razonable que el artículo 11 de la Ley 27 de 1992, la cual regula de manera general la carrera administrativa, señale, que existen dos clases de concurso, abiertos para el ingreso a la carrera y de ascenso para el personal escalafonado.

Sin embargo, la corte también considera que es perfectamente legítimo que en determinadas entidades y para ciertas organizaciones la ley ordene que todo concurso sea abierto, esto es, que los servidores públicos que pretenden ascender a otro nivel superior en el escalafón deben concursar con personas que pueden no estar todavía incorporadas en la carrera administrativa. Estos concursos, que podrían denominarse mixtos, pues para algunas personas pueden significar el ingreso a la carrera y para otros constituyen una posibilidad de ascenso, son perfectamente

legítimos, pues en tales casos el legislador privilegia la eficiencia de la administración y la igualdad de oportunidades, sin anular los derechos subjetivos de los ya escalafonados, pues de todos modos estos servidores pueden concursar y su propia experiencia en la entidad les confiere una razonable posibilidad de éxito en relación con los aspirantes externos. Además, como la Corte ya lo ha señalado, el status de carrera confiere ciertos derechos, como la estabilidad, pero no obliga a la administración a ascender a todos sus servidores, ya que éstos deben demostrar su mérito y eficiencia para tal efecto. Por ende, ninguna objeción constitucional se puede aducir contra una regulación legal que ordene que para la provisión de los cargos en una determinada entidad siempre se realice un concurso abierto, en el cual los aspirantes externos puedan demostrar que reúnan mejores condiciones para acceder a un cargo que quienes se encuentran ya escalafonados, pues de esa manera se potencia la igualdad de oportunidades y se mejora la calidad de la función pública.

7. Por lo expuesto, a juicio de la corte, no existe obligación constitucional de establecer un tipo de concurso cerrado como forma de ascenso en la carrera administrativa. El concurso mixto para el ascenso en los cargos de la administración es un sistema adecuado y razonable directamente relacionado con la finalidad misma de la carrera, pues encuentra sustento en la igualdad de oportunidades para el acceso a la función pública como instrumento para la búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio, principios que se originan directamente de la constitución. Por consiguiente, la noción de concurso mixto para los cargos de ascenso no atenta en sí misma contra la filosofía de la carrera, pues esa disposición simplemente favorece la eficiencia y el mérito en el desempeño de cargos de la administración pública, ya que “con el sistema de carrera se realiza más la igualdad, por cuanto el merecimiento es la base sobre la cual el empleado ingresa, permanece, asciende o se retira el empleo”(5).

5 Corte Constitucional, sentencia C-195 de abril 21 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

8. Las anteriores consideraciones obligan a hacer una precisión pues la Corte declaró la constitucionalidad de un concurso cerrado para el ascenso en los cargos de la administración, como es el caso de la carrera administrativa en la Registraduría General del Estado Civil, en donde la corporación consideró que la fórmula legislativa escogida para el caso era conforme a la Carta. Dijo entonces la Corte.

“El artículo 48 del Decreto Ley 3492 de 1986 establece que para la provisión de empleos de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil debe realizarse primero el concurso de ascenso con el personal escalafonado de esa entidad, y sólo cuando los participantes no tengan las calificaciones necesarias para ascender, se convocará a concurso abierto; norma que a juicio de esta Corte, está en armonía con los mandatos constitucionales, en la medida en que los funcionarios que pertenecen a la carrera administrativa son acreedores a los derechos adquiridos (C.P, art. 58 ), que en ningún momento se oponen al derecho de todas las personas de participar en la gestión pública y de acceder , en consecuencia, al servicio público a través de la modalidad de la carrera administrativa, sino que se complementan, por cuanto el ingreso a ésta dio lugar a la misma protección de los derechos de los empleados inscritos, siempre que reúnan los requisitos establecidos por la constitución y la ley, que como ya se anotó, tienen su fundamento principal en el mérito de unos y otros.

Así pues, al momento de presentarse una vacante en la Registraduría Nacional del Estado Civil, rige el derecho de preferencia adquirido por el personal de carrera administrativa, debiendo iniciarse la provisión, en primer lugar, con los funcionarios escalafonados de esa institución, mediante el concurso que constitucional y legalmente se ha implementado, es decir, con el concurso cerrado o de ascenso, y luego si no han sido llenados dichos cargos, se deberá, en consecuencia, proseguir con el concurso abierto para dar igual oportunidad a aquellos que no pertenecen a la carrera administrativa. Los artículos, en sus partes acusados, en nada vulneran la Constitución Política, pues antes por el contrario se ajustan a los principios generales de la carrera reconocidos en la carta; además de que protegen los derechos de preferencia y los derechos adquiridos de quienes pretendan ascender, y de aquellas que deseen aspirar a ingresar a la Registraduría Nacional del Estado Civil. (6)

6 Corte Constitucional, sentencia C-011 de 1996. M.P Hernando Herrera Vergara.

Sin embargo, lo anterior no quiere decir que la declaratoria de constitucionalidad de esa norma implica que deben seridénticas todas las regulaciones legales posteriores de acceso por mérito a la función pública, pues el legislador es un órgano que actúa libremente en el marco de la constitución, dentro del cual goza de facultad para determinar los requisitos y límites de la carrera administrativa. Por consiguiente, el hecho de que se haya declarado la constitucionalidad de un concurso cerrado para el ascenso no exige al legislador que ordene que todos los concursos de ascenso a la función pública deben ser de ese tipo, pues la Corte simplemente señaló que legislador puede establecer un concurso cerrado para el ascenso, no que tenga que hacerlo en todos los casos de ascenso en la administración. En consecuencia, no es de recibo el argumento del actor, según el cual la declaratoria de constitucionalidad de un concurso cerrado para el ascenso en los cargos de la Registraduría General del Estado Civil, necesariamente conduce a la inexequibilidad de la norma objeto de estudio.

Principio de igualdad y diversidad de concursos de ascenso

9. Con todo, podría sostenerse, tal y como lo sugieren el actor y el Ministerio Público, que el inciso acusado viola la igualdad, pues si bien la ley puede consagrar distintos tipos de concursos de ascenso, lo que no es admisible es que existan concursos cerrados en ciertas entidades -como la registraduría- y abiertos en otras -como la contraloría-. Según este argumento, la existencia de regulaciones legales que determinan el concurso cerrado como sistema de ascenso en algunos cargos de la administración obliga al legislador a establecer el mismo procedimiento para todos los servidores públicos, pues la esencia de la carrera administrativa se establece con base en criterios uniformes y preestablecidos que garanticen la igualdad en la aplicación de la ley. Entra pues la corte a determinar si efectivamente la norma acusada desconoce la igualdad.

10. Un trato legal diferente no implica automáticamente una violación de la igualdad, siempre y cuando el legislador persiga objetivos constitucionales legítimos y la diferencia de trato constituya un medio adecuado, proporcionado y razonable para la consecución de la finalidad perseguida (7).

7 Al respecto puede verse la sentencia C-527/94 M.P Alejandro Martínez caballero.

El principio de la igualdad no puede ser entendido como una prohibición de las diferencias, sino como una exigencia de que las distinciones que se establezcan tengan una justificación objetiva y razonable. En otras palabras, el principio de igualdad tan sólo veda la arbitrariedad en las diferencias de trato.

La corte recuerda además que en ámbitos en donde el legislador dispone de amplia libertad de configuración política, como se señaló anteriormente es el caso que se estudia, el control de constitucionalidad se hace más flexible con el fin de no contrariar la libre acción del legislador. Así pues, no es asunto del juez constitucional examinar si el legislador dictó una regulación conveniente o injusta, siempre y cuando se respeten los límites constitucionales externos. En tales eventos, el juicio de igualdad debe ser menos estricto, y por ende, son legitimas todas aquellas diferenciaciones que se adecuan razonablemente a la finalidad permitida, esto es, no prohibida por la constitución (8)

8 El tema se estudió, entre otras en las sentencias T-563 de 1993, M.P Vladimiro Naranjo Mesa, C-265 de 1994 y C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

11. En este orden de ideas, para la Corte es claro que, conforme a lo estudiado en los numerales anteriores de esta sentencia, el inciso acusado, según el cual todo concurso en la contraloría será abierto, y en él podrán participar no sólo quienes pertenecen a la carrera, sino también personas ajenas a la misma, persigue finalidades legítimas e importantes, ya que se pretende asegurar la igualdad de oportunidades de acceso a la función pública así como mejorar la eficiencia del servicio en esa entidad. Además, se trata de una norma que no afecta de manera desproporcionada los derechos subjetivos de los trabajadores ya vinculados a la carrera en la contraloría, ya que estos servidores no sólo mantienen su estabilidad y pueden participar de tales concursos sino que, además y como bien lo señala uno de los intervinientes, en la práctica tienen ciertas ventajas comparativas en tales procesos de selección.

12. Finalmente, la constitución no ordena que la carrera administrativa de todas las entidades del Estado debe ser idéntica, pues admite la existencia de regímenes especiales, tal y como lo señala de manera expresa el artículo 130 superior. En diversas sentencias esta corporación ha reconocido que pueden existir carreras especiales, como la carrera diplomática y consular, las cuales tienen algunos principios y reglas particulares, debido a la naturaleza especial del servicio (9).

9 Ver sentencias C- 129/94 y C-616/96.

Así, en relación con la contraloría, la propia carta señala de manera expresa que la ley debe determinar un régimen especial para la selección, promoción y retiro de sus funcionarios (CP., art. 268 ord. 10). Por ello para la corte es claro que el punto de comparación que se realiza en el juicio de igualdad de los cargos de carrera administrativa no puede ser entre las diferentes entidades del Estado, pues debido a la amplia potestad de configuración política del legislador, éste debido a la amplia potestad de configuración política del legislador, éste puede privilegiar el objetivo de la carrera administrativa que considere pertinente. Por consiguiente, el juicio de igualdad deberá analizar las diferencias y similitudes de los cargos de carrera de una misma entidad estatal, toda vez que ahí es donde nos encontramos frente a sujetos con igual statuts jurídico. Es pues perfectamente legítimo que la ley establezca una modalidad de concurso de ascenso en la carrera administrativa especial de la contraloría que sea diferente del que fue consagrado para la registraduría, por lo cual la corte no considera de recibo el cargo de la vista fiscal.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la constitución.

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo acusado del artículo 123 de la Ley 106 de 1993.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-063 de febrero 11 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

________________________________