Sentencia C-63 de febrero 4 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-63 de 2003 

Ref.: Expediente R.E. 126

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Revisión constitucional del Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002 “por el cual se prorroga el Estado de conmoción interior”.

Bogotá, D.C., cuatro de febrero de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. Texto del decreto

Se transcribe a continuación el texto del Decreto Legislativo 2555 del 8 de noviembre de 2002:

Diario Oficial. Año CXXXVIII Nº 44992. 8, noviembre, 2000, pág. 3.

DECRETO NÚMERO 2555 DE 2002

(Noviembre 8)

por el cual se prorroga el Estado de conmoción interior.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política,

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, se declaró el Estado de conmoción interior en todo el territorio nacional, por el término de noventa (90) días calendario, contados a partir de la fecha de su expedición;

Que con fundamento en las facultades conferidas al Gobierno Nacional en virtud del Estado de excepción, se expidieron diversos decretos legislativos tendientes a conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos;

Que a pesar de las medidas excepcionales adoptadas, subsisten las causas de grave alteración del orden público que atentan contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, que dieron lugar a la declaratoria del Estado de conmoción interior, las cuales no pueden ser conjuradas con las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía;

Que en efecto, prosiguen los ataques indiscriminados de grupos criminales contra los ciudadanos indefensos con violación de sus derechos humanos y de las reglas del derecho internacional humanitario, así como la destrucción de pueblos indefensos y la comisión de delitos de lesa humanidad como masacres, desapariciones, secuestros y desplazamientos forzados;

Que los autores de dichas conductas mantienen como fuente de financiación de su organización, la participación directa en delitos de narcotráfico, secuestro y extorsión, en conexión con grupos afines de otras regiones o países, lo que ha significado una mayor capacidad tecnológica para el terrorismo;

Que se siguen presentado en diferentes zonas del país actos terroristas contra la población civil y demás autoridades, por parte de grupos criminales y de bandas armadas;

Que persisten los ataques terroristas contra la infraestructura de servicios esenciales;

Que continúan los actos de coacción por parte de grupos armados contra los mandatarios nacionales, locales y seccionales y a sus familias, en el territorio nacional;

Que de conformidad con el inciso primero del artículo 213 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional está facultado para prorrogar el Estado de conmoción interior por el término de noventa (90) días;

Que por las razones expuestas es necesario prorrogar la vigencia del Estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 1837 de 2002;

DECRETA:

ART. 1º—Prorrógase el Estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 1837 de 2002, por el término de noventa (90) días calendario, contados a partir del 9 de noviembre de 2002.

ART. 2º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a 8 de noviembre de 2002.

Álvaro Uribe Vélez

El Ministro de Justicia y del Derecho, encargado de las funciones del despacho del Ministro del Interior,

Fernando Londoño Hoyos

La Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,

Clemencia Forero Ucrós

El Ministro de Justicia y del Derecho,

Fernando Londoño Hoyos

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Roberto Junguito Bonnet

La Ministra de Defensa Nacional,

Marta Lucía Ramírez de Rincón

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

Carlos Gustavo Cano Sanz

La Ministra de Desarrollo Económico,

Cecilia Rodríguez González Rubio

El Ministro de Minas y Energía,

Luis Ernesto Mejía Castro

El Ministro de Comercio Exterior,

Jorge Humberto Botero Angulo

El Viceministro de Educación Nacional, encargado de las funciones del despacho de la ministra de Educación Nacional,

Javier Botero Álvarez

La Ministra de Desarrollo Económico, encargada de las funciones del despacho del Ministro del Medio Ambiente,

Cecilia Rodríguez González Rubio

El Ministro de Trabajo y Seguridad Social,

Juan Luis Londoño de la Cuesta

El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, encargado de las funciones del despacho del ministro de Salud,

Juan Luis Londoño de la Cuesta

La Ministra de Comunicaciones,

Martha Helena Pinto de Hart

El Ministro de Transporte,

Andrés Uriel Gallego Henao

La Viceministra de Cultura, encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Cultura,

Adriana Mejía Hernández”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En relación con la competencia de la Corte Constitucional para conocer del decreto de prórroga del estado de conmoción interior, esta corporación considera necesario previamente recordar la regulación de los estados de excepción que traía la Carta Política de 1886, los debates que tuvieron lugar en la Asamblea Nacional Constituyente y la nueva regulación constitucional del estado de conmoción interior y sus prórrogas en la Constitución de 1991.

1.1. El régimen constitucional anterior.

La Carta Política de 1886 abordaba la dialéctica entre excepción y normalidad, mediante dos figuras afines y complementarias, a saber: el estado de sitio(1) y el estado de emergencia económica y social(2).

(1) C.P. artículo 121.

(2) C.P. art. 122 incorporado mediante Acto Legislativo 1 de 1968.

La regulación constitucional de la anormalidad, como fuente de creación de normas jurídicas, se caracterizaba por lo siguiente: (i) supuestos de hecho tan disímiles como los conflictos armados internacionales y las graves alteraciones del orden público interno eran objeto de la misma regulación contenida en el artículo 121 superior; (ii) inexistencia de límites temporales constitucionales a la vigencia del estado de sitio; y, (iii) carencia de fuerza vinculante de los tratados internacionales en el orden interno a pesar del reenvío que el artículo 121 in fine de la Constitución de 1886 operaba al “derecho de gente”(3).

(3) Al respecto baste citar el siguiente aparte de la sentencia del 3 de marzo de 1988 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia “En cuanto al posible desconocimiento de la Convención sobre Derechos Humanos, reitera la Corte que no cabe pronunciamiento de constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma por contrariar pactos internacionales, sino que opera tan solo frente a preceptos de la Carta”, en CSJ, Sala Plena, sentencia del 3 de marzo de 1988, revisión oficiosa del Decreto 182 de 1988, “Por el cual se dictan disposiciones encaminadas al restablecimiento del orden público (habeas corpus)”, M.P. Hernando Gómez Otálora, en G. J., 1988, Nº 2434, pág. 241.

Estas características condujeron a que poco a poco, las diferencias semánticas y materiales que siempre deben existir entre regla y excepción, normalidad y anormalidad, temporalidad y permanencia se desdibujasen, y a que se presentase un importante resquebrajamiento del sistema de checks and balance, debido a la acumulación de poderes en cabeza de la rama ejecutiva en desmedro de las competencias de las ramas legislativa y judicial, al desconocimiento de buena parte de los derechos fundamentales, y en suma, a vivir bajo un estado de excepción permanente, sin que por ello se hubiesen conjurado de manera efectiva las causas profundas de la amenaza contra las instituciones democráticas y la sociedad civil.

1.2. La Asamblea Nacional Constituyente y los límites temporales a la vigencia de los estados de excepción.

Una de las más sentidas preocupaciones de los delegados a la Asamblea Nacional Constituyente, fue la de consagrar unos límites temporales a la duración de los estados de excepción, con el propósito de garantizar la vigencia de un Estado social de derecho, y ajustar la regulación constitucional de las situaciones de anormalidad a los compromisos internacionales asumidos por Colombia en materia de derechos humanos.

En efecto, en el informe ponencia para primer debate en plenaria, titulado “Normas de excepción. El Estado de sitio y el Estado de excepción. La emergencia económica y social”, los delegatarios sostuvieron lo siguiente:

“En los últimos 42 años, el país ha vivido 37 años en estado de sitio, convirtiendo una medida excepcional en un régimen permanente, pues de la Constitución, el único artículo cuya aplicación debería ser la excepción, es el artículo de más permanente aplicación. En vez de la excepción confirmar la regla, la excepción se vuelve regla.

“Todos los proyectos votados, buscan la limitación en el tiempo de los estados de emergencia.

“La discusión sobre si se puede limitar el tiempo de duración del estado o estados de emergencia, sin que hayan cesado las causas de perturbación del orden público, es claramente pertinente.

“La lógica parece indicar que no debe limitarse el tiempo, pues no puede predecirse la duración de la perturbación. Pero la realidad demuestra que en Colombia la prolongación en el tiempo del estado de excepción no ha resuelto el desorden, sino que puede aún haberlo agravado, y sin duda ha deteriorado gravemente la figura del estado de sitio. Además, se ha convertido en una muleta para gobernar casi al margen del estado de derecho. Ha desordenado las estructuras institucionales, por los frecuentes cambios de orientación en la búsqueda de soluciones que no llegan, por la vía excepcional”.

“Por ello la mayoría de la comisión en acuerdo con el gobierno, considera aconsejable limitar a un máximo plazo de un año, la vigencia del estado de excepción”.

“En verdad Colombia sigue utilizando para su vida interior el ya mencionado artículo 121 de la Constitución de 1886, reformado en varias ocasiones sin perder su sustancia, al margen y aun en contra de lo dispuesto en las convenciones de las Naciones Unidas y del Sistema Interamericano sobre Derechos Humanos.

“El artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que la suspensión de garantías por un Estado parte en este instrumento internacional está condicionada al mantenimiento en todo caso de las garantías de la persona relacionadas con el derecho a la vida, a la integridad personal, los principios de legalidad y retroactividad, las libertades de religión y de conciencia, más “las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. Así mismo la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que los Estados partes deberán informar a los demás Estados por conducto del secretario general de la Organización de Estados Americanos, de la suspensión de tales garantías y “de la fecha en que hayan dado por terminada tal suspensión”.

“Colombia ha incumplido estas disposiciones tanto de las Naciones Unidas como de la Organización de los Estados Americanos, dentro de la práctica ininterrumpida del estado de sitio”(4) (resaltado fuera de texto).

(4) Gaceta Constitucional 767, sábado 4 de mayo de 1991. Informe - ponencia: “El estado de sitio y la emergencia económica”, Alfredo Vásquez Carrizosa y José Matías Ortiz, pág. 11.

Posteriormente, en la sesión plenaria del 21 de junio de 1991, al ser sometido a votación el texto del actual artículo 213, sobre el estado de conmoción interior, la posición de los delegatarios fue casi unánime en cuanto a la vigencia temporal del mismo y por lo tanto fue aprobada por una amplia mayoría(5).

(5) El texto del artículo III de la propuesta recibe: Cincuenta y cuatro (54) votos afirmativos, tres (3) votos negativos y una (1) abstención.

No queda por tanto duda alguna sobre la voluntad de los constituyentes de erigir unos límites temporales a la duración de los estados de excepción en Colombia, cuyo cumplimiento sería salvaguardado por el juez constitucional.

1.3. La nueva regulación constitucional de los estados de excepción y de sus prórrogas en la Constitución de 1991.

La voluntad de los constituyentes en cuanto a la necesidad de imponer límites temporales a la vigencia del estado de conmoción interior, finalmente quedó plasmada en el artículo 213 de la Constitución de 1991, en el que expresamente se limitó a noventa días, prorrogables dos veces por el mismo lapso, requiriendo la segunda del concepto previo y favorable del Senado de la República.

Además del expreso límite temporal, así mismo se establecieron en los artículos 213 y 214 de la Constitución ciertos presupuestos formales y materiales a la prórroga de dicho estado de excepción, los cuales se precisarán posteriormente. Se supeditaron entonces, tanto la declaratoria de la conmoción(6) como sus prórrogas, a unos límites de forma y de fondo cuya garantía de cumplimiento a su vez se entregó a un órgano judicial. Esta fue una de las tareas que los constituyentes encomendaron a la Corte Constitucional, como guardián de la integridad y supremacía de la Constitución.

(6) Sentencia C-802 de 2002.

Por lo tanto, puede concluirse, que mediante los artículos 213, 214 y 241-7, la Constitución de 1991 confiere competencia a la Corte Constitucional para realizar un control formal y material sobre el decreto mediante el cual se prorroga un estado de conmoción interior así como sobre aquellos que sean adoptados en virtud del mismo.

Esta determinación guarda plena armonía con lo dispuesto por la Corte en la Sentencia C-802 de 2002, en la que se despejó cualquier duda sobre su competencia para conocer, tanto en la forma como en el fondo, del decreto declaratorio de un estado de conmoción interior, e igualmente con la clara e inmodificable línea jurisprudencial existente en la materia relativa a la prórroga de dicho estado de conmoción(7). Y representa además, un acatamiento del Estado colombiano al principio cardinal del derecho internacional de los derechos humanos, según el cual, los Estados partes en un instrumento internacional de esa naturaleza deben adoptar todas las medidas necesarias para que los compromisos asumidos en el ámbito externo, en materia de límites temporales a la declaratoria y vigencia de los estados de excepción(8), cuenten en el orden interno con mecanismos efectivos de naturaleza judicial que velen por el respeto efectivo de los mismos.

(7) Desde el primer fallo de constitucionalidad referente a la prórroga de un estado de conmoción interior, la Corte ha reiterado su competencia para conocer sobre la forma y el fondo del mismo. En efecto, en la Sentencia C-154 de 1993, esta corporación consideró lo siguiente: “En los términos del artículo 241-7 de la Constitución Política, esta Corte es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 261 de 1993. En efecto, la norma examinada se dictó con base en las facultades que confiere el Presidente de la República el artículo 213 de la Constitución Política“. A partir de aquel momento, hasta la actualidad, esa línea jurisprudencial se han mantenido incólume (Sent. C-294/93, C-464/93,C-153/96, C-328/96 y C-451/96).

(8) Artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

2. Fundamentos de la decisión.

Con el fin de realizar el respectivo control de constitucionalidad sobre el Decreto Legislativo 2555 de 2002, la Corte adaptará la siguiente metodología:

A. Analizará la naturaleza, presupuestos, límites, facultades y sistemas de control a la prórroga del estado de conmoción interior.

B. Determinará la naturaleza jurídica del decreto de prórroga del estado de conmoción interior.

C. Examinará el presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo y el juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía, en tanto que elementos para adelantar el control de constitucionalidad sobre el decreto de prórroga, y

D. Por último, esta corporación se ocupará de los controles formal y material del Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002.

A. Naturaleza, presupuestos, límites, facultades y sistemas de control de la prórroga de un estado de conmoción interior.

1. Naturaleza de la prórroga del estado de conmoción interior.

El estado de conmoción interior es uno de los tres regímenes del derecho constitucional de excepción que, una vez satisfechos unos presupuestos fijados por el texto fundamental, puede ser declarado de manera discrecional por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, y en virtud del cual, el Gobierno Nacional queda investido de facultades excepcionales por el término de 90 días. Por su parte, una vez concurran ciertas circunstancias también de orden constitucional, la discrecionalidad del Gobierno Nacional se extiende a la adopción de las prórrogas previstas en la Constitución, la segunda de las cuales está sujeta al concepto previo y favorable del Senado de la República.

La Constitución determinó bajo qué presupuestos puede ser declarado un estado de conmoción interior y la competencia para su declaración; también señaló expresamente las facultades excepcionales con que queda investido el Gobierno Nacional durante estos períodos de anormalidad. Requisitos todos que se extienden igualmente a las prórrogas de dicho estado.

En lo que concierne a la competencia para la declaratoria de prórroga de un estado de conmoción interior, esta fue radicada por la Constitución en cabeza del Presidente de la República, una vez aprecie si la persistencia de los hechos que originaron la declaratoria de conmoción por el término inicial es de tal gravedad que siguen atentando de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.

Esta decisión del constituyente de 1991 se enmarca en una tendencia del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, cuyas primeras expresiones se encuentran en el informe presentado por la Comisión Europea de Derechos Humanos, en el año de 1958, con ocasión del asunto Grecia c. Más tarde, en el caso lawless, esta instancia internacional precisó el contenido del mencionado principio como sigue:

“Teniendo en cuenta la responsabilidad que incumbe a un gobierno de proteger a su población contra toda amenaza para la vida de la Nación, es evidente que es necesario dejar un cierto margen de apreciación a fin de determinar si existe un peligro público que amenace la vida de la Nación y que demande de su parte medidas excepcionales”(9).

(9) Comisión Europea de Derechos Humanos, Informe del 26 de septiembre de 1958. Asunto Grecia c. Reino Unido, en annuaire de la convention. Vol. XII, pág. 177.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en su sentencia de fondo sobre el mencionado asunto, justificó la existencia del principio del margen de apreciación de los estados, por estimar que éstos se hallan:

“en contacto directo y constante con las realidades presentes, y por ende, mejor ubicadas que el juez internacional para pronunciarse sobre la presencia del peligro”(10).

(10) A. Roberstone, “The First Case Before the European Court of Human Rights. Lawless vs The Government of Irland”, BJIL, 1960, pág. 343-354.

En suma, el Presidente de la República goza de un margen de apreciación para declarar y prorrogar un estado de conmoción interior dentro de los límites señalados por la Constitución y sometido a los controles político y judicial correspondientes.

2. Presupuestos.

En relación con los presupuestos para prorrogar por primera vez un estado de conmoción interior, la Corte considera que son los siguientes: (i) una situación fáctica consistente en la persistencia de la alteración del orden público por las causas, o algunas de ellas, que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior y que la Corte encontró probadas; (ii) una valoración especial, en el sentido de que los hechos sean de tal entidad que continuasen atentando de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado o la convivencia ciudadana y, finalmente; (iii) sujeción del supuesto de hecho a un juicio sobre la suficiencia de los medios, en cuanto a que todavía resultasen insuficientes las atribuciones ordinarias de policía para retornar a un estado de normalidad, y su justificación para extender la vigencia en el tiempo de las medidas excepcionales que fueron adoptadas al amparo de la conmoción interior o expedir otras novedosas que encuentran su fundamento en el decreto declaratorio del estado de excepción.

3. Facultades.

Las facultades excepcionales con que cuenta el Presidente de la República durante la prórroga del estado de conmoción interior, de conformidad con la Constitución, son las siguientes: 1. determinar el espacio físico en el cual continúa alterado gravemente el orden público; 2. extender hasta por 90 días la aplicación de las medidas excepcionales en los términos señalados por la Corte en sus respectivas sentencias, las cuales dejarán de regir una vez se declare restablecido el orden público; 3. expedir decretos legislativos, que además, pueden suspender las leyes incompatibles con el estado de conmoción interior y que cumplan con los requisitos constitucionales y estatutarios sobre la finalidad, proporcionalidad y necesidad; y, 4. utilizar las facultades conferidas estrictamente para conjurar las causas de la perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos.

4. Límites.

Durante la prórroga de un estado de excepción, el Gobierno Nacional está sometido igualmente a lodos los límites establecidos para la declaratoria de la conmoción interior(11), aunados los especiales propios de la declaratoria de su prórroga, todos los cuales en resumen son los siguientes:

(11) Sentencia C-802 de 2002.

4.1. Requisitos formales.

Una interpretación sistemática de la Constitución y de la Ley Estatutaria 137 de 1994 arroja como resultado que el decreto de prórroga debe cumplir con los siguientes requisitos, a saber: (i) Debe encontrarse adecuada y suficientemente motivado; (ii) Es necesario que se encuentre firmado por el Presidente de la República y los respectivos ministros del despacho; (iii) El período por el cual se prorroga el estado de conmoción interior debe encontrarse ajustado al límite máximo autorizado por la Constitución (90 días calendario); (iv) Es preciso que haya sido adoptado durante la vigencia del decreto mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior; y, (v) Es menester que sea publicado en el Diario Oficial.

Por otra parte, en cuanto a los requisitos formales que exigen los instrumentos internacionales sobre derechos humanos en casos de declaratoria de un Estado de excepción (declaración y notificación), la Corte examinará si es preciso que cuando se trate de prórrogas del mismo, es obligación o no cumplir con tales formalidades.

El artículo 16 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, expresamente dispone que el gobierno deberá, al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, enviar al Secretario General de las Naciones Unidas y al Secretario General de la Organización de Estados Americanos, una comunicación en que dé aviso a los demás Estados partes de los correspondientes tratados (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y Convención Americana sobre Derechos Humanos) de los motivos que condujeron a aquélla. Dispone, así mismo, que deberán ser puestos en conocimiento de las mismas instancias internacionales, los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos humanos. Igual comunicación se enviará cuando se levante el estado de excepción. Adviértase, por tanto, que la norma guarda silencio sobre el decreto de prórroga. Sin embargo, la Corte considera que el gobierno debe así mismo dar noticia a las instancias internacionales sobre la prórroga de un estado de conmoción interior, por varias razones.

En primer lugar, los tratados internacionales sobre derechos humanos se caracterizan por contener cláusulas de salvaguardia, esto es, normas convencionales que, inspiradas en el principio rebus sic stantibus, facultan a los Estados que las invocan a sustraerse, de manera temporal, al cumplimiento de las obligaciones acordadas en el texto del instrumento internacional. Esta manifestación de la teoría de la imprevisión, desarrollada en el derecho privado, fue recogida por el derecho internacional público y responde a una realidad cual es que, en determinadas circunstancias excepcionales, se hace imposible el cumplimiento estricto de lo acordado, y en tal sentido, para evitar caer en violaciones reiteradas de un determinado tratado internacional, el Estado puede, por un determinado tiempo, desconocer algunas cláusulas convencionales, previo respeto de determinadas solemnidades (declaración y notificación). Estas cláusulas de salvaguardia, como son los artículos 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos constituyen, en consecuencia, buena parte de la regulación internacional de los estados de excepción.

En tal sentido, la prolongación de un estado de excepción debe ajustarse al requisito de temporalidad el cual, se insiste, es inherente a la aplicación adecuada y legítima de las cláusulas de salvaguardia.

Sobre el particular se ha insistido en los informes sobre Estados de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en tanto que interpretaciones autorizadas del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en los cuales dan cuenta de la exigencia de que no se presenten estados de excepción permanentes. En el mismo sentido, los diversos relatores especiales sobre estados de excepción, de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, han recabado en la amenaza que constituye para el disfrute de los derechos fundamentales, la prolongación indebida en el tiempo de un estado de anormalidad.

En segundo lugar, si bien es cierto que el decreto de prórroga no constituye, per se, un acto jurídico de limitación de derechos humanos, también lo es que mediante él se están extendiendo en el tiempo los efectos de determinadas medidas que sí presentan ese contenido.

Por último, recurriendo a una interpretación de menor a mayor, si el gobierno debe notificar el levantamiento de un estado de excepción, que constituye una decisión que, difícilmente recibirá alguna clase de reproche por parte de la comunidad internacional, con mayor razón debe hacerlo cuando quiera que se trate de una medida que se encamina a prolongar en el tiempo un régimen de limitación a determinados derechos humanos.

4.2. Requisitos materiales.

Los supuestos que dan lugar a la prórroga del estado de conmoción interior son los siguientes: uno fáctico de persistencia de la perturbación del orden público, con la connotación de tal gravedad que tenga la virtualidad de seguir atentando de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía para el restablecimiento del orden público.

La decisión gubernamental de prorrogar el estado de conmoción interior se legitima entonces si se constata empíricamente la permanencia de las causas de alteración del orden público que justificaron la expedición del decreto declaratorio del estado de excepción, o de algunas de ellas, dado que el Gobierno Nacional no puede invocar para la prórroga diferentes o nuevas causas de perturbación. Por lo tanto, si del material probatorio allegado con el fin de llevar a cabo la respectiva comprobación, la Corte encontrare que alguna o algunas de las causas ya no persisten, podría excluirlas de las causas probadas de subsistencia, y determinar que pierdan vigencia las medidas excepcionales que fueron adoptadas con fundamento en ellas, así como advertir que no se podrán expedir otras con el mismo fundamento.

De igual manera, los hechos que se invoquen en un decreto de prórroga deben continuar revistiendo una gravedad tal que justifiquen la necesidad de que el Gobierno Nacional extienda la vigencia en el tiempo de unas medidas excepcionales, y que así mismo, pueda seguir legislando a fin de conjurar la amenaza que se cierne sobre las instituciones democráticas y la sociedad civil.

Además, la perturbación del orden público debe continuar siendo de tal entidad, que demande para conjurarla el recurso a medidas excepcionales. En tal sentido, si después de declarada la conmoción interior se expiden por el Congreso de la República medidas de carácter permanente sobre asuntos cuya regulación fue objeto de alguna medida excepcional, le corresponderá al gobierno apreciar en concreto la suficiencia de las atribuciones ordinarias de policía en relación con el punto específico a fin de que determine si no debe prorrogar la vigencia de las medidas excepcionales correspondientes.

En este orden de ideas, las facultades con que cuenta el Gobierno Nacional durante la prórroga serán las “estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”, y en consecuencia, los decretos legislativos expedidos con fundamento en el decreto de prórroga deben seguir cumpliendo con los requisitos de conexidad, proporcionalidad, finalidad y necesidad.

En suma, el condicionamiento material que la Carta hace de la prórroga de la conmoción interior no sólo determina la legitimidad o ilegitimidad constitucional del decreto declarativo de la prórroga sino también el de las medidas que prorrogan su vigencia, pues constituye el ámbito de sujeción de los decretos legislativos de desarrollo dictados con base en él.

Finalmente, al igual que ocurre durante la declaratoria de la conmoción interior, a lo largo de la prórroga, el ejecutivo debe respetar los límites establecidos en la Constitución, los tratados internacionales, la ley estatutaria de los Estados de excepción y las reglas deducidas por la Corte Constitucional en la materia. Es así que durante la prórroga tampoco se podrán suspender derechos humanos ni libertades fundamentales que revistan el carácter de intangibles; ni restringir el núcleo esencial de los otros derechos; de igual manera, se deben acatar los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad; respetar las reglas del derecho internacional humanitario, igualmente se debe sujeción a la ley estatutaria, a la no interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, la no investigación y juzgamiento de civiles por la justicia penal militar, y deberá declarar restablecido el orden público cuando cesen las causas por las cuales fue necesario declarar la prórroga. Restricciones que han sido ampliamente desarrolladas y precisadas por la jurisprudencia de la Corte(12).

(12) Sentencia C-802 de 2002.

5. Sistemas de control.

Por mandato de la Constitución, la decisión de prorrogar el estado de conmoción interior está sometida a dos tipos de controles, cuyo ejercicio se debe realizar con las particularidades y precisiones que se indican a continuación.

5.1. El control político.

Bien es sabido que el Estado social de derecho se basa no sólo en la división de poderes, sino también en el equilibrio entre ellos, esto es, en la existencia de una extensa red de controles que impidan el ejercicio ilimitado e irresponsable de la autoridad. El control que está llamado a ejercer el Congreso sobre el Presidente de la República y sus ministros, en tiempos de anormalidad, es uno de esos controles, cuyo objeto lo constituye la declaratoria del estado de conmoción interior y sus prórrogas, y las medidas adoptadas bajo su amparo.

Sin duda, el Congreso de la República, como instancia representativa de todos los ciudadanos, tiene derecho a conocer lo “público”, es decir, todo lo que afecte el interés general. En tal sentido, resulta vital la información que conozca este órgano, por cuanto “La información parlamentaria adquiere todo su sentido en conexión con el fin a que está destinada: el debate con publicidad, es decir, el control”(13).

(13) Aragón Reyes, Manuel. Estudios de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, Madrid, 1998, pág. 276.

De allí que el artículo 213 constitucional garantice el derecho que le asiste al Congreso para reunirse por derecho propio dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del estado de conmoción interior, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y obligue al Presidente de la República a rendirle un informe sobre las razones que motivaron la declaración.

Por su parte, el artículo 39 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 recoge este mandato constitucional, y dispone además, que de tener ocurrencia una prórroga a la vigencia del Estado de excepción, el Gobierno Nacional deberá presentar un informe explicando las razones que condujeron a tomar tal decisión. En todos los casos, cada treinta días deberá presentarse un informe sobre evolución de los acontecimientos, las medidas adoptadas, su evaluación y las investigaciones en curso sobre eventuales abusos cometidos en ejercicio de las facultades extraordinarias.

Sobre el particular cabe advertir, que el ejercicio del control político no se encuentra supeditado a que en el decreto de prórroga figure, expressis verbis, una disposición en el sentido de que el Gobierno Nacional presentará un informe detallado al Congreso sobre las razones que justificaron la adopción de tal medida, puesto que la ley estatutaria establece directamente esa obligación al Gobierno Nacional.

Si se trata de una segunda prórroga, los instrumentos constitucionales con que cuenta el Congreso para ejercer tal control político sobre el gobierno son aún más rigurosos que en el caso sub judice, por cuanto se requiere concepto previo y favorable del Senado de la República para la adopción del decreto de prórroga.

En este orden de ideas, el contenido del control político que se ejerce sobre el Gobierno Nacional con ocasión de la adopción de un decreto declaratorio de un estado de conmoción interior no es idéntico a aquel que tiene lugar merced a la expedición de un decreto de prórroga: en el primero se discutirá sobre la urgencia y conveniencia para la Nación de haber recurrido a un régimen jurídico de anormalidad; el segundo debe versar además, sobre la efectividad de las medidas excepcionales que fueron adoptadas e implementadas por el Gobierno Nacional y la evolución de los acontecimientos(14) y la forma en que fueron ejecutadas, así como la posible omisión del gobierno en la toma de medidas urgentes y necesarias a fin de conjurar eficazmente las causas que originaron la conmoción interior.

(14) Artículo 31 de la Ley estatutaria sobre los estados de excepción.

5.2. El control judicial.

El texto de la Constitución de 1991, los tratados sobre derechos humanos que prohíben su limitación durante estados de excepción, las normas del derecho internacional humanitario, la Ley Estatutaria 137 de 1994, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia, amén de las importantes especificidades que ofrece la naturaleza jurídica del decreto de prórroga del estado de conmoción interior determinan la variedad de control constitucional que se debe ejercer sobre el mismo.

En tal sentido, a pesar de que en la elaboración e interpretación del contenido y alcance de estas normas jurídicas han intervenido, como puede observarse, el constituyente, la comunidad internacional, el legislador estatutario y el juez constitucional, todas ellas van encaminadas en la misma dirección: evitar los abusos del ejecutivo por la declaratoria injustificada de un estado de anormalidad jurídica, mantener un sistema democrático de gobierno; salvaguardar el principio de separación y equilibrio de los poderes públicos; y sobre todo, garantizar el disfrute pleno de los derechos inherentes al ser humano. No siendo por tanto las disposiciones de los órdenes interno e internacional antagónicas en la materia sino por el contrario complementarias en cuanto a que constituyen parámetros para juzgar la validez de la prolongación en el tiempo y espacio de un estado de excepción. La Corte considera que todas apuntan a que el juez constitucional examine la presencia de un supuesto fáctico que justifique la adopción del decreto de prórroga, analice el presupuesto valorativo, y que sigan siendo insuficientes las medidas ordinarias de policía para enfrentar la alteración del orden público.

B. Naturaleza jurídica del decreto de prórroga del estado de conmoción interior.

Al igual que sucede con el decreto declaratorio del estado de conmoción interior, aquél que lo prorroga no puede ser considerado un simple acto de gobierno. En efecto por su propia naturaleza, el acto de gobierno no es justiciable. Se trata en consecuencia, de una acción u omisión dotada de un alto contenido político emanada del poder ejecutivo, que escapa a cualquier modalidad de control jurisdiccional. Los orígenes remotos de esta teoría se encuentran en Francia, país en el cual, desde el famoso fallo del 19 de febrero de 1875 del Consejo de Estado en el asunto del Príncipe Napoleón(15), no ha dejado de ver limitada su aplicación. En Colombia, merced a la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, a diversas reformas legislativas, y en suma, a que han sido en buena hora superadas las tesis de Carl Schmitt, para quien “La decisión sobre lo excepcional es la decisión política por antonomasia”(16), la teoría del acto de gobierno ha sido desterrada por cuanto resulta incompatible con los postulados del Estado de derecho.

(15) Consejo de Estado Francés, sentencia del 19 de febrero de 1875, asunto del Príncipe Napoleón, en Les grands arrets de la jurisprudence administrative, 12 edición, Ed. Dalloz, 1999, pág. 17.

(16) G. Gómez Orfanel, Excepción y normalidad en el pensamiento de Carl Schmitt, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1986, pág. 53.

Siendo entonces el decreto que prorroga un estado de conmoción interior un acto justiciable y no político es necesario examinar cuál es la naturaleza jurídica del mismo, y por ende, el contenido y alcance del control constitucional que se ejerce sobre aquél.

1. Un acto declarativo cuya validez está supeditada a la existencia de un vínculo de conexidad material con otro acto jurídico.

El decreto de prórroga de un estado de conmoción interior es un acto declarativo por cuanto en él se da cuenta de una situación de hecho existente, la cual, por exigencia constitucional, debe guardar un vínculo de conexidad material con aquella que fue invocada para declarar un estado de conmoción interior. A decir verdad, el decreto de prórroga no puede ser considerado como un mero formalismo enderezado a dar continuidad por el lapso establecido en la Carta Política, a un estado de anormalidad, sino como un acto jurídico, que como tal debe estar debidamente motivado, y ser sometido a un estricto control de constitucionalidad.

En este orden de ideas, el Gobierno Nacional, en ejercicio de su margen de apreciación, puede considerar que las causas que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción no han sido plenamente conjuradas; que por ello es preciso darle continuidad a las medidas que se vienen ejecutando, y si es preciso, continuar adoptando otras para impedir la extensión de los efectos del conjunto de causa que siguen perturbando, de manera grave, la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.

La existencia por tanto de un vínculo de conexidad material entre el decreto de prórroga y el de declaración es un requisito insoslayable de orden constitucional, tal y como lo ha entendido esta corporación.

“El decreto que prorroga el estado de conmoción interior debe referirse a hechos que sean conexos respecto de los que originaron el decreto declaratorio del Estado de excepción. Sólo así podría justificarse la prolongación de la vigencia de los decretos legislativos previamente dictados”(17).

(17) Corte Constitucional, sentencia del 25 de julio de 1996, Revisión de constitucionalidad del Decreto 777 de abril 29 de 1996, “Por el cual se prorroga el estado de conmoción interior”, C-328 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

2. Es un acto habilitante para adoptar normas con fuerza de ley.

Al igual que sucede con el decreto declaratorio del estado de conmoción interior, el de prórroga tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer las facultades legislativas excepcionales, es decir, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad(18).

(18) Corte Constitucional, sentencia del 2 de octubre de 2002, C-802 de 2002, Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002, “Por el cual se declara el estado de conmoción interior”, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

En efecto, el decreto de prórroga constituye un acto de autohabilitación para que el Gobierno Nacional continúe expidiendo decretos legislativos, bien sea que estos suspendan temporalmente la vigencia de leyes que resulten incompatibles con el estado de anormalidad, bien que se adopten medidas novedosas, no reguladas, pero siempre encaminadas a conjurar las causas que originaron la conmoción interior. Todo depende de la valoración que el ejecutivo realice poco antes de vencerse el término de vigencia inicial, sobre los medios idóneos a continuar empleando para lograr los fines perseguidos.

Esta prolongación de la competencia legislativa del Gobierno Nacional, debe ser examinada por el juez constitucional, por cuanto el desequilibrio de poderes que se ocasiona con el ejercicio de la misma, tiende a acentuarse y hacerse más patente conforme transcurre el tiempo. Por lo tanto, todos los decretos legislativos dictados durante la prórroga de la conmoción interior deberán cumplir con los requisitos de conexidad, necesidad, finalidad y proporcionalidad, y también deben ser sometidos al control constitucional.

3. El decreto de prórroga tiene naturaleza de legislativo.

El decreto mediante el cual se prorroga un estado de conmoción interior tiene la naturaleza de legislativo, pues como ha quedado determinado, es un acto declarativo, y al igual que el de declaratoria de conmoción interior, también se constituye en una autohabilitación para continuar legislando.

Sobre el particular la Corte, en Sentencia C-802 del 2 de octubre de 2002, consideró que existían dos variedades de decretos legislativos, a saber:

“En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.

“Existe además una inescindibilidad indiscutible entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo. Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción. El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el Gobierno Nacional. Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma jurisdicción”.

4. Un acto que extiende la vigencia de las medidas de excepción.

La particularidad que ofrece el decreto de prorroga de un estado de excepción, y que realmente lo diferencia de aquel que la declara por primera vez, consiste en tratarse de un acto jurídico con poder jurídico para extender la vigencia en el tiempo de unas disposiciones con fuerza de ley que fueron adoptadas como desarrollo del decreto de declaratoria del estado de conmoción interior y sometidas al control de constitucionalidad automático. Por lo tanto, todas las medidas acogidas durante la conmoción interior mantienen su vigencia durante la prórroga, en los términos dispuestos por la Corte en sus diversos fallos y cuyo cumplimiento puede constatar en cualquier momento, a condición de que subsistan las causas que le dieron origen a cada una de ellas.

En este orden de ideas, el decreto de prórroga no puede considerarse como un mero trámite o un formalismo, por cuanto en él se da cuenta de unos hechos, sometidos a valoración jurídico-política por el Gobierno Nacional, que deben guardar una conexidad material con el decreto declaratorio del Estado de excepción, y que en esa medida, comparte la naturaleza de cualquier decreto legislativo; que además, constituye una autohabilitación para continuar adoptando normas con fuerza de ley, y que, así mismo, extiende los efectos en el tiempo de unas medidas de excepción, cuyo contenido puede ser muy variado.

Sin embargo, el decreto legislativo de prórroga se distingue de los demás que han sido adoptados en desarrollo del estado de conmoción interior, en cuanto, se insiste, no se trata de una medida de excepción más, como sí lo son, inter alia, la creación de un impuesto, la nueva regulación de la acción de extinción de dominio, la definición de zonas de rehabilitación y consolidación, etcétera, pues a pesar de haber sido adoptado durante la vigencia del estado de anormalidad, se está ante un acto que constituye una autohabilitación al Gobierno Nacional para continuar legislando por otros noventa días más y que tiene la virtud de prorrogar en el tiempo la vigencia de otros decretos legislativos.

Estas particularidades determinan que el juicio de constitucionalidad que se debe realizar sobre el decreto legislativo de prórroga, no coincida en cuanto a su contenido y alcance, con aquél que se adelanta frente a las medidas adoptadas en desarrollo del estado de conmoción interior. En tal sentido, al realizarse el juicio de conexidad material se debe tener en cuenta que al Gobierno Nacional solo le asiste la facultad de invocar causas que guarden una estrecha relación con las que originaron la declaratoria del Estado de excepción.

Además, dado que durante la conmoción interior el Congreso de la República no pierde competencia para ejercer las funciones que le han sido encomendadas por la Constitución, al punto que puede reunirse por derecho propio dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del estado de excepción, el control de constitucionalidad que se ejerza en estos casos, en cuanto a la suficiencia de las medidas ordinarias de policía, debe tomar en cuenta las leyes adoptadas por el Congreso de la República durante la conmoción interior, a fin de determinar si las medidas ordinarias de policía sobrevinientes son suficientes para conjurar las causas de la perturbación, o algunas de ellas, y por lo tanto concluir, que medidas extraordinarias ya no pueden seguir teniendo vigencia.

Igualmente, le corresponde a la Corte apreciar todo el conjunto de medidas anunciadas y adoptadas por el Gobierno Nacional como necesarias para conjurar las causas de la conmoción interior, pues dada la anunciada urgencia para su adopción, debieron también ser ejecutadas de manera inminente durante los noventa días correspondientes. De lo contrario, podría considerarse no necesaria y por ende arbitraria la declaratoria de prórroga de la conmoción. En otros términos, la discrecionalidad con que cuenta el Gobierno Nacional, entendida como la libertad de elección entre alternativas constitucionalmente válidas y fundadas en criterios políticos o de oportunidad para seleccionar los medios encaminados a conjurar a lo largo de noventa días la alteración al orden público, tiene como contrapartida el cabal, eficiente y eficaz ejercicio de esta potestad constitucional, tanto más y en cuanto, su ejecución corresponde a las autoridades públicas que dependen del Presidente de la República. De otra manera, las medidas no podrán ser consideradas como urgentes y necesarias y no se entendería razonable la apelación a la prórroga a un estado de excepción, pues podría concluirse que realmente no era necesaria la excepcionalidad para el restablecimiento del orden público.

No sobra advertir, que en el presente caso, el Presidente de la República declaró el estado de conmoción interior en los primeros días de agosto de 2002 y anunció la necesidad de tomar un cúmulo de medidas excepcionales a fin de conjurar las causas que la originaron. Entre las medidas adoptadas, merece especial consideración la contenida en el Decreto Legislativo 1838 de 2002 mediante el cual se creó un impuesto especial destinado a atender los gastos del presupuesto general de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática. En dicha ocasión se invocó como motivo para su adopción, la necesidad de proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir en conjurar los actos que han perturbado el orden público e impedir que se extiendan sus efectos. De las pruebas aportadas a este proceso constitucional se observa, que por lo menos tres meses después de decretada la conmoción interior, dicho impuesto no ha cumplido su cometido, pues tan solo han recibido efectivamente algunos recursos provenientes del citado impuesto las Fuerzas Militares.

Además, la constitucionalidad de dicho Decreto 1838 de 2002, así como la del 1959 del mismo año, por el cual se adicionó el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2002, fue condicionada por la Corte, guardando armonía con lo dispuesto en la Sentencia C-802 de 2002, a que todas y cada unas de las medidas adoptadas durante la conmoción interior debían dirigirse exclusivamente a conjurar las causas que justificaron la declaratoria de la misma. Por ello, solo encontró procedente su compatibilidad con la Constitución si se dirigían a cumplir dicha finalidad.

En la Sentencia C-876 de 2002, en relación con la creación del impuesto sobre el patrimonio, la Corte hizo énfasis en que:

“Los gastos deberán estar directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos sin que en ningún caso el gobierno pueda variar o desconocer dicha destinación. En este sentido la destinación de los recursos que se recauden no podrá ser diferente a la que señaló tanto en el decreto que declaró el estado de conmoción interior como en el decreto sub examine”.

Por lo anterior, en la parte resolutiva dispuso:

“1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto Legislativo 1838 de 2002, bajo el entendido que los gastos deberán estar directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, en los términos de la parte motiva de esta sentencia”.

Por su parte, en la Sentencia C-947 de 2002, relacionada con la adición al presupuesto general de la Nación, la Corte reiteró la destinación específica de los dineros recaudados con el impuesto sobre el patrimonio, en los siguientes términos:

“Resulta claro que en la especificación del detalle del gasto en cada una de las entidades y en la ejecución del mismo habrá de preservarse el mismo criterio, sin que en ningún momento pueda el gobierno variar o desconocer la destinación específica del gasto razón por la cual la Corte declarará la constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 1959 de 2002 bajo el entendido de que los gastos deberán estar directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, en los términos a que se ha hecho referencia”.

Y por lo tanto, en la parte resolutiva se dispuso:

“2. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 2º del Decreto Legislativo 1959 de 2002, en el entendido de que los gastos deberán estar directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, en los términos de la parte motiva de esta sentencia”.

La anterior importante precisión debe hacerla la Corte en esta oportunidad, pues el conjunto del material probatorio allegado a este proceso con el fin de verificar los hechos invocados por el presidente para prorrogar por primera vez el estado de conmoción interior llama la atención de la Corte, y en especial ciertos documentos como el informe presentado el 27 de noviembre de 2002, por la Secretaría General del Ministerio de Defensa en el cual aparece un rubro relacionado con la puesta en marcha de los planes de modernización y equipamiento de la Fuerza Pública, denominado “Otros, $ 16.4 mil millones”(19), así como la respuesta que el oficio 95766 del 1º de noviembre de 2002, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el que no se accedió a la solicitud de darle un destino diferente al establecido en el Decreto de Liquidación 2132 del 26 de septiembre de 2002 a una suma por valor de 2 mil millones de pesos(20), los cuales suscitan dudas sobre la urgencia de la medida y el cumplimiento de su finalidad, así como que tampoco dejan suficientemente clara la manera como se están administrando algunos recursos recaudados con el impuesto sobre el patrimonio.

(19) Ver folios 80 a 90 pruebas.

(20) Ver folio 64 del cuaderno de pruebas.

Por lo tanto, con el fin de garantizar la transparencia en el gasto público, la Corte solicitará al Contralor General de la República, que verifique el cumplimiento de la finalidad de la creación, recaudo y destinación del impuesto al patrimonio establecido por el Decreto Legislativo 1838 de 2002 e incorporado al presupuesto general de la Nación mediante Decreto Legislativo 19959 de 2002, en los términos de las sentencias C-876 y C-947 ambas de 2002, tanto en el aspecto de la gestión pública como en la destinación de los recursos, para lo cual se le correrá traslado de copia de la totalidad de este expediente.

Finalmente, al respecto de la declaratoria de prórroga del estado de conmoción interior, la Corte considera necesario aclarar, que los efectos que tiene este acto jurídico no deben confundirse con la situación de hecho que aparece descrita en el tercer inciso del artículo 213 constitucional que parte de la declaratoria de levantamiento del Estado de excepción y la correspondiente facultad del gobierno de extensión, por noventa días más, de la vigencia de los decretos legislativos que considere conveniente deban seguir teniendo vigencia, por supuesto igualmente, en los términos que esta Corte haya establecido en los fallos de constitucionalidad correspondientes. Decisión gubernamental, sometida también al control judicial automático de esta corporación, en ejercicio de sus competencias de guardián de la integridad y supremacía de la Carta Política”(21).

(21) Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia del 8 de octubre de 1992, C-579 de 1992, revisión constitucional del Decreto 1195 de 1992 “Por el cual se levanta el estado de conmoción interior y se prorroga la vigencia del Decreto 1156 de 1992”.

Igualmente debe precisarse, que las medidas cuya vigencia se prolongará, en los términos dispuestos por la Corte Constitucional, son las siguientes, salvo los decretos legislativos 1838 y 1959 de 2002, por cuanto se trata de una regulación de ejecución instantánea(22).

(22) En el caso del Decreto 1838 de 2002, “Por medio del cual se crea un impuesto sobre el patrimonio destinado a atender los gastos del presupuesto general de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática”, la vigencia de la medida excepcional ofrece ciertas particularidades por cuanto la Corte, en Sentencia C-876 de 2002, consideró lo siguiente: “Al respecto la Corte en armonía con lo expresado por el señor procurador llama la atención sobre el hecho de que el impuesto bajo examen se causa de manera instantánea es decir que la obligación tributaria surge de manera completa para los sujetos pasivos el 31 de agosto de 2002, lo que implica que en esa fecha se configura a favor del Estado un crédito que le permite, independientemente de las facilidades que otorgue a los contribuyentes para su pago en el corto plazo, destinar y comprometer inmediatamente recursos para atender las causas de la perturbación y evitar la extensión de sus efectos”.

Conmoción interior

Hechos probados en la Sentencia C-802 de 2002 que dieron origen a la declaratoria del estado de conmoción interiorDecretos expedidos en virtud de la declaratoria del estado de conmoción interiorFinalidad de las medidasPronunciamientos de la Corte Constitucional
1. Ataques contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos, violaciones a sus derechos humanos, violaciones a las reglas del Derecho Internacional Humanitario y comisión de delitos de lesa humanidad como las masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de pueblos indefensos por parte de “bandas armadas” y “grupos criminales”, organizados y financieros al amparo del lucro gigantesco que les proporciona su participación directa y creciente en los delitos de narcotráfico, el secuestro y la extorsión, fuentes principales de esta tragedia colectiva. El poder financiero de estos grupos y su conexión con grupos afines de otros países o regiones y su capacidad tecnológica creciente para el terror.
2. Actos de terrorismo que se han presentado durante las últimas semanas en diferentes lugares del país y ataques terroristas contra la población civil y otras autoridades nacionales y contra la infraestructura de servicios esenciales por parte de bandas armadas y grupos criminales
3. Actos de coacción a mandatarios locales, seccionales y nacionales y a sus familias en todo el país por parte de grupos armados financiados principalmente mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.
I. Decretos legislativos
Decreto Legislativo 1838 de agosto 11 de 2002, por medio del cual se crea un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática.
Decreto 1885 del 20 de agosto de 2002, por medio del cual se adiciona el Decreto 1838 de 2002.
Decreto 1900 del 23 de agosto de 2002, “por el cual se adoptan unas medidas en materia penal y procesal penal contra las organizaciones delincuenciales y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1959 de 2002, por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para vigencia fiscal de 2002.
Decreto Legislativo 1975 de 2002, por medio del cual se suspende la Ley 333 de 1996 y se regulan la acción y el trámite de la extinción de dominio.
Decreto 2001 del 9 de septiembre de 2002, “por el cual se modifica la competencia de los jueces penales del circuito especializado”.
Decreto 2002 del 9 de septiembre de 2002, por el cual se adoptan medidas para el control del orden público y se definen las zonas de rehabilitación y consolidación.
Decreto 2180 de 2002, por medio del cual se modifican los artículos 4º y 6º del Decreto 1900 de 2002.
Esta medida se adoptó con el fin de incrementar la efectividad y capacidad de la Fuerza Pública. El impuesto grava por igual a los sujetos declarantes del impuesto sobre la renta. Con el producto de este impuesto, el gobierno atenderá las erogaciones necesarias para conjurar las causas de perturbación, evitar que se extiendan.
Esta norma adiciona el artículo 7º del Decreto 1838 de 2002, señalando que no están obligadas a pagar el impuesto las empresas de servicios públicos domiciliarios que a la entrada en vigencia del presente decreto se encuentren intervenidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, así como las personas naturales declarantes del impuesto que no hubieren cumplido con el patrimonio bruto mínimo exigido para declarar.
Esta medida fue adoptada para combatir las organizaciones delincuenciales que se vienen lucrando del hurto y contrabando de hidrocarburos y sus derivados.
Este decreto fue expedido en virtud de la necesidad de aumentar los recursos con destino a la seguridad y defensa, pues con los que hoy se dispone son insuficientes para la inversión adicional que requiere el crecimiento de la Policía y las Fuerzas Militares, sus planes de expansión operativa y la modernización de su equipamiento para los años 2002 y 2003.
Esta medida fue implementada para agilizar el procedimiento de extinción de dominio sobre los bienes y recursos provenientes directa o indirectamente de actividades ilícitas.
Esta medida fue adoptada con el fin de establecer mecanismos jurídicos que permitieran a las autoridades de instrucción y judiciales. Fijó la competencia de la justicia penal especializada para que conociera privativamente de los delitos de mayor impacto social como el terrorismo y el narcotráfico.
Esta medida fue adoptada con el fin de fortalecer la labor de los miembros de la Fuerza Pública, el DAS y aquellos organismos que cuentan con atribuciones permanentes de policía judicial.
Faculta a estas autoridades para capturar; efectuar inspecciones o registros domiciliarios, allanamientos, interceptación y registro de comunicaciones; restringir la libertad de locomoción y la utilización de bienes y servicios técnicos y profesionales.
Este decreto modifica los artículos 4º y 6º del Decreto 1900 de 2002, en el sentido de despenalizar la introducción en las zonas de frontera de hasta 10 galones de combustible o su equivalente en litros.
Sentencia C-876 del 16 de octubre de 2002
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(EXEQUIBLE, salvo el inc. 2º del art. 5º).
Sentencia C-940 de diciembre de 2002
M.P. Manuel José Cepeda
(Parcialmente EXEQUIBLE).
Sentencia C-939 del 31 de octubre de 2002.
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(INEXEQUIBLE)
Sentencia C-947 del 6 de noviembre de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(EXEQUIBLE)
Sentencia C-1007 del 18 de noviembre de 2002.
M.P. Clara Inés Vargas Hdz.
(EXEQUIBLE condicionado).
Sentencia C-1064 del 3 de diciembre de 2002.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(EXEQUIBLE condicionado) y EXEQUIBLES otro artículo).
Sentencia C-1024 del 26 de noviembre de 2002.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(EXEQUIBLES algunos artículos; EXEQUIBLES CONDICIONADOS otros e INEXEQUIBLES algunos).
Sentencia C-1065 del 3 de diciembre de 2002
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
(INEXEQUIBLE)

C. Elementos para adelantar el control de constitucionalidad sobre el decreto de prórroga: el presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo y el juicio sobre las medidas ordinarias de policía.

De conformidad con el artículo 213 superior, los presupuestos materiales de la prórroga del estado de conmoción interior son los siguientes: presupuesto fáctico, presupuesto valorativo y juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias.

1. Presupuesto fáctico.

Se refiere a la constatación de la situación de naturaleza fáctica invocada por el Gobierno Nacional. Este juicio es de orden objetivo o empírico a fin de verificar la continuidad de los hechos que perturban el orden público y que generan la situación de inseguridad e intranquilidad que ameritan ser conjuradas.

Resultaría contrario a la Constitución, la Ley Estatutaria 137 de 1994 y los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, una declaración de prórroga de un estado de excepción que; (i) se apoyase sobre hechos inexistentes; (ii) que tuviere como soporte una situación que ha dejado de existir; (iii) se fundase en unos hechos que no guardasen conexidad material directa con aquellos que resultaron probados en el juicio de constitucionalidad que se adelantó sobre el decreto de declaratoria de conmoción interior; y, (iv) que no especificase en su texto los motivos relacionados con la naturaleza del peligro, sin lo cual resultaría objetivamente imposible realizar una evaluación seria y sopesada por los órganos de control, tanto internos como internacionales, de la existencia e intensidad de la amenaza que invoca el Gobierno Nacional para prolongar en el tiempo un estado de anormalidad.

En este orden de ideas, no sería admisible un decreto de prórroga de un estado de excepción que se apoyase, simplemente, en “hechos notorios” o de “público conocimiento”, tal y como, desde hace mucho tiempo, lo ha advertido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos(23), por medio de sus informes sobre Estados miembros de la OEA.

(23) Desde el año de 1974, en su Informe sobre la situación de los derechos humanos en Chile, OEA/Ser.L/V/II. 24, doc. 21, del 25 de octubre de 1974, la CIDH ha venido criticando duramente la declaratoria de un estado de excepción apoyada en “hechos de público conocimiento”.

Aunado a lo anterior, los hechos que el Gobierno Nacional invoque en un decreto de prórroga deben guardar una conexidad material con las causas que justificaron la declaratoria del estado de conmoción interior, y que encontró probadas por la Corte. Lo que de manera alguna puede hacer el Gobierno Nacional es invocar en el decreto de prórroga causas nuevas de alteración del orden público, que no fueron tenidas en cuenta y probadas en el decreto declarativo de la conmoción interior.

2. Presupuesto valorativo.

Una vez constatados por el juez constitucional los hechos invocados por el Gobierno Nacional para prorrogar un estado de conmoción interior, aquél debe proceder a adelantar un juicio de valor sobre los mismos para determinar si hubo arbitrariedad o error manifiesto por parte del presidente, en cuanto a la persistencia de la causa de perturbación, con gravedad tal que siguen atentando de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.

Cabe además señalar que, a semejanza de lo que sucede al momento de controlar judicialmente el decreto declaratorio del estado de conmoción interior, en el caso sub judice, el presupuesto valorativo también debe someterse a un control objetivo de constitucionalidad pues al control jurídico le interesa que la prórroga del estado de excepción se ajuste a la racionalidad propia de la juridicidad que la regula.

3. Juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias.

Finalmente, la Corte debe examinar la suficiencia de las medidas ordinarias de policía, pues debe verificarse si la adopción de un decreto legislativo prorrogando el estado de conmoción interior es “un último recurso para defender al pueblo colombiano y a la organización institucional que él se ha dado, de la agresión implícita en la grave alteración del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana”(24). Juicio en el que se debe establecer, si la valoración que hizo el presidente sobre si los mecanismos ordinarios de mantenimiento y restablecimiento del orden público aun no bastan para conjurar la grave perturbación del orden público, y que por tal razón, es preciso prolongar la vigencia en el tiempo de unas medidas excepcionales que fueron adoptadas y ejecutadas en virtud de una declaratoria de estado de conmoción interior es una decisión arbitraria o corresponde a un error manifiesto de apreciación.

(24) Sentencia C-802 de 2002.

Sin embargo, el juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía difiere de aquél que la Corte adelantó en relación con la declaratoria del estado de conmoción interior(25). En aquel entonces, esta corporación consideró que “Cuando se trata del decreto declaratorio del estado de conmoción interior, el análisis del juicio de suficiencia de las medidas ordinarias de policía debe ser global y no detallado pues de lo contrario se anularía el control que la Corte debe emprender posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos en desarrollo. Esto es así porque no se trata de verificar la exequibilidad de cada una de las medidas que se anuncien en el decreto declaratorio, sino de determinar, desde el ámbito de validez de ese decreto, si se puede inferir que la crisis no se supera con el solo ejercicio de las atribuciones ordinarias de policía”. En contrapartida, en sede del control de constitucionalidad del decreto de prórroga tales juicios de constitucionalidad, sobre cada una de las medidas, ya han tenido ocurrencia, con lo cual el examen de la Corte se desplaza a examinar si dadas las medidas excepcionales adoptadas y ejecutadas persisten los hechos que justificaron la declaratoria del Estado de excepción, y por ende siguen siendo insuficientes las atribuciones ordinarias de policía.

(25) Sentencia C-802 de 2002.

Entonces, una segunda particularidad que ofrece el juicio sobre la suficiencia de la medidas ordinarias, consiste en que si después de realizada la prórroga, el Congreso de la República expide nuevas medidas de carácter permanente que sustituyan las adoptadas al amparo de la conmoción interior, y el Gobierno Nacional no dispone sobre las que no pueden seguir teniendo vigencia, tendrá la carga de probar la necesidad de prorrogarla, debido a que ya se cuenta con un mecanismo ordinario que puede ser suficiente para restablecer el orden público.

4. Conclusión.

El control de constitucionalidad que se realiza sobre el decreto de prórroga de un estado de conmoción interior, al igual que el declaratorio, es objetivo, y por ende le impone al juez constitucional verificar la existencia de tres presupuestos: un presupuesto fáctico, un presupuesto valorativo y un juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía.

Cabe aclarar que, aunque formalmente son los mismos que se adelantan al momento de controlar la constitucionalidad del decreto declaratorio del Estado de excepción, las particularidades que presenta el de prórroga, sin duda, le impone unos matices y singularidades a los mismos.

(sic)C. Controles de constitucionalidad formal y material sobre el Decreto 2555 de 2002.

1. Juicio formal sobre el Decreto 2555 de 2002.

La Corte examinará si con la adopción del decreto sub examine se acataron o no los requisitos formales exigidos por los artículos 213 y 214 constitucionales, en concordancia con la Ley Estatutaria 137 de 1994.

Examinando el Decreto 2555 de 2002 se observa que aparece firmado por el Presidente de la República y por todos los ministros. El Ministro de Justicia y del Derecho lo suscribe además como encargado de las funciones del despacho del Ministro del Interior; la Ministra de Desarrollo Económico lo firma como encargada de la funciones del despacho del Ministro del Medio Ambiente, el Ministro de Salud suscribe el decreto como encargado de las funciones del despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social. De igual manera, la Viceministra de Relaciones Exteriores, el Viceministro de Educación Nacional y la Viceministra de Cultura suscriben el decreto en calidad de encargados de sus correspondientes despachos, y por lo tanto, en ejercicio de las atribuciones que le son propias a sus titulares.

De igual manera, constata la Corte que el decreto en mención se encuentra adecuada y suficientemente motivado, y que apareció publicado en el diario oficial, año CXXXVIII, 44992.8, del día 8 de noviembre de 2002.

Por otra parte, el Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002 fue adoptado durante la vigencia del estado de conmoción interior, el cual había sido declarado el día 8 de agosto de 2002, y así mismo dispuso como término de duración de la prórroga del estado de excepción el de noventa (90) días calendario, contados a partir del día 9 de noviembre del año pasado.

En consecuencia, la Corte encuentra satisfechas las formalidades exigidas por la Constitución y la Ley Estatutaria 137 de 1994.

2. Análisis material sobre el Decreto 2555 de 2002.

El Decreto 2555 de 2002 del 8 de noviembre de 2002 está integrado por una parte motiva, conformada por una decena de considerandos, y por una parte resolutiva que cuenta con tan sólo dos artículos. En la parte motiva se alude a que, a pesar de las medidas excepcionales que han sido adoptadas, subsisten aún las causas de la alteración del orden público que atentan contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior el día 8 de agosto de 2002. Pasa entonces la Corte a analizar los presupuestos materiales de la prórroga del estado de conmoción interior.

2.1. Presupuesto fáctico.

Al igual que sucede con el decreto declaratorio del estado de conmoción interior, aquel mediante el cual se prorroga el mismo, se caracteriza por referenciar unos hechos y realizar una valoración jurídica sobre los mismos.

En tal sentido, la Corte llevará a cabo una labor de sistematización de los hechos que aparecen referenciados en el texto del Decreto 2555 de 2002 y a confrontarlos, seguidamente, con las pruebas que han sido aportadas y practicadas en el curso del presente proceso de constitucionalidad.

Así pues, en la parte motiva del decreto sub examine se referencian los siguientes hechos:

A) Ataques indiscriminados de grupos criminales contra los ciudadanos indefensos con violación de sus derechos humanos y de las reglas del Derecho Internacional Humanitario (considerando 4º);

B) Destrucción de pueblos indefensos y la comisión de delitos de lesa humanidad como masacres, desapariciones, secuestros y desplazamientos forzados (considerando 4º);

C) Los responsables de la alteración del orden público mantienen como fuente de financiación de sus organizaciones, recursos provenientes del narcotráfico, secuestro y extorsión, en conexión con grupos afines de otras regiones o países (considerando 5º);

D) Perpetración de actos terroristas contra la población civil y autoridades públicas, por parte de grupos criminales y bandas armadas (considerando 6º);

E) Ataques contra la infraestructura de servicios esenciales (considerando 7º), y

F) Actos de coacción, por parte de grupos armados, contra los mandatarios nacionales, locales y seccionales y sus familias (considerando 8º).

La simple confrontación de los hechos mencionados en el decreto de prórroga con aquellos que, luego de un detallado análisis, la Corte reagrupó en su Sentencia C-802 del 2 de octubre de 2002, arroja como resultado que, en esencia, se trata de los mismos, a pesar de que existen ligeras modificaciones semánticas, con excepción de aquel según el cual Colombia ha alcanzado la más alta cifra de criminalidad que en él planeta se registra. En efecto, en la mencionada providencia, esta corporación estimó que la multitud de hechos a los que se refirió el Gobierno Nacional en el Decreto 1837 del 8 de agosto de 2002, podían organizarse en cuatro, tres de los cuales resultaron probados, a saber:

“1. Ataques cada día más frecuentes contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos humanos, violación a las reglas del Derecho Internacional Humanitario y comisión de delitos de lesa humanidad por parte de bandas armadas, financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.

“2. Actos de terrorismo y ataques terroristas a la infraestructura de servicios esenciales por parte de bandas armadas, financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.

“3. Actos de coacción a mandatarios locales y seccionales y a sus familias en todo el país, como legítimos representantes de la democracia regional por parte de bandas armadas, financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión”.

De tal suerte que, el decreto de prórroga no contiene circunstancias novedosas sobre las cuales debiera entrar a pronunciarse la Corte. El examen se centrará, en consecuencia, en establecer si esos mismos hechos, cuyos efectos han persistido durante un determinado tiempo (tres meses), se encuentran debidamente probados, vale decir, si subsisten o no, a pesar de las medidas excepcionales que han sido adoptadas y ejecutadas para conjurarlos.

1. Persistencia de ataques indiscriminados contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos humanos, violación a las reglas del derecho internacional humanitario y comisión de delitos de lesa humanidad por parte de grupos criminales, financiadas mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.

Un análisis del acopio probatorio arroja como resultado que durante la vigencia del estado de conmoción interior se presentaron los siguientes hechos de violencia:

Según los datos aportados por la Fiscalía General de la Nación, en el período comprendido entre el 11 de agosto y el 28 de noviembre de 2002 se han presentado los siguientes delitos en el país: 64 ataques contra bienes protegidos por el derecho internacional humanitario; 146 homicidios cometidos en persona protegida por el DIH; 190 desapariciones forzadas; 781 secuestros; 1 toma de rehenes; 151 casos de desplazamiento forzado; 1256 extorsiones y 424 casos de narcotráfico.

Por su parte, las estadísticas que manejan los organismos de seguridad del Estado, al respecto, son las siguientes:

Delito11 de mayo - 10 de agosto11 de agosto - 10 de noviembre
Ataques a población94
Secuestros985745
Homicidios comunes73476749
Homicidios colectivos23 (121 Víctimas)39(149 Víctimas)
Homicidio de concejales2021
Homicidio de alcaldes31
Secuestro de concejales87
Secuestro de alcaldes72

Adviértase, por tanto, que en no pocos casos el número de violaciones a los derechos humanos y a las reglas del DIH ha aumentado en Colombia durante la vigencia del estado de conmoción interior, en comparación con el mismo tiempo cuando no estaba vigente tal medida (v. gr. homicidios colectivos); en otros casos, (v. gr. secuestros y homicidios de autoridades locales) las cifras son muy semejantes. En contrapartida, algunos indicadores de violencia muestran una mejoría de la situación (v. gr. toma de poblaciones, secuestros y homicidios comunes).

En este orden de ideas, para la Corte resulta claro que se encuentra probada la subsistencia de estos hechos de violencia que alteran gravemente el orden público en Colombia.

2. Actos de terrorismo y ataques terroristas a la infraestructura de servicios esenciales por parte de bandas armadas.

Del examen de las pruebas que obran en el expediente se desprende que el número de ataques, por parte de los grupos armados, contra la infraestructura de servicios esenciales del país, así como los actos de terrorismo, disminuyeron durante la vigencia del Estado de excepción, sin que hayan cesado por completo.

En efecto, según las estadísticas que maneja la Dirección Central de la Policía Judicial, Dijin, y el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, la comisión de los mencionados actos ha disminuido, en las siguientes cantidades:

Delito11 de mayo - 10 de agosto11 de agosto - 10 de noviembre
Atentados torres de energía11247
Torres de comunicaciones derribadas106
Atentados contra puentes1817
Ataque a gasoductos33
Ataque a oleoductos97
Acueductos averiados11
Actos terroristas458373

Como puede advertirse, los ataques contra la red de servicios públicos esenciales y la infraestructura vial del país, disminuyeron, ligeramente, durante los tres meses de vigencia del estado de conmoción interior, en especial, en relación con el derribamiento de torres de energía, sin que dicha clase de actos hayan dejado de presentarse por completo. Otro tanto puede decirse de los ataques terroristas.

En este orden de ideas, la Corte encuentra probado el hecho de que continúan presentándose actos de terrorismo y ataques contra la infraestructura de servicios públicos esenciales, por parte de bandas armadas.

3. Actos de coacción, por parte de grupos armados, a mandatarios locales y seccionales y a sus familias en todo el país.

De las pruebas remitidas por la Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional se desprende que se siguen presentando actos de coacción de los grupos armados, especialmente de las FARC y las AUC sobre los funcionarios de la rama judicial, los alcaldes, concejales, senadores y representantes a la Cámara.

En efecto, entre el 11 de agosto y el 27 de noviembre de 2002, han sido amenazados el Fiscal General de la Nación, 2 magistrados, 5 jueces de la República, dos fiscales, 57 alcaldes municipales, 4 concejos municipales en pleno, 6 representantes a la Cámara y 6 senadores de la República.

Las anteriores cifras demuestran que una de las causas que justificó la declaratoria del estado de conmoción interior subsiste, que las autoridades judiciales y locales continúan ejerciendo sus cargos bajo la presión de los grupos armados, a pesar de las medidas que se han adoptado al respecto.

4. Conclusión.

Del examen de las pruebas se desprende que los hechos alegados por el Gobierno Nacional, para justificar la prórroga del estado de conmoción interior persisten. Se concluye además que no se invocaron causas de alteración del orden público ni hechos novedosos, razón por la cual es evidente que se está en presencia de una clara relación de conexidad material y directa entre éste y los fundamentos del Decreto 1837 del 8 de agosto de 2002. En efecto, versan sobre las mismas causas y hechos, describen una misma situación fáctica y comprenden unas valoraciones semejantes sobre la gravedad e inminencia de los mismos.

2.2. Presupuesto valorativo.

La valoración realizada por el Presidente de la República sobre la persistencia de las causas de la alteración del orden público figura específicamente en el tercer considerando del Decreto 2555 de 2002:

“Que a pesar de las medidas excepcionales adoptadas, subsisten las causas de grave alteración del orden público que atenían contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior ...”.

De las pruebas aportadas por las diversas autoridades públicas que tienen que ver con el manejo del orden público, se evidencia que los hechos que justificaron la adopción, el 8 de agosto de 2002, del estado de conmoción interior subsisten y con tal gravedad que resulta indispensable continuar aplicando un conjunto de medidas excepcionales a fin de retornar a un estado de normalidad, sin que hubiere sido posible entonces declarar restablecido el orden público. Nótese que la disminución de la intensidad de los hechos ha sido escasa y que persisten hechos de gravedad tal como los homicidios colectivos, el homicidio y secuestro de concejales, el atentado contra puentes y oleoductos, entre otros.

En este orden de ideas, la Corte considera que el Presidente de la República ejerció su facultad constitucional de apreciar la persistencia y gravedad de unos hechos de violencia que siguen siendo una amenaza contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y decidió en consecuencia extender por noventa días más la vigencia de unas medidas excepcionales. No se trató por tanto, con base en los hechos que aparecieron probados y en las características que revisten los mismos, de una apreciación arbitraria de la realidad o de un error manifiesto.

2.3. Suficiencia de las medidas ordinarias de policía.

El juicio sobre las medidas ordinarias de policía conduce a que la Corte examine si, probados unos hechos que evidencian la subsistencia de una alteración grave e inminente del orden público, y tomando en consideración las medidas excepcionales que fueron adoptadas y ejecutadas durante noventa días para conjurarlos, hoy por hoy, resultarían suficientes las medidas ordinarias de policía para hacerle frente a la referida situación de anormalidad.

Del examen del acopio probatorio se desprende que, a pesar de la implementación de varios decretos legislativos, permanecen casi inalteradas las causas que justificaron la adopción del Decreto 1837 de 2002.

Si bien se han hecho esfuerzos para regresar a un estado de normalidad en cuanto al orden público, han sido escasos los resultados obtenidos, por lo que, siendo la situación similar a la existente cuando se declaró la conmoción, siguen siendo insuficientes las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía para el restablecimiento de orden público, y por lo tanto necesaria la prolongación por otros noventa (90) días de las medidas excepcionales adoptadas por el Gobierno Nacional.

Se evidencia además, que durante el término inicial de la conmoción interior no se expidieron por parte del Congreso, leyes que pudieran ser consideradas como suficientes de manera sobreviniente para el restablecimiento del orden público.

En este orden de ideas, concurren suficientes elementos de juicio para que la Corte considere que en la adopción del Decreto Legislativo 2555 de 2002 no hubo una apreciación arbitraria ni un error manifiesto en la apreciación por el Gobierno Nacional sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias de policía para continuar afrontando la grave situación de alteración del orden público que persiste, y por lo tanto era una medida necesaria para continuar atacando las causas que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción.

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002 “por el cual se prorroga el estado de conmoción interior”.

2. Por la secretaría de esta corporación remítanse copias de la totalidad del presente expediente al Contralor General de la República a fin de que verifique el cumplimiento de la finalidad de la creación, recaudo y destinación del impuesto al patrimonio establecido por Decreto Legislativo 1838 e incorporado al presupuesto nacional mediante Decreto Legislativo 1959 de 2002, en los términos de las sentencias C-876 y C-947 de 2002.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

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