Sentencia C-630 de agosto 24 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: expedientes acumulados D-8392 y D-8405

Magistrada Ponente:

Dra. María Victoria Calle Correa

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo’.

Actor: Omar Alberto Franco Becerra (expediente D-8392), Óscar Eduardo Borja Santofimio y Nora Sofía Daza de Amador (expediente D-8405).

Bogotá, D.C., veinticuatro de agosto de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

En las dos demandas acumuladas se acusó la Ley 1425 de 2010 que consta de dos artículos. A continuación se transcriben:

Ley 1425 de 2010 

“Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo

(...).

ART. 1º—Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

ART. 2º—Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos(3)

1. Competencia.

De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 40 del artículo 241 de la Constitución Política, esta corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

2. Resumen de los argumentos y cargos en tensión.

2.1. Las demandas acumuladas acusan la integridad de la Ley 1425 de 2010, que, en su criterio, deroga el incentivo reconocido a los demandantes en acciones populares, a partir de tres tipos de argumentos diferenciados.

2.1.1. Consideran, en primer término, que dicha derogatoria desconoce la prohibición de regresividad de los derechos sociales. El argumento que sustenta esta conclusión consiste en señalar que las acciones populares tienen por objeto satisfacer derechos colectivos, comprendidos por los actores como derechos sociales. El incentivo económico derogado, en ese orden de ideas, es un instrumento de estímulo para que los ciudadanos presten sus servicios de agenciamiento de intereses difusos, los cuales no concurrían si no existiera ese mecanismo. Por lo tanto, la eficacia de la acción depende de la exigibilidad de tales estímulos. Como la norma acusada elimina el estímulo, se está ante una medida regresiva, puesto que se resta eficacia a las acciones populares y, en consecuencia, se limita las posibilidades de garantía de los derechos colectivos en tanto derechos sociales. Esta medida regresiva es inconstitucional, porque no existe evidencia que el legislador haya demostrado las razones imperiosas que llevaban a adoptar una política de esa naturaleza.

2.1.2. En segundo lugar, se indica que la norma acusada viola el principio de igualdad. Uno de los demandantes señala que dentro de las acciones populares es usual que exista una evidente diferencia fáctica entre el demandante y el demandado. Mientras el segundo suele ser el Estado o actores privados con poder económico, lo que les permite financiar servicios de asesoría legal y los costos ajenos a la misma, el primero es un ciudadano con fines altruistas, que generalmente carece de la infraestructura y recursos de diferente índole con los que cuenta el demandado. En ese orden de ideas, la eliminación del incentivo desequilibra aún más esta situación, en tanto el soporte económico del actor popular es restringido a un punto que no es posible estar en igualdad de armas contra el demandado.

2.1.3. En tercer término, en criterio de uno de los demandantes el presunto desequilibrio antes explicado tiene incidencia en la eficacia del derecho al debido proceso. Esto en razón que ante la inexistencia del estímulo económico para el actor popular, queda en una situación de evidente desventaja frente al demandado, lo que impediría, en términos de los actores, que tuvieran las mismas cargas dentro del proceso judicial.

2.2. Ante los argumentos planteados en las demandas acumuladas, los intervinientes y el Ministerio Público plantean diversos tipos de argumentos, tanto formales como sustantivos, que pueden sintetizarse de la siguiente manera:

2.2.1. Varios de los intervinientes sostienen que la Corte debe adoptar un fallo inhibitorio. [i] Se considera que los argumentos ofrecidos por las demandas de inconstitucionalidad se limitan a indicar la incompatibilidad entre la eliminación del incentivo y el principio de progresividad, la igualdad y el debido proceso. Sin embargo, dejan de ofrecerse razones sustantivas para llegar a esa conclusión. En especial, consideran los intervinientes que los demandantes hacen una interpretación inadecuada de la norma, puesto que la misma de ninguna manera tiene la virtualidad de eliminar la acción popular del ordenamiento, sino que se restringe a la derogación del incentivo. [ii] De otro lado, el Procurador General de la Nación sostiene que la ineptitud de la demanda se funda en su ausencia de certeza, puesto que del análisis de la ley acusada se concluye que de su contenido no puede inferirse que el estímulo económico haya sido objeto de derogación. Esto debido a que la Ley 1425 de 2010 no derogó el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, norma que determina la exigibilidad jurídica del incentivo. Por lo tanto, el problema constitucional expuesto en las demandas no tiene soporte normativo alguno. [iii] Finalmente, algunos otros intervinientes indican que la Corte en este caso debe declarar la exequibilidad de la norma acusada, puesto que la misma se opone a los efectos de cosa juzgada constitucional de las sentencias que declararon la constitucionalidad de las disposiciones de la Ley 472 de 1998 que regulaban el incentivo.

2.2.2. Otro grupo de intervinientes, bien como pretensión subsidiaria a la de inhibición, o como pretensión principal, defienden la exequibilidad de la ley demandada(4). Señalan los intervinientes que, contrario a como lo sostienen los demandantes, la Ley 1425 de 2010 pretende cumplir con fines constitucionalmente valiosos. Resaltan que el incentivo económico se había tornado en un instrumento que desnaturalizaba la acción popular, alejándola del interés general. Esto debido a que los demandantes en esas acciones, lejos de abogar por la satisfacción de los derechos colectivos de la comunidad, hacían uso de la herramienta judicial con el único propósito de hacerse acreedores del incentivo económico, asunto que llevó a (i) la impertinencia de muchas de las acciones presentadas; y (ii) la sobrecarga de demandas judiciales, en especial contra los entes territoriales. Ante esas dificultades, resultaba plenamente justificado que el Congreso eliminara el incentivo económico, puesto que estaba desvirtuando la índole propia de las acciones populares, como es la protección del interés general, distinto al particular de muchos de los demandantes de ese mecanismo constitucional.

Indican, de la misma forma, que la discriminación entre demandante y demandado es inexistente, según la plantean los actores, al menos por dos motivos principales. En primer término, indican que la derogación generada por la Ley 1425 de 2010 se restringe al incentivo económico y deja por tanto vigentes las normas que prescriben la condena en costas contra el demandado vencido en juicio. Por lo tanto, el actor popular tiene a su haber opciones legales para compensar los gastos en que haya incurrido para el ejercicio de la actividad judicial. En segundo lugar, la regulación del incentivo económico prevista en la Ley 472 de 1998 era exigible solo en caso que la sentencia resultara favorable a las pretensiones del actor popular. Por ende, no es plausible el argumento que su eliminación involucre un desequilibrio entre las posibilidades de financiación para el acceso a la justicia entre las partes, puesto que el incentivo no estaría dirigido a financiar las costas en que incurre el actor popular. A su juicio, la derogatoria de otros enunciados normativos, distintos a los regulan el tema del incentivo, son compatibles con la Constitución. Las reglas sobre la responsabilidad patrimonial del representante legal de la entidad pública involucrada en actos contrarios al régimen de contratación estatal, así como los preceptos sobre acceso a documentos públicos sobre contratación, subsisten al encontrarse otras disposiciones en el ordenamiento que regulan idénticas materias. Por ende, no es viable concluir que en tales asuntos se esté ante un vacío normativo.

2.2.3. Finalmente, otro grupo de intervinientes solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010. Para ello, además de reiterar los argumentos contenidos en las demandas, indican otras razones que en su criterio hacen a dicho precepto incompatible con la Constitución.

Así, señalan que (i) existe una afectación del principio de progresividad, en tanto el incentivo económico no tiene como único objeto beneficiar al actor popular que logra la satisfacción de sus pretensiones, sino también el direccionamiento de recursos para financiar el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, el cual tiene entre sus finalidades asumir los costos de las acciones populares promovidas, especialmente, por comunidades en situaciones de marginalidad. Por lo tanto, la norma acusada incide negativamente en el acceso a la administración de justicia y la eficacia de los derechos colectivos de esas comunidades; (ii) la motivación del legislador para eliminar el incentivo y, en consecuencia, prever una medida regresiva de los derechos sociales, es infundada. Esto debido a que aunque se indica que los incentivos implican una carga financiera desproporcionada para el Estado y, en especial, para las entidades territoriales, empero no existe evidencia fáctica de esa situación y, antes bien, las reglas sobre la materia llevarían a resultados opuestos, lo que desvirtuaría la mencionada motivación. Lo que demuestra la posible proliferación de acciones populares es la falta de eficacia de los derechos colectivos en razón del incumplimiento de las obligaciones estatales a cargo del Estado, asunto que no depende de la existencia del incentivo; (iii) la norma acusada es contraria al principio de buena fe, puesto que parte de la base que el actor popular no está guiado por la defensa del interés general, sino solo por el logro del incentivo. Esto sin tener en cuenta que el juez está investido de la potestad de evaluar el grado de reconocimiento del incentivo económico, de acuerdo con la actividad desplegada por el actor popular; (iv) la eliminación del incentivo, a su vez, genera una carga desproporcionada para el actor popular, puesto que le impone la obligación de asumir los costos del litigio, mientras el responsable de la vulneración de los derechos colectivos obtiene los beneficios propios de la afectación de tales garantías constitucionales y, a pesar de ello, no se hace responsable patrimonialmente; y (v) la derogatoria del incentivo económico conlleva la ruptura de la equidad en la asunción de las cargas públicas, puesto que impone al actor popular la carga desproporcionada de asumir por sí mismo los gastos del proceso, sin posibilidad de retribución, mientras que el demandado no está llamado a similares obligaciones, a pesar de ser responsable de la vulneración de los derechos colectivos.

3. Cuestiones previas.

En forma preliminar, en primer lugar se indicará que las demandas acumuladas sí ofrecen cargos de inconstitucionalidad que planteen problemas jurídicos a considerar. En segundo lugar, se hará referencia a la existencia de cosa juzgada constitucional.

3.1. En primer lugar y ante los argumentos que en ese sentido plantean varios de los intervinientes, la Corte debe señalar que las demandas acumuladas sí ofrecen cargos de inconstitucionalidad aptos para ser resueltos en sede de constitucionalidad, de acuerdo con el orden constitucional vigente.

3.1.1. La jurisprudencia de la Corte ha fijado un grupo de reglas definidas en materia de los requisitos del cargo de inconstitucionalidad(5). El supuesto de estas exigencias apunta a la necesidad de permitir que concurran en la acción pública argumentos sustantivos, que informen un debate suficiente y comprehensivo sobre la materia analizada y, por ende, sean aptos para la adopción de un fallo de mérito(6).

3.1.2. En las demandas acumuladas de la referencia, se presentan los cargos de inconstitucionalidad, por violación del principio de progresividad de los derechos sociales y del principio de igualdad adecuadamente; contrario sucede con la presunta afectación del derecho al debido proceso, como pasa a explicarse.

3.1.2.1. De conformidad con lo expresado por los demandantes, el incentivo económico en las acciones populares es un instrumento necesario para la efectividad de ese mecanismo de exigibilidad judicial de los derechos colectivos. Ello en el entendido que cumple la función de (i) solventar los gastos procesales en los que incurre el actor popular, interesado en la satisfacción del interés general; (ii) estimular que los ciudadanos inviertan esfuerzos individuales con el fin de lograr el cumplimiento de derechos que atañen a la comunidad. Por ende, la decisión legislativa de derogar ese incentivo configura una medida regresiva, puesto que hace que la acción popular pierda eficacia material, habida cuenta de la inexistencia de tales estímulos. De igual manera, la derogatoria del incentivo económico priva al actor popular de la fuente de financiación para las costas procesales en que incurre, lo que tiene incidencia directa en la igualdad ante la administración de justicia, puesto que lo deja en evidente desventaja frente al demandado, quien suele tener carácter público o privado en posición de preeminencia económica. Para la Sala, esta argumentación cumple con los requisitos planteados. Los distintos intervinientes han presentado, en torno a los cargos, diferentes razones de índole sustantiva a través de las cuales defienden la exequibilidad o la inconstitucionalidad de la medida. Existen pues cargos de inconstitucionalidad, susceptibles de ser analizados en Sala de revisión.

3.1.2.2. No sucede lo mismo con la censura basada en la vulneración del derecho al debido proceso. Ello en tanto la demanda que asegura este aspecto, se limita a indicar que la ausencia del estímulo económico afecta dicho derecho fundamental, sin explicar (i) qué garantías propias del debido proceso resultan ineficaces o disminuidas por el hecho de la norma acusada; y (ii) de qué manera incide el presunto desequilibrio derivado de la eliminación del incentivo en la debida protección del derecho al debido proceso, más allá de la presunta desproporción en las cargas públicas, asunto que hace parte de la discusión sobre el posible desconocimiento del principio de igualdad. Por lo tanto, este aspecto del cargo incumple con el requisito de suficiencia en la construcción del cargo de inconstitucionalidad, de modo que la Corte se inhibirá de adoptar una decisión sobre ese preciso particular.

3.2. En segundo lugar, la Sala tampoco considera que exista cosa juzgada constitucional, como lo indican algunos intervinientes, en razón a que las sentencias C-459 de 2004(7) y C-512 de 2004(8) declararon conformes con la Carta Política las normas objeto de derogatoria expresa por parte de la Ley 1425 de 2010. Esta conclusión no es aceptable, puesto que se basa en un entendimiento erróneo de la cosa juzgada constitucional.

3.2.1. Para que concurra ese fenómeno debe estarse ante la identidad de disposiciones (cosa juzgada formal) o de contenidos normativos (cosa juzgada material), a la vez que deben comprobarse acusaciones del mismo carácter (identidad de cargos). En el asunto planteado, esa identidad no existe, sino que, en cambio, las normas objeto de examen en uno y otro caso son diametralmente opuestas. En efecto, las sentencias mencionadas examinaron la constitucionalidad de las reglas de derecho que prevén el incentivo económico en las acciones populares. Ahora, en el asunto de la referencia, la normatividad estudiada es la opuesta, pues es la que elimina ese estímulo.

3.2.2. Ante el carácter opuesto de las normas analizadas por la Corte en las sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004, tanto en su perspectiva formal como material, y los preceptos ahora estudiados, no es viable predicar la presencia de cosa juzgada constitucional.

4. La Ley 1425 de 2010 derogó el incentivo económico de las acciones populares.

La Sala Plena de la Corte Constitucional entiende que la Ley 1425 de 2010 derogó el incentivo económico de las acciones populares. No obstante, en la medida que algunos de los participantes en el presente proceso consideran y alegan lo contrario, precisa la Corte la cuestión.

4.1. El Procurador General y uno de los intervinientes, sostienen que la ley acusada no deroga el incentivo económico de las acciones populares, contrario a lo sostenido en las demandas. Sustentan su conclusión así: si bien la Ley 1425 de 2010 derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que conformaban el capítulo de esta normatividad que regulaba la materia particular del incentivo económico, el legislador no previó la misma fórmula respecto del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, pues allí se dispone la existencia jurídica del incentivo económico(9).

En tanto la norma transcrita se encuentra vigente y ordena al juez que en la sentencia que accede a las pretensiones del actor popular se fije el monto del incentivo económico a su favor, no es viable concluir que ese estímulo haya sido objeto de derogación. Como se dijo, quienes presentan este argumento consideran que las demandas de la referencia parten de una premisa falsa, y dan lugar a un fallo inhibitorio.

4.2. Para la Sala esta conclusión es equivocada, con base en, al menos, tres tipos de argumentos que permiten concluir que el incentivo económico de las acciones populares fue objeto de derogatoria por la ley acusada.

4.2.1. El primer argumento es de carácter histórico. Analizados los antecedentes legislativos de la norma demandada, se advierte claramente que el objetivo del legislador con dicha regulación fue eliminar el incentivo, fundado en precisas razones de inconveniencia. A este respecto, en la exposición de motivos de la iniciativa que dio lugar a la Ley 1425 de 2010, se enfatizó en que el incentivo se había desnaturalizado, al convertirse en un “negocio”, mediante el cual se agotaban los recursos de las entidades territoriales, a través de acciones populares destinadas no a la satisfacción del interés general, sino solo a obtener el incentivo, respecto de problemáticas que no necesariamente incidían en la protección de derechos colectivos, por ser “recurrentes y reiterativos”. Por ende, ante esas dificultades, resultaba necesario eliminar el estímulo económico. El texto completo de la exposición de motivos es el siguiente:

“Actualmente en Colombia, la presentación de acciones populares, ha tenido un aumento considerable, que según nuestro análisis, está justificado en el interés de los accionantes para obtener el incentivo económico reconocido por la Ley 472 de 1998 para las personas que mueven el aparato jurisdiccional en procura de defender los intereses de la comunidad.

El loable interés del legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defiendan los intereses colectivos, ha perdido en la actualidad su razón de ser, toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuántos, que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares, buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y especialmente de los entes territoriales.

La razón de ser de dichas acciones, está orientada a proteger los derechos colectivos como el ambiente sano o el espacio público y la moral administrativa, cuya consecución y protección le atañe a todos los ciudadanos, sin necesidad de recurrir a premios para que se ejerza su defensa y protección, que van en detrimento de las finanzas de los presupuestos públicos.

En los últimos años hemos visto cómo los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un sinnúmero de acciones populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la comunidad entorpecen las actividades propias de las administraciones locales.

Así mismo, los presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos que en algunos casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de los recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a través de esta figura.

Es por esto que el presente proyecto pretende derogar los siguientes artículos de la Ley 472 de 1998:

‘ART. 39.—Incentivos. El demandante de una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.

ART. 40.—Incentivo económico en acciones populares sobre moral administrativa. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular.

Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.

Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener que se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos”.

Es deber de todo ciudadano velar por la preservación y conservación de los intereses públicos y comunes, acudiendo a las autoridades correspondientes para garantizar su efectividad y vigencia, por lo que pagar por conseguir su protección no solo se contrapone con el deber ciudadano, sino que además favorece solo a unos pocos, toda vez que no cualquier ciudadano está en capacidad de presentar una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y afrontar el correspondiente proceso, pues dada su rigurosidad y procedimiento solamente personas con cierta formación profesional acudirán a su ejercicio, y que en la práctica conlleva a que se conformen grupos especializados en la interposición de tales acciones muchas veces con temas recurrentes y reiterativos, que en modo alguno justifican el reconocimiento del incentivo correspondiente.

Es por esto que en las alcaldías municipales manifiestan que las acciones populares dejaron de ser un mecanismo para proteger los derechos colectivos y se convirtieron en un negocio rentable para unos pocos que sin pertenecer a las entidades territoriales y conocer sus problemáticas, van por ahí tomando fotos e instaurando recursos con el solo objeto de beneficiarse económicamente.

Un caso que ha afectado a nuestros municipios es el de las acciones populares para el establecimiento de los cuerpos de bomberos oficiales que desconoce la realidad local de la existencia de cuerpos voluntarios de bomberos, caso sucedido reiteradamente en los departamentos de Cundinamarca y Antioquia en donde se encuentra una coincidencia en los accionantes que solo tienen interés en los reconocimientos económicos y no en el buen desarrollo de la administración pública esto sucedido durante los años 2007 y 2008.

Además, para estos incentivos no se establecieron parámetros indicativos de procedencia y el modo de cuantificarlos, a pesar de los esfuerzos jurisprudenciales para que se defina este punto, lo cierto es que no ha sido posible unificarse en torno a los casos en que se es procedente y en cuáles no.

Se debe anotar igualmente que si bien la Corte Constitucional en Sentencia C-459/04 consideró que no era ilegítimo prever tales recompensas individuales para quienes protejan judicialmente el interés colectivo, en este caso se propone su eliminación por razones de conveniencia y de interés general.

Por otra parte, en principio las acciones populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que las mismas no persiguen un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, este no es el fin primordial para el cual se instituyó tan importante herramienta jurídica.

Por lo anterior presentamos a consideración del Congreso de la República el presente proyecto de ley.”(10).

El propósito de eliminación se hizo más evidente en la ponencia para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, donde se indicó:

“Además, para estos incentivos no se establecieron parámetros indicativos de procedencia y el modo de cuantificarlos, a pesar de los esfuerzos jurisprudenciales para que se defina este punto, lo cierto es que no ha sido posible unificarse en torno a los casos en que se es procedente y en cuáles no.

Se debe anotar igualmente que si bien la Corte Constitucional en Sentencia C-459/04 consideró que no era ilegítimo prever tales recompensas individuales para quienes protejan judicialmente el interés colectivo, en este caso se propone su eliminación por razones de conveniencia y de interés general.

Por otra parte, en principio, las acciones populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que las mismas no persiguen un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, este no es el fin primordial para el cual se instituyó tan importante herramienta jurídica.”(11)

Idéntica consideración fue expuesta en la ponencia para segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes, donde de manera específica se expresa que “[e]n ese orden de ideas, el objeto perseguido por el proyecto de ley es eliminar de raíz el incentivo económico como criterio que anima la interposición de acciones populares, evitando los costos presupuestales que para el Estado en su conjunto representa el asumir los costos del pago de sumas económicas a los accionantes(12)”.

Ahora bien, similares argumentos fueron expresados en la ponencia para tercer debate ante la Comisión Primera del Senado. En esa oportunidad se insistió en que el incentivo económico de la acción popular, se había tornado en la práctica en una suerte de “botín”, que recompensaba a los demandantes y dirigía su actividad judicial sobre cualquier otra consideración. A esta problemática se sumaba que la desnaturalización de la acción popular en razón del estímulo, traía como consecuencia la congestión de los despachos judiciales encargados de su tramitación. Sobre el particular se indicó en el documento mencionado:

“Es básico para entender este proyecto de ley tener en claro que las acciones populares se mantienen en su integridad, sin agregarles ni quitarles una coma. Lo único que se modifica es el régimen de recompensas en dinero establecidas por la ley en el caso de prosperar cualquiera de las acciones populares.

Con posterioridad a la expedición de la Ley 472 de 1998, las altas cortes se pronunciaron acerca de las acciones populares y de grupo. Nunca imaginaron que la legislación sobre la materia fuese retorcida de tal manera que los beneficios diseñados con las recompensas se trastocaran en ostensibles perjuicios para el patrimonio público.

Para el ponente es claro que la expedición de la Ley 472 significó un importante progreso no solo en la consagración e implementación de las acciones populares y de clase o grupo sino en la protección de los derechos colectivos y en la reparación de perjuicios masivos. A pesar de ello, su aplicación ha generado toda suerte de ataques y críticas pues, en la práctica, se ha desvirtuado la bondad de los incentivos establecidos por el Estado como un reconocimiento a los accionantes que logren un fallo favorable y su mala utilización lo ha convertido en herramienta de desmedidos intereses económicos particulares que nada tienen que ver con los nobles propósitos que la inspiraron.

Es bueno destacar que tanto el gobierno anterior como el actual han sido enfáticos en señalar que la proliferación indetenida de acciones populares ha dado lugar a tantas recompensas económicas y de tal magnitud que los presupuestos de las entidades del Estado se ven resquebrajados por la necesidad de atender a su pago.

(...).

De otro lado, los argumentos de quienes hoy defienden el mantenimiento de estos “incentivos” son débiles y no guardan proporción o equilibrio frente a las razones que motivan el querer de quienes se oponen a su permanencia. Aducen los primeros que quienes intentan estas acciones pueden, con el monto del incentivo, recuperar dineros propios eventualmente comprometidos con ocasión de la acción y la demanda y que, al no ser acciones de carácter obligatorio en su presentación, estimulan la utilización de la figura contemplada en los artículos 39 y 40 de la misma ley.

El número de acciones populares presentadas en el último tiempo en el país ha crecido de manera importante no en razón de la protección de derechos colectivos sino en virtud de la ambición desmedida de personas que persiguiendo una recompensa cuantiosa agreden sin consideración los presupuestos públicos y las finanzas territoriales en detrimento de los ciudadanos y de las regiones. Son tales los casos que, en veces, se constituyen grupos especializados de personas con este único propósito y su ilimitado apetito económico los lleva, incluso, a la recurrente presentación de demandas sobre un mismo tema, o lo que es peor, a la presentación simultánea de acciones en diversos lugares de la geografía nacional(13)”.

Como se observa, el objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia. Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente.

4.2.2. El segundo argumento es de tipo normativo. De la lectura de la Ley 1425 de 2010 se observa que, en relación con las reglas de vigencia del precepto, concurren dos modalidades de derogatoria. Una expresa, que se colige del contenido del artículo 1º, el cual retira del ordenamiento jurídico los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Y otra tácita, derivado de la regla de derecho prevista en el artículo 2º, la cual señala que la Ley 1425 de 2010 “rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. Quiere esto decir que los efectos derogatorios de la Ley se extienden a todas aquellas reglas de derecho que le sean contrarias. Como se explicó anteriormente, el propósito de la Ley 1425 de 2010 es la eliminación del incentivo económico de las acciones populares, por lo que sus efectos derogatorios tácitos se extienden a todas aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de dicho estímulo, entre ellas las de la misma Ley 472 de 1998, como sucede con el artículo 34 de esa normativa.

Acerca de la configuración de derogatoria de normas jurídicas, la Corte ha señalado que “la derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia(14). Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser “expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley”.(15).(16).

En el caso planteado, se está ante la segunda hipótesis. La Ley 1425 de 2010 determina la exclusión del incentivo económico de las acciones populares, para lo cual deroga las normas que regulaban específicamente la materia y, además, previó en su artículo 2º que también quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles con ese propósito, como sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. En ese sentido, no puede sostenerse, como lo hace el Ministerio Público, que el incentivo no ha perdido vigencia, pues ello significaría desconocer los efectos de la derogatoria tácita, connaturales a todo sistema de derecho positivo.

4.2.3. Finalmente, los efectos derogatorios del incentivo económico que tiene la Ley 1425 de 2010 también se justifican a partir del uso que de esa disposición han hecho las autoridades judiciales, en especial las altas cortes, quienes tienen la función constitucional de creación y unificación jurisprudencial, lo que otorga carácter formal y vinculante a las subreglas de derecho así conformadas. A este respecto, la Corte encuentra que el Consejo de Estado, al resolver en última instancia casos sobre acciones populares, ha considerado que el efecto necesario de la ley acusada es la exclusión del incentivo. El Consejo de Estado incluso ha decidido en ocasiones no reconocer el incentivo a actores populares cuyas pretensiones fueron presentadas ante la justicia, antes de la entrada en vigencia de la ley que lo derogó(17). No obstante, es preciso que la Corte Constitucional advierta que la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso al momento de entrar en vigencia, cuestión que no es objeto de decisión en el presente proceso, es un asunto que no ha sido del todo pacífico en la jurisprudencia contenciosa administrativa(18).

4.2.4. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la Ley 1425 de 2010 tiene el efecto de eliminar el incentivo económico de las acciones populares, para lo cual derogó expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del ordenamiento que fueran incompatibles. Los demandantes, con base en las consecuencias jurídicas de la ley acusada, construyen los cargos que dan lugar a los problemas jurídicos a resolver.

5. Problema jurídico relativo al trámite legislativo de la Ley 1425 de 2010: la derogación del incentivo de las acciones populares, tal como estaba regulado, no viola la reserva constitucional de ley estatutaria.

5.1. El primero de los problemas jurídicos que la Corte debe resolver en el presente proceso se encuentra implícito en todos los cargos formulados por los demandantes, en los cuales señalan que la Ley 1425 de 2010 estableció una derogatoria normativa con incidencia directa sobre el régimen legal y el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales. Este problema jurídico, que emerge en forma manifiesta luego de una lectura global de las demandas de inconstitucionalidad que se examinan, es el siguiente: ¿viola el Congreso de la República la reserva de ley estatutaria al derogar el incentivo en favor de las personas que ejercen su derechos a interponer acciones populares, al haber optado mediante ley ordinaria por una tal política legislativa, que incide directamente sobre el marco jurídico-legal para el ejercicio de los derechos fundamentales constitucionales?

Precisa la Corte que en este punto en particular es plenamente aplicable el principio pro actione, que gobierna los procesos de control de constitucionalidad y exige, según ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación, que el juez constitucional evite rigorismos extremos en la verificación de las exigencias de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad y en la interpretación de sus cargos, con miras a no hacer nugatorios, mediante excesivos formalismos, los derechos ciudadanos de acceso a la administración de justicia, participación y tutela judicial efectiva involucrados en la presentación de una demanda de inconstitucionalidad(19).

En aplicación de este principio, la Corte considera que las demandas de inconstitucionalidad que se estudian parten, al formular todos sus cargos, de una proposición común, a saber, que el Congreso de la República adoptó una medida legislativa con incidencia directa sobre el marco jurídico-legal que rige en Colombia el ejercicio de los derechos fundamentales – incluyendo los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia, así como el derecho político a presentar acciones populares, que es en sí mismo un derecho constitucional fundamental. En tal medida, las demandas bajo análisis presentan implícitamente un principio de cargo de inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley estatutaria, que para la Corte se manifiesta, de manera protuberante, como el hilo conductor o común denominador de las distintas acusaciones de inconstitucionalidad planteadas por los actores, y por lo mismo no puede ser evadido al adoptar un pronunciamiento de fondo. Es obligatorio, pues, que en este caso la Corte Constitucional, como juez encargado de ejercer el control abstracto de constitucionalidad, se pronuncie sobre este problema jurídico implícito pero evidente, cuya presencia reiterada en las demandas ciudadanas correspondientes al presente proceso es suficiente para activar la jurisdicción constitucional.

5.2. La Corte estima que la respuesta al problema jurídico en comento es negativa. Es claro que (i) la ley estudiada en el presente proceso se refiere a un aspecto propio de las acciones populares, que, como se explicará en detalle, son en sí mismas consideradas, un derecho fundamental, político y, por supuesto, constitucional. No obstante, como también se abordará en mayor profundidad en las secciones subsiguientes, el objeto de la regulación (ii) no trata sobre un elemento estructural ni de los principios básicos de la acción popular; (iii) no se refiere a los contenidos esenciales o nucleares del derecho a interponer tales recursos judiciales; (iv) no regula aspectos inherentes al ejercicio del derecho; (v) no contempla medidas que afecten los ámbitos centrales de la red de protección que otorga el derecho; (vi) no es una regulación que se ocupe de manera integral de la acción popular en sí misma considerada; (vii) ni de los principios que la rigen. En tal medida, considera la Corte que no se desconoció la reserva de ley estatutaria.

5.3. Adicionalmente, la acción popular, por decisión constitucional, no está diseñada y delimitada por la Carta en cuanto a sus elementos estructurales, como sí lo está, por ejemplo, la acción de tutela. De hecho, como se indicó previamente, el constituyente expresamente delega al legislador una amplía competencia para regular la materia.

5.4. En la medida que no se trata de una regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental, la norma acusada no contempla una violación a la reserva constitucional de ley estatutaria, y por lo mismo no viola el artículo 152 de la Constitución. No estaba llamado el Congreso de la República a expedir estas disposiciones mediante un procedimiento especial y con mayoría absoluta.

6. Problemas jurídicos relativos al contenido de la ley.

La Sala considera que en el presente caso debe resolver dos problemas jurídicos referidos al contenido sustantivo de la ley acusada.

6.1. El primero, referente a la afectación de un aspecto de los derechos sociales, es el siguiente: ¿viola el Congreso de la República el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (L. 472/98, arts. 39 y 40), con lo cual, según se alega, se desestimula la participación ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad y de la progresividad de tales derechos sociales, a pesar del amplio margen de configuración normativa del que goza el legislador en un estado social y democrático de derecho?(20).

6.2. El segundo de los problemas jurídicos es el siguiente: ¿la supresión del incentivo (la recompensa) a favor del actor popular, (i) vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas, por establecer un desequilibrio entre la persona que es demandante y la que es demandada dentro de las acciones populares —en desventaja de aquélla y beneficio de ésta—, y (ii) establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos?(21).

6.3. La Sala considera que la respuesta en los dos casos es negativa; en ninguna de las hipótesis se considera que el Congreso de la República haya violado la Constitución Política. Para la Corte el Congreso no viola el principio de progresividad y el de no regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (L. 472/98, arts. 39 y 40), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se gozaban tales derechos y por cuanto propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión. Además, considera que la supresión del incentivo a favor del actor popular no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas, ni establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos. Para analizar los problemas jurídicos y presentar las decisiones adoptadas; la Sala (i) indicará cuál es el lugar de la acción popular en el orden constitucional vigente; (ii) reiterará el amplio margen de configuración del cual goza el legislador; y, posteriormente (iii) se analizará por qué no se violó el principio de no regresividad; y (iv) la razonabilidad, en función por los cargos estudiados, de la derogatoria del incentivo individual en materia de acciones populares.

6.4. El cargo por violación al derecho al debido proceso, como se indicó, no será estudiado por la Sala Plena en sede de constitucionalidad, por lo que no se hará pronunciamiento alguno al respecto, ni frente a otros argumentos relacionados o similares, no considerados. Como se dijo, los argumentos presentados se limitan a indicar que la ausencia del estímulo económico afecta ese derecho fundamental, sin explicar qué garantías propias del debido proceso resultan ineficaces o disminuidas y de qué manera incide el presunto desequilibrio entre las partes de la acción popular, más allá de la alegada desproporción de las cargas públicas —asunto que, además, se incorpora al análisis del problema jurídico anterior—.

7. La acción popular, un derecho político, constitucional y fundamental, fundado en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, para garantizar los derechos e intereses colectivos.

7.1. De acuerdo con el artículo 40 de la Constitución Política(22), ‘todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político’, advirtiendo una serie de acciones y omisiones que involucran el ejercicio ‘efectivo’ del derecho. Entre estas acciones y omisiones que se reconocen, se encuentra poder ‘interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley’ (C.P., art. 40, num. 6º).(23) En tal sentido, la Constitución de 1991 estableció en su artículo 88 las acciones populares, como una de esas herramientas judiciales públicas para la defensa del orden constitucional y legal vigente, en los siguientes términos,

ART. 88.—La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.

7.2. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional desde su inicio, las acciones populares son herramientas procesales que ocupan un lugar preponderante en la defensa de los derechos colectivos en el orden jurídico, incluso con anterioridad a la Constitución Política de 1991. Así, en la Sentencia C-215 de 1999,(24) se indicó al respecto lo siguiente:

“(...) las acciones populares no son extrañas al sistema jurídico colombiano. En una primera etapa, surgieron como acciones populares y ciudadanas con fines abstractos, en cuanto buscaban la defensa de la legalidad y la constitucionalidad de los actos jurídicos de carácter legislativo y administrativo. Posteriormente, como acciones populares con fines concretos, en virtud del interés colectivo de un sector de la comunidad que se busca defender.

En el Código Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en : a) Protección de bienes de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los transeúntes y el interés de la comunidad respecto de obras que amenacen causar un daño ; y b) Acción por daño contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas.

De otro lado, existen acciones populares reguladas por leyes especiales: a) Defensa del consumidor (D.L. 3466/82 estatuto del consumidor) ; b) Espacio público y ambiente (La L. 9ª/89 (art. 8º) reforma urbana, que remite a la acción popular establecida en el Código Civil (art. 1005) “... para la defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios” ; c) Competencia desleal: (L. 45/90) relativa a la intermediación financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el reenvío a las disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas prácticas contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982.”(25).

7.3. No obstante, como se indicó la defensa de la consagración constitucional de la acción popular ante la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se hacía en la lógica propia de la defensa de asuntos privados, sin darles su verdadera relevancia y alcance público y social. En la ponencia de los proyectos de los artículos sobre derechos colectivos, presentada por el delegatario de la Comisión Quinta a la Plenaria de la Asamblea —sesión celebrada el 10 de junio de 1991—, luego de evidenciar que se trataba de una herramienta procesal que hacía parte de la tradición jurídica nacional, que poco a poco se venía expandiendo a lo largo de diferentes ámbitos del derecho privado y económico, se alegó que era el momento de darle a tal institución procesal el lugar constitucional que, a su parecer, le correspondía. Se dijo al respecto lo siguiente,

“En el caso colombiano los antecedentes se remontan a nuestro Código Civil, donde don Andrés Bello transplantó del derecho romano esta capacidad de interponer acciones populares a pesar de la honda inspiración individualista del Código Civil, y por eso los artículos 1005 y 2359 del código permiten interponer acciones populares en defensa de los bienes de uso público y sus usuarios, y en el caso de la eliminación del daño contingente; Posteriormente el artículo 8º de la ley de reforma urbana extendió la acción popular a la defensa del medio ambiente, de la misma manera amplió el alcance para los casos de la eliminación del daño contingente; el artículo 75 del Código de Comercio la reconoce para el caso de los actos de competencia económica desleal e injusta; la ley de reforma financiera aprobada en la legislatura pasada ha permitido la acción popular para enfrentar la competencia desleal en el campo asegurador y financiero. De manera que Colombia como otros países ha venido incorporando ya estos nuevos instrumentos jurídicos, y estos nuevos conceptos de derecho en su legislación, y de lo que se trata ahora, señores delegatarios, es de darle a este tema el sitio que debe tener en nuestro ordenamiento constitucional”(26).

La idea de que no se trataba de figuras ajenas al ordenamiento se reiteró durante las discusiones. El propósito, se sostuvo, era reconocer el lugar que habían adquirido en el orden constitucional vigente(27). La Asamblea Nacional Constituyente fue consciente de la importancia que representaba la acción popular para la defensa de los derechos colectivos en un sentido amplio y general. En otras palabras, no se consideró que fuera una herramienta únicamente para la protección de los derechos colectivos ya conocidos en aquel momento, sino un vehículo abierto a ser el mecanismo para amparar derechos colectivos no reconocidos expresamente —esto en consonancia en el artículo 94, C.P.—.(28) De hecho, en los debates de la Asamblea se reconoció que el carácter tradicionalmente individualista del derecho en Colombia, ha obligado a tramitar discusiones jurídicas que deberían ser públicas y colectivas, mediante instrumentos jurídicos que obligan a ver las tensiones jurídicas como meras discusiones de carácter individual o subjetivo. Por ello, una de las razones expresadas para elevar la consagración de estas acciones al rango constitucional fue la de ampliar el alcance de este mecanismo y así lograr la protección de otros derechos colectivos no reconocidos expresamente en el texto constitucional o legal. En tal sentido, el delegatario Guillermo Perry, ponente de los proyectos sobre derechos colectivos, manifestó en su intervención ante la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente, que debía promover que “(...) la acción popular tenga el campo más amplio posible y además haya la posibilidad realmente de desarrollar cada vez más el carácter colectivo de muchos derechos, es que nosotros hemos vivido bajo un sistema (...) que vuelve derechos individuales, derechos que realmente afectan a un grupo muy grande de personas y que debían tener otro carácter”(29).

Retomando la posición de la Asamblea Nacional Constituyente, la jurisprudencia constitucional ha insistido en la cuestión y ha sostenido que las acciones popular y de grupo son de aquellos medios que muestran el intento por superar “las limitaciones del individualismo egoísta del modelo del estado liberal clásico”(30). En la Sentencia C-569 de 2004, a propósito de una demanda contra las acciones de grupo, se sostuvo lo siguiente:

“La presencia de esta nueva percepción de las instituciones jurídicas ha implicado a su vez una ampliación de algunos de los conceptos jurídicos tradicionales. Esta situación se precisa en tres aspectos concretos que están a la base del régimen jurídico de las acciones de grupo. En primer lugar, el ordenamiento jurídico ha reconocido intereses jurídicos de orden colectivo o difuso; en segundo lugar, se ha reconocido también una titularidad colectiva o difusa de tales intereses; y en tercer lugar, se han diseñado mecanismos judiciales especiales, con el propósito claro de garantizar que la protección de tales intereses sea real y efectiva.

Estos tres aspectos, por un lado, constituyen un desarrollo de una concepción del derecho que, sin abandonar la protección de los derechos de la persona, que siguen siendo el fundamento y la base del ordenamiento político (C.P., arts 1º y 5º), intenta superar las limitaciones del individualismo egoísta propio del modelo del estado liberal clásico, en la medida en que reconoce la importancia del principio de solidaridad (C.P., art. 1º y 95). De por lado, estos elementos perfilan una cierta concepción del Estado, en el cual se reconoce un listado generoso de derechos de diversa índole y se diseñan una serie de garantías suficientes para su protección, lo que prefigura y distingue al modelo de Estado constitucional, que no sólo reconoce derechos sino que además establece mecanismos para su protección efectiva (C.P., art. 2º)(31)”.

7.4. Tal como lo indicó la Corte en la citada Sentencia C-215 de 1999(32), la consagración de la acción popular se relaciona con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el principio de solidaridad. Constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su diseño. El modelo de estado social implica un deber de intervención mayor en los asuntos diarios de las personas, como forma de garantizar el mínimo vital en una sociedad compleja contemporánea y globalizada. Esta mayor intervención de las instancias estatales en la vida pública, a través de los asuntos de importancia social, conlleva a su vez una profundización de los derechos de participación política en democracia, entendidos como herramientas que garantizan el autogobierno a todas las personas, en tanto igualmente dignas. La posibilidad de representar causas públicas, en tal contexto, supone, no sólo una expresión de las libertades individuales y de participación democrática reforzada ante un estado con funciones de intervención social, sino también, una manifestación del principio de solidaridad. La jurisprudencia ha sostenido que la constitucionalización de estas acciones obedeció “(...) a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad.” Al respecto, añadió lo siguiente,

“Dentro del marco del Estado social de derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.

(...).

Esa participación tiene entonces, dos dimensiones: una, política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano(33)”.

De la misma manera que el ejercicio de derechos políticos tales como ser elegido o ejercer un cargo público, suponen a la vez deberes especiales, como consecuencia de la facultad de representar a los demás o de actuar en favor del bien común o del interés público, el ejercicio de derechos políticos como la interposición de acciones en defensa del orden constitucional vigente, implica asumir cierto tipo de deberes y responsabilidades. En la medida en que no se actúa en favor individual, jurídicamente, sino de intereses y derechos colectivos, es razonable que se imponga cargas correlativas a las facultades ejercidas, en especial, a la luz del principio de solidaridad. La Constitución de 1991 crea pues, una ciudadanía robusta en derechos, pero a la vez en compromisos para con todas las demás personas.

Esta interpretación encuentra sustento en la ponencia presentada ante la Comisión 5 de la Asamblea Nacional Constituyente sobre los proyectos de artículos constitucionales por medio de los cuales se buscaba proteger los derechos colectivos, ya que, desde el primer debate, se señaló la importancia de consagrar un capítulo de la Constitución que buscara amparar los derechos colectivos de las personas y establecer mecanismos apropiados para salvaguardar este tipo de derechos para lograr el desarrollo de una sociedad solidaria(34).

7.5. Es importante indicar que el carácter de ‘derecho político’ que adquirió la acción popular en la Constitución de 1991(35), no fue en razón a una decisión accesoria o casual. No fue un asunto marginal que quedó así y fue revalorado posteriormente por lecturas constitucionales, fundadas en el derecho viviente. La acción popular, en tanto mecanismo de defensa de la Constitución y la ley, entendida como uno de los derechos que permite ejercer el poder político en una democracia participativa, es una decisión que adopta conscientemente la Asamblea Nacional Constituyente desde un inicio.

7.6.1. Como lo evidencia la historia del texto del artículo 40 de la Constitución Política, la primera versión que se propuso a consideración de la Asamblea acerca de los derechos políticos se limitaba a una lista circunscrita a los derechos clásicos, como poder elegir y ser elegido, o la posibilidad para fundar partidos políticos y participar en ellos. No obstante, desde el primer debate de la asamblea, esta versión tradicional de los derechos políticos, propios de una democracia representativa, se vieron complementados con otras dimensiones de la ciudadanía y del ejercicio político, propias de una democracia participativa. Esto es, una democracia de carácter deliberativo, en la cual, además de existir espacios de representación política, existen espacios de participación directa.

7.6.2. Tal como quedó consignado en la trascripción de sesiones Comisión Primera, abril 24 de 1991, el proyecto inicial del artículo contentivo de los derechos políticos, presentado a consideración por la Subcomisión Segunda a la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente, se restringía a los derechos propios de una noción clásica de democracia. La norma se limitaba a reconocer las siguientes garantías:

“Artículo 20, de los derechos políticos: todo ciudadano tiene derecho a participar de la conformación, ejercicio y control del poder político, para ejercer este derecho puede: (1) Primero, elegir y ser elegido en los cargos y funciones de representación popular. (2) Segundo, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referéndums, consultas populares y otras formas de participación democrática. (3) Tercero, constituir partidos y movimientos políticos, formar parte de ellos libremente y difundir sin limitaciones sus ideas y programas. (4) Cuarto, revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley(36)”.

Inmediatamente se presentó la propuesta de artículo, el Delegatario Jaime Arias presentó una propuesta sustitutiva en la que se incluía el derecho a interponer acciones públicas “como un derecho político de todos los ciudadanos”(37), con el fin de que quedara un artículo completo sobre todos los derechos políticos. luego de algunas observaciones de los delegatarios sobre otros puntos del artículo, finalmente la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente, con una votación de doce votos a favor y una abstención, aprobó el siguiente texto:

“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación del ejercicio y del control político. Para [hacer efectivo este derecho] se debe: primero: elegir y ser elegido. Segundo: tomar parte de elecciones, plebiscitos, referendos, consulta pública y otras formas de participación democrática. Tercero: constituir [partidos, movimientos y agrupaciones políticos], sin restricción alguna; formar parte (...) libremente y difundir sin limitaciones sus ideas. Cuarto: revocar el mandato de los elegidos en los casos establecidos por la Constitución y la ley. Quinto: tener iniciativa en las corporaciones públicas. Sexto: interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley. Séptimo: acceder a la función y cargos públicos”(38).

7.6.3. Desde un inicio de los debates, por tanto, se pasó de una versión restringida de la democracia, a una versión robusta, en la cual no se requiere ser político profesional o representante democráticamente elegido, para poder tener participación política. Existen espacios de política y de ciudadanía en la vida común y cotidiana, pues el derecho de autogobierno se ha de gozar constante y plenamente, no sólo a propósito de las decisiones que se adopten en aquellas instituciones formalmente reconocidas como instituciones políticas. En una democracia participativa se tiene derecho a conformar, ejercer y controlar el poder político que afecta el autogobierno en un sentido amplio, no restringido únicamente a aquello que ocurre en los órganos o instituciones de representación democrática.

La jurisprudencia constitucional ha recordado que la acción popular es un derecho político constitucional, en el contexto de una sociedad que se erige como democrática y que defiende a las personas frente a intrusiones ilegítimas de los derechos, sin importar a qué tipo de poder sean adjudicables. Ha recordado que la acción popular es uno de aquellos “(...) instrumentos que forman parte del conjunto de mecanismos que el movimiento constitucionalista occidental contemporáneo ha ido incorporando de manera paulatina a los sistemas jurídicos, para optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública y de los grupos económicamente más fuertes.”(39) En el mismo sentido, ha indicado que el modelo de democracia participativa no restringe la política a las votaciones y a los debates y procesos que se adelanten en las corporaciones de representación democrática. Ha sostenido que según el “(...) nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su país mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través de diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el propósito común de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.”(40).

7.7. Recientemente, a la luz de la jurisprudencia y de la doctrina en la materia, la Corte Constitucional ha sostenido que las acciones populares pueden ser entendidas “(...) como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).”(41) Uno de sus principales objetivos es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos de todas las actividades que den lugar a perjuicios para amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión, omisión o retraso en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa o los fraudes del sector financiero, por mencionar tan sólo algunos ejemplos.(42) Ahora bien, como lo ha indicado la jurisprudencia anteriormente, la acción popular no tiene sus especificidades y particularidades, por lo que no tiene que ser regulada de la misma manera que otro tipo de acciones similares(43).

7.8. Los derechos constitucionales instrumentales como el derecho de petición, o las acciones de tutela, de inconstitucionalidad o popular, son fundamentales y estructurales en el orden constitucional vigente. No sólo son expresión de las libertades y soberanía de las personas, sino que también son garantía de la existencia y el goce efectivo de otros derechos también de carácter fundamental. Es función básica del Estado asegurar el goce efectivo de los derechos constitucionales; impedir que se queden escritos como letra muerta o como promesas que sólo sirven como símbolos de una realidad que simplemente se anhela. Por ello, ha indicado la jurisprudencia, que para el orden constitucional vigente “[no] se trata entonces, únicamente de ampliar el catálogo de derechos constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren su efectividad”.(44) Es en tal contexto que se ha de entender la importancia de la acción popular en el orden constitucional vigente. En ese sentido, los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente recuerdan que uno de los ponentes del proyecto respectivo, el delegatario Jesús Pérez, manifestó en la ponencia ante la Comisión, que su proyecto buscaba “(...) que la acción popular también sirva para obligar a las autoridades, mediante una orden de juez, a cumplir un deber cuyo cumplimiento están eludiendo, es un instrumento al servicio de la aplicación de la ley o a evitar acciones encaminadas directamente a la violación de una norma constitucional”(45).

7.9. En síntesis, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se concluye que la acción popular es un derecho político, constitucional y fundamental, basado en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, que tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos.

A continuación, pasa la Corte a reiterar la jurisprudencia constitucional sobre las amplias facultades del Congreso para establecer y diseñar el orden legal vigente.

8. Jurisprudencia constitucional sobre el margen de configuración del legislador y el incentivo de las acciones populares.

La jurisprudencia constitucional ha resaltado y defendido en muchas ocasiones, el amplio margen de configuración con que cuenta el Congreso de la República, en tanto foro de representación democrática, para establecer y definir el orden legal vigente. A continuación se retoman los aspectos centrales relevantes de dicha jurisprudencia, con miras a resolver los problemas jurídicos sometidos a consideración, fundamentalmente, la constitucionalidad de incentivar, o no, la defensa de los derechos e intereses colectivos.

8.1. Jurisprudencia sobre margen de configuración legislativa.

8.1.1. El Congreso de la República, por mandato constitucional, tiene la facultad de hacer las leyes. Como resultado de esta cláusula general de competencia,(46) otorgada por la propia Constitución, el legislador goza de una amplia libertad para determinar y establecer la configuración normativa que debe regir nuestro país. Dicha libertad se encuentra realzada en la posibilidad discrecional para (i) expedir las leyes in genere, (ii) interpretarlas, (iii) reformarlas y (iv) derogarlas(47). No obstante lo anterior, dicha libertad debe estar de conformidad con las limitaciones y requisitos que la Constitución señale, como cuando se le asigna a otra rama u órgano independiente la regulación de un asunto determinado (C.P., art. 121), o las cláusulas constitucionales que imponen límites a la configuración del legislador sobre asuntos específicos.

En el ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, el Congreso de la República puede remitirse a otras normas, derogarlas, reiterar el contenido de otras leyes; y no por ello está desbordando sus competencias constitucionales. Puede reorganizar y reestructurar el derecho legislado así como los códigos, acondicionándolo a las necesidades y conveniencias que se tengan. Aunque constitucionalmente existe una enumeración respecto de las funciones del Congreso de la República (art. 150), esta Corte ha señalado que dicha lista no es taxativa y, por el contrario, el Congreso puede expedir una ley que no necesariamente encaje dentro de las atribuciones específicas señaladas. El celo de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue reservar democráticamente, mediante las leyes, ciertos y diversos temas, no lo contrario, expulsar del seno del congreso la definición de los debates legislativos.

8.1.2. Son varios los ámbitos en los cuales se desarrolla la cláusula general de competencia del Congreso de la República. Uno de dichos campos de regulación tiene relación con las formas propias de cada proceso. En efecto, la Constitución le otorga al legislador una extensa potestad para regular las formas propias que se deben observar en cada proceso, con fundamento en las cuales se adelantarán y tramitarán las controversias jurídicas que surjan entre las partes(48). Esta competencia del Congreso de la República para determinar las ritualidades de cada proceso tiene su fundamento en los numerales 1º y 2º del artículo 150 Constitucional. Al respecto esta corporación ha señalado:

“La cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, lo habilita con amplio margen de configuración, a regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. Esta atribución constitucional es muy importante, en la medida en que le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso y del acceso efectivo a la administración de justicia. Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y fin de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio de nuestro Estado social de derecho. En efecto, tal y como lo ha afirmado esta corporación, “el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica” de los asociados. De allí que las normas procesales, propendan por asegurar la celeridad y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y por la protección de los derechos e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los procesos. Así, mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas”. Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales”(49).

No obstante ese amplio margen de discrecionalidad con que cuenta el legislador para establecer las formas o actuaciones procesales o administrativas, implica que ellas deben ser razonables y proporcionales al fin para el cual fueron concebidas.

Otro de los campos en los cuales el Congreso de la República goza de un amplio margen de configuración normativa es respecto de la derogatoria de normas. Ciertamente, acorde con el artículo 150-1 constitucional, al legislador le corresponde hacer leyes y a través de ellas las puede interpretar, reformar o derogar(50). En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia;

“La facultad para derogar la legislación preexistente por parte del órgano legislativo constituye entonces el ejercicio de una atribución constitucional que le fue asignada al Congreso expresamente por el constituyente, mediante la cual se le permite retirar del ordenamiento positivo disposiciones legales, ya sea en forma total o parcial, fundamentado en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra índole, tales como la necesidad o la conveniencia. ‘Si el legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene aplicación el orden jurídico.’(51).

Se trata entonces de la cristalización negativa de la facultad legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso expide normas, puede suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema, siguiendo el principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen. De este modo, ‘la derogación de una norma jurídica por parte de quien goza de la facultad constitucional para el efecto en este caso el Congreso de la República no es sino el ejercicio normal de una atribución y, por tanto, mal puede entenderse que con el acto respectivo se vulnere la Constitución Política.’(52).”(53).

8.1.3. En consecuencia, como lo ha dicho la Corte Constitucional en el pasado “el legislador actual no puede atar al legislador del mañana”; pues ello “anularía el principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro”.(54) La potestad derogatoria del Congreso, no es absoluta; el Congreso de la República se encuentra atado a la Constitución, norma de normas, y por consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los preceptos constitucionales. En consecuencia, la expedición de una norma derogatoria permite ser controlada por el tribunal constitucional por cuanto debe estar ajustada a la Constitución(55). Relacionado con los beneficios o incentivos y la posibilidad de derogatoria, esta Corte ha señalado:

“(...) bien puede una nueva mayoría, en desarrollo del principio democrático, modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes en materia de fomento, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. Asumir cualquier otra interpretación conduce a la conclusión de que los beneficios concedidos para una determinada actividad o grupo de personas se tornan en irreversibles, tesis que esta Corporación no ha admitido ni siquiera en materia laboral,(56) por cuanto petrifica el ordenamiento jurídico y no le permite adaptarse a las distintas coyunturas económicas y sociales. Además, esta tesis de la irreversibilidad de ciertos beneficios afecta el principio democrático, por cuanto las regulaciones legales de las mayorías del pasado terminan erosionando la libertad política de las mayorías del presente. Y, finalmente, en materia de política de fomento, esa concepción de la irreversibilidad de las medidas de estímulo conduce, como bien lo señala uno de los intervinientes, a una corporativización y privatización del Estado, pues los recursos públicos tendrían que ser obligatoriamente distribuidos en favor de grupos ya predeterminados, sin que la ley pudiera modificar ese reparto”(57).

8.2. Margen de configuración e incentivo para las acciones populares.

En el pasado, la jurisprudencia constitucional se pronunció con relación a esta institución, advirtiendo que la misma hace parte del amplio margen de configuración del legislador. En tal sentido, la Sentencia C-459 de 2004 consideró que establecer un incentivo en favor de la persona que promueve la acción popular no implicaba una violación del principio de solidaridad, por cuanto se promovía el interés de lucro, contrariando la posibilidad de que la defensa de lo público sea desinteresada, ni una violación del principio de solidaridad de igualdad al establecerlo de formas diversas para diversas hipótesis(58).

8.2.1. Con relación a la primera cuestión, la Corte estableció que en virtud del pluralismo no es posible imponer a los ciudadanos un modelo específico de conducta que demande, por ejemplo, el deber de tener que actuar gratuitamente, para defender los derechos colectivos. En tal medida, considerar que es correcto recibir beneficios por actuar a favor de lo público, no es un modelo o posición ética inconstitucional. Por lo tanto, en tanto se revele como una media razonable y proporcional, una norma que incentive la defensa de los derechos e intereses colectivos no es contraria a la Constitución.

8.2.2. Con relación al principio de igualdad, la Corte Constitucional consideró que era razonable dar un tratamiento diferente a quien interpone la acción en defensa de la moralidad administrativa, y quien lo hace por otra razón. Para la Sala es “legítima la finalidad perseguida” mediante tal trato diferente, la cual era “preservar la moralidad de la función administrativa” (C.P., art. 209). Se consideró que la distinción introducida por el legislador era “razonable” porque son vías para reforzar “(...) la protección al bien jurídico de la moralidad pública y el recto manejo de la administración pública”.

8.2.3. Por tanto, en la Sentencia C-459 de 2004, la Corte consideró que no era contrario a la Constitución establecer legalmente, al tiempo que la sociedad se ve retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos, el o la demandante popular reciba un beneficio para sí(59). No obstante, el hecho de que el legislador pueda constitucionalmente establecer un incentivo en favor de la acción popular, no implica que el legislador pierda su poder de legislar y no pueda modificar o alterar dicho incentivo, por ejemplo, porque lo consideró un mal mecanismo para el legítimo fin propuesto. La decisión que adoptó la Corte Constitucional en aquella oportunidad, de ninguna forma implicó que el legislador, por ejemplo, no pudiera alterar aspectos del incentivo tales como el monto, la base para calcularlo, las condiciones para hacerse acreedor a dicho incentivo, la determinación del obligado a pagarlo o, incluso, la existencia del mismo.

8.3. Teniendo en cuenta los parámetros constitucionales y jurisprudenciales señalados, pasa la Corte a analizar el primero de los problemas jurídicos referente a la violación del principio de no regresividad.

9. El legislador no desconoció el principio de no regresividad de los derechos sociales.

Como se dijo, la Sala considera que el Congreso no viola el principio de progresividad y el de no regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (L. 472 /98, arts. 39 y 40), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión.

9.1. El principio de progresividad de los derechos sociales tiene origen en normas vinculantes, al hacer parte del bloque de constitucionalidad, del derecho internacional de los derechos humanos. En Colombia el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se integró al orden interno por medio de la Ley 74 de 1968(60). Tal incorporación, por la vía del bloque de constitucionalidad, convierte al pacto en fuente de interpretación de los DESC y las obligaciones que este asigna a los estados firmantes. A este respecto, el artículo 2.1. del Pacto DESC, determina que “[c]ada uno de los Estados Partes en el presente pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”. Esto significa, en los términos expuestos por los órganos encargados de la interpretación autorizada de las normas del PIDESC, que los derechos sociales están sometidos a un régimen de ampliación progresiva en su goce y garantía, lo que implica para los estados el deber de avanzar en esa materia, de conformidad con sus capacidades y recursos. Del mismo modo, una obligación de esa naturaleza, involucra una prohibición correlativa de regresividad, consistente en que una vez alcanzado determinado nivel de protección, resultan prima facie contrarias al pacto las acciones y disposiciones estatales que disminuyen ese grado de satisfacción de los derechos sociales.

9.2. No obstante, no se trata de una medida automática que constitucionalice las políticas públicas existentes, cristalizándolas e impidiendo su modificación. El principio de no regresividad busca, ante todo, evitar retrocesos en los estándares de protección alcanzados en facetas progresivas de los derechos sociales. Es pues, en tal sentido que la regla ha de ser entendida. Es una prohibición para retroceder en los medios establecidos, como forma de evitar que no se afecten ‘los objetivos’ propuestos y alcanzados. Es una prohibición para disminuir el nivel de cumplimiento que se había alcanzado, salvo que esté absoluta y debidamente justificado. En tal sentido la Observación General 3 del Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,

“(...) El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo. (...) Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo. [i] Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. [ii] Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga”.

Así, la evaluación de una medida que no desconozca la ‘progresiva efectividad’ supone un doble análisis. En primer lugar, la evaluación del cambio implementado en una política pública debe respetar la flexibilidad requerida para acoplarse al contexto específico en el que el mismo se produce. En segundo lugar, se debe analizar la medida, específicamente desde una perspectiva teleológica, es decir: en la medida que la progresiva efectividad de un derecho es un principio que, ante todo, busca afectar el sentido de la acción estatal, la medida de cambio en una política legislativa o pública se deberá hacer atendiendo especialmente a los fines que la motivan y justifican. Es diferente imponer una restricción que se justifica en el contexto de la política afectada, pero que fue adoptada por razones distintas y externas a la política, a una decisión que se toma en razón a la política misma.

9.3. Esta posición ha sido retomada por la Corte Constitucional en los siguientes términos: “[como] lo ha señalado la Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. Sin embargo, esta presunción admite, prueba en contrario. En este sentido la Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una prohibición prima facie y no absoluta. Lo anterior significa que cuando el Estado ha obtenido un mayor nivel de satisfacción de derechos sociales, la decisión política de disminuir el alcance de la protección debe contar con una justificación suficiente para superar la prohibición de regresividad. (...)”(61) Esta afirmación se hizo con base en la jurisprudencia constitucional al respecto, de acuerdo con la cual,

“(...) una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto(62). (...)”.(63).

9.4. La jurisprudencia ha consolidado una serie de criterios para determinar en qué casos se desconoce el principio de no regresividad o prohibición de regresividad, expuestos y sintetizados en los siguientes términos,

“(...) cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja(64).

En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A este respecto la Corte ha señalado: “si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional”(65).

Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho;(66) (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho;(67) (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad).(68) Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de regresividad.(69)(70).

9.5. La aplicación del principio de progresividad de los derechos sociales se ha extendido, de conformidad con la jurisprudencia reciente de la Corte, al control de constitucionalidad de normas de procedimiento relacionadas con la exigibilidad judicial de derechos sociales.(71) Así, por ejemplo, ha considerado que el proceso laboral, en general, y el recurso de casación, en particular, son mecanismos destinados a lograr la exigibilidad judicial de derechos sociales, específicamente el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.(72) Concretamente, se decidió que el legislador violaba los derechos de los trabajadores al modificar el criterio económico para determinar la cuantía mínima de los procesos, incrementándola en un 83% se pasaba de 120 salarios mínimos, a 220 salarios mínimos ,(73) sin demostrar la necesidad de adoptar una medida tan gravosa, que restringía el derecho de acceso a la justicia de forma considerable.

9.5.1. La Corte consideró que la medida era regresiva y que resultaba desproporcionada. Para ello se tuvo en cuenta que si bien dentro de los antecedentes legislativos de la norma analizada, se explica que la Ley 1395 de 2010 tiene por objeto descongestionar el sistema judicial, no existía evidencia que ese objetivo fuera cumplido, en el caso particular, por el aumento de las cuantías para recurrir en casación. En aquella ocasión (C-372 de 2011), la Sala estimó que la medida analizada era desproporcionada en sentido estricto, entre otras razones, por el hecho que excluía del acceso a la administración de justicia a un grupo poblacional que está en desventaja dentro del proceso judicial. Recordó la Corte que la concepción constitucional del procedimiento laboral parte de advertir la evidente diferencia de capacidades y recursos entre el empleador y el trabajador. Esto implica que las medidas legislativas que imponen requisitos más gravosos para este, irrogan mayores cargas en razón de dicha situación de desigualdad y, por ende, deben ser sometidas a un análisis de constitucionalidad especialmente riguroso(74). Adicionalmente, se dijo que la medida legislativa incumplía la prohibición de regresividad de la faceta prestacional de los derechos fundamentales, en el caso estudiado, el derecho de acceso a la administración de justicia. Para ello, señaló que el Congreso no había justificado suficientemente las razones que llevaban a imponer mayores restricciones de acceso al recurso de casación en materia laboral, incumpliéndose con ello el deber de motivación suficiente(75).

9.5.2. A partir de las consideraciones anteriores, la Corte declaró inexequible el precepto acusado. En esta ocasión, la Sala indicó expresamente lo siguiente: “…a pesar de que la medida sí disminuirá el número de recursos de casación, ello no se traduce en la descongestión de la jurisdicción laboral. La medida no soluciona los problemas de mora judicial en las instancias y en los despachos de los jueces de inferior jerarquía, cuyo trabajo tiene una incidencia directa en la cantidad de procesos que van a ser conocidos por la Sala Laboral, ni reducirá el número de controversias conocidas en general por la jurisdicción laboral. La medida solamente conduce a reducir la carga de trabajo de la Sala de Casación Laboral, lo cual no puede identificarse con el concepto de descongestión judicial.(76) Por lo anterior, la Sala concluye que el medio no es idóneo para el alcanzar el fin propuesto ni mucho menos conducente.” Además, la medida tampoco se mostraba necesaria, en tanto existían otras alternativas para lograr el fin propuesto, estas sí, dirigidas a conjurar los problemas estructurales de la justicia laboral, entre ellas la restructuración de los procesos, el aumento de recursos, mayor contratación de servidores judiciales, entre otros.

9.6. Según lo expuesto, la Sala advierte que la jurisprudencia constitucional reconoce que la regulación legislativa y, de manera amplia, la actividad estatal, está sometida a principios de progresividad y no regresividad (o prohibición prima facie de regresividad) respecto a las facetas prestacionales y progresivas de los derechos fundamentales. De acuerdo con la jurisprudencia expuesta, el carácter vinculante de estos principios no solo es predicable de los derechos sociales, sino también de otros como, por ejemplo, la administración de justicia y cubre también los mecanismos destinados a la justiciabilidad de los derechos sociales. Ahora bien, el principio de no regresividad no implica una camisa de fuerza ate las políticas legislativas y públicas, en especial, si las medidas se toman, precisamente, para incrementar el nivel de cumplimiento del goce efectivo de las facetas prestacionales de derechos que se pretende proteger. Para ello, la jurisprudencia ha fijado una serie de criterios, con base en la solución de los problemas jurídicos sometidos a su resolución (ver apartado 8.4. de las consideraciones de la presente sentencia).

9.7. Como se indicó, el primer problema jurídico que debe resolver la Corte en relación con el contenido de la norma acusada, consiste en establecer si la derogatoria del incentivo individual en la acción popular desconoce la prohibición de regresividad de los derechos sociales. El argumento se sustenta en que las acciones populares tienen por objeto satisfacer derechos colectivos, comprendidos por los actores como derechos sociales. El incentivo económico derogado, en ese orden de ideas, es un instrumento de estímulo para que los ciudadanos presten sus servicios de agenciamiento de intereses difusos, los cuales no concurrían si no existiera ese mecanismo. Por lo tanto, se alega, la eficacia de la acción depende de la exigibilidad de tales estímulos. Como la norma acusada elimina el estímulo, se estaría ante una medida regresiva, que se resta eficacia a las acciones populares y, en consecuencia, limita las posibilidades de garantía de los derechos colectivos en tanto derechos sociales. Esta medida regresiva se alega inconstitucional, en tanto no existe evidencia que el legislador haya demostrado las razones imperiosas que llevaban a adoptar una política de esa naturaleza.

9.8. Es cierto que el grupo de derechos e intereses colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular es amplio. Si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, por mandato de la misma norma constitucional, la determinación concreta de los derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse mediante la acción popular está sometida a la decisión del legislador, quien está facultado para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la Carta. En ese sentido, la comprensión más amplia de estos derechos se encuentra en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998. Esta norma confiere la naturaleza jurídica de derechos e intereses colectivos, entre otros, a (i) al goce de un ambiente sano; (ii) la moralidad administrativa; (iii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (iv) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (v) la defensa del patrimonio público; (vi) la defensa del patrimonio cultural de la Nación; (vii) la seguridad y salubridad públicas; (viii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (ix) la libre competencia económica; (x) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (xi) la prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (xiii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los derechos de los consumidores y usuarios. Además, la misma previsión legal determina que tienen idéntica naturaleza de derechos e intereses colectivos, aquellos que se definan como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.

9.9. La relación intrínseca de las acciones populares con los derechos e intereses colectivos lleva a que en casos concretos, la defensa de un derecho colectivo, por ejemplo, pueda tener lugar mediante una acción de tutela, por cuanto se encuentra comprometido no sólo el derecho colectivo, sino también un derecho fundamental. La jurisprudencia de esta corporación ha señalado que en casos concretos, la protección del interés colectivo está intrínsecamente vinculada con garantías subjetivas fundamentales, de modo que resulta viable la exigibilidad de estas mediante la acción de tutela(77). Esta posición ha sido reiterada recientemente en decisiones como la adoptada en la Sentencia T-235 de 2011(78). En tal sentido, también se ha reconocido que la protección de los derechos e intereses colectivos tiene, en muchos de los casos, incidencia directa en la eficacia de los derechos sociales. De hecho, como se indicó previamente, fue intención de los constituyentes que las controversias que podían ser vistas únicamente en relación a sus dimensiones subjetivas, fueran también comprendidas en sus dimensiones colectivas.

Por lo tanto, aunque la eficacia de los derechos colectivos reconocidos por la Constitución y la ley tenga relaciones —en ocasiones inescindibles— con la garantía efectiva de los derechos sociales, para la Sala es clara que esta relación no puede llevar a dejar de diferenciar los medios procesales contemplados para proteger los diferentes derechos constitucionales. Concluir que de las acciones populares depende la vigencia y garantía efectiva de los derechos sociales, implicaría aceptar que los ejemplos de casos concretos y específicos de protección previamente citados, no son ejemplos de una situación, sino de una necesidad lógica. Aceptar que la defensa individual de los derechos sociales de las personas puede lograrse mediante acciones populares, no quiere decir que siempre sea así ni, mucho menos, deba ser así. Aceptar tal conclusión, implicaría desconocer la existencia de medios constitucionales propios para la defensa de los derechos sociales fundamentales, como por ejemplo, la acción de tutela.(79) No comparte la Sala con los demandantes la tesis según la cual las reglas y exigencias constitucionales predicables de los instrumentos de protección de los derechos sociales, también resultan mutatis mutandi aplicables frente a las herramientas destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos. En algunos casos puede ser así, pero no se trata de una regla general y universal, pues implicaría desconocer las especificidades propias de ambos tipos de derechos y de los procedimientos para asegurar su defensa.

Una de las diferencias relevantes que en tal sentido existe, por ejemplo, entre la defensa de los intereses y los derechos colectivos, objetos de defensa de la acción popular, y la defensa de los derechos sociales, es su titularidad. Si bien existen relaciones profundas en materia del carácter progresivo y prestacional de ciertas facetas de los derechos, tanto los sociales como los colectivos, la titularidad de los mismos representa retos diversos y complejos en ambos casos. Si bien el derecho a la salud de una persona, al depender de un sistema de salud, tiene dimensiones públicas y significativas, es un derecho de carácter individual, no colectivo. Por más que directa o indirectamente otras personas se vean involucradas en la situación de salud que tenga alguien, el derecho es de éste y no de aquellos. En contraste, los derechos colectivos son de todos. La defensa de la Amazonía colombiana compete a todas las personas, con independencia a si viven allí o no. Muchas de las dimensiones del ejercicio de los derechos colectivos plantean problemas de participación pública y abierta, que en los procesos de defensa de un derecho social individual, no parecen ser trascendentales.

Por tanto, es entendible que las acciones populares, al versar sobre derechos e intereses colectivos, pueden también servir de herramientas para la protección de los derechos sociales, en los casos en los que exista una clara relación entre la garantía de los unos y los otros. No obstante, ello no quiere decir que la acción popular, contemplada en el artículo 88 de la Constitución Política de 1991, para proteger tales derechos e intereses colectivos, pueda ser entendida como el medio principal e idóneo para la defensa de los derechos sociales. Mucho menos como el medio necesario e indispensable para la protección de los derechos sociales.

9.10. La derogación del incentivo no es una norma por tanto, que defina o establezca un estándar de protección de algún derecho social. Como se indicó, se trata de la modificación de una medida legislativa establecida para estimular el ejercicio de un determinado derecho político: interponer acciones populares, en defensa de la Constitución y la ley.

Es una medida que no puede ser considerada regresiva, por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir una herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía un medio para estimular su uso. No existe pues, en estricto sentido, un requisito o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime es el incentivo, como medio para promover la interposición de las acciones populares. En otras palabras, es una herramienta que busca una finalidad constitucional, a saber: mejorar el desempeño de la acción popular y, con ello, la protección de los derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o meras teorías, sino ante la evidencia del impacto que la acción ha tenido. El Congreso considera que el impacto de incentivar individualmente, mediante el lucro, la defensa de los asuntos públicos en cuestión, no era el medio más indicado para ello. La medida es adecuada para el fin propuesto, a saber: evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la decisión de la interposición de acciones populares. La limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla.

9.11. El estímulo para la formulación de acciones populares tiene incidencia en el costo de oportunidad en que deben incurrir los agentes que obtienen ventajas por la vulneración de los mismos. Aunque es razonable considerar que si existen mecanismos legales que incentiven la promoción y defensa de los derechos e intereses colectivos, los mencionados agentes tendrán que asumir mayores costos de oportunidad para vulnerarlos, puesto que deben contar con la alta probabilidad que una vez afecten esos derechos e intereses, concurrirán ciudadanos interesados en su defensa, motivados no solo por el principio de solidaridad, sino también por la recompensa contenida en el incentivo económico. También es razonable estimar que los agentes económicos interesados en obtener el incentivo individual, actúen motivados por este, incluso si las consecuencias de sus acciones no son las más benéficas para los derechos que se alega estar protegiendo. De forma análoga, es razonable juzgar que si se elimina el incentivo, las probabilidades de que se ejerzan los mecanismos de justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos puedan disminuir. No obstante, también es razonable creer que la interposición de las mismas no va a desaparecer, pero, en su lugar, sí va a desmotivar las acciones populares que movidas fundamentalmente por el deseo de lucro mediante el incentivo, pongan la defensa de lo colectivo en un segundo plano.

9.12. La Corte no está negando la posibilidad al legislador de incentivar conductas y acciones en defensa de intereses públicos. Lo que se está diciendo es que la amplia facultad con la que cuenta el legislador, también contempla la opción contraria, que es precisamente por la cual ha adoptado, en democracia, el Legislador. Esto es, la posibilidad de suprimir el incentivo individual porque, precisamente, se considera que se ha convertido en un incentivo con consecuencias reprochables e inconvenientes en múltiples ocasiones. No es posible afirmar que la ausencia de incentivo implique que las personas que violen los derechos colectivos puedan estar tranquilas. Quizá puedan dejar de contar con las demandas que eran interpuestas por aquellas personas que sólo recurrían al ejercicio de su derecho político de interponer acciones populares, si con ello iban a obtener un beneficio económico. Pero no se puede pensar que las personas e individuos de comunidades afectadas dejen de emplear este derecho político, que sigue siendo una herramienta poderosa para que las personas, incluso los más débiles, puedan enfrentar a los poderes públicos y privados, en democracia.

El dejar de recibir, el dejar de ganar, no constituyen cargas al ejercicio de un derecho. No se está imponiendo costos o cuotas para poder ejercer el derecho político en cuestión, la medida legislativa lo que está haciendo es dejar de reconocer un estímulo, un beneficio, por haber actuado en favor de los intereses públicos. Si la medida adoptada por el legislador fuera diferente, otra hubiese sido la conclusión a la cual se habría llegado, pues es contrario a la Constitución que se impongan cargas irrazonables o desproporcionadas al actor popular, en especial si no están motivadas por el objetivo de garantizar efectivamente el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos. En tal evento se trataría muy probablemente de una medida de naturaleza regresiva, en los términos explicados.

El impacto que puede producir el hecho de que se interpongan demandas en contra de violaciones a intereses o derechos colectivos, motivadas por el incentivo individual del lucro puede llevar a efectos deseados y benéficos, como se dijo. Pero no necesariamente. Tras varios años de experiencia y práctica de la política legislativa de incentivar las acciones populares, el Congreso democráticamente decidió alterar la política legislativa por considerar que se está generando un incentivo perverso en contra de la propia protección de los intereses colectivos.

9.13. La Sala advierte que no se puede considerar que la medida tenga un carácter regresivo por los efectos que tiene en términos de acceso a la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos de las comunidades más vulnerables. Es cierto que el incentivo económico derivado de acciones populares en que el Estado es demandante o que es objeto de renuncia por el actor popular particular, es fuente de ingresos del Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos (FDIC), el cual encuentra entre sus funciones la financiación de las acciones populares promovidas a favor de comunidades vulnerables. En tal sentido, la eliminación de esos recursos disminuye los recursos existentes para la asunción de los costos procesales en los procesos referidos a las mencionadas comunidades. No obstante, se trata de un impacto sobre una medida complementaria de promoción y defensa de tales derechos y no de una medida de carácter estructural que defina de forma principal el alcance o la protección de derecho social alguno.

9.14. En conclusión, la Sala debe responder negativamente el primero de los problemas jurídicos que se analiza. En otras palabras, el Congreso de la República no viola el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (L. 472/98, arts. 39 y 40), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión, retirando los incentivos perversos que la fijación del establecimiento del beneficio individual venía propiciando.

Resuelta la primera de las cuestiones planteadas, pasa la Sala a resolver la segunda, a la a luz de los parámetros constitucionales y jurisprudenciales

10. Suprimir el incentivo de las acciones populares no es una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político.

Para la Corte la supresión del incentivo a favor del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas ni establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos. A continuación pasa a exponer las razones que sustentan esta decisión.

10.1. Como se dijo, la Ley 1425 de 2010 derogó el incentivo económico para el actor popular que preveía la Ley 472 de 1998, a través de dos vías principales: (i) la derogatoria expresa de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que regulaba la materia de los incentivos (art. 1º), y (ii) la derogatoria tácita de todas aquellas disposiciones que resultaran contrarias, esto es, que fijaran la exigibilidad jurídica de dicho estímulo (art. 2º). Esta situación, además, ha sido señalada por la jurisprudencia contencioso-administrativa, juez competente en la materia. La Ley 1425 de 2010 tiene como propósito unívoco la derogatoria del incentivo, en razón a que se consideró que dicho estímulo económico habría propiciado abusos en el ejercicio de la acción popular, en perjuicio de las finanzas públicas, específicamente de las entidades territoriales, y en perjuicio de la acción popular misma.

10.2. El incentivo económico, de acuerdo con la regulación prevista en la Ley 472 de 1998, era un estímulo a favor del actor popular que obtenía una sentencia favorable a la protección de los derechos e intereses colectivos. El régimen de esa prestación se resume en las reglas siguientes:

10.2.1. El demandante en una acción popular favorable a sus pretensiones, tenía derecho a un incentivo económico, fijado por el juez, dentro de un rango de entre diez y cincuenta salarios mínimos mensuales. (Art. 39). En caso que la sentencia se base en la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el actor popular tenía el derecho a recibir a título de incentivo el quince por ciento del valor que recuperara la entidad pública en razón de la acción. La responsabilidad del pago de esa suma, cuando se trataba de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, debía asumirla patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran en el hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.

10.2.2. El incentivo era fijado en la sentencia que declara la vulneración de los derechos e intereses colectivos y, por ende, acoja las pretensiones de la demanda. (Art. 34). Este estímulo era distinto a otras condenas dinerarias que se impusieran en razón del fallo, entre ellos el pago de los perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho e interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo. Se trata de un incentivo que funciona como estímulo por actuar a favor del interés colectivo, no como contraprestación a los daños causados o a los costos que represente el proceso.

10.2.3. En el caso que sea una entidad pública la que promoviera la acción popular, el valor del incentivo se destinaba al Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos (en adelante FDIC o Fondo). (Art. 39). Este fondo, instituido por la misma Ley 472 de 1998 y administrado por la Defensoría del Pueblo, tiene como fuentes de financiación, en los términos del artículo 70 de la citada ley, (i) las apropiaciones correspondientes al presupuesto nacional; (ii) las donaciones de organizaciones privadas nacionales y extranjeras, que no manejen recursos públicos; (iii) el monto de las indemnizaciones de las acciones populares y de grupo a las cuales hubiere renunciado expresamente el beneficiario; (iv) el diez por ciento del monto total de las indemnizaciones decretadas en los procesos que hubiere financiado el FDIC; (v) el rendimiento de sus bienes; (vi) los incentivos en los casos de acciones populares interpuestas por entidades públicas; (vii) el diez por ciento de la recompensa en las acciones populares en que el juez otorgue amparo de pobreza y se financie la prueba pericial a través del FDIC; y (viii) el valor de las multas que imponga el juez en los procesos de acciones populares y de grupo.

A su vez, el FDIC está instituido para cumplir con funciones particulares, reguladas en el artículo 71 de la mencionada ley, y que refieren a (i) promover la difusión y conocimiento de los derechos e intereses colectivos y sus mecanismos de protección; (ii) evaluar las solicitudes de financiación que le sean presentadas y escoger aquellas que a su juicio sería conveniente respaldar económicamente, atendiendo a criterios como la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y la situación económica de los miembros de la comunidad o del grupo; (iii) financiar la presentación de las acciones populares o de grupo, la consecución de pruebas y los demás gastos en que se pueda incurrir al adelantar el proceso; (iv) efectuar los pagos correspondientes de acuerdo con las costas adjudicadas contra un demandante que haya recibido ayuda financiera del FDIC; y (v) administrar y pagar las indemnizaciones que se reconozcan en las sentencias estimatorias de las acciones de grupo, reguladas en el numeral 3º del artículo 65 de la Ley 472 de 1998.

10.3. Como se indicó, en el pasado la jurisprudencia constitucional se pronunció con relación a esta institución, advirtiendo que la misma hace parte del amplio margen de configuración del legislador. La Sentencia C-459 de 2004 consideró que establecer un incentivo en favor de la persona que promueve la acción popular no implicaba una violación del principio de solidaridad, por cuanto se promovía el interés de lucro, contrariando la posibilidad de que la defensa de lo público sea desinteresada, ni una violación del principio de solidaridad de igualdad al establecerlo de formas diversas para diversas hipótesis(80).

10.4. A juicio de la Corte, la decisión legislativa contraria a la analizada en la Sentencia C-459 de 2004, esto es, la de derogar el incentivo individual para estimular la interposición de acciones populares, también es constitucional. Fijar o no el incentivo son opciones constitucionales. Es una decisión que se ha de tomar en democracia. La Carta Política no establece una posición definitiva al respecto. Lo que demanda, es que cuando se decida, se tenga como meta, la protección del goce efectivo de los derechos. Como a continuación se mostrará, eso es precisamente lo que ocurrió en la presente oportunidad.

10.4.1. Como se ha expuesto, el incentivo económico derogado por la Ley objeto de análisis era un medio que se orientaba a premiar y promover la defensa de los derechos e intereses colectivos. Es decir, es una medida que no se justifica en sí misma, sino por el hecho de ser un medio para lograr un fin determinado, promover y estimular el ejercicio de la acción popular. Es decir, era un medio legal que se consideraba adecuado para garantizar el goce efectivo de un derecho político concreto: interponer acciones populares, con lo cual, se buscaba a su vez, otra finalidad: garantizar el goce efectivo de los derechos colectivos.

10.4.2. La Corte Constitucional considera que, prima facie, la decisión de derogar el incentivo individual en el contexto de las acciones populares —L. 1425/2010—, no es irrazonable o desproporcionada, fundándose en los criterios que para este tipo de cuestiones ha fijado la jurisprudencia constitucional.

10.4.2.1. En primer término, es preciso indicar que la intensidad del juicio será intermedia, por cuanto si bien la jurisprudencia establece que cuando se está ante medidas regresivas de derechos sociales o de facetas prestacionales de otros derechos constitucionales, el juicio de proporcionalidad es en principio estricto, no puede perderse de vista (i) que en el presente caso no se está ante una norma regresiva en materia de derechos sociales —cargo analizado en el presente proceso—, y (ii) que el artículo 88 de la Constitución confiere al legislador la competencia para regular las acciones populares expresamente, lo que incluye el asunto dentro del margen de configuración normativa. A fin de conciliar esa libertad de regulación con el deber de progresividad, decisiones anteriores de la Corte han establecido los criterios de análisis propios de un juicio de constitucionalidad intermedio. Este nivel de análisis permite, de un lado, preservar la competencia constitucional de regulación y, por el otro, salvaguardar los derechos interferidos por la medida regresiva(81). Por ende, deberá determinarse si la derogatoria del incentivo económico en las acciones populares busca un fin constitucionalmente importante, mediante un medio legítimo, y conducente a tal propósito(82).

10.4.2.2. Según se evidencia del trámite legislativo que antecedió a la promulgación de la Ley 1425 de 2010, la finalidad buscada por la derogatoria del incentivo económico fue doble. De un lado, evitar el abuso en el ejercicio de la acción popular, consistente en que determinados actores populares promovían demandas sobre asuntos recurrentes y de baja incidencia en términos de protección de derechos e intereses colectivos, con el único propósito de hacerse a la retribución económica. De otro, proteger las finanzas públicas, especialmente de las entidades territoriales, las cuales se veían afectadas por dichos demandantes recurrentes, al tener que pagar el monto del incentivo ante tales comportamientos sistemáticos y estratégicos. En ese sentido, el Gobierno Nacional, autor del proyecto de ley, consideró que el incentivo hacía que acciones constitucionales destinadas a la protección de derechos, terminarán convertidas es simples “negocios” de pocas personas, a través de demandas recurrentes que no lograban mayor incidencia en la vigencia de derechos e intereses colectivos.

10.4.2.3. Con base en lo expuesto, la Corte encuentra que la medida legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente legítimas. Tomar medidas para suprimir los incentivos perversos generados por una política legislativa de promoción de los intereses y derechos colectivos, a partir de la premiación, mediante lucro, de tales actuaciones, como una manera de mejorar el diseño de las acciones populares es un fin más que importante; imperioso. El propósito principal del legislador era, por tanto, promover una mejor y más adecuada defensa de los intereses colectivos, promoviendo la interposición de las acciones populares que más afecten a la comunidad, y no que más lucren a las personas. Además, se busca la defensa del erario público, reducir la congestión judicial y promover comportamientos ciudadanos acordes con el principio de solidaridad. Se trata de asuntos que están estrechamente relacionados con la vigencia de diversos bienes constitucionales, como la celeridad en la prestación del servicio público de administración de justicia y el uso adecuado de los recursos del Estado y de los entes territoriales.

10.4.2.4. El medio utilizado en esta ocasión —a saber: derogar una herramienta legal de promoción del ejercicio de un derecho político constitucional a interponer acciones populares, como manera de proteger los derechos e intereses colectivos contemplados— es legítimo, no está prohibido constitucionalmente. De hecho, como se indicó es un medio contemplado expresamente por la Constitución Política, al indicar que “[la] ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”.

10.4.2.5. La medida también se muestra conducente con la finalidad propuesta. Si lo que se busca es evitar que las personas interpongan acciones populares movidos por el interés de lucro, fundamentalmente, la medida es un medio que en efecto llega al cometido propuesto. El razonamiento que subyace a la justificación de la derogatoria del incentivo económico para las acciones populares, no supone que el instrumento tenga un innegable valor como estímulo para la defensa del goce efectivo de los derechos e intereses colectivos. Como se indicó, más allá de los abusos en el ejercicio de la actividad jurisdiccional que tenían lugar, por parte de agentes no interesados en la defensa de dichos derechos e intereses colectivos, sino en el logro de recompensas económica, el incentivo mismo, como estaba diseñado, había implantado la lógica del lucro individual en el centro de la defensa de los derecho colectivos. Si bien no es problema generar un incentivo para quienes cumplan deberes públicos, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no es obligación constitucional lo contrario: tener necesariamente que premiar a las personas que cumplen con un determinado deber público, como lo es defender los intereses colectivos.

10.4.2.6. Debe indicar expresa y explícitamente la Corte que no exige del legislador que éste demuestre que el medio empleado (derogar el incentivo individual) es absoluta e indispensable constitucionalmente. No es de recibo que se considere que se va realizar un juicio de constitucionalidad intermedio, el cual no es completamente deferente con el legislador democrático, como suele ser el juez constitucional ordinariamente, pero tampoco es estricto y exigente en grado sumo con el legislador, como suele ser el juez constitucional cuando se afecta de forma notable y estructural un derecho fundamental o cuando se usa una criterio sospechoso de clasificación, para establecer tratos diferentes entre las personas.

Es posible que se hubiera podido proponer una regulación distinta acerca del incentivo; disminuyendo el monto; regulando distintos efectos para distinto tipo de casos; atándolo al real impacto que tiene sobre los derechos colectivos; dándolo sólo a colectividades; etc. Sin embargo, el Congreso optó por suprimirlo. No compete al juez constitucional entrar a debatir o a establecer cuál de aquellas formulas hubiese sido la óptima. Le compete establecer si la medida elegida busca un fin legítimo, mediante un medio no prohibido y que es conducente para alcanzarlo. Someter a un mayor escrutinio la decisión del legislador en el presente caso, sería sujetar la norma a los criterios propios de un juicio estricto, desconociendo así las reglas y principios que llevaron a esta Sala a optar por un juicio de constitucionalidad intermedio.

Dentro del trámite legislativo existían otras medidas y alternativas para cumplir con los objetivos de la regulación de las acciones populares, diferentes a la derogatoria del incentivo. Y aunque se ponderó y valoró la importancia del incentivo individual, el Congreso, en democracia, tomó la decisión de derogarlo(83).

Mal puede el juez imponer al legislador, a quien se ha confiado constitucionalmente la regulación de una acción, un diseño específico de incentivos, cuando ni siquiera existe consenso respecto al beneficio que estos traen. No se trata de una cuestión nacional, sino de un debate internacional, que sigue siendo polémico e insipiente.(84) En tales condiciones difícilmente puede el juez constitucional indicar que existe una única respuesta legislativa constitucional al respecto, sobre la conveniencia o no, para el ejercicio de la Constitución, que exista o no la institución del incentivo.

10.2.4.7. También advierte la Corte que el reproche establecido por el Congreso en el presente caso al incentivo, no fue simplemente su mal uso, su abuso por parte de algunos ciudadanos, como se sostuvo en los debates parlamentarios. El reproche que se establece a la herramienta previamente utilizada es central. Lo que se considera es que el incentivo, incluso bien empleado individualmente, caso a caso, genera un cúmulo de acciones cuyo mayor denominador, antes que asegurar la protección de los derechos colectivos más gravemente violados o que impacten los derechos de los más vulnerables, es el de obtener el mayor retorno posible. Lejos de ser un efecto que se da porque los ciudadanos no aplican la norma, se produce porque, precisamente las personas entienden y aceptan la lógica que establece la norma. La búsqueda del lucro como motor para la defensa de los derechos colectivos.

10.4.2.8. Por último, si bien un juicio intermedio de constitucionalidad no implica una evaluación expresa y minuciosa de la proporcionalidad de la medida(85), la Sala advierte que en el presente, prima facie, no existe una protección desproporcionada de regla o principio constitucional alguno.

En efecto, la Ley 1425 de 2010 impone una afectación al ejercicio del derecho político a interponer acciones populares, al dejar de premiar y estimular, económicamente, el uso adecuado de tal garantía. Se trata de una afectación a una herramienta para incentivar el uso de la acción, más no una restricción de la acción en sí misma considerada. De otra parte, al imponer esta afectación, la medida legislativa propende por acabar completamente con el motor que promueve la interposición de muchas acciones populares, que dan lugar a grandes condenas y grandes incentivos, sin importar el impacto real, benéfico o no, que se logre con ellas respecto del goce efectivo de los derechos e intereses colectivos protegidos. Se trata pues, de una restricción al derecho político de interponer acciones populares que afecta significativamente a quienes se mueven únicamente motivados por el lucro del incentivo individual, pero que no genera tal impacto entre quienes lo hacen por defender el interés público, independientemente del incentivo que se pueda recibir. Y en contra partida, se logra.

10.4.2.9. Por tanto, concluye la Corte Constitucional que la norma acusada propende por un fin imperioso, a través de un medio no prohibido y conducente para alcanzarlo que, además, no se revela, prima facie, desproporcionada.

10.4.3. El diseño de la equiparación de las cargas procesales entre la persona accionante y la accionada en el proceso de las acciones populares se da en diversos órdenes. En el plano económico, por ejemplo, los costos del proceso pueden implicar un desbalance entre demandantes con pocos recursos para costear su defensa, y los grandes recursos de ciertos demandados para el mismo fin (si bien se trata de un supuesto usual, no es una situación necesaria). Frente a ello, son muchos los medios que puede establecer un legislador o puede emplear un juez para resolver esta cuestión.

10.4.4. Puede ser que buena parte del ejercicio y desarrollo del incentivo contemplado para la acción popular ocupó, de facto, un lugar en materia de compensación. La Corte Constitucional entiende que el incentivo, además de justificarse en la promoción y el estímulo de la interposición de la acción, se justificó en el desarrollo de procesos concretos y específicos en los costos asumidos por las partes. En tal media, podría alegarse que la decisión de derogar el incentivo contemplado en las acciones populares es irrazonable, y quizá desproporcionada, por lo menos en aquello que tiene que ver con la posibilidad de compensar, entendiendo por tal, la posibilidad de devolver a la persona que defendió el interés público, el monto equivalente a los costos en los que haya incurrido en dicha defensa. Este argumento concreto y específico, según el cual la derogación de la norma no estaría solamente dejando de premiar la defensa de lo público, sino también, dejando de reconocer los costos que dicha defensa haya supuesto, será abordado por la Corte a continuación.

Baste por ahora indicar, además de que estimular es un asunto diferente a compensar, que las consideraciones en materia de compensación de los costos asumidos por los defensores de los derechos colectivos en un proceso de acción colectiva, debe ponderar variables diversas que atiendan a la situación concreta de la cual se trate. En especial, al considerar los costos del proceso, se ha de advertir (i) que se está en el ejercicio del derecho político a interponer acciones populares, que (ii) no puede ser obstaculizado o desestimulado. Por cuanto, al derogar el legislador el incentivo que se había contemplado para promover el derecho a interponer acciones populares, no se generó la consecuencia de imponerles costos a las personas. Puede ser razonable dejar de premiar a alguien dándole recursos públicos, pero no dejar de compensar aquellos recursos que, de no hacerlo, implicaría imponer un costo al ejercicio de un derecho político. Imponer un costo, en muchos casos excesivo y notorio, que obstaculizaría, ahí sí, el ejercicio del derecho y el acceso a la justicia.

10.5. Como se sugirió, podría objetarse, en gracia de discusión, que la decisión que adopta la Corte Constitucional en la presente ocasión es contraria a la jurisprudencia establecida en la materia, por cuanto, en la Sentencia C-459 de 2004 se sostuvo, expresamente, lo siguiente:

“El incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir sería una carga desproporcionada para quien inicia la acción”.

En tal medida, se podría continuar argumentando en gracia de discusión, que en virtud de la sentencia mencionada (C-459 de 2004), no viola la Constitución una ley que fija un incentivo a favor de la persona que sea actor popular.

10.5.1. En primer lugar, advierte la Sala que el texto citado proviene de una sentencia judicial, no de una ley de la República y que, en tal medida, no puede ser interpretado como si fuera una norma legal. Se trata de una parte de la fundamentación de una decisión judicial, que debe ser leída en su contexto. La afirmación fue hecha para justificar porqué con base en una determinada regla constitucional (ratio) se decide un problema jurídico, planteado por alguien en un determinado sentido. Por tanto, tal afirmación de la Corte no puede ser dimensionada sin tener en cuenta con relación a qué problema jurídico se dijo, y con el propósito de justificar cuál argumento o análisis concreto.

10.5.2. En tal sentido, el segundo aspecto que resalta la Sala, es que se trata de dos problemas jurídicos diferentes. De hecho, el segundo presupone de alguna manera que el primero se haya planteado y resuelto previamente. En efecto, en el primer caso, la Sentencia C-459 de 2004, la decisión fue con relación a si el legislador violaba la Constitución al establecer un eventual incentivo a favor de quien ejerza la acción popular. En el presente, el problema es si el legislador viola la Constitución Política al resolver derogar el incentivo que previamente había implantado mediante una ley que había sido considerada constitucional, en razón a que se estimó que la medida había generado incentivos perversos, con considerable impacto en los recursos públicos. Incuestionablemente se trata de dos problemas jurídicos estrechamente relacionados, pero que sin duda son diferentes y ameritan, por parte del juez constitucional, la consideración de aspectos diversos.

10.5.3. Además, la regla constitucional que a juicio de la Corte estaba en juego en la Sentencia C-459 de 2004, es que el pluralismo moral y ético que defiende la Constitución, implica que la solidaridad y colaboración con el Estado por parte de los individuos no puede conllevar la exigencia de gratuidad, excluir, necesariamente, que se espere recompensa o compensación. En tal sentido, advirtió que el esquema conceptual elegido por el legislador para las acciones populares combinaba “(...) el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social”; “(...) encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas. Es decir, respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del incentivo a decretar judicialmente.”(86).

10.5.4. Por ello, antes de hacer la afirmación que se podría alegar, aparentemente, como prueba de que la Corte consideró indispensable el incentivo en el contexto de la acción popular, sostuvo que “[el] esquema de incentivar con estímulos económicos la colaboración de los ciudadanos con la justicia no es rara y su aplicación más relevante se encuentra en el derecho penal.” Se está haciendo referencia, por tanto, a incentivos de carácter económico (o de otro tipo, como estar menos tiempo privado de la libertad), que se constituyen en herramientas legales válidas, en tanto se haga por medios que no estén prohibidos, que sirven para alcanzar fines constitucionales, que se respetan las reglas propias de justicia aplicables al ámbito del beneficio ofrecido y no se haga de forma desproporcionada constitucionalmente.

10.5.5. Así, teniendo en cuenta el contexto concreto en que la decisión fue adoptada por la Sala Plena en aquella oportunidad, la Corte sostiene que de acuerdo con la Sentencia C-459 de 2004, se ha de aceptar que la supresión del incentivo no es el problema, per se; lo es sólo, en tanto su supresión implique que no existe forma de compensar al actor los costos en los que haya incurrido.

10.5.6. Por tanto, ello lleva a la Sala a reiterar la distinción antes mencionada: una cosa es el monto que se recibe a título de compensación de los costos en los cuales se incurrió con ocasión de la defensa de los derechos o los intereses colectivos, y otra cosa es el monto que se recibe a título de promoción y recompensa por haber llevado adelante la defensa de tales intereses. En ambos casos se trata de montos de dineros, pero que representan cosas muy distintas.

En el primer caso se trata de los costos que debió asumir una persona por defender los intereses o derechos colectivos. En tal medida, no reconocerlos, implicaría imponer a las personas un costo a su patrimonio, como requisito para la defensa de los intereses públicos. Esto desincentivaría el uso de la acción popular, al imponer en las personas no la gratuidad sino la imposición de una carga.

10.6. Para la Sala la supresión del incentivo de las acciones populares sólo podría considerarse contrario a la Constitución Política, teniendo en cuenta los cargos analizados, si se demuestra que conlleva la supresión de la posibilidad de compensar a las personas que ejerzan la acción popular en los costos en los que haya incurrido, situación que no concuerda con la realidad. Si bien es cierto que al momento de decretar el incentivo en el esquema regulatorio anterior, el juez podía incorporar los costos en los que hubiese incurrido la persona accionante, junto con el monto que se daría a título de incentivo, no es cierto que en el actual orden legal vigente, la supresión del incentivo haya implicado que el monto de los cotos de la defensa de los derechos no puedan ser calculados, reconocidos y ordenados judicialmente.

Aunque las reglas específicas que se habían diseñado para las acciones populares no están vigentes, las reglas procedimentales generales mediante las cuales se pueden y deben establecer las costas de un proceso si lo están. Tales reglas son parámetro obligatorio —en tanto aplicables directamente, o vinculante en tanto aplicables análogamente—, para resolver la cuestión acerca de los costos en los que se incurrió por defender el interés público. No compete al juez constitucional establecer la interpretación de las normas aplicables en tales casos, ni la manera en que ello se ha de hacer dentro del orden constitucional vigente, para garantizar así el goce efectivo de los derechos que estén en juego, pero si verificar, ex ante, que existen medios legales alternativos que permiten judicialmente compensar los costos que haya asumido la persona que haya defendido los intereses y los derechos colectivos(87).

10.7. Es claro que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el ordenamiento puede prever incentivos de diversa índole, que promuevan el cumplimiento de deberes constitucionales o legales o que recompensen la ejecución de un acto de solidaridad o en interés público, en tanto el beneficio no sea irrazonable o desproporcionado. Es constitucionalmente admisible, que el legislador compense el esfuerzo y los recursos personales de diverso tipo, que desarrolla el actor popular, si así lo considera adecuado para estimular un fin constitucional legítimo, tal como lo ha indicado la jurisprudencia citada. No obstante, la posibilidad de establecer tal política en modo alguno implica, prima facie, la obligación constitucional de mantenerla.

10.8. No es cierto que al no existir el incentivo individual en el contexto de las acciones populares, no se presente un atractivo para su uso y, necesariamente, la persona que esté desconociendo intereses o derechos colectivos deje de temer por el eventual control judicial que se le imponga a causa de la afectación que está generando. Tampoco es necesariamente cierto lo contrario, que al existir el incentivo, necesariamente se esté promoviendo la defensa del interés público y, por tanto, se esté controlando a quien quebrante los intereses públicos protegidos. Precisamente, una de las razones que llevó al Congreso de la República a tomar la decisión de política legislativa de suprimir el incentivo individual, fue que estaba siendo utilizado, incluso estratégicamente, con lo que se terminaba afectando el mismo bien que se había pretendido promover; la defensa de los intereses y derechos colectivos.

10.9. La normatividad derogada por la legislación objeto de examen, establecía que el incentivo económico cumplía un papel de redistribución de los recursos financieros destinados al acceso a la administración de justicia. Una de las fuentes de ingreso del fondo, administrado por la Defensoría del Pueblo para la promoción de este tipo de acciones, son los incentivos reconocidos en las acciones populares promovidas por entidades estatales, así como aquellos estímulos a los que renuncia el particular que ejerce dicha acción. Del mismo modo, se explicó en el mismo aparte cómo el Fondo (FDIC) tiene entre sus funciones la de financiación de las acciones populares que resulte conveniente respaldar con sus recursos, a partir de criterios como la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y, un aspecto que la Sala considera necesario enfatizar, la situación económica de los miembros de la comunidad.

La principal finalidad del incentivo individual era la de promover las acciones populares, mediante el otorgamiento de una suma a quienes las adelantaran con éxito. En tal medida, la posibilidad de que tales incentivos no se den a una persona sino a un Fondo determinado (en caso de que la acción fuera promovida por una entidad pública) no eran aspectos centrales o esenciales de la institución. En la medida que la herramienta busca promover el actuar individual, con el correspondiente estímulo en cabeza propia, la regla a favor del fondo es tan sólo una medida de cierre que pretende resolver un caso excepcional: ¿qué pasa si el beneficio no le corresponde a un individuo sino a una entidad o institución pública? Por tanto, la Corte Constitucional considera que una medida adicional de promoción de una norma, que surge como solución para establecer qué hacer con los recursos que se generen de incentivos que no se produzcan de acuerdo con los casos promovidos por la política (la actuación individual), no puede ser concebida como el centro de la institución legal evaluada en sede de constitucionalidad. No puede considerarse indispensable para la promoción del derecho a interponer acciones colectivas la existencia de una fuente de ingreso eventual para un fondo que apoya y financia que se adelanten este tipo de procesos. Es una política que puede ser conveniente para tal fin, pero en modo alguno, necesaria constitucionalmente.

10.10. Finalmente, la Sala debe insistir en que por el especial diseño de la acción popular, que a favor del accionante es un derecho político fundamental, no puede ser comparada la situación de la persona que demanda con la persona demandada. Se trata de supuestos jurídicos diversos que dan lugar a protecciones diferentes. Ahora bien, el argumento de considerar que derogar el incentivo individual a favor del actor popular lo pone en desventaja y rompe el equilibrio procesal, porque deja a quien interpone la acción sin posibilidad de contar con recursos y medios para defender los derechos e intereses colectivos violados, no es aceptable. Lo único que suprimió el Congreso es el incentivo, es decir, el premio por haber defendido los derechos. En modo alguno se derogaron las costas o la posibilidad de reclamar los daños a los que legítimamente se tenga lugar.

Por tanto, con base en las razones expuestas, la Corte Considera que las respuestas para el segundo de los problemas jurídicos planteados también es negativa, por lo que tampoco con base en los cargos allí analizados puede declararse la inconstitucionalidad de ley acusada y analizada en el proceso de la referencia.

11. Conclusión.

En conclusión, (i) el Congreso de la República no viola el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (L. 472/98, arts. 39 y 40), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión. Además, (ii) la supresión del incentivo a favor del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas ni establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo’, por las razones analizadas.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(3) Hasta este punto se empleó, con mínimos cambios, el texto presentado por el magistrado Luis Ernesto Vargas Silva como proyecto de sentencia a la Sala Plena de la Corte Constitucional. En los sucesivo se empleará ese mismo texto, salvo en aquello que sea contrario a la decisión de la Sala. En las consideraciones, también ocupan lugar especial los aportes de los textos preparados por el Magistrado Mauricio González Cuervo, para el análisis de demandas similares a la de la referencia.

(4) Para ello, reiteran el argumento en que se funda la solicitud de inhibición, en el sentido que la norma acusada no tiene por objeto retirar del ordenamiento a la acción popular, sino solo del incentivo, de modo que no es viable sostener que dicha regulación sea incompatible con el principio de progresividad de los derechos sociales. Agregan que de acuerdo con la Constitución, la regulación de las acciones populares hace parte del amplio margen de configuración normativa del legislador, al que corresponde la regulación del incentivo económico, el cual carece de raigambre superior. Por ende, podía ser válidamente suprimido por el Congreso.

(5) La síntesis comprensiva de este precedente se encuentra en la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la decisión C-370 de 2006 (M.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. A especial de voto. Jaime Araújo Rentería).

(6) Aunque la misma jurisprudencia ha reconocido que la acción de inconstitucionalidad está gobernada por el principio pro actione, el cual impide que se exijan cargas procesales específicas al actor, debido a que el ejercicio de dicha acción es un derecho político, ello no es óbice para que las demandas estén provistas de un mínimo argumentativo, que haga viable el estudio de constitucionalidad. Lo contrario llevaría a que, en la práctica, la Corte definiera, por sí y ante sí, el contenido y sentido del cargo de inconstitucionalidad, lo que configuraría una hipótesis de control automático diferente a las taxativamente previstas en el artículo 241 C.P. Es por las razones anotadas, que la jurisprudencia en comento prevé que las acciones públicas de inconstitucionalidad deben cumplir con condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque merced el carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.

(7) Corte Constitucional, Sentencia C-459 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería, SV Rodrigo Escobar Gil, AV Manuel José Cepeda Espinosa).

(8) Corte Constitucional, Sentencia C-512 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, AV Rodrigo Escobar Gil).

(9) El artículo 34 de la Ley 472 de 1998 establece: “Artículo 34. Sentencia. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular.

La condena al pago de los perjuicios se hará "in genere" y se liquidará en el incidente previsto en el artículo 307 del CPC; en tanto, se le dará cumplimiento a las órdenes y demás condenas. Al término del incidente se adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose la del incentivo adicional en favor del actor.

En caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización.

En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo” (se subrayan los apartes pertinentes del texto).

(10) Gaceta del Congreso 622/09, páginas 15 a 16.

(11) Gaceta del Congreso 235/10, páginas 5 a 6.

(12) Gaceta del Congreso 680/10, página 2.

(13) Gaceta del Congreso 792/10, páginas 8 a 9.

(14) Esta corporación ha establecido, con apoyo en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, que se presenta revocatoria por regulación integral de la materia, cuando una nueva ley reglamenta de manera completa el asunto regulado por la norma en cuestión, haciendo que esta última pierda su vigencia dentro del ordenamiento. Al respecto se pueden consultar las sentencias: C-653 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-634 de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-328 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. AV. Jaime Araújo Rentería), C-329 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. SV. Clara Inés Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa), C-558 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

(15) Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-823 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Rodrigo Escobar Gil y Nilson Pinilla Pinilla).

(17) Así, por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de enero de 2011 fijó una regla sobre el particular. Indicó que respecto del “(...) incentivo para el actor popular, solicitado en la demanda, porque en virtud de su colaboración se protegieron los derechos colectivos amparados en esta providencia, la Sala lo negará, pese a que prosperó la acción popular, por las razones que se explican a continuación. Si bien los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la Ley 1425 de 2010, publicada en el Diario Oficial 47.937, del 29 de diciembre del mismo año. (...) la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la Ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. En efecto, en la Ley 153 de 1887 se respalda esta posición, como quiera que el artículo 3º dispone: ‘Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que ‘Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.’ Por tanto, los artículos 39 y 40 de la Ley 472 no contienen normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular; contemplan el derecho eventual del actor a que le paguen una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria. Incluso, las dos normas califican expresamente esta posibilidad como un ‘derecho’, al decir, en ambas disposiciones, que: ‘El demandante… tendrá derecho a recibir...’ el incentivo. En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo. En gracia de debate, a la misma conclusión se llegaría si se considerara que los artículos 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como estas son de aplicación inmediata —según el art. 40 de la L. 153/ 1887—, salvo los términos que hubieren empezado a correr —que no es el caso— entonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo regulado allí”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Radicación 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP). CP. Enrique Gil Hurtado.

(18) La Sección Primera ha defendido una tesis en algunas de sus decisiones [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Primera del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 54001-23-310002005-00232-01, o del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 70001-23-31000-200400794-01.] que contrastan con la posición de la Sección Tercera [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Tercera del 24 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP), o del 31 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-25-000-2003-02486-01(AP)].

(19) La Corte Constitucional ha explicado que en virtud del principio pro actione, “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte” (Sent. C-508/2008, M.P. Mauricio González Cuervo). En la misma línea la Corte ha señalado que “la apreciación del cumplimiento de [los requisitos mínimos de los cargos de inconstitucionalidad] ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo” (Sent. C-1052/2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En la misma línea, la Corte ha indicado que “este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado” (Sent. C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Sobre el principio pro actione y su aplicación y límites en casos concretos, se pueden consultar también las sentencias C-069 de 2009 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-451 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-480 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-012 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).

(20) La ponencia de sentencia originalmente presentada a consideración de la Sala Plena, estableció el problema jurídico acá planteado en términos similares: “Corresponde a la Sala Plena determinar si (i) los contenidos normativos de la Ley 1425 de 2010 resultan incompatibles con el Preámbulo, los artículos 1º, 2º, 4º, 88, 93, 94, 95 de la Constitución Política, y 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en tanto desconoce el principio de progresividad en materia de derechos colectivos al restringir una herramienta de defensa de ese tipo de derechos; afecta negativamente el principio de participación ciudadana mediante el ejercicio de acciones públicas; y atenta contra la eficacia de los derechos constitucionales, en tanto la desaparición de los incentivos económicos supone una disminución de efectividad de las acciones populares, y desestimula la participación ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad; (...)”.

(21) El segundo problema fue planteado originalmente a la Sala Plena en los siguientes términos: “Corresponde a la Sala Plena determinar si (…) (ii) si la norma acusada incorpora una vulneración del principio de igualdad y de equidad en la asunción de cargas públicas, en tanto afecta el equilibrio procesal en los trámites de las acciones populares, en desventaja del ciudadano que acude a la jurisdicción, al eliminar un mecanismo destinado a evitar que el actor popular asuma una carga desproporcionada al ejercer o asumir la defensa de intereses colectivos; y establecer una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia del mecanismo previsto en la Constitución para su defensa”.

(22) El artículo 40 de la Constitución Política es uno del artículos contemplados por la Carta Política en Capítulo 1 del Título I, titulado ‘de los derechos fundamentales’.

(23) Los demás poderes concedidos por la Constitución expresamente en su artículo 40 son los siguientes: “1. Elegir y ser elegido. || 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. || 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna: formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. || 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. || 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. || (...)7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.”

(24) Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999 (M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano). En este caso la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12 (parcial) , 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de 1998, ‘por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones’.

(25) Sentencia C-215 de 1999 (M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano).

(26) Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991.

(27) El Delegatario Jesús Pérez González en la sesión plenaria del 10 de junio de 1991 al respecto: “Finalmente, Señor Presidente, quisiera llamar la atención de la Constituyente en el sentido de que las acciones populares ya existen en nuestra legislación desde la expedición del Código Civil, lo que vamos a hacer es darle categoría constitucional para que ellas tengan el alcance y la protección que la causa popular de nuestro tiempo reclama.” Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991. (pág. 4).

(28) Constitución Política, “artículo 94. La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos”.

(29) Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión 5 desarrollada el 12 de abril de 1991 (pág. 15). En el mismo sentido el Delegatario Jesús Pérez González en la sesión plenaria del 10 de junio de 1991 que una medida como la acción popular, “(...) desde el punto de vista social es una medida de incalculable alcance, el doctor Buenaventura de Souza Santos, en un libro titulado Estado, Derecho y Luchas Sociales, se pronuncia al respecto en los siguientes términos, tomando como referencia un estudio de Capeletti y Gard, estos estudios revelan que la justicia civil es costosa para los ciudadanos en general, pero sobre todo revelan que la justicia civil es proporcionalmente más cara para los ciudadanos económicamente más débiles, y es que ellos son fundamentalmente los protagonistas y los interesados en las acciones de menor valor, y es en esas acciones donde la justicia es proporcionalmente más cara, lo que configura un fenómeno doble victimización de las clases populares frente a la administración de justicia.” Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991. (pág. 4).

(30) Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (e)). En esta ocasión se consideraron inexequibles algunas disposiciones legales, por imponer medidas que suponían cargas irrazonables o desproporcionadas para interponer acciones de grupo. La Corte Constitucional entiende que es diferente la protección de los derechos e intereses colectivos propiamente dichos, y la defensa de perjuicios y daños subjetivos, reclamables, individualmente o en grupo. Es diferente el dilema que representa para un legislador asegurar la defensa del medio ambiente y los demás derechos colectivos involucrados, de manera general y en pro del interés público, a asegurar la defensa y la protección de los costos y daños específicos que se pueden generar a las personas por la vulneración de dichos derechos colectivos. Si bien la protección de uno y otro tipo de daños tienen cuestiones en común y relaciones en diversos ámbitos, se trata de bienes constitucionales distintos.

(31) Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (e)).

(32) Los artículos de la Ley 472 de 1998 cuya constitucionalidad fue demandada en esa oportunidad son: artículos 11, 12 (parcial), 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86.

(33) Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999.

(34) En la primera ponencia se indicó que “la explicación de la ponencia y la defensa que se hace de este tema es mucho más amplia, pero a ustedes no se les escapa la importancia que realmente tiene introducir en nuestro sistema jurídico, que ha estado absolutamente [dominado] por la idea de los derechos del individuo, y que sólo en los últimos años ha comenzado a aceptar esta idea del Derecho Colectivo o de la acción colectiva, a aceptar esta idea del Derecho Colectivo o de la acción colectiva a través de la Ley y la Jurisprudencia, de la enorme importancia que tiene para el desarrollo de una sociedad solidaria, donde se le dé mayor importancia a los valores comunitarios; el que la Constitución consagre un título sobre Derechos Colectivos”. Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión 5 desarrollada el 12 de abril de 1991.

(35) Uno de los propósitos y sentidos básicos de la acción popular es garantizar el imperio del orden constitucional vigente. Autores contemporáneos nacionales han empleado la expresión ‘elusión constitucional’ como una forma que usan los poderes públicos o privados, de ‘dejar de lado la eficacia de la constitución’ sin tener que contradecirla o desconocerla en un sentido expreso o literal. Estos subterfugios para eludir la eficacia de la Constitución, en especial en lo que tiene que ver con el goce de los derechos que en ella se reconocen, es uno de los problemas que quería resolverse con la acción popular. En tal sentido, el delegatario Jesús Pérez González en la sesión plenaria del 10 de junio de 1991, se manifestó en los siguientes términos: “[M]e voy a concretar al tema de los derechos colectivos y las acciones populares y de manera muy rápida, simplemente para destacar dos o tres puntos que me parece son de singular importancia. Señor Presidente, se ha dicho que una Constitución es lo que las fuerzas políticas dominantes en la sociedad respectiva quieren que sea, y ello está vinculado a la aplicación o a esa forma sutil de violar la ley y la Constitución que es dejarla de aplicar, pues bien, dentro de los derechos que la nueva Constitución le ofrece a los colombianos está el de exigir a toda autoridad el cumplimiento de sus deberes, es decir el cumplimiento de la ley para que haga lo que esta le ordena o deje de hacer lo que ella no le permite, y está también previsto que los ciudadanos tienes derecho a accionar para prevenir los actos tendientes a la violación de la ley, es decir estamos dándole al pueblo, a la ciudadanía, un instrumento respecto de todas las leyes con el objeto de que a través de las acciones populares pueda hacer valer el imperio de la Constitución y de la ley en cada caso ante las autoridades. (...) Es entonces, (...) un instrumento para que los pequeños perjuicios que individualmente se le causan a los consumidores, que terminan siendo un perjuicio gigantesco cuando se suman todos ellos, puedan tener un instrumento jurídico para hacerse valer; (...) Quisiera finalmente decir una palabra respecto de la diferencia entre las acciones populares y el llamado recurso de amparo, el recurso de amparo puede ser ejercitado única y exclusivamente por el titular del derecho vulnerado, la acción popular puede ser utilizada por cualquier ciudadano ya que ella está consagrada en beneficio de la colectividad y en beneficio de los ciudadanos considerados en su conjunto.” [Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991. (pág. 4)]

(36) Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión Primera desarrollada el 24 de abril de 1991 (pág. 5).

(37) Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión Primera desarrollada el 24 de abril de 1991 (pág. 6).

(38) Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión Primera desarrollada el 24 de abril de 1991 (pág. 12). El texto del artículo leído antes de la votación decía textualmente: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación del ejercicio y del control político. Para ejercer este ejercicio se debe:”, sin embargo, antes de la votación se pidió que se cambiara la expresión “para ejercer este ejercicio” por “para hacer efectivo este derecho”, así mismo, el texto del artículo sometido a votación decía “constituir movimientos, partidos y agrupaciones políticas”, texto que antes de ser votado fue cambiado por el de “[p]artidos, movimientos y agrupaciones políticos”.

(39) Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999 (M.P. (e). Martha Victoria Sáchica Méndez).

(40) Ibídem.

(41) Corte Constitucional, Sentencia C-622 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). En este caso se resolvió declarar exequible el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en el entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes y del público en general, “salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisión anterior.” En esta oportunidad se insistió en el estrecho vínculo existente entre el modelo de Estado social, democrático y participativo adoptado por la Constitución del 91 y el instituto de las acciones colectivas, populares y de grupo. Se dijo al respecto: “(…) tales acciones constituyen mecanismos de participación social instituidas a favor del ciudadano para defender y representar intereses comunitarios con una motivación esencialmente solidaria; propósito que es conforme al nuevo modelo de Estado cuya dimensión social implica, por una parte, un papel activo de las autoridades basado en la consideración de la persona y en la prevalencia del interés público, y por la otra, un mayor protagonismo del ciudadano en cuanto el mismo está llamado a participar en la actividad estatal, no solo a través de la elección libre de sus representantes, sino también, por medio de distintos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control, en las decisiones que los afectan e impulsando la acción de las autoridades en el propósito común de asegurar los fines del Estado”.

(42) Así lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia C-377 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández SPV Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández; SV Marco Gerardo Monroy Cabra) —caso en el que se resolvió declarar exequible el artículo 36 de la Ley 472 de 1998—, y fue luego reiterado por la Sentencia C-622 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

(43) Corte Constitucional, Sentencia C-459 de 2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería; AV Manuel José Cepeda Espinosa y SV Rodrigo Escobar Gil). Al respecto se dijo: “(…) debe enfatizarse que las acciones populares de que trata el artículo 88 superior constituyen un mundo diferente al de las acciones de inconstitucionalidad, de nulidad simple o de cumplimiento. (…) De suerte tal que al no ser equiparables dichas acciones, bien pueden soportar un tratamiento distinto por parte del legislador y de los operadores jurídicos.” En este caso se resolvió que el legislador no había violado la Constitución al haber introducido un incentivo a favor de la persona que defienda los intereses y los derechos colectivos.

(44) Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999 M.P. (e). Martha Victoria Sáchica Méndez.

(45) Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión de la Comisión 5 desarrollada el 12 de abril de 1991. (pág. 13)

(46) Al respecto se pueden observar entre otras las siguientes sentencias: C-551 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-394 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-1064 de 2003C-920 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-704 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa), entre otras.

(47) Constitución Política, artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. (...).

(48) Sentencia C- 886 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería).

(49) Sentencia C-662 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería). Se puede observar también la Sentencia C-227 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

(50) La derogación de la ley implica la cesación de su eficacia, y se produce cuando mediante otra ley posterior de igual o mayor jerarquía, se priva de su fuerza vinculante, reemplazándola o no por un nuevo precepto. Según las reglas generales de interpretación de las leyes, la derogación puede ser expresa, cuando la nueva ley suprime específica y formalmente la anterior; tácita, cuando la nueva normatividad contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua; y orgánica, cuando una ley reglamenta integralmente la materia, aunque no exista incompatibilidad con las normas precedentes. Sentencia C-778 de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería).

(51) Sentencia C-529 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(52) Sentencia C-185 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Ver también sentencias C-490 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-634 de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-529 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(53) Corte Constitucional, Sentencia C-778 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería).

(54) Corte Constitucional, Sentencia C-443 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(55) Corte Constitucional, Sentencia C-706 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis; AV Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto).

(56) Ver Sentencia C-168 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(57) Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En este caso se resolvió declarar constitucional la derogatoria de un beneficio para inversionistas.

(58) En aquella oportunidad, el cargo de inexequibilidad se basó en considerar que el incentivo económico a favor del actor popular se oponía al principio constitucional de solidaridad. Se sostenía que de acuerdo con ese principio, los ciudadanos están llamados a la defensa de los derechos e intereses colectivos, en tanto esas acciones redundan en el beneficio general, por lo tanto, le estaría vedado al legislador otorgar recompensas respecto de actuaciones ciudadanas que, por definición, deben estar movidas por propósitos altruistas. A su vez, también se oponía a ese principio la hipótesis en que el demandado en la acción popular fuera una entidad pública, puesto que en ese caso el incentivo debería ser asumido mediante gasto fiscal, financiado con los aportes impositivos de todos los ciudadanos.

(59) Corte Constitucional, Sentencia C-459 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería. SV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda Espinosa).

(60) Ley 74 de 1968. “Artículo único. Apruébense los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el protocolo Facultativo de este último", aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966, y que a la letra dice: (…)”.

(61) Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño; SPV Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería). En este caso se estudió una demanda en contra varios artículos —10, 27, 38 y 129— de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.

(62) Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Fundamento 8., SU-624 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-1165 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra. AV. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1489 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(63) Corte Constitucional, Sentencia C-671 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

(64) Ver Sentencias C-1064 de 2001 (M.P.s. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, AV. Álvaro Tafur Galvis. SV. Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil), C-671 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-931 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández).

(65) Sentencia C-991 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). En el mismo sentido T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda).

(66) Ver entre otras, C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montelagre Lynett, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández. SV y AV. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño).

(67) En este sentido Cfr. La Sentencia C-789 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), a través de la cual la Corte aplicó la prohibición de regresividad a una ley que aumentaba los requisitos para acceder a la pensión.

(68) En este sentido, el Comité DESC ha indicado que la reducción o desviación efectiva, de los recursos destinados a la satisfacción de un derecho social será, en principio, una medida regresiva Ver, por ejemplo, Observaciones Finales Ucrania E/2002/22 párrafo 498. Sobre el mismo tema respecto del derecho a la educación Cfr. párrafos 500 y 513.

(69) Ibídem.

(70) Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araújo Rentería).

(71) Al respecto, por ejemplo, ver la Sentencia C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV María Victoria Calle Correa), oportunidad en la que la Corte estudió el cargo propuesta contra el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, el cual modificó la legislación procesal laboral, en el sentido de aumentar el interés para recurrir en casación, fijándolo en 220 salarios mínimos mensuales. Dentro de los cargos estudiados por la Corte, se determinó que esa medida, en tanto regresiva, configuraba un exceso en la competencia del legislador para determinar los procedimientos judiciales. Ello en tanto haría inalcanzable ese escenario a la mayoría de trabajadores del país, cuyos ingresos laborales no llegan a montos altos, de modo que jamás lograrían el interés para recurrir señalado. Esta situación no acaecía durante la vigencia de la normatividad derogada, la cual permitía el acceso al recurso extraordinario para trabajadores de salarios medios.

(72) Al respecto se dijo: “Como se indicó en apartes previos, la previsión de garantías judiciales para la exigibilidad de los derechos fundamentales es una obligación del Estado que se desprende de la dimensión objetiva de estos derechos. Igualmente, es una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva. || Ahora bien, la implementación de tales garantías es una actividad que requiere no solamente la expedición de normas que regulen la materia, sino también la creación de una institucionalidad que permita resolver de manera oportuna las controversias traídas ante la jurisdicción, y de la destinación de recursos para mantener y ampliar esa institucionalidad en la medida que las demandas de justicia crezcan. Por tanto, la previsión de garantías judiciales para hacer justiciables los derechos fundamentales es una faceta prestacional y de desarrollo progresivo. || Ciertamente, como se indicó en la Sentencia C-318 de 1998, la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales “(…) apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado”. En consecuencia, es una obligación de naturaleza prestacional que depende para su plena realización de que el legislador defina los cauces que permitan su ejercicio y destine los recursos necesarios para el efecto. || En tanto la previsión de garantías judiciales para la realización de los derechos fundamentales comprende ciertos contenidos prestacionales, su desarrollo está sujeto al principio de progresividad y no regresión. Esto significa que una vez ampliado el ámbito de cobertura de tales garantías, cualquier retroceso debe someterse a un escrutinio estricto de constitucionalidad en el que el juez constitucional debe examinar minuciosamente la justificación en la que se basa la medida. La justificación que provea el Congreso deberá relacionarse con la garantía de otros derechos fundamentales, de modo que la medida regresiva no implique un sacrificio desproporcionado en términos de otros principios constitucionales y derechos fundamentales.” Corte Constitucional, Sentencia C-372 de 2011.

(73) El artículo 48 de la Ley 1395 de 2010 modificaba el artículo 86 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en los siguientes términos: “Sentencias susceptibles del recurso. A partir de la vigencia de la presente ley y sin perjuicio de los recursos ya interpuestos en ese momento, sólo serán susceptibles del recurso de casación los procesos cuya cuantía exceda de doscientos veinte (220) veces el salario mínimo legal mensual vigente.” La norma que se pretendió modificar, vigente actualmente es: “A partir de la vigencia de la presente ley y sin perjuicio de los recursos ya interpuestos en ese momento, sólo serán susceptibles del recurso de casación los procesos cuya cuantía exceda de ciento veinte (120) veces el salario mínimo legal mensual vigente.” (L. 712/2001). Hasta entonces había regido el artículo 1º del Decreto 719 de 1989 según el cual: “Objeto del recurso de casación. Sentencias susceptibles del recurso. A partir de la vigencia de este decreto y sin perjuicio de los recursos ya interpuestos en ese momento, en materia laboral sólo serán susceptibles de recurso de casación los negocios cuya cuantía exceda de cien (100) veces el salario mínimo mensual más alto vigente.” Las normas previas habían establecido los siguientes montos; “50 veces el salario mínimo mensual vigente más alto” [L. 11/84]; “ciento cincuenta mil pesos o más” [L. 22/77, art. 6º]; cuatro mil pesos [D. 1761/56] y, su versión original, tres mil pesos para asuntos resueltos por los entonces Tribunales Seccionales del Trabajo, y diez mil pesos para asuntos resueltos por los Jueces de Circuito Judicial del Trabajo [art. 86].

(74) En términos de la Corte, “… el legislativo debe tener en consideración que el procedimiento laboral hace efectivos los derechos consagrados en la referida disposición y, además, cuenta con unas características que lo diferencian de los demás procedimientos establecidos en la legislación colombiana. Por ejemplo, el procedimiento parte del supuesto de que las partes intervinientes en el litigio no se encuentran en un plano de igualdad, toda vez que se presenta una diferencia económica derivada de la relación capital-trabajo. Ello significa que las reglas de cada juicio deben estar encaminadas a garantizar a quienes no cuentan con la capacidad económica suficiente, es decir, a los trabajadores por regla general, la facilidad de gozar de las mismas oportunidades de quien tiene recursos para garantizar su propia defensa. Por ello, una disposición que afecte gravemente la posibilidad de acceder a un determinado recurso judicial en materia laboral, más aún cuando el criterio utilizado es el económico, implica una vulneración de las garantías laborales.” Sentencia C-372 de 2011.

(75) Por ende, determinó que la reforma legal analizada “…no fue justificada en los términos que exige la jurisprudencia constitucional. Como se indicó anteriormente, no toda medida regresiva es proscrita por el ordenamiento constitucional, pero para que pueda ajustarse a la Carta debe ser justificada en términos de realización de otros derechos fundamentales y después de un exhaustivo análisis de las otras opciones disponibles. En el presente caso y como se determinó en el juicio de proporcionalidad, no se vislumbra que la medida promueva la realización de otros derechos fundamentales. Además, no fue acompañada de ninguna justificación de porqué una medida menos lesiva no podía emplearse para el propósito de descongestión judicial. || La Sala advierte que lo anterior no significa que el legislador no pueda hacer cambios en la determinación de la cuantía para acceder a un recurso, sino que al hacerlo debe justificar la necesidad de la medida y tener en consideración la naturaleza del recurso que pretende regular y que la finalidad de la reforma esté dirigida a la protección de otros derechos fundamentales. En este sentido, es preciso recordar que al juez constitucional no le corresponde determinar qué cuantía sí es proporcionada, sino analizar las justificaciones dadas en cada caso por el Congreso y los demás órganos que participan en la elaboración de las leyes, para determinar si en el caso concreto se ajustan a la Carta.” Corte Constitucional, Sentencia C-372 de 2011.

(76) En la Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte asoció la descongestión judicial con la reducción del número de controversias que es llevado a las instancias judiciales. La Corte afirmó: “(…) no resulta claro cómo la medida pueda incidir significativamente en la descongestión del aparato judicial, cuando en teoría el número de controversias laborales será el mismo”. Por esta razón la Corte declaró inexequible el literal b del artículo 23 del Proyecto de Ley Estatutaria 23 de 2006 Senado y 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.

(77) Corte Constitucional, Sentencia SU-1116 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). En dicho fallo se sostuvo: (…) para que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea ‘consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo’. Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y ‘no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza’.” En este caso se reclamó, mediante acción de tutela, que se evitará las violaciones producidas por el mal manejo de aguas lluvias y las aguas residuales.

(78) En este caso se reclamó, mediante acción de tutela, los especiales derechos colectivos de comunidades indígenas, de los cuales depende incluso su vida y subsistencia dignas.

(79) Al respecto, con relación al derecho a la salud, ver por ejemplo, la Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

(80) En aquella oportunidad, el cargo de inexequibilidad se basó en considerar que el incentivo económico a favor del actor popular se oponía al principio constitucional de solidaridad. Se sostenía que de acuerdo con ese principio, los ciudadanos están llamados a la defensa de los derechos e intereses colectivos, en tanto esas acciones redundan en el beneficio general, por lo tanto, le estaría vedado al legislador otorgar recompensas respecto de actuaciones ciudadanas que, por definición, deben estar movidas por propósitos altruistas. A su vez, también se oponía a ese principio la hipótesis en que el demandado en la acción popular fuera una entidad pública, puesto que en ese caso el incentivo debería ser asumido mediante gasto fiscal, financiado con los aportes impositivos de todos los ciudadanos.

(81) Esta regla fue aplicada en la Sentencia C-372/10, ya citada, a propósito del control de constitucionalidad de la norma de la Ley 1395/10 que aumentó la cuantía para recurrir en casación en materia laboral. En esa oportunidad, se señaló que “En ese orden, considera la Sala que la intensidad del juicio con que debe ser estudiado el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010 es intermedio, por las siguientes razones: (i) el Constituyente reconoció al legislador un amplio margen de libertad de configuración en materia de establecimiento de procedimientos (C.P., num 2º, art. 150); (ii) esta amplia competencia también ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional, específicamente en el establecimiento de cuantías; sin embargo, (iii) pese a que las dos consideraciones anteriores podrían llevar a la aplicación de un test leve, considera esta Sala que en razón a que se alega una posible afectación de los derechos a la igualdad, a acceder a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social y de las demás garantías consagradas en el artículo 53 Superior, se justifica el escrutinio intermedio.”.

(82) Sobre los criterios empleados al respecto ver la Sentencia C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; A.V. Álvaro Tafur Galvis y Jaime Araújo Rentería).

(83) Esta alternativa se hace evidente en la ponencia para tercer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República, al indicarse que al menos frente al incentivo económico regulado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, era procedente la reforma más no la derogatoria. Se dijo al respecto: “Como bien se señala en la exposición de motivos y en las ponencias rendidas ante la Comisión y la Plenaria en la Cámara Baja, las recompensas que el Estado ha debido pagar por las demandas incoadas han estimulado la generación de grupos de personas que de forma indiscriminada se convierten en accionantes con el propósito exclusivo de obtener un pago en dinero y han generado, en el caso de las administraciones territoriales, serias dificultades financieras que alteran y entorpecen el desarrollo normal de las actividades propias de la cosa pública en vez de perseguir la protección del bien comunitario. || En el caso del artículo 39 el estímulo en dinero (entre 10 y 150 salarios mínimos) se da en virtud de la necesidad de atender los gastos propios de la demanda para la defensa de un interés de grupo y para contrarrestar un posible desbalance o desequilibrio entre quien acciona y grupos de poder económico significativos. En apariencia, no produce una lesión tan importante al patrimonio del Estado como aquella que puede ocasionar el cobro de la recompensa establecida en el artículo 40, relativo a la defensa de un interés de grupo cuando este tiene que ver con la moral administrativa. Así, personas inescrupulosas presentan indistintas demandas para obtener, conforme lo señala el texto del artículo, una recompensa equivalente al “quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular” pues, en tratándose de acciones relativas a la moral administrativa, su monto se convierte en botín llamativo para quienes, subrepticiamente, las utilizan en beneficio particular y no colectivo, popular o de grupo. La regla general indica que las acciones a que se refiere el artículo 40 involucran grandes contratos y, por ende, cuantiosas sumas de dinero.” Gaceta del Congreso 792 de 2010, página 10.

(84) Sobre discusiones al respecto ver, por ejemplo, Hensler, Deborah. R. (2011) The Future of Mass Litigation: Global Class Actions and Third-Party Litigation Funding. The George Washington Law Review. Vol 79, N° 2. [79. Geo. Wash. L. Rev. 306 2010-2011]. En este artículo se comparan los casos de varios países; entre ellos Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile, China, Finlandia, Israel, Italia, Holanda o Estados Unidos.

(85) Corte Constitucional, Sentencia C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; AV Alvaro Tafur Galvis y Jaime Araujo Rentería).

(86) Corte Constitucional, Sentencia C-459 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería. SV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda Espinosa).

(87) Son aplicables disposiciones tales como el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, que establece: “Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”.