Sentencia C-633 de agosto 15 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-8901

Magistrado Sustanciador:

Dr. Mauricio González Cuervo

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 1476 de 2011

Actores: Liliana Tobio Uribe, José Eduardo Jiménez Gualé, Nadin Madera Arias y Kevin Javier Alford Jinete

Bogotá, D.C., quince de agosto de 2012.

EXTRACTOS: «(...) el texto normativo es el siguiente —apartes demandados en subraya—:

Ley 1476 de 2011 

(Julio 19)(1)

Congreso de la República 

Por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública.

El Congreso de Colombia

Decreta:

(...).

ART. 35.—Aplicación. La presente ley se aplicará en todos los casos de pérdidas o daños de los bienes señalados en el artículo anterior.

Los hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de conformidad con las disposiciones contenidas en esta.

(...).”.

(...).

II. Consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una ley, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política.

2. Problema jurídico constitucional.

¿Se vulnera el derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, al disponer que las prescripciones contenidas en la Ley 1476 de 2011 se aplican para investigar y fallar hechos generadores de responsabilidad ocurridos antes de su vigencia?

4. Vulneración del artículo 29 de la Constitución Política.

4.1. El contexto y antecedentes de la norma demandada.

4.1.1. El primer antecedente de reglamento de responsabilidad administrativa de los miembros del sector defensa, fue el reglamento del Ministerio de Defensa Nacional, que consagró los ‘procesos administrativos’ por pérdidas o daños de material de guerra, expedido por el Presidente de la República mediante el Decreto 1255 de 1961.

Posteriormente, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confería el ordinal 3 del artículo 120 de la Constitución Política de la época, emitió el Decreto 791 de 1979, mediante el cual reglamentó los “procesos administrativos por pérdidas o daños en bienes destinados al servicio del ramo de la defensa nacional”, regulando los tipos de responsabilidad administrativa y fiscal, la competencia para conocer de los procesos, los procedimientos, las instancias y las sanciones por pérdida o daño de bienes destinados al servicio del ramo de la defensa nacional, en lo que se refería a actividades que no implicaban gestión fiscal.

Mediante Decreto 1932 de 2000, el Presidente de la República modificó la norma antes citada, en lo relativo a las autoridades competentes para fallar las investigaciones administrativas que se adelantaren por pérdida o daños de material en las instituciones señaladas, en razón de que dentro del proceso de modernización y restructuración de las Fuerzas Militares, se habían modificado su estructura y funciones.

4.1.2. Con ocasión de una demanda de nulidad instaurada en contra del Decreto 791 de 1979, el Consejo de Estado —providencia del 9 de diciembre de 2010 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo— declaró la nulidad de todas las demás disposiciones contenidas en el mencionado decreto, al considerar que fue expedido sin competencia por parte del Gobierno Nacional, porque cuando lo profirió regía el artículo 62 de la Constitución de 1886 que establecía la reserva de ley en materia de responsabilidad de los funcionarios y el modo de hacerla efectiva; reserva de ley que fue reiterada por el artículo 124 de la Carta Política de 1991”(3).

4.1.3. Luego se tramitó en el Congreso de la República un proyecto de ley para la expedición del régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas y vinculadas a la fuerza pública, el cual culminó con la expedición de la Ley 1476 del 19 de junio de 2011. Allí se consagraron los principios que rigen la actuación administrativa, su ámbito de aplicación, la responsabilidad —individualización, elementos y causales de exoneración—, la competencia para investigar y fallar, así como sus instancias, impedimentos y recusaciones, los bienes y el precio, las reglas relativas a la actuación administrativa y sus recursos, entre otros.

4.1.4. La Ley 1476 de 2011, estableció “el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas y vinculadas o la fuerza” y contiene las siguientes disposiciones:

El libro I estipula los principios generales que rigen el régimen de responsabilidad administrativa, entre los que se resaltan la dignidad humana, la legalidad, la presunción de inocencia, el debido proceso, la jerarquía, la firmeza de la decisión administrativa, la celeridad del proceso, la exclusión de la responsabilidad objetiva, la proporcionalidad frente al monto a reparar, la integración normativa y el derecho a la defensa. El libro II, denominado “Parte sustantiva” establece su ámbito de aplicación, en el cual determina quiénes son sus destinatarios, la conducta generadora del daño o pérdida de bienes y las condiciones para serlo, los elementos de la responsabilidad, la competencia para investigar y fallar, los impedimentos y recusaciones, el precio y los bienes. El libro III, intitulado “Actuación administrativa” prescribe las reglas de la actuación, las atribuciones de los funcionarios competentes, los intervinientes y sujetos procesales, las notificaciones, los recursos, los medios probatorios, las nulidades tipos de procesos, instancias, vigencias, caducidad y prescripción y seguros.

4.2. La responsabilidad de los servidores públicos, el derecho al debido proceso y el principio de legalidad.

4.2.1. La reserva de ley en cuanto al régimen de la responsabilidad de los servidores públicos.

4.2.1.1. El artículo 124 de la Constitución puntualiza: “La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”. De esta manera, corresponde al legislador dictar las normas sustantivas de dicho régimen —la responsabilidad de los servidores públicos—, así como las normas procedimentales correspondientes —la manera de hacerla efectiva—.

4.2.1.2. Específicamente, la Ley 1476 de 2011 —artículo 12—, al regular su ámbito de aplicación, expresa: “Las disposiciones contenidas en la presente ley se aplicarán a sus destinatarios cuando den lugar a la pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública”. Luego, en el artículo 16, establece los elementos que estructuran la responsabilidad administrativa, a partir de la conducta “que crea un riesgo jurídicamente desaprobado o pone en peligro los bienes protegidos en la presente ley”, de un “daño antijurídico o pérdida producidos a los mismos” o de la “concreción de dicho riesgo o puesta en peligro en un resultado”, disponiendo en todo caso que el grado de culpa a partir del cual se podrá establecer la responsabilidad administrativa “será el de culpa leve”, y consagrando causales exonerativas de esta responsabilidad —artículo 17—.

4.2.1.3. Estas normas son acompañadas de disposiciones procedimentales que hacen posible su aplicación, y están principalmente recogidas en el libro III, sobre la “Actuación administrativa”, con reglas de competencia, sujetos procesales, las notificaciones y recursos, los medios probatorios, etc., aunque también incluyen disposiciones de entidad sustantiva como de caducidad y prescripción.

4.2.2. Legalidad y debido proceso.

4.2.2.1. La Constitución —inciso 1º del artículo 29— dispone que el debido proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, como una forma de limitar el poder del Estado y de garantizar la protección de los derechos de los administrados, de tal manera que ninguna de las actuaciones de la autoridad pública vaya a depender de su propio arbitrio.

4.2.2.2. En la raíz del debido proceso, se encuentra el principio de legalidad según el cual, además de la definición de las conductas que dan lugar a la responsabilidad y las consecuencias derivadas de su realización, la ley debe precisar el procedimiento al cual se sujetan las correspondientes actuaciones y la autoridad judicial o administrativa competente para investigar y declarar la responsabilidad por dichos actos u omisiones.

4.2.3. El principio de legalidad y la aplicación de la ley en el tiempo.

4.2.3.1. La Carta Política regula la aplicación de la ley en el tiempo y el tránsito de legislación, en los artículos 58 y 29, según los cuales se impone como regla el principio de irretroactividad de la ley. La primera de ellas, prescribe que el legislador no podrá expedir leyes que desconozcan o vulneren la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título conforme a las leyes civiles anteriores, salvo que se trate de leyes nuevas expedidas por motivo de utilidad pública o interés social, en cuyo caso los derechos de los particulares cederán ante los del interés público o social. Y la segunda, indica que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. // En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

4.2.3.2. Al amparo de los principios antes mencionados, se desarrolló un régimen legal que señaló los principios generales relativos a los efectos del tránsito de legislación, respetando el límite señalado por la garantía de los derechos adquiridos y los principios de legalidad y favorabilidad penal, contenido en los artículos 17 a 49 de la Ley 153 de 1887 que de manera general, en relación con diversos tipos de leyes, “prescriben que ellas rigen hacia el futuro y regulan todas las situaciones jurídicas que ocurran con posterioridad a su vigencia. A contrario sensu, las situaciones jurídicas extinguidas al entrar en vigencia una nueva ley, se rigen por la ley antigua(4).

4.2.3.3. Ahora bien, el principio de que se viene hablando, según el cual la ley aplicable a una situación fáctica es la vigente al momento de su acaecimiento, tiene excepciones. Con base en el principio de favorabilidad, en materia penal —el artículo 29 constitucional—, una situación de hecho puede someterse a la regulación de disposiciones no vigentes al momento de su ocurrencia, cuando por razón de su benignidad su aplicación se prefiere a otras que regularían los mismos hechos, para cuya realización se recurre generalmente a dos vías: la de la retroactividad de la ley o aplicación de la norma nacida con posterioridad a los hechos para regular sus consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento; y la de la ultraactividad de la norma más favorable que resulta derogada por otra que la excede en severidad, proyectando la primera sus efectos con posterioridad a su desaparición respecto de los hechos acaecidos durante su vigencia(5).

4.2.4. Aplicación de la ley procesal en el tiempo.

4.2.4.1. En lo que se refiere a la aplicación de la ley procesal, el artículo 40(6) de la Ley 153 de 1887 consagra la regla general de la aplicación inmediata y hacia el futuro de la ley procesal. Ello se explica en razón de que el proceso, al ser una progresión de actos procesales concatenados, no se erige en sí mismo como una situación consolidada sino como una secuencia jurídica que admite la aplicación de las nuevas disposiciones instrumentales tan pronto como estas entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellas actuaciones que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua sean respetadas y queden en firme.

4.2.4.2. No obstante, sobre la aplicación de normas procesales a hechos ocurridos con antelación a su vigencia, esta corporación al estudiar la acción de tutela interpuesta contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa, expresó:

“Es claro entonces, que la misma Ley 472 de 1998 consagró la posibilidad de intentar una acción popular por hechosque hayan violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos, es decir, se refiere a las vulneraciones producidas por hechos anteriores a la vigencia de la citada ley pero que permanecen en el tiempo, y que en cumplimiento de lo previsto en la Constitución ameritan que una autoridad judicial disponga sobre la cesación de tal agravio a derechos o intereses colectivos.

En efecto, no se puede afirmar entonces, que con la aplicación de las disposiciones de la Ley 472 de 1998, en cuanto al trámite de las acciones populares, se desconozcan derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, o que se trate de derechos sustanciales a los que no se les puede aplicar dicha normatividad. Tampoco se trata de la aplicación retroactiva de normas para imponer sanciones o establecer obligaciones, como el caso de la solidaridad, sino simplemente de aplicar la ley para hacer cesar vulneraciones que estaban en curso a la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998.

Así entonces, es posible interponer acciones populares por hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la Ley 472 de 1998, dando aplicación al régimen procesal de la misma, siempre y cuando con ellos se hubieren vulnerado derechos o intereses colectivos y dicha vulneración persista.

(...).

Lo anterior es claro en la medida en que los derechos e intereses colectivos existían y fueron reconocidos con carácter constitucional con la promulgación de la Constitución de 1991, pero no podían ser ejercidos mediante una vía especial, por lo que se acudía entonces al trámite de un proceso ordinario, por la ausencia de las normas procesales correspondientes(7). De tal manera que al empezar a regir la ley 472 de 1998, los derechos e intereses sustanciales (los colectivos) ya existían, y en estas condiciones, las acciones populares por infracciones a los derechos colectivos reconocidos por la Carta Política, ocurridas con anterioridad a la fecha en que empezaron a regir esas reglas procesales se pueden entablar con sujeción a la Ley 472 de 1998, más aún cuando esta ley derogó todas las normas anteriores de procedimiento al respecto(8) (destacado fuera del texto original).

4.2.5. En conclusión, con el fin de garantizar el debido proceso judicial y administrativo, la aplicación de la ley ocurre hacia futuro, a partir de su promulgación y hasta su derogatoria, principio que tiene límites: en materia sustantiva, siempre que no se afecten derechos subjetivos consolidados al amparo de legislación anterior; en materia penal, en desarrollo del principio de favorabilidad. En relación con las normas procesales, concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios, las leyes empiezan a regir de manera inmediata, con excepción de los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que estuviesen iniciadas, las cuales se regirán por la ley vigente al momento de su iniciación (L. 183/1887, art. 40).

4.3. Juicio de constitucionalidad de la norma demandada.

4.3.1. Concepto de la inconstitucionalidad en la demanda.

4.3.1.1. La Ley 1476 de 2011 indicó que regiría a partir de la fecha de su promulgación, derogando las disposiciones que le sean contrarias. Y en su artículo 35 sobre aplicación, indicó: “La presente ley se aplicará en todos los casos de pérdidas o daños de los bienes señalados en el artículo anterior. // Los hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de conformidad las disposiciones contenidas en esta”, disposición acusada de inconstitucionalidad en esta oportunidad.

4.3.1.2. El régimen regulado en la Ley 1476 de 2011 contiene disposiciones que definen la materia propia de la responsabilidad, los destinatarios de la misma y los hechos generadores de la responsabilidad; otras que definen la competencia, es decir el juez que habrá de fallar las actuaciones administrativas y otras que definen los procesos o las ritualidades de los mismos.

4.3.1.3. Expresan los actores que el inciso 2º del artículo 35 de la Ley 1476 de 2011, viola la Constitución pues de su tenor literal se desprende la posibilidad de aplicar una norma sancionatoria para hechos ocurridos cuando la misma no se encontraba vigente, en contravía del principio de legalidad y de la garantía constitucional del debido proceso. Para el actor la disposición acusada contenida en el inciso 2º del artículo 35 de la Ley 1476 de 2011, es inconstitucional, al permitir que sus disposiciones, puedan ser aplicadas para la investigación y fallo de los hechos generadores de responsabilidad administrativa, acaecidos con anterioridad a su vigencia, bajo la consideración de que de hacerlo, las personas procesadas lo serían conforme a leyes que no preexistentes al hecho que lo genera, haciéndose acreedor a unas sanciones que no se encontraban tipificadas y vigentes al momento de la realización de la conducta, en vulneración del artículo 29 de la Constitución Política y el artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos.

4.3.1.4. El procurador considera que en razón de que la Ley 1476 de 2011, señala una conducta reprochable, que contiene una norma sustantiva, su constitucionalidad es cuestionable, por no estar acorde con el principio de legalidad al prescribir su aplicación a hechos acaecidos antes de su vigencia, lo que la haría inexequible. Sin embargo, dado que la mayoría de las disposiciones contenidas en la ley son de carácter procesal sin efectos sustanciales, considera que debe declararse exequible bajo el entendido de que las normas sustanciales o procesales con efectos sustanciales contenidas en la ley, en especial el artículo 12, solo se aplicarán a hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos durante su vigencia. Por su parte, el Ministerio de Defensa solicita se declare la exequibilidad de la disposición acusada, al considerar que con ella no se han creado nuevos comportamientos reprochables, ni sanciones más gravosas que vulneren el principio de legalidad, sino que señaló en esencia el mismo procedimiento del Decreto Reglamentario 791 de 1979, y contempla no su aplicación retroactiva, sino retrospectiva a situaciones que no alcanzaron a definirse o consolidarse por las autoridades administrativas competentes, antes de su vigencia.

4.3.2. Exigencia del principio de legalidad en las actuaciones administrativas.

4.3.2.1. Considera la Corte que el artículo 29 constitucional, referido al principio de legalidad de las actuaciones administrativas, tiene plena aplicación frente a las disposiciones contenidas en la Ley 1476 de 2011, relativas al régimen de la responsabilidad administrativa de las personas naturales que prestan sus servicios al Ministerio de Defensa Nacional, a sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública, con ocasión de daños o pérdidas de bienes de los mismos, que contemplan que el legislador haya definido previamente la conducta reprochable, la consecuencia de ella, la autoridad competente para realizar la declaración de responsabilidad y el procedimiento con el cual será juzgado.

4.3.2.2. El principio de legalidad tiene plena vigencia en relación con la función sancionatoria del Estado. Tal regla comienza desplegándose especialmente en el ejercicio del ius puniendi, mas de conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal aplican a todas las formas de actividad sancionadora administrativa del Estado(9), no obstante, en los otros ámbitos dicha operación cuente con sus propias particularidades (C.P. art. 29)(10). Sin embargo, “la definición de un[a] infracción debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado”(11), sobre la base de que “Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no solo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa”(12). Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir “también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquellas(13).

4.3.3. La legalidad en el régimen de responsabilidad de los servidores públicos.

4.3.3.1. Tiene igualmente cabida la regla de legalidad en las actuaciones administrativas de responsabilidad de los servidores públicos por daños culpables a ellos imputables. Cuando el artículo 124 constitucional reserva en el legislador la potestad de expedir las leyes regulatorias de la responsabilidad del servidor público y las formas de hacerla efectiva, (i) no solo está prohibiendo que por la vía de actos administrativos generales se dicte dicho régimen, sino que, además, (ii) está sujetando la actuación de la administración dirigida a deducir dicha responsabilidad a las reglas del debido proceso administrativo.

4.3.3.2. Las disposiciones consagradas en la Ley 1476 de 2011, contienen normas sustantivas relativas a la esencia del régimen de responsabilidad, los destinatarios, las conductas y sus consecuencias, otras normas referidas al régimen procesal, concerniente a la sustanciación y ritualidad de las actuaciones que deben llevarse a cabo dentro de la actuación administrativa tendientes a investigar y fallar la responsabilidad patrimonial y otras relacionadas con la definición de las autoridades competentes para adelantar los procesos.

4.3 3.3. Del artículo 35 de la presente ley, se deduce que la parte sustantiva no es el objeto de la presente ley, pues esta misma disposición se refiere a su contenido como relativo a las “investigaciones” y “fallos”. De esta forma, la Ley 1476 de 2011, en la propia norma demandada, excluye la parte sustantiva del régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública.

Nótese que la norma demandada alude a: “hechos generadores de responsabilidad administrativa”. De este modo, no es cualquier hecho dañoso ocurrido antes de la vigencia de la presente ley, el que está llamado a ser investigado y fallado con arreglo a la Ley 1476 de 2011. Solamente aquellos hechos generadores de pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública, con arreglo a las normas sustantivas preexistentes.

4.3.4. Aplicación general e inmediata de las normas procesales de Ley 1476 de 2011.

4.3.4.1. En lo que se refiere a normas procesales, la legislación y la jurisprudencia han establecido que “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que empiezan a regir” (L. 153/1887, art. 40), tienen efectos inmediatos y rigen hacia el futuro. Sobre el asunto, esta corporación tuvo oportunidad de pronunciarse en la Sentencia C-619 de 2001, al estudiar la constitucionalidad del artículo 67 de la Ley 610 de 2000, cuando dijo:

“Pero las normas procesales y de jurisdicción y competencia tienen efecto general inmediato. En este sentido, el artículo 43 de la Ley 153 de 1887, recoge la interpretación expuesta cuando indica:

La ley preexistente prefiere a la ley ex post facto en materia penal. Nadie podrá ser juzgado o penado sino por una ley que haya sido promulgada antes del hecho que da lugar al juicio. Esta regla solo se refiere a las leyes que definen y castigan delitos, pero no a aquellas que establecen tribunales y determinan el procedimiento, las cuales se aplicarán con arreglo al artículo 40(14).

4.3.4.2. Así, las disposiciones procesales contenidas en la Ley 1476 de 2011, que establecen las reglas de competencia de las autoridades administrativas y militares del sector defensa, las relativas a la sustanciación de la investigación y las actuaciones de las autoridades administrativas en el marco del procedimiento preestablecido, tienen efectos inmediatos, procediendo la aplicación de la regla contenida en el artículo 40 de la Ley 183 de 1887 una vez la ley entró en vigencia.

4.3.5. Preexistencia de normas sustantivas que fundamentan la responsabilidad de las personas, incluidos los servidores públicos.

4.3.5.1. En cuanto a las normas sustantivas(15) contenidas en la Ley 1476 de 2011 que regulan la esencia del régimen de responsabilidad, las conductas reprochables y sus consecuencias, en principio no podrían aplicarse a hechos anteriores a su entrada en vigencia, por contrariar el principio de legalidad y la irretroactividad de la ley sustantiva diferente de la favorable o permisiva. Así, en principio, las normas de la Ley 1476 de 2011 que definen la responsabilidad de los servidores públicos “cuando den lugar a la pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública“ —artículo 12—, y las que estructuran los elementos de tal responsabilidad y el grado de culpa que cabe para deducirla —artículo 16—, entre otras, no recibirían aplicación respecto de hechos generadores de dicha responsabilidad administrativa realizados con anterioridad a su entrada en vigencia.

4.3.5.2. Con todo, existen otras normas sustantivas generales que fundamentan la exigencia de responsabilidad de todo tipo de personas —no solo de servidores públicos—, por supuesto anteriores a la fecha de inicio de vigencia de la Ley 1476 de 2011. No puede, en efecto, afirmarse que, en ausencia de dicha ley, no exista mandato de ley que defina la responsabilidad del servidor del Estado respecto, como en este caso, de “la pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública”. En otras palabras, la Ley 1476 de 2011 no es el único fundamento de la responsabilidad de los servidores en ella relacionados —artículo 13— por los daños ocasionados a los bienes allí definidos —artículos 12 y 34—.

4.3.5.3. Las obligaciones —dice el artículo 1494 del Código Civil—, nacen, entre otras formas, “a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona...“; y la obligación de indemnizar por el daño antijurídico proviene de otra norma —artículo 2341 del Código Civil— al prescribir que “El que ha cometido un delito o culpa que ha inferido daño a otro, es obligado a la indemnización, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por la culpa o el delito cometido”. Todo ello es recogido de modo comprensivo en la regla general del derecho, consagrada en el artículo 2343 del Código Civil, según la cual “Es obligado a la indemnización el que hizo el daño y sus herederos”. El mismo artículo 90 de la Constitución, que además de consagrar la responsabilidad extracontractual del Estado, establece la acción de repetición al alcance de este contra los servidores que individualmente ocasionaron el daño, solo, claro está, en caso de dolo o culpa grave.

4.3.5.4. Las disposiciones contenidas en la Ley 610 de 2000, pese a ser normas de carácter fiscal, definen en sus artículos 6º y 7º, el daño patrimonial al Estado y la pérdida, daño o deterioro de bienes por causas distintas al desgaste natural, y señalaron los tipos de responsabilidad que de ellos se derivan, indicando que habrá responsabilidad fiscal cuando sean el resultado de una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado o cuando el hecho tenga relación directa con el ejercicio de actos propios de la gestión fiscal por parte de los presuntos responsables. Por su parte, el inciso final del artículo 7º prescribió que en los demás eventos en que se dé la pérdida, daño o deterioro de bienes del Estado, el resarcimiento de los perjuicios causados al erario procederá como sanción accesoria a la principal que se imponga dentro de los procesos disciplinarios que se adelanten por tales conductas o como consecuencia civil derivada de la comisión de hechos punibles, según que los hechos que originaron su ocurrencia correspondan a las faltas que sobre guarda y custodia de los bienes estatales establece el Código Disciplinario Único.

4.3.5.5. La responsabilidad de los servidores del sector de defensa no nace en la presente ley, sino que preexiste a ella, en las normas sustantivas y las reglas jurisprudenciales que rigen la responsabilidad extracontractual de todas las personas en general, los servidores públicos en especial y puntualmente los funcionarios del sector de defensa nacional. Del mismo modo, la potestad de las autoridades del sector de defensa nacional para deducir la responsabilidad de sus servidores por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública, también preexiste en dichas disposiciones legales.

De esta manera, la Ley 1476 de 2011 fundamentalmente regula el procedimiento para hacer efectiva tal responsabilidad y las normas sustantivas que allí se incorporan, reiteran mandamientos contenidos en otras normas legales anteriores.

4.3.5.6. Diferentes estatutos legales y desarrollos jurisprudenciales han definido la responsabilidad de las personas por los daños ocasionados en virtud de culpa leve o grado superior de culpa(16). Así, si bien las normas sustantivas o procesales con efectos sustantivos de la Ley 1476 de 2011 solo regirían para hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con posterioridad a su vigencia, resulta posible aplicar tales disposiciones a “hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia” de dicha ley, con base en reglas de derecho que han preestablecido la responsabilidad de las personas por el daño inferido con la concurrencia de culpa.

4.4. Conclusión.

4.4.1. En relación con el artículo 35 de la Ley 1476 de 2011 que dispone la aplicación de dicha ley, tanto a “los casos de pérdidas o daños” allí prefijados —inciso 1º— como a “hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia“ —inciso 2º—, cabrían las siguientes reglas:

(i) La responsabilidad administrativa del servidor público se basa en los principios generales del derecho que establecen la obligación de reparar el daño ocasionado con culpa, como también en las normas ordinarias y administrativas de responsabilidad extracontractual, no solo en las disposiciones sustantivas de la Ley 1476 de 2011. De este modo, es posible iniciar o proseguir el proceso de responsabilidad allí previsto, por hechos anteriores a la vigencia de la citada ley.

(ii) Siendo las normas procesales de aplicación general e inmediata, las reglas de competencia, sustanciación de las investigaciones, ritualidades, recursos y similares de la Ley 1476 de 2011, pueden ser aplicadas en procesos de responsabilidad administrativa de dichos servidores que se hallen en curso al momento de la vigencia de esta ley o que se hubieren iniciado con arreglo a ellas mismas.

(iii) En todo caso, las disposiciones sobre caducidad de la actuación administrativa y prescripción de la responsabilidad administrativa, así como otras normas favorables al servidor público investigado —por ejemplo, de exoneración de responsabilidad—, deben ser objeto de aplicación inmediata.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 35 de la Ley 1476 de 2011.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Diario Oficial Nº 48.135 de 19 de julio de 2011.

(3) También dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia del 11 de octubre de 2006, que declaró la nulidad de la expresión “prescribe en dos años” contenida en el artículo 34 del mismo Decreto 791 de 1979.

(4) Sentencia C-619 de 2001.

(5) Sentencia C-328 de 2003.

(6) “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y las diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

(7) Al respecto resulta ilustrativo el auto proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado, (M.P. Alier Hernández Enríquez, auto proferido el 19 de agosto de 1999 dentro del Expediente AP - 001, actor: Efraín Olarte Olarte), que expresó: “Tal y como se viene exponiendo, la Ley 472 recogió en un solo procedimiento la totalidad de las acciones populares (las antiguas y las nuevas) pero, el procedimiento aplicable antes de entrar a regir la precitada Ley 472 era el siguiente:

a. La atribución a la jurisdicción civil ordinaria, del conocimiento íntegro de este tipo de procesos (CPC, art. 16. nums. 1 y 11).

b. El procedimiento abreviado para su definición (L. 446/98, art. 15, modificatorio del CPC, art. 435, num. 7º).

De estas normas se concluye que, sin duda, el actor debió presentar su demanda ante la jurisdicción civil, pues, para la época, aun sin vigencia la Ley 472, no existía atribución legal de competencia, en estos casos, a la jurisdicción contencioso administrativa.

Muestra de ello es que el Código de Procedimiento Civil, inicialmente, señaló el procedimiento verbal sumario como el propio a seguir en estos casos y, luego, la Ley 446 determinó que sería el procedimiento abreviado.

Ninguno de tales procedimientos es aplicable a las acciones y procesos de que conoce la jurisdicción contencioso administrativa, argumento que refuerza la tesis que se viene planteando.

Pero, como a la fecha de resolver este recurso ya está vigente la Ley 472 de 1998, de conformidad con su artículo 15, corresponde a esta jurisdicción el conocimiento de la presente demanda, en razón de ser entablada con ocasión de actos, acciones u omisiones de entidades públicas.

Por lo anterior, si bien cuando el tribunal se pronunció no había carencia de jurisdicción para conocer de la demanda, hoy al estar vigente la referida Ley 472 y en aplicación de los principios constitucionales de acceso a la administración de justicia y de prevalencia del derecho sustancial, se ordenará que el a quo asuma dicho conocimiento”.

(8) Sentencia T-446 de 2007.

(9) Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(10) Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-244 de 1996, y C-280 de 1996.

(11) Sentencia C-1161 de 2000.

(12) Sentencia C-597 de 1996.

(13) Sentencia C-417 de 1993 y C-280 de 1996.

(14) Sentencia C-619 de 2001.

(15) A través de las cuales se reconocen, modifican o extinguen derechos subjetivos de las partes.

(16) El artículo 16 de la Ley 1476 —parágrafo único alude a la culpa leve, como aquella a partir de la cual puede imputarse la responsabilidad administrativa que regula dicha ley.