SENTENCIA C-64 DE ENERO 30 DE 2008

 

Sentencia C-64 de enero 30 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-64 de 2008 

Ref.: Expediente D-6854

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 75 de la Ley 1111 de 2006, por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Actor: Francisco José García Lara.

Bogotá, D.C., treinta de enero de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de la norma demandada:

“LEY 1111 DE 2006

(diciembre 27)

Diario Oficial 46.494 de 27 de diciembre de 2006

Congreso de la República 

Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

(...)

ART. 75.—Adiciónase un inciso al artículo 392 del estatuto tributario, el cual queda así:

‘Los servicios integrales de salud que involucran servicios calificados y no calificados, prestados a un usuario por instituciones prestadoras de salud, IPS, que comprenden hospitalización, radiología, medicamentos, exámenes y análisis de laboratorios clínicos, estarán sometidos a la tarifa del dos por ciento (2%)’”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por estar dirigida contra una disposición perteneciente a una ley.

2. Cuestión preliminar.

Mediante auto del 16 de julio de 2007, la magistrada sustanciadora resolvió rechazar la demanda de inconstitucionalidad contenida en el Expediente D-6855, inicialmente acumulado al D-6854, presentada por el ciudadano Elver Daney Hernández contra los artículos 1º, 4º, 5º, 9º, 12, 15 y 78 de la Ley 1111 de 2006. Por esta razón, en el presente caso serán analizados únicamente los cargos formulados por el ciudadano Francisco José García Lara (Exp. D-6854).

3. Problema jurídico.

La Corte Constitucional deberá determinar si es exequible el cobro del 2% como retención en la fuente sobre las tarifas de los servicios de hospitalización, radiología, medicamentos, exámenes y análisis de laboratorios clínicos prestados por las IPS, teniendo en cuenta que el demandante considera que se trata de recursos de las instituciones de la seguridad social que no pueden ser destinados para fines diferentes a ella.

4. Contenido y alcance de la norma demandada.

El texto de la disposición impugnada es el siguiente:

“ART. 75.—Adiciónase un inciso al artículo 392 del estatuto tributario, el cual queda así:

‘Los servicios integrales de salud que involucran servicios calificados y no calificados, prestados a un usuario por instituciones prestadoras de salud, IPS, que comprenden hospitalización, radiología, medicamentos, exámenes y análisis de laboratorios clínicos, estarán sometidos a la tarifa del dos por ciento (2%)’”.

Esta norma prevé una tarifa de retención en la fuente del 2% para determinados servicios prestados por las IPS a sus usuarios. La disposición no crea un impuesto en cabeza de las personas naturales que reciben atención médica por parte de las IPS, como tampoco prevé el destino específico de los recursos recaudados, por cuanto se trata de dineros que ingresan a las arcas del Estado para hacer parte del presupuesto general de la Nación.

5. Examen de constitucionalidad de la norma demandada.

5.1. El demandante considera que el precepto impugnado ordena practicar retenciones en la fuente a dineros del plan obligatorio de salud, desviando recursos de las instituciones que integran el sector de la seguridad social en salud a fines distintos a los previstos para este servicio.

La Ley 100 de 1993 ha diseñado el sistema de seguridad social en salud, del cual hacen parte las entidades promotoras de salud (EPS), encargadas de la afiliación de los usuarios y de prestar a sus afiliados el plan obligatorio de salud (POS). También hacen parte del sistema las instituciones prestadoras de salud (IPS), entidades oficiales, mixtas, privadas, mixtas, comunitarias o solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados. Acerca del sistema la Corte ha precisado:

“Dentro de la estructura del sistema general de seguridad social en salud, la ley contempla un diseño institucional dentro del cual están, por un lado las entidades promotoras de salud (EPS) y las administradoras del régimen subsidiado (ARS), que son responsables de la afiliación de los usuarios, bien sea en el régimen contributivo o en el subsidiado, cuya función básica es organizar y garantizar la prestación a sus afiliados del plan obligatorio de salud (POS) y el plan obligatorio de salud subsidiado (POSS)” (1) .

Sobre la naturaleza jurídica de las instituciones prestadoras de salud (lPS), la Ley 100 de 1993 establece:

“ART. 156.—Características básicas del sistema general de seguridad social en salud. El sistema general de salud tendrá las siguientes características:

(...)

i) Las instituciones prestadoras de salud son entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema general de seguridad social en salud, dentro de las entidades promotoras de salud o fuera de ellas. El Estado podrá establecer mecanismos para el fomento de estas organizaciones y abrir líneas de crédito para la organización de grupos de práctica profesional y para las instituciones prestadoras de servicios de tipo comunitario y solidario”.

Además, la Ley 100 de 1993 prevé las funciones de las lPS de la siguiente manera:

“ART. 185.—Instituciones prestadoras de servicios de salud. Son funciones de las instituciones prestadoras de servicios de salud prestar los servicios en su nivel de atención correspondiente a los afiliados y beneficiarios dentro de los parámetros y principios señalados en la presente ley.

Las instituciones prestadoras de servicios deben tener como principios básicos la calidad y la eficiencia, y tendrán autonomía administrativa, técnica y financiera. Además propenderán por la libre concurrencia en sus acciones, proveyendo información oportuna, suficiente y veraz a los usuarios, y evitando el abuso de posición dominante en el sistema. Están prohibidos todos los acuerdos o convenios entre instituciones prestadoras de servicios de salud, entre asociaciones o sociedades científicas, y de profesionales o auxiliares del sector salud, o al interior de cualquiera de los anteriores, que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la libre competencia dentro del mercado de servicios de salud, o impedir, restringir o interrumpir la prestación de los servicios de salud.

Para que una entidad pueda constituirse como institución prestadora de servicios de salud deberá cumplir con los requisitos contemplados en las normas expedidas por el Ministerio de Salud.

PAR.—Toda institución prestadora de servicios de salud contará con un sistema contable que permita registrar los costos de los servicios ofrecidos. Es condición para la aplicación del régimen único de tarifas de que trata el artículo 241 de la presente ley, adoptar dicho sistema contable. Esta disposición deberá acatarse a más tardar al finalizar el primer año de vigencia de la presente ley. A partir de esta fecha será de obligatorio cumplimiento para contratar servicios con las entidades promotoras de salud o con las entidades territoriales, según el caso, acreditar la existencia de dicho sistema”.

5.2. Las IPS prestan servicios a los afiliados y beneficiarios de las entidades prestadoras de salud (EPS), por esta actividad son remuneradas y sobre esta remuneración se cobra la retención del 2% prevista en la norma demandada.

5.3. Las EPS son definidas en la Ley 100 de 1993 de la siguiente forma:

“ART. 177.—Definición. Las entidades promotoras de salud son las entidades responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del plan de salud obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la presente ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes unidades de pago por capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía, de que trata el título III de la presente ley”.

Es decir, las EPS son las responsables de afiliar a los usuarios y de prestarles los servicios propios del plan obligatorio de salud (POS). Para el cumplimiento de esta misión, las EPS pueden contratar con las IPS, para que estas atiendan a los usuarios, y cuando se trata de servicios integrales de salud que involucran servicios calificados y no calificados, que comprenden hospitalización, radiología, medicamentos, exámenes y análisis de laboratorios clínicos, las IPS estarán sometidos a la tarifa del 2% de retención en la fuente.

5.4. Sobre la forma como las EPS garantizan la prestación del plan obligatorio de salud, la Ley 100 de 1993 prevé:

“ART. 179.—Campo de acción de las entidades promotoras de salud. Para garantizar el plan de salud obligatorio a sus afiliados, las entidades promotoras de salud prestarán directamente o contratarán los servicios de salud con las instituciones prestadoras y los profesionales. Para racionalizar la demanda por servicios, las entidades promotoras de salud podrán adoptar modalidades de contratación y pago tales como capitación, protocolos o presupuestos globales fijos, de tal manera que incentiven las actividades de promoción y prevención y el control de costos. Cada entidad promotora deberá ofrecer a sus afiliados varias alternativas de instituciones prestadoras de salud, salvo cuando la restricción de oferta lo impida, de conformidad con el reglamento que para el efecto expida el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud”.

5.5. La norma que se examina somete a la tarifa del 2% de retención en la fuente determinados ingresos de las IPS; a su vez, el artículo 26 (2) del estatuto tributario asume la retención como uno de los mecanismos de recaudo del impuesto sobre la renta que grava los ingresos susceptibles de producir un incremento neto del patrimonio en el momento de su percepción; en general, la doctrina acepta que la retención en la fuente es un sistema de recaudo anticipado de las obligaciones tributarias.

5.6. Acerca de la retención en la fuente la Corte ha precisado:

“Desde el punto de vista impositivo, la retención en la fuente se define como la acción o el efecto de detener, conservar, guardar una cantidad que la ley ha determinado se retenga a título de impuesto en el mismo momento del origen del ingreso. Así, este mecanismo le permite al Estado recibir los impuestos a que tiene derecho en el mismo momento en que el contribuyente obtiene el ingreso susceptible de ser gravado, y como tal, sujeto a retención.

El principal objetivo de la retención en la fuente es el recaudo simultáneo del impuesto en el momento de obtener los ingresos, lo cual ofrece múltiples ventajas pues i) simplifica el trabajo de la administración tributaria, ya que se la libera de la tarea de recaudo al trasladarla a los particulares; ii) mejora el flujo de dineros para la tesorería pública, pues permite escalonar la percepción de los ingresos acelerando su recaudación; iii) opera como instrumento de control a la evasión fiscal (3) , por cuanto facilita la identificación de contribuyentes que podrían permanecer ocultos o que son difíciles de ubicar directamente, como es el caso de los residentes en el exterior o quienes ejercen actividades económicas en forma temporal, y iv) fortalece la efectividad automática del impuesto como instrumento antiinflacionario asegurándole al Estado su participación en el producto creciente de la economía (4)(5) .

Con la norma demandada, el legislador establece un mecanismo de recaudo anticipado del impuesto sobre la renta (mediante retención) y prevé la tarifa del mismo (2%); es decir, las sumas así recaudadas irán al presupuesto general de la Nación para ser distribuidos según lo disponga la ley. En efecto, según el estatuto tributario, artículo 8º de la Ley 863 de 2003, los recursos destinados a actividades de salud están sometidos a un régimen tributario especial, en relación con el impuesto de renta y complementarios; además, de conformidad con el mismo estatuto, artículos 22 y 23, modificados por los artículos 64 y 65 de la Ley 223 de 1995, las IPS no son consideradas como entidades no contribuyentes del impuesto sobre la renta, salvo los hospitales que estén constituidos como personas jurídicas sin ánimo de lucro, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro que realicen actividades de salud, siempre y cuando obtengan permiso de funcionamiento del Ministerio de Salud (hoy de Protección Social), y los beneficios o excedentes que obtengan se destinen en su totalidad al desarrollo de los programas de salud.

5.7. Como se ha explicado, las instituciones prestadoras de salud (IPS) son entidades organizadas para la prestación de los servicios de salud, que tienen como principios básicos la calidad y la eficiencia, cuentan con autonomía administrativa, técnica y financiera, y deben propender por la libre concurrencia de sus acciones. Para garantizar el equilibrio en las relaciones mercantiles entre las IPS, el legislador les ha prohibido adelantar actuaciones que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la libre competencia dentro del mercado de servicios de salud, o impedir, restringir o interrumpir la prestación de los servicios de salud.

Es decir, el legislador ha considerado que se trata de entidades que prestan servicios en el área de la salud, compiten en este mercado, deben respetar las reglas que impiden el monopolio y garantizan la libertad de competencia en la prestación de sus servicios, con lo cual queda demostrado que jurídicamente son valoradas como empresas creadas, entre varios fines, con el propósito de obtener lucro económico, salvo claro está aquellas entidades sin ánimo de lucro.

5.8. Teniendo en cuenta las IPS que prestan servicios de salud con fines de lucro, resulta conforme con la naturaleza jurídica del impuesto sobre la renta y complementarios que el legislador haya dispuesto una tarifa del 2% sobre los servicios integrales mencionados en la norma demandada, como también es legítimo el sistema de retención en la fuente implementado para el cobro de esta tarifa.

Cuando se trata de servicios integrales de salud en los cuales se requiere la internación clínica del paciente, circunstancia que conlleva una serie de servicios calificados y no calificados, como hospitalización, cirugía, alimentación, radiología, suministro de medicamentos, exámenes y análisis de laboratorio, todas actividades necesarias para restablecer el estado de salud del usuario, las IPS presentan una sola factura que comprende la generalidad de los servicios. La norma demandada prevé una tarifa del 2% únicamente para los servicios en ella mencionados, teniendo en cuenta que los mismos generan rentabilidad para las IPS, permitiendo que el Estado adelante el cobro anticipado a través del sistema de retención en la fuente.

5.9. La Corte Constitucional ha diferenciado entre los recursos del sistema de seguridad social y aquellos que generan renta para las entidades que hacen parte del sistema, explicando que estos últimos pueden ser gravados por cuanto no están destinados de manera específica a la seguridad social. En relación con esta materia la jurisprudencia ha explicado:

“26. La Corte considera que los recursos propios de las EPS y ARS producto de sus ganancias, de los contratos de medicina propagada, publicidad y demás actividades son ingresos que pueden ser gravados ya que específicamente esos dineros no son de la seguridad social. Esta tesis la ha sostenido la Corte en múltiples oportunidades (6) , en la medida en que estos, al no ser recursos del sistema sino propios de la actividad mercantil de estas entidades, no llevan implícita la destinación específica dirigida específicamente hacía la protección de la salud. En este sentido, nada limita al legislador para que decida este tipo de recursos, que se insiste, no forman parte del sistema de seguridad social y por ende nada tienen que ver con los gastos propios de la actividad compleja que suscita el engranaje de la seguridad social. Son los recursos después del ejercicio los que claramente están en cabeza de la EPS o de la ARP, y sobre ellos es libre el legislador para imponer los gravámenes que considere necesarios, respetando evidentemente los principios tributarios y los criterios de proporcionalidad” (7) .

5.10. En el presente caso el actor considera que el legislador, mediante la norma atacada, autorizó destinar o utilizar recursos de las instituciones de la seguridad social para fines distintos a esta actividad. Como se ha explicado, el artículo 75 de la Ley 1111 de 2006 establece un impuesto a determinados servicios prestados por las IPS, considerando que se trata de actividades que generan utilidades económicas para estas entidades, autorizando a las EPS para retener el 2% sobre el monto de las facturas cobradas por las IPS por los servicios descritos en la norma demandada.

Es decir, la retención no opera sobre recursos de propiedad de las EPS, sino respecto de dineros cobrados por las IPS por una actividad que acarrea lucro y, por lo mismo, genera el pago de impuesto sobre la renta y complementarios. La confusión del actor se presenta en cuanto considera que los ingresos gravados provienen exclusivamente del sistema de seguridad social, cuando las IPS han sido jurídicamente autorizadas para atender una gama amplia de servicios, tales como contratos de medicina prepagada, acuerdos con escuelas de formación en áreas médicas y contratos de publicidad, pues el legislador ha considerado que también ejercen actividad mercantil y que lo deben hacer respetando las reglas que proscriben los monopolios y garantizan la libertad de competencia en el mercado de servicios de salud.

Por considerar que la norma impugnada no desconoce las previsiones de los artículos 48, inciso quinto y 49 de la Carta Política, la Corte la declarará exequible, respecto de los cargos analizados en el presente caso.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 75 de la Ley 1111 de 2006, únicamente en relación con los cargos examinados en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase».

Magistrados: Rodrigo Escobar Gil, Presidente—Jaime Araújo Rentería—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Mauricio González Cuervo, ausente con permiso—Marco Gerardo Monroy Cabra—Nilson Pinilla Pinilla—Humberto Sierra Porto, ausente con permiso—Clara Inés Vargas Hernández.

Martha Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-861 de 2006, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(2) El artículo 26 del estatuto tributario establece:

“Los ingresos son base de la renta líquida. La renta líquida gravable se determina así: de la suma de todos los ingresos ordinarios y extraordinarios realizados en el año o periodo gravable, que sean susceptibles de producir un incremento neto del patrimonio en el momento de su percepción, y que no hayan sido expresamente exceptuados, se restan las devoluciones, rebajas y descuentos, con lo cual se obtienen los ingresos netos. De los ingresos netos se restan, cuando sea el caso, los costos realizados imputables a tales ingresos, con lo cual se obtiene la renta bruta. De la renta bruta se restan las deducciones realizadas, con lo cual se obtiene la renta líquida. Salvo las excepciones legales, la renta líquida es renta gravable y a ella se aplican las tarifas señaladas en la ley”.

(3) Sentencia C-015 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(4) Sentencia C-397 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(5) Corte Constitucional, Sentencia C-913 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(6) Corte Constitucional. Ver C-577 de 1997, C-828 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-915 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(7) Corte Constitucional, Sentencia C-824 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

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