Sentencia C-642 de septiembre 1º de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

ACEPTACIÓN DE INDEMNIZACIÓN POR SUPRESIÓN DEL CARGO

NO EQUIVALE A CONCILIACIÓN

EXTRACTOS: «Se transcribe a continuación el parágrafo del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, destacando en negrilla el aparte normativo acusado.

“LEY 443 DE 1998

Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones.

PAR. 2º—En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que esta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos efectos jurídicos de una conciliación. Los términos de caducidad establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Planteamiento del problema jurídico

Con fundamento en los cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante y el concepto del Procurador General de la Nación, que pide la declaración de exequibilidad de la norma acusada, corresponde a la Corte resolver los siguientes interrogantes:

¿Es constitucional que el legislador le atribuya el valor de conciliación al acto administrativo en que consta la indemnización que debe reconocerse al empleado a quien se le suprime el cargo de carrera que viene desempeñando, cuando opta por el pago de aquélla o la recibe?

¿Si la conciliación prevista en la norma acusada implica que, en razón del valor de cosa juzgada de aquélla, el empleado no puede luego de habérsele reconocido o recibido la indemnización demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto administrativo que ordenó la supresión del cargo, o el acto en que se reconoce la indemnización?

¿En fin, si la norma acusada viola las disposiciones invocadas por el actor o cualquier otro precepto de la Constitución, al imponer a los empleados que optan por la indemnización o la reciben, por la vía de la conciliación, la renuncia a la acción contencioso administrativa y, naturalmente, al acceso a la justicia?

2. La solución al problema

2.1. El inciso 1º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 consagra como derechos del empleado de carrera administrativa, en caso de supresión del cargo, el de optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir una indemnización en los términos y condiciones que haya establecido el Gobierno Nacional.

La Corte, en la sentencia C-370 de 1999(1), declaro exequible el aparte normativo de dicha disposición referente al derecho que tiene el empleado de carrera administrativa, a quien se le suprime el cargo, de recibir el pago de la indemnización, cuando no opta por reintegrarse a un cargo equivalente al que desempeñaba.

Dijo la Corte, en lo pertinente, en la referida sentencia:

“No hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, no significa que el empleado sea inamovible como si la administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aun en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la carrera administrativa. (...)(2)”.

“El derecho a la estabilidad, no impide que la administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general(3)”.

“La supresión de un cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples circunstancias, vr. gr. por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, controlar el gasto público, abolir la burocracia administrativa, etc. Objetivos que deben dirigirse exclusivamente a lograr la optimización en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los derechos de los trabajadores”.

“Dado que la supresión de cargos así sea con los fines anotados implica necesariamente un daño, surge con claridad meridiana el deber de reparación por parte del Estado, por que si bien es cieno que el daño puede catalogarse como legítimo porque el Estado puede en función de la protección del interés general determinar la cantidad de sus funcionarios (C.P., arts. 150-7 y 189-14), esto no implica que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente la carga específica de la adecuación del Estado, que debe ser asumida por toda la sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas (C.P., art. 13). Los derechos laborales entran a formar parte del patrimonio y no pueden ser desconocidos por leyes posteriores (C.P., art. 58-1). Además, las autoridades de la República están obligadas a protegerlos (C.P., art. 2º). Esto armoniza con una de las finalidades del Estado social de derecho: la vigencia de un orden social justo (preámbulo de la Carta). Por ello se trata de una indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral(4)”.

“El deber de indemnizar encuentra fundamento constitucional, en el hecho de que el empleado público de carrera administrativa es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional, al igual que ocurre con la propiedad privada, según el artículo 58 de la Carta. Por lo tanto, esos derechos no son inmunes al interés público pues el trabajador, como el resto del tríptico económico —del cual forma parte también la propiedad y la empresa— está afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su titular en aras del interés público. De allí que, si fuese necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo 20 transitorio de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas (C.N., art. 13), en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado(5)”.

“De otra parte, dicho resarcimiento del daño encuentra también apoyo en el artículo 90 del estatuto superior, que conmina al Estado a responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.

2.2. Hecha la precisión anterior, en relación con la constitucionalidad del derecho reconocido al empleado de carrera para optar por el pago de la indemnización en el caso de la supresión de su cargo, debe la Corte analizar si se adecua a la Constitución la previsión contenida en la norma acusada, en cuanto asimila a conciliación el acto de voluntad del empleado de optar por el pago de la indemnización o recibirla, unido a su reconocimiento por la administración.

La Corte en la sentencia C-160 de 1999(6) se refirió ampliamente a la institución de la conciliación, en los siguientes términos:

“3.1. La conciliación es una institución en virtud de la cual se persigue un interés público, mediante la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la intervención de un funcionario estatal, perteneciente a la rama judicial o a la administración, y excepcionalmente de particulares”.

“Como caracteres esenciales que informan la conciliación se destacan los siguientes:

a) Es un instrumento de autocomposición de un conflicto, por la voluntad concertada o el consenso de las partes. Por consiguiente, es de la esencia de la conciliación que las partes en conflicto, con la intervención del conciliador, lleguen a un acuerdo que o bien implica el reconocimiento o la aceptación por una de ellas de los posibles derechos reclamados por la otra, o la renuncia recíproca de pretensiones o intereses que se alegan por aquellas”.

“b) La conciliación constituye una actividad preventiva, en la medida en que busca la solución del conflicto antes de acudir a la vía procesal o durante el trámite del proceso, en cuyo caso no se llega al resultado final normal de aquél, que es la sentencia. En este último evento, se constituye en una causal de terminación anormal del proceso”.

“c) La conciliación no tiene en estricto sentido el carácter de actividad judicial ni da lugar a un proceso jurisdiccional, porque el conciliador, autoridad administrativa o judicial, o particular, no intervienen para imponer a las partes la solución del conflicto en virtud de una decisión autónoma e innovadora. El conciliador simplemente se limita a presentar fórmulas para que las partes se avengan a lograr la solución del conflicto, y a presenciar y a registrar el acuerdo a que han llegado éstas; el conciliador, por consiguiente, no es parte interesada en el conflicto y asume una posición neutral”.

“d) La conciliación es un mecanismo útil para la solución de los conflictos, porque: 1) ofrece a las partes involucradas en un conflicto la posibilidad de llegar a un acuerdo, sin necesidad de acudir a la vía del proceso judicial que implica demora, costos para las partes y congestión para el aparato judicial; 2) constituye un mecanismo alternativo de administración de justicia que se inspira en el criterio pacifista que debe regir la solución de los conflictos en una sociedad; 3) es un instrumento que busca lograr la descongestión de los despachos judiciales, asegurando la mayor eficiencia y eficacia de la administración de justicia, pues éstas se aseguran en mayor medida cuando a la decisión de los jueces sólo se someten las causas que están en capacidad de resolver oportunamente y sin dilaciones”.

“e) La conciliación tiene un ámbito que se extiende a todos aquellos conflictos susceptibles, en principio, de ser negociados, o en relación con personas cuya capacidad de transacción no se encuentre limitada por el ordenamiento jurídico. En tal virtud, bien puede éste señalar los casos en los cuales válidamente se puede restringir la facultad de conciliar. Naturalmente, no debe confundirse la institución de la conciliación, con el contrato de transacción de estirpe estrictamente privada, que se gobierna por reglas especiales”.

“f) La conciliación es el resultado de una actuación que se encuentra reglada por el legislador en varios aspectos, tales como: las autoridades o sujetos competentes para intervenir en la actividad de conciliación y las facultades de las cuales disponen; las clases o tipos de conciliación admisibles y los asuntos susceptibles de ser conciliados; las condiciones bajo las cuales se pueden presentar peticiones de conciliación; los trámites que deben sufrir dichas peticiones; la renuencia a intentarla y las consecuencias que se derivan de ello; la audiencia de conciliación, la formalización del acuerdo total o parcial entre las partes o la ausencia de éste y la documentación de lo actuado”.

“3.2. El artículo 116 de la Constitución en forma excepcional autoriza a los particulares para que puedan ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia, en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, y dentro de los límites que determine la ley”.

“La preocupación de la Asamblea Nacional Constituyente por crear un sistema alterno al de la jurisdicción, informalista, ágil, eficaz, eficiente, y menos costoso dio como resultado, que en la mayoría de los proyectos presentados en su seno, con relación al tema de la administración de justicia, se tomaran en cuenta, las previsiones necesarias con el fin de legitimar constitucionalmente la justicia impartida por árbitros y conciliadores(7)”.

“Conviene observar que la mencionada disposición califica la actividad de conciliación como función de administrar justicia, no obstante que, como se dijo antes, ella no corresponde en sentido estricto a este tipo de función. Sin embargo, la referida calificación podría explicarse bajo la perspectiva de que aquella institución comporta una forma de composición de un conflicto jurídico, que por sus efectos y resultados prácticos se equipara a la solución que resulta del pronunciamiento de la sentencia, luego del trámite procesal correspondiente. De ahí que en nuestro ordenamiento jurídico tradicionalmente se le haya dado a la conciliación el efecto de cosa juzgada”.

(...).

“3.4. Corresponde al Congreso de la República en ejercicio de la potestad legislativa de que es titular, según el artículo 150 superior, crear el marco jurídico regulador de los mecanismos alternativos de solución de los conflictos jurídicos dentro de los límites y márgenes que establece el ordenamiento constitucional”.

“Lo anterior, implica un adecuado, prudente y razonable diseño normativo, que patrocine un esquema para la resolución pacífica y negociada de los conflictos jurídicos, en virtud del cual se logre descongestionar los despachos judiciales, se permita alcanzar un uso racional, eficaz y eficiente del aparato judicial, y se cambie la cultura del litigio. Dicho esquema, no puede significar en modo alguno la sustitución total de la jurisdicción del Estado ni la renuncia de éste a dispensar la tutela judicial efectiva que se requiere para hacer efectiva la igualdad en los términos de los incisos 2º y 3º del artículo 13 de la Constitución”.

“Además, los mecanismos que se arbitren deben ser portadores de seguridad jurídica, hasta el punto que tengan la virtud de resolver en forma definitiva el conflicto y que no se pueda acudir luego a la vía judicial salvo cuando la solución de éste sea parcial. Ello implica, por consiguiente, que las actuaciones de los árbitros o de los conciliadores, así como las respectivas decisiones, sean equiparables en cuanto sus efectos a los de una sentencia judicial”.

“La facultad del legislador para establecer los contenidos y procedimientos propios de los mecanismos alternativos no implica renuncia o rompimiento de la unidad de la jurisdicción, ni delegación de la función de administrar justicia sino, una opción que se le ofrece al propio Estado y a los integrantes de la comunidad, para que puedan escoger entre la solución negociada del conflicto o la vía judicial”.

Según el inciso final del artículo 116 de la Constitución, es posible como se admitió en la sentencia últimamente citada, que a través de la conciliación se busque la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la intervención de un funcionario del Estado perteneciente a la rama judicial o a la administración, o de particulares.

La Corte interpreta el sentido de la expresión “en el evento en que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que esta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos efectos jurídicos de una conciliación”, contenida en el parágrafo del artículo 39, bajo el siguiente entendimiento:

Cuando el empleado de carrera a quien se le suprime el cargo da a conocer a la administración su voluntad de optar por la indemnización, ésta expide un acto administrativo en el cual acoge dicha voluntad y liquida el monto de la misma, según las previsiones reglamentarias del gobierno.

La norma acusada le da a dicho acto administrativo el valor o los efectos jurídicos de una conciliación.

A juicio de la Corte el acápite normativo que se acusa es violatorio de la Constitución, por las siguientes razones:

a) Indudablemente que entre el empleado que opta por la indemnización y la administración que debe reconocerla existen intereses jurídicos divergentes, propios de la relación trabajador-empleador. Sin embargo, por sí sola la existencia de intereses distintos en cabeza de cada uno de dichos sujetos no supone en estricto sentido la existencia de un conflicto jurídico que se origine en razón de la escogencia de dicha opción por el empleado.

b) El reconocimiento y pago de la indemnización por la administración, simplemente implica la aceptación por ésta de la realización o materialización del derecho que la ley le concede al empleado; pero de allí no puede derivarse que tal acto tenga la virtud de desatar un conflicto de intereses, por la vía del mecanismo de la conciliación. En efecto, esta supone que existe un conflicto de intereses entre partes y que un órgano judicial o administrativo del Estado o un particular interviene o media en la solución de dicho conflicto, proponiendo si es del caso fórmulas de arreglo del mismo, y dando fe del acuerdo a que lleguen las partes. El órgano que realiza la conciliación, por consiguiente, no puede ser parte interesada en el conflicto.

c) Ni el empleado puede imponer la conciliación a la administración, ni mucho menos ésta a aquél, pues la conciliación es un acto que implica una concurrencia de voluntades de partes que tienen un conflicto para llegar a un acuerdo.

Por las indicadas razones, no le es dable al legislador dictar reglas en virtud de las cuales por voluntad de una de las partes se imponga a otra la conciliación de un conflicto.

La norma acusada, en cierta manera habilita a !a administración para imponer la solución de un conflicto que, como se dijo no existe, por la sola circunstancia de que ésta le reconozca la indemnización prevista en la ley.

En consecuencia, si la administración es parte interesada en el conflicto no puede ella misma intervenir en el proceso de conciliación, y mucho menos para imponerlo; aunque no se descarta la posibilidad que se asigne, como se expresó antes, la solución del conflicto por la vía de la conciliación a un órgano de aquélla imparcial e independiente.

La circunstancia de que el empleado reciba la indemnización, no excluye los posibles conflictos que se puedan presentar con la administración, derivados de circunstancias atinentes a los factores que deben tenerse en cuenta para liquidarla. Así es factible que el empleado cuestione la liquidación en razón del tiempo de servicios o de los factores salariales tenidos en cuenta para llevarla a cabo; si ello ocurriere es evidente que tenga la posibilidad pasa reclamar el pago de las sumas de dinero que considere se le adeuden y que no estén comprendidas dentro de la indemnización reconocida por la administración, acudiendo inicialmente a la vía gubernativa y luego a la acción contencioso administrativa.

También es posible que la administración pueda demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto en que conste el reconocimiento y la orden de pago de la indemnización, cuando considere que ella es lesiva para los intereses públicos.

En la forma como está redactada la disposición acusada y por virtud del efecto de cosa juzgada que tiene el referido acto al parecer se excluye dicha posibilidad, aun en el evento en que se hubiera decretado una indemnización que no era procedente o en una cuantía que no corresponda a la que en realidad debe reconocerse.

Tampoco el pago de la indemnización puede conducir a solucionar el conflicto a que da lugar el acto de supresión del cargo. Por lo tanto, no excluye la posibilidad de demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues éste por sí mismo da origen al ejercicio de pretensiones diversas de las que pueden surgir de aquellas, como son la declaración de nulidad del acto y el consiguiente restablecimiento del derecho lesionado.

3. En conclusión, por las razones indicadas estima la Corte que la norma acusada viola los derechos a la autonomía, al debido proceso y al acceso a la justicia. En tal virtud, se declarará inexequible el aparte normativo acusado.

Vl. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE la expresión acusada del parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto me aparto de la decisión mayoritaria. En primer término, señalar normativamente que los efectos del acto administrativo sean similares a los derivados de una conciliación, es distinto a establecer que el primero tenga exactamente ese carácter. El legislador positivo puede, en principio, atribuir consecuencias semejantes a situaciones que no son idénticas pero que bajo ciertos aspectos guardan determinada analogía. En segundo término, la indemnización sólo se reconoce como opción libre del empleado. La posibilidad de este pago constituye una oferta del Estado, que incorpora ciertas consecuencias legalmente previstas, como ocurre en otros ámbitos como en el tributario —declaración de renta— o en el penal —solicitud de sentencia anticipada. Sin embargo, el trabajador bien puede rechazar esta propuesta. La protección del trabajador no puede llegar hasta el punto de restarle firmeza a una opción libremente consentida por el trabajador estatal, cuando éste ha podido discernir y escoger entre distintas alternativas de acción, salvo que se presenten situaciones de engaño. Por lo demás, la norma concede legitimidad al interesado para entablar la acción de nulidad contra el acto administrativo que originó la supresión del empleo y la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Aseguradas de este modo las garantías judiciales contra lesiones injustas, no resulta en verdad plausible restarle toda certeza y seriedad a esta suerte de arreglos voluntarios.

Eduardo Cifuentes Muñoz.

(1) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(2) ibídem.

(3) C-527/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(4) C-613/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(5) C-479/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada en C-104/94, C-527/94, C-96/95, C-522/95, entre otras.

(6) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(7) Sesión comisión 4 de abril. Asamblea Nacional Constituyente.

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