Sentencia C-643 de septiembre 1º de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2321

Magistrado Ponente:

Alejandro Martínez Caballero

Norma acusada: Artículo 132 (parcial) del Decreto 1355 de 1970

Actor: Pedro Augusto Nieto Góngora

Temas: Autonomía territorial, posibilidad de apelación de decisiones del alcalde ante el gobernador y protección del espacio público.

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre primero de mil novecientos noventa y nueve.

La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su presidente Eduardo Cifuentes Muñoz, y por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y ÁlvaroTafur Galvis.

EXTRACTOS

II. Del texto objeto de revisión

A continuación se transcribe el artículo acusado y se subraya el aparte impugnado.

"Decreto 1355 de 1970

El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 16 de 1968 y atendiendo el concepto de la comisión asesora establecida en ella,

DECRETA:

(...).

ART. 132.—Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas y rurales o zonas para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede el recurso de reposición y también el de apelación ante el respectivo gobernador”.

(...).

VI. Fundamentos jurídicos

Competencia

1. Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la expresión “y también el de apelación ante el respectivo gobernador” del artículo 132 del Decreto 1355 de 1970, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de un decreto expedido en uso de facultades extraordinarias.

El asunto bajo revisión

2. La expresión acusada faculta al gobernador a conocer de los recursos de apelación contra las resoluciones expedidas por el alcalde municipal en materia de restitución de bienes de uso público. Uno de los intervinientes considera que esa posibilidad es constitucional, pues los recursos procesales permiten la protección de los afectados por las decisiones de la administración pública. Además, según su parecer la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y debe entenderse en armonía con el Estado unitario que establece la Constitución.

Por su parte, la vista fiscal considera que la norma acusada es inconstitucional, pues vulnera flagrantemente el principio de autonomía de las entidades territoriales, ya que el mantenimiento de la unidad nacional no requiere la intervención del gobernador en decisiones adoptadas por el alcalde. Según su criterio, lo anterior no significa que esté prohibido el control del gobernador sobre actos del alcalde, pero éste es excepcional, es decir, cuando el burgomaestre actúe como agente de las autoridades centrales, como en los casos de orden público y ejecución de políticas económicas. Además, según su parecer, la intervención del gobernador no puede tampoco legitimarse con fundamento en los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia, ya que la norma acusada se refiere a la restitución de bienes de uso público, materia exclusiva de cada municipio.

3. Conforme a lo anterior, la Corte debe resolver si la ley puede otorgar facultades al gobernador para decidir en apelación los actos administrativos expedidos por el alcalde para la restitución de bienes de uso público. Para responder a ese interrogante, la Corte debe examinar previamente una cuestión más general, y es si es legítimo que la ley autorice que ciertos actos administrativos del alcalde sean apelables ante el gobernador, y si esto es posible, en qué casos y eventos puede ser consagrada la apelación. Entra pues la Corte a resolver estas preguntas, para lo cual recordará brevemente los criterios que ha desarrollado en relación con el alcance de la autonomía territorial, para luego abordar específicamente el problema que plantea esta demanda.

La unidad del Estado colombiano, la autonomía territorial y la apelación de las decisiones del alcalde ante el gobernador

4. El artículo 1º de la Carta reconoce la autonomía de las entidades territoriales como elemento integrante de una República unitaria y descentralizada. Esta Corte ha explicado que esta autonomía no se agota en la dirección política de las entidades territoriales sino que éstas deben además gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta en un poder de dirección administrativa(1) (C.P. art . 287). Igualmente, en numerosas oportunidades(2), esta Corte ha indicado que, en la medida en que Colombia es también una república unitaria (C.P. art. 1º), es necesario armonizar los principios de unidad y autonomía, por medio del reconocimiento del manejo autónomo por los municipios y departamentos de los intereses locales, pero con la aceptación de la supremacía del ordenamiento nacional. Este equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones recíprocas. Así, la autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero esta normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial, “que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado por el legislador”(3). Este contenido esencial goza entonces de una garantía institucional(4). De esa manera se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario(5). Igualmente, esta Corte ha precisado que las entidades territoriales no sólo tienen competencias propias, que son de la esencia de su autonomía, sino que poseen derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores, lo que indudablemente supone un cambio cualitativo en la concepción de estos entes(6).

5. Estos criterios y límites recíprocos entre los principios de unidad y autonomía territorial permiten a la Corte determinar si la ley puede o no facultar que los actos administrativos de los alcaldes sean apelables ante el gobernador respectivo.

Así, las entidades territoriales dirigen política y administrativamente sus propios intereses, y los municipios están facultados para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel (C.P., art. 287). Por su parte, para asegurar esa autonomía local, el alcalde no sólo es electo popularmente sino que es jefe de la administración local y representante legal del municipio (C.P., art. 314). Por consiguiente, y a diferencia de lo que ocurría en el anterior ordenamiento constitucional, al menos hasta el Acto Legislativo Nº 1 de 1986 que consagró la elección popular de alcaldes, en la Carta de 1991 el alcalde no es un agente del gobernador, lo cual significa que no se le encuentra subordinado jerárquicamente. Por ello esta Corte había señalado que la autonomía de las entidades territoriales y su derecho a gobernarse por autoridades propias “implica la ruptura de las tradicionales tutelas jerárquicas”(7).

6. En ese orden de ideas, al ser el alcalde jefe de la administración local y no un agente del gobernador, una consecuencia obvia se sigue: en general, los actos del alcalde no pueden ser apelados ante el gobernador, pues éste no es su superior jerárquico. Por ello, la Carta de 1991 suprime la atribución que tenían los gobernadores en la Constitución de 1886 de revocar los actos de los alcaldes por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad; en la actualidad, los gobernadores pueden revisar los actos de los alcaldes pero no tienen la posibilidad de revocarlos directamente sino que sólo pueden remitirlos al tribunal competente para que este último decida sobre su validez (C.P., art. 305, ord. 10). En anterior oportunidad esta Corte había precisado que la autonomía de los municipios imposibilita que el gobernador pueda revocar los actos del alcalde en materias contractuales, pues el control gubernamental de los actos de las autoridades municipales es “la impugnación de aquellos o el cruce que puede hacer el gobernador contra dichos actos ante el tribunal competente por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad”(8).

Conforme al anterior análisis, en principio la ley no puede autorizar que un acto del alcalde sea impugnado ante el gobernador ya que estaría desconociendo la autonomía municipal. Sin embargo, esa conclusión no puede ser absolutizada, por cuanto en algunas materias especificas, como el orden público, el alcalde se encuentra subordinado jerárquicamente a las órdenes del gobernador y del Presidente (C.P., arts. 296 y 315), por lo cual, en esos casos, bien puede la ley autorizar la apelación de los actos del alcalde ante el gobernador respectivo. Una conclusión se impone entonces: en principio no puede la ley permitir que un gobernador revoque un acto del alcalde, pero excepcionalmente, cuando el alcalde actúa como agente del gobernador, la ley puede autorizar a este último a revocar los actos del burgomaestre, ya que en esas materias específicas se configura una relación jerárquica entre el mandatario local y el seccional. Una pregunta obvia surge entonces para resolver el presente caso: en materia de restitución de bienes públicos municipales, ¿el alcalde actúa como agente del gobernador o como jefe de la administración local?

Restitución de bienes de uso público y autonomía local

7. La norma parcialmente acusada faculta al alcalde a recuperar bienes de uso público, por medio de una resolución que debe ser cumplida en un plazo no mayor de treinta días. Esta disposición debe entonces ser interpretada tomando en cuenta otras definiciones legales que sirven para precisar su alcance. Así, la Ley 9ª de 1989 (arts. 5º y 9º) sobre reforma urbana estableció que los bienes del Estado destinados al uso público hacen parte del concepto general de espacio público, señalando que es el “conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”. La jurisprudencia de la Corte, en su oportunidad, ha reconocido como elementos que integran el concepto de espacio público(9), los siguientes: vías públicas, como por ejemplo las calles, plaza, puentes y caminos; parques y zonas verdes; andenes o demás espacios peatonales; las fuentes de agua y las vías fluviales que no son objeto de dominio privado; las áreas necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos o para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones; las áreas para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje; los elementos naturales del entorno de la ciudad; lo necesario para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus elementos vegetativos, arenas y corales; en general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo.

Conforme a lo anterior, el artículo 132 del Código de Policía autoriza al alcalde a restituir al uso público esos bienes, como una medida general para proteger el espacio público municipal.

8. En tal contexto, para la Corte, la restitución de bienes de uso público en el ámbito municipal es una competencia que el alcalde ejerce como jefe de la administración local, y no como agente del gobernador. Así, es cierto que la protección del espacio público es un deber que se predica de todas las autoridades estatales, y no sólo del alcalde (C.P., art. 82). Sin embargo, en el espacio propiamente municipal, corresponde a las autoridades locales, y en especial al alcalde, tomar las medidas necesarias para salvaguardar el espacio público. En efecto, los alcaldes, en calidad de primera autoridad de policía en el respectivo ámbito local (C.P., art. 315, ord. 2º), son quienes deben cumplir y hacer cumplir dentro del área de su competencia, las normas constitucionales y legales de protección del espacio público, por lo cual, tal y como esta corporación lo ha señalado, en ellos “recae por expresa atribución constitucional la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, atendiéndose, como es apenas natural, a las normas constitucionales, legales y las provenientes de los acuerdos municipales”(10).

Además, debe recordarse que corresponde a los concejos municipales reglamentar el uso del suelo (C.P., art. 313, ord. 7º), lo cual muestra que el manejo del espacio público local es una competencia propia de las autoridades locales. En efecto, esta Corte había señalado que esa facultad de los concejos “implica que cada municipio fija sus reglas, de manera autónoma, no sólo en lo relacionado con la actividad urbanizadora, sino en lo concerniente a las áreas del suelo que tienen el carácter de espacio público, al establecer criterios con arreglo a los cuales la administración, generalmente por conducto de los departamentos de planeación, determinará dicha destinación”(11).

El legislador no puede entonces otorgar facultades al gobernador para que, por vía de apelación, revoque la resolución del alcalde de restitución de un bien de uso público, pues éste es quien tiene la atribución administrativa de decidir cuáles son las medidas que debe adoptar en caso de ocupación del espacio público municipal, como es el mecanismo de acudir a la figura de la restitución, puesto que se trata de un asunto en donde predominan los intereses locales (C.P., art. 287).

9. Con todo, podría afirmarse que la conclusión precedente no es válida, por cuanto la recuperación del espacio público es una medida directamente encaminada a preservar el orden público, por lo cual, en tales casos, el alcalde actúa como agente del gobernador y sus decisiones deberían ser apelables.

La Corte considera que, a pesar de su aparente fuerza, la anterior argumentación no es de recibo, pues confunde las medidas de restitución del espacio público como tales, con los posibles efectos o implicaciones que éstas puedan tener sobre el orden público. Así, es cierto que, en algunas ocasiones, la ocupación privada del espacio público se encuentra ligada a problemas de orden público, por ejemplo, porque la ejecución de las medidas de restitución puede ocasionar protestas que perturben la tranquilidad ciudadana, o ya sea porque, en la hipótesis contraria, la inactividad de las autoridades locales pueda ocasionar alteraciones de la paz ciudadana. En caso de que ocurran esas perturbaciones, y el alcalde, como primera autoridad de policía local, deba tomar medidas para proteger el orden'', público, se entiende que para esos precisos efectos actúa no sólo como jefe de la administración local sino también como agente de las autoridades centrales. Esas precisas medidas de conservación del orden público deben entonces ser tomadas de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente y del gobernador respectivo (C.P., art. 315, ord. 2º). Sin embargo, estos eventuales vínculos entre las resoluciones de restitución de bienes de uso público y otras medidas de conservación del orden público no hacen perder especificidad conceptual ni práctica a las primeras, por lo cual, la posibilidad de que los gobernadores puedan dar instrucciones a los alcaldes en materia de orden público no autoriza a que las resoluciones de restitución puedan ser revocadas por el gobernador. Además, en la mayoría de los casos, la recuperación del espacio público por los alcaldes no tiene por qué traducirse en alteraciones de la paz ciudadana. Por ende, no existe ninguna razón constitucional que justifique que las resoluciones de restitución, como tales, sean apelables ante el gobernador. Otra cosa diferente es que, en algunos casos, puedan ocurrir perturbaciones del orden público que legitimen la formulación de instrucciones u órdenes de parte del gobernador, exclusivamente destinadas a restablecer el orden público municipal.

10. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la previsión del recurso de apelación contra las resoluciones de los alcaldes de restitución de bienes de uso público es inconstitucional, ya que desconoce la autonomía de las autoridades municipales. La expresión acusada será entonces retirada del ordenamiento.

Con todo, la Corte precisa que esa ausencia de apelación ante el gobernador no implica, en manera alguna, que esas resoluciones de restitución queden sin control, ya que ellas son susceptibles de ser impugnadas ante los jueces, en caso de que desconozcan los derechos de las personas o normas de superior jerarquía.

En ese mismo orden de ideas, esta falta de apelación a esos actos administrativos del alcalde debe interpretarse sin perjuicio de la importancia que tienen los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que regulan las relaciones entre las distintas entidades territoriales (C.P., art. 288). Por ende, si el alcalde, en ejercicio de la función de restitución de un bien de uso público, y previa evaluación de conveniencia de esta medida, toma una medida en donde el interés del municipio pueda entrar en tensión con un interés departamental o nacional, las autoridades de las entidades territoriales deberán, en virtud de los principios constitucionales consagrados en el artículo 288 de la Carta, en particular el principio de coordinación, intentar resolver el conflicto en cada caso concreto. Esta necesidad de coordinación entre los alcaldes y el gobernador no autoriza, sin embargo, a que la ley establezca una relación jerárquica, en asuntos en donde los alcaldes no actúan como agentes del gobernador.

IX. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE la expresión demandada “y también el de apelación ante el respectivo gobernador” del artículo 132 del Decreto 1355 de 1970.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

(1) Sentencia Corte Constitucional C-535/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(2) Ver, entre otras, las sentencias C-478/92, C-517/92, C-004 de 1993, C-534 de 1996 y C-535 de 1996.

(3) Sentencia C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. Consideración de la Corte C-2-c.

(4) Ver, entre otras, las sentencias C-004 de 1993, C-534 de 1996 y C-535 de 1996.

(5) Sentencia Corte Constitucional C-478/92, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

(6) Sentencia Corte Constitucional C-126/93, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(7) Sentencia C-126 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Consideración de la Corte Nº 2.

(8) Sentencia Corte Constitucional T-565 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz. Consideración segunda de la Corte.

(9) Sentencia Corte Constitucional SU-360 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(10) Sentencia Corte Constitucional SU-360 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico Nº 2.

(11) Sentencia SU-360 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico Nº 2. En el mismo sentido, ver, sentencia T-518 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

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