Sentencia C-644 de agosto 23 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: expediente D-8924.

Magistrada ponente:

Dra. Adriana María Guillen Arango

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011.

Actores: Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo.

Bogotá, D.C., veintitrés de agosto de dos mil doce.

EXTRACTOS: «I. Antecedentes.

1. Texto normativo demandado

Los ciudadanos Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo demandan la inconstitucionalidad de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011. Las disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona son las siguientes:

“LEY 1450 DE 2011

“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”

ART. 60.—Proyectos especiales agropecuarios o forestales. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo:

“ART. 72A.—Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de subsidio integral de tierras, aun cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las unidades agrícolas familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación”.

ART. 61.—Comisión de proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo:

“ART. 72B.—Comisión de proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal. Créase la Comisión de proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado.

La comisión estará integrada por los ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Crédito Público, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo, el director del Departamento Nacional de Planeación Nacional y el alto consejero(a) para la gestión pública y privada de la Presidencia de la República. El gerente del Incoder ejercerá la secretaría técnica.

Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los criterios para la aprobación de los proyectos y para la autorización de los actos y contratos sometidos a consideración de la comisión, incluyendo la generación de inversión y empleo, su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentación respectiva será expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobación de la presente ley.

Al considerar los proyectos, la comisión dará preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores. Las solicitudes que se presenten a consideración de la comisión, deberán incluir la descripción del proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la identificación precisa de los predios para los cuales se solicita la autorización.

En caso de terminación o liquidación anticipada de cualquier proyecto que haya implicado el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios y/o beneficiarios del subsidio tendrán la primera opción para recuperar la propiedad del predio aportado.

PAR. 1º—En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10 UAF los proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerirán autorización ni aprobación por parte de la comisión, pero esta será informada sobre el proyecto a realizar con su descripción y sobre las transacciones, con la identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarán.

PAR. 2º—El término mínimo del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 22 de la Ley 160 de 1994 y la condición resolutoria de que trata el artículo 25 de la misma ley, no serán aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal”.

ART. 62.—Modifíquese el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así:

“ART. 83.—Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las zonas de desarrollo empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el consejo directivo del Incoder, de acuerdo con la reglamentación del Gobierno Nacional.

Tal autorización se hará efectiva previa presentación y aprobación del proyecto a desarrollar en los terrenos baldíos y mediante contrato celebrado con el Instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dará lugar a la reversión de la autorización de los terrenos baldíos.

La autorización para el aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a través de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expedirá el Gobierno Nacional.

(...).

II. Consideraciones.

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 —numeral 4º del artículo 241 de la Constitución—.

2. Cargos de inconstitucionalidad y problema jurídico-constitucional.

La Corte se pronunciará en relación con los siguientes cargos, estructurados de la siguiente manera:

— Vulneración de los artículos 60 y 64 de la Constitución Política: ¿Desconocen el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios —Constitución, artículos 60 y 64—, las disposiciones legales de los artículos 60, 61 y 62 demandados que: i) autorizan la venta o aporte —en cualquier tiempo— de tierras originalmente baldías adjudicadas por el Estado o adquiridas mediante subsidio integral en extensión superior a una Unidad Agrícola Familiar (en adelante UAF), para a partir de tales enajenaciones consolidar propiedades de gran extensión en las cuales se adelanten proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal? ii) autorizan el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en grandes extensiones ubicados en zonas de desarrollo empresarial a personas naturales o jurídicas —nacionales o extranjeras— reconocidas por la administración como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal?

— Vulneración del artículo 65 de la Constitución Política. ¿Vulnera el mandato constitucional de especial protección del Estado a la producción de alimentos —Constitución, art 65—, las disposiciones legales contenidas en los artículos demandados que levantan las restricciones a enajenaciones de tierras originalmente baldías o adquiridas con subsidios integrales, que hacen posible la consolidación de propiedades superiores a las extensiones de las UAF respectivas y que permiten el uso y aprovechamiento de baldíos por empresas especiales del sector?

— Vulneración del artículo 150, numeral 18 de la Constitución Política. ¿Desconoce la reserva legislativa prevista para dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de baldíos —Constitución, art 150, num. 18—, la disposición legal del artículo 62 demandado que, al ocuparse de regular el uso y aprovechamiento de bienes baldíos en zonas de desarrollo empresarial, sólo establece pautas generales acerca de las condiciones y formas de hacer posible tal uso y aprovechamiento?

Para atender los problemas jurídicos planteados, la Corte desarrollará previamente los siguientes aspectos:

En primer término, traerá a colación una breve reseña histórica de la legislación de tierras y propiedad agraria en Colombia, con énfasis en las últimas leyes que en el siglo XX marcaron los principales hitos normativos sobre la materia (1). Posteriormente, presentará lo señalado por la jurisprudencia sobre el trato ofrecido por el Estado desde la legislación, tanto a la propiedad agraria, como a la población campesina, en orden a develar las tendencias que han existido en el Derecho y reconocer cuáles han sido los resultados alcanzados con tales medidas normativas (2).

Enseguida, para el análisis sobre el alcance de los preceptos constitucionales que se consideran vulnerados por los demandantes, serán reconocidos los ejes articuladores del orden económico constitucional, desde los cuales se comprenderá el significado de los artículos 64, 65 y 150-18 de la Constitución Política. Con el estudio anterior, serán reconocidos los ingredientes normativos constitucionales desde los cuales se analicen los cargos formulados en la demanda y destacados por la Corte Constitucional (3).

Como parte de lo anterior, pero en tanto herramienta de aplicación de la justicia constitucional, se analizará especialmente el principio de progresividad y no regresividad que se aplica sobre los DESC. Y desde allí, se retomará en especial el test que la jurisprudencia de esta Corporación ha ido decantando para valorar las medidas que desarrollan y modifican esa tipología de derechos, dentro de ellos los artículos 64 y 65 constitucionales. Esto porque así lo determinan los contenidos normativos de los artículos 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, con relación a lo previsto en la Ley 160 de 1994 (4).

Con base en los anteriores elementos, serán(sic) abordarán los problemas jurídicos del caso (5 ).

3. Breves antecedentes históricos sobre la propiedad agraria, las leyes que lo acompañan y la protección de los campesinos.

La “historia del campo” en Colombia, ha girado sustancialmente en torno de la propiedad de la tierra, es decir, respecto de los derechos que surgen de los diferentes modos en que los ciudadanos se vinculan con ella. Esta circunstancia se evidencia a partir de la documentación que registra la evolución de la propiedad desde el descubrimiento, la conquista y la colonia, hasta los primeros decenios de la vida republicana. Es así como la característica común es la discusión repetida frente a temas tales como su adquisición, posesión y titulación, o como se plantearía en términos de la doctrina civil clásica, cuestiones de título y modo.

Desde la Colonia hasta bien entrada la República, como manifestación viva de la fisiocracia criolla, la riqueza estaba en la tierra bien para cultivar o explotar, otorgando menor importancia a aquella destinada a la construcción y a la vida urbana. De allí que en esta relación no haya distingos normativos sustanciales y se trate más bien de un recuento común, bajo fórmulas de organización política diversas (3.1.)

Otra es la historia del campesino y su relación con la tierra, la cual se encuentra sustancialmente asociada a la idea del Estado interventor, animado ideológicamente por la social democracia que apenas se introdujo en el constitucionalismo en las primeras décadas del siglo XX y que, a tono con tales tendencias, se vino a introducir formalmente en el derecho colombiano con la Reforma Constitucional de 1936 y con su desarrollo legal previsto en la Ley 200 de ese año y posteriormente en la Ley 135 de 1961 (3.2.).

3.1. Síntesis de la evolución histórica de la propiedad de la tierra.

La concentración de la propiedad ha sido un fenómeno recurrente en nuestra historia reciente y tiene su origen en los sistemas de distribución y apropiación establecidos por España a continuación del descubrimiento a pesar de los muchos intentos realizados por modificar este modelo de tenencia.

Así, la adquisición de la tierra sólo fue posible en los años de la conquista, la colonia y los primeros de vida independiente, por un acto de enajenación del Estado ejecutado con la plenitud de las formas señaladas por las leyes que según el momento histórico regían sobre el particular. Precisamente, sobre estos modelos la sala de negocios generales de la Corte Suprema de Justicia realizó uno de los más valiosos estudios jurisprudenciales a través de sentencia del año 1942, magistrado ponente Aníbal Cardoso Gaitán(6), de la cual se extracta a manera de resumen algunos de los hechos históricos que se presentan a continuación.

Pues bien, esta providencia detalla como por regla general, los reyes de España no solían desprenderse del dominio de sus tierras en América sino bajo la condición de ser explotados económicamente. Así, en la América española imperó la simple posesión material ejercida sin título previo de adjudicación otorgado en repartimiento, merced, venta o composición, práctica conocida como “usurpación dolosa” que consistía en la detentación indebida de la tierra, forma que no llegó a constituir nuca, por sí sola, título de propiedad particular(7).

De este modo se reitera la tesis de que conforme a la legislación indiana ni la ocupación de hecho ni la llamada “ocupación a título de justa prescripción” constituyeron por sí solos títulos de dominio particular sobre la tierra y, como ese principio, según lo reconoce el fallo antes citado, continúo rigiendo durante los primeros cincuenta años de la vida republicana. De esta forma, quienes en aquella época poseyeron a título de justa prescripción o simplemente ocuparon de hecho un determinado predio sin legalizar tal “status” jurídico, no adquirieron derecho de propiedad en los términos impuestos por la ley regente en las distintas épocas.

En principio, la adquisición de tierras se realizaba a través de Capitulaciones otorgadas por el Soberano a los descubridores y conquistadores y, mediante los repartimientos entre aquellos y los fundadores. Las tierras de labor se repartían fuera del circuito del poblado, de sus plazas, solares y ejidos, y podían serlo por peonías y caballerías de forma que si la tierra no se trabajaba, se perdía del repartimiento y, en cambio, mediante su cultivo tales predios podían entrar a formar parte del patrimonio particular; posteriormente la ordenanza de Felipe II de 1563 resultó importante porque por primera vez se consagró la intervención de una autoridad pública en la adjudicación de tierras y en la expedición de despachos que era la fuente formal de las primeras adquisiciones privadas de tierras de la Colonia; le siguieron las cédulas de Pardo de 1591 —dadas especialmente para su vigencia en el Nuevo Reino de Granada—, el Código de Leyes para la Indias de 1680, la Cédula de San Lorenzo de 1754, la de San Idelfonso de 1780, la Ley de 11 de octubre de 1821, la Ley de 1843, la Ley 70 de 1886 y el Código Fiscal Nacional de 1873, de forma que en todas ellas se señalaron las formas y oportunidades para constituir propiedad. Así las cosas, las ocupaciones de hecho fueron toleradas por las leyes de Indias —primero— y por La República —después— bajo la condición de que en unos plazos determinados se legalizaran mediante la expedición del correspondiente título de propiedad por parte del Estado(8).

Para algunos historiadores el primer intento de modificar la estructura agraria se empezó a gestar en el año de 1819, en razón a las luchas de independencia en la cual muchos españoles perdieron sus propiedades, se confiscaron fundos de la Corona española y a los criollos seguidores del rey, razón por la cual las tierras pasaron de nuevo a manos del Estado para ser adjudicadas en primera instancia, a miembros de los ejércitos patriotas. Sin embargo, instituciones como la amortización de bienes de “manos muertas” como figura de origen feudal consistente en la asignación de extensas propiedades al clero y a cierta aristocracia, continuó participando en el proceso de acumulación de la propiedad, a despecho de la formación de numerosos grupos de población marginada y empobrecida(9).

La tranquilidad latifundista también fue perturbada por la aparición del café como producto de primer orden en las exportaciones, aspecto que favoreció la colonización de la zona cafetera central del país y que fue el origen de la modalidad de trabajo rural denominada aparcería, a través de la cual el campesino arrendaba la tierra y dejaba la mayor parte de su producción al propietario de la misma a cambio de un pago en especie (arriendo) o salario inferior al corriente. Sin embargo, debido a la presión campesina que reclamaba mejores salarios y acceso a la tierra que cultivaba, se empezó a desconocer el derecho de dominio a sus arrendadores, con fundamento en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 1926, según la cual quien se consideraba con derechos sobre una zona rural debía estar en capacidad de demostrar jurídicamente un título original que probará que dicho territorio había dejado de pertenecer al Estado (prueba diabólica del dominio)(10).

Dicha presión se reflejó en la Ley 74 de 1926, en la cual se exigió a los propietarios la prueba judicial de los títulos de propiedad, de una parte. De otra, se fijó un procedimiento para el avalúo de mejoras introducidas por los campesinos en caso de que fuesen lanzados. Pero además, por primera vez se facultó al Estado la expropiación de tierras con destino a la parcelación, obligándose la Nación a consignar el valor total de la tierra al momento de ésta, práctica que llegó a superar las posibilidades fiscales del Estado.

Este fenómeno —el deseo de los aparceros de tener dominio sobre las tierras que trabajaba—, llevó al Estado a promover la colonización de diversas zonas marginadas y despobladas del país entre otras Caquetá, Arauca, Urabá, Putumayo, Vichada. Grandes terrenos inexplotados fueron ocupados por colonos que no reconocían propiedad diferente a la suya y que consideraron esas tierras como baldías. Esta situación dio origen a grandes enfrentamientos agravados por las deficiencias en la alinderación y mensura de las adjudicaciones realizadas en aquella época. Tales conflictos se extendieron a casi todo el sector rural asalariado que buscaba mejores condiciones de vida.

Durante ese período se produjeron los levantamientos indígenas acaudillados por Quintín Lame (Cauca 1916), las huelgas de los trabajadores en las bananeras (Magdalena 1928), la fundación de las ligas campesinas (Tolima y Sumapaz). Comenzaba así el movimiento campesino que con independencia de sus resultados(11), sirvió de base para la gestación del cambio de enfoque, desde el derecho objetivo, de la ordenación del campo en Colombia.

3.2. Los derechos personales en torno del campo: campesinos y producción alimentaria. El enfoque del Estado interventor.

Las transformaciones sociales que tuvieron lugar en Europa y que antecedieron el cambio constitucional que se produjo entre la segunda y la cuarta década del siglo XX influyeron también el Estado colombiano, fenómeno que se materializó en la llamada Revolución en Marcha, auspiciada por el gobierno de Alfonso López Pumarejo y la reforma constitucional introducida en 1936. Con ella, a más de otros elementos, se insertó en la disposición relativa al derecho de propiedad, la figura de la “función social de la propiedad”(12) que imprimió en la Constitución la consigna de que la propiedad debe servir no sólo al interés privado de su dueño o titular, sino también a los intereses sociales, en especial de los campesinos(13). En caso de no cumplirse con estas premisas, resultaba admisible la aplicación de medidas extremas como las expropiatorias(14).

Dicha noción, sirvió de base para expedir la muy anhelada y reclamada reforma agraria, desarrollada a través de la Ley 200 de 1936, cuyo lema de difusión fue el de la “tierra es para quien la trabaja”. Mediante esta ley se pretendió asegurar la propiedad en favor de los colonos que trabajaban la tierra y obligar una mejor explotación de la propiedad privada por parte de sus dueños. Lo anterior operaba mediante la expropiación de la tierra inexplotada durante 10 años consecutivos y la prescripción adquisitiva agraria del campesino, a partir del reconocimiento del dominio al ocupante de buena fe, que hubiese trabajado la tierra durante cinco (5) años, bajo la presunción de que se trataba de un terreno baldío.

La reacción a la Ley 200 no tardó en presentarse. Los propietarios que se vieron ante la posibilidad de perder sus tierras, iniciaron desalojos masivos de campesinos amparados en acciones posesorias y lanzamientos, también previstos por la ley. Estos hechos dieron paso a la reforma introducida por la Ley 100 de 1944, con la cual se declaró de conveniencia nacional del sistema de aparecía, de forma que volvió a abundar la mano de obra barata para trabajar las fincas que por efectos de la Ley 200 de 1936, habían disminuido su producción. Con esta ley, se persiguió el acercamiento entre propietarios y arrendatarios, consagrándose en Colombia de manera oficial el mencionado sistema, consistente en que el Estado compraba tierra de propiedad de particulares y la vendía a los campesinos en forma de parcelas a través de un mecanismo de subsidios. Así mismo, se crearon una serie de instrumentos que tenían por finalidad aumentar la producción de alimentos, como incentivos de orden fiscal y exenciones para la importación de maquinaria agrícola.

Con todo, ninguna de las anteriores medidas logró en definitiva que se mejoraran las precarias condiciones de la clase campesina, lo cual determinó un fenómeno de éxodo a las ciudades, con lo cual no sólo aumentaron las dificultades de los sectores urbanos, sino que adicionalmente se produjo una seria caída de la producción rural. De esta manera, al finalizar la década de los cincuenta el mayor reto consistía en enfrentar la necesidad de modernizar la producción rural y devolver el campesino al campo.

Dos hechos políticos facilitaron esta iniciativa, la formalización del Frente Nacional y la necesidad de un cambio estructural en el manejo de la tierra consignado en el Acta de Bogotá de 1960(15). El interés sin embargo, no parecía estar tanto en clave del campesino pero sí de mejorar la producción alimentaria(16).

En este contexto, fue que se aprobó en diciembre de 1961 la Ley 135 de 1961 conocida como la “Reforma social agraria”, modificada posteriormente por las leyes 1ª de 1968 y 4ª de 1973. Dicha ley definió aspectos trascendentales para el estudio que hoy corresponde realizar a la Corte Constitucional: 1. La aparcería, 2. el régimen de baldíos y 3. Las relaciones entre propiedad y producción, además de crear un organismo encargado de la política agraria, el Incora(17).

Conviene destacar por la Corte Constitucional que, desde ese entonces, se discutía sobre el tipo de organización social y económica que era necesaria y más conveniente para el campo(18). La Ley 135 de 1961 pues, optó por un modelo intermedio a partir de la definición de una unidad agrícola familiar (UAF), dirigida a limitar aspectos como la concentración de la tierra en grandes latifundios, pero también a desarrollar la vida agrícola de una familia campesina a partir de su vinculación social a la tierra, esto es, la posibilidad de vivir en ella —habitarla—, obtener de ésta ingresos adecuados para su sostenimiento y el pago de deudas originadas en la compra de las tierras por el sistema de subsidio o la adecuación de las mismas, el acompañamiento técnico y asistencia para asegurar su productividad y la comercialización de productos derivados de ella. Lo anterior favorecido por los sistemas de aparcería y adjudicación de baldíos, por encima del sistema de “asalariados rurales” de grandes latifundios(19). En todo caso las UAF se convirtieron en base fundamental para la asignación de la tierra, no obstante la previsión de específicas excepciones(20).

Así mismo, la regla general establecía que la adjudicación de baldíos sólo procedía en favor de personas naturales. Con todo, teniendo en cuenta el propósito de desarrollo agropecuario que animaba intensamente esta reforma, fueron contempladas excepciones que facilitaron no sólo el acceso a la tierra de las sociedades y personas jurídicas en general, sino también la acumulación de tierras en extensiones mucho mayores que las UAF, así como el uso de diversos instrumentos, que comprendían además de la futura adjudicación según la explotación económica efectuada, la celebración de contratos de otra naturaleza destinados sólo a habilitar en el beneficiario tan sólo el usufructo(21).

Ahora bien, como quiera que todas las limitaciones podían ser burladas si una misma persona natural o jurídica tenía la posibilidad de obtener varias adjudicaciones, se establecieron igualmente prohibiciones para frenar la concentración de la tierra(22).

Estas y otras dificultades se detectaron hacia 1968, cuando se dictó la Ley 1ª de ese año, cuyo objetivo consistió en fortalecer los mecanismos institucionales para cumplir con los objetivos de la reforma agraria de 1960. Sin embargo, pocos años después, con ocasión de diversos acuerdos partidistas en alianza con los terratenientes (Pactos de Chicoral), se expidió la Ley 4ª de 1973, que significó a juicio de los analistas un retroceso en los avances alcanzados, al estimular en lugar de la redistribución de tierras, el fomento de la colonización, así como del acceso a la tierra a través de las negociaciones directas, al mismo tiempo que los propietarios de la tierra deberían pagar una mayor tributación a partir del establecimiento de la renta presuntiva agrícola, como forma de incentivar el uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva. Como consecuencia, no se adelantaron expropiaciones, de modo que la actividad del Incora se redujo sustancialmente. Se dictó también la Ley 6ª de 1975, que estimuló los contratos de aparecería. De tal suerte, se aprecia cómo esta legislación facilitó que en los años 70 el proceso de redistribución de la tierra no sólo se estancara sino que adicionalmente supusiera una mayor acumulación que la preexistente. La actividad del Incora se reanimó en el año 1982, con motivo de la Ley 35 de ese año, conocida también como Ley de Amnistía, donde esa entidad fue encargada de la dotación de tierras y provisión de otros servicios a las personas indultadas. Finalmente a finales de la década, se profirió la Ley 30 de 1988 que en términos generales fijaba como lineamientos, lograr una acción más coordinada de las instituciones gubernamentales, elevar el nivel de vida de la población campesina, simplificar los trámites para la adquisición y dotación de tierras eliminando la calificación de las tierras, a más de proveer una mayor cantidad de recursos al Incora para el desarrollo de los programas de su competencia(23).

Es en el anterior contexto que tiene lugar la Constitución de 1991 y con ella la expedición de la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Esta ley cuyos contenidos pertinentes a los efectos de esta sentencia serán analizados adelante, respondía conforme lo manifestó el legislador(24) al interés de desarrollar los cánones de la Carta de 1991, al tiempo que corregir las dificultades que se presentaron con la aplicación de la normatividad agraria precedente, en particular la contenida en la Ley 135 de 1961.

De allí que en términos generales estimulara sustancialmente los procesos de adquisición, pero con las correcciones y modificaciones que se estimaron procedentes. Así, se favoreció el sistema de subsidios de un 70% del valor de la UAF y amortización del crédito restante a un plazo no inferior de 12 años. De este modo, la decisión de compra de predios a los campesinos operó mediante la venta directa por parte de los propietarios, con el fin dinamizar el mercado de tierras. A su turno, durante la redacción del proyecto, se estimó que resultaba excesiva la adjudicación de unidades agrícolas en una extensión de 450 hectáreas, toda vez que dicha extensión no consultaba las características agrológicas y topográficas que determinaran razonablemente, en cada caso, la superficie real requerida para lograr una explotación rentable. Sobre este punto en el proyecto de ley se consideró necesario tener en cuenta que la tecnología disponible permitía modificar las condiciones de los suelos, de manera que se contempló la incorporación de estos mejoramientos para potenciar el uso productivo y evitar la concentración ociosa. En ese orden, la UAF, se definió no a partir de una extensión sino a partir de la calidad de la tierra.

Pero además, para prevenir la concentración de la propiedad rural, se eliminó la modalidad prevista desde la misma Ley 135 de 1961, de permitir la adjudicación de baldíos sin ocupación previa. Es así como se puso en pie de igualdad a las sociedades comerciales y a los demás adjudicatarios posibles de tierras baldías, al exigirle a las primeras, que eran las beneficiarias de dicha modalidad, los mismos requisitos exigidos a las personas naturales, esto es, explotación efectiva de las dos terceras partes de la superficie solicitada en adjudicación. Para tales efectos, se contempló la celebración de un contrato de explotación de baldíos, sólo vencido el cual resultaría procedente la adjudicación, si además se cumplían las exigencias previstas por la ley.

Con respecto a los sujetos de titulación de baldíos, además de los tradicionales, esto es, los campesinos pobres y las sociedades interesadas en ampliar la frontera agrícola a través de inversiones de capital, la ley reincorporó a las sociedades de personas (colectivas o limitadas) como estaba consignado en la Ley 30 de 1988, así como a las fundaciones sin ánimo de lucro que prestaran servicio reconocido por la ley o beneficio social.

Igualmente y con relación a las tierras adjudicadas, se destaca cómo a partir de la Ley 160 sólo se permite el dominio o posesión y, por tanto posible adjudicación, de una UAF y no de dos (2) como se encontraba previsto hasta la Ley 135 de 1961. También contempló dicha norma la prohibición de adjudicar tierras a personas naturales o jurídicas que fueran ya propietarias o poseedoras de otro bien rural en el territorio nacional(25). Así mismo, se estimuló el sistema de subsidio integral de reforma agraria que podía cubrir hasta el 100% del valor de la tierra para desarrollar el proyecto productivo agropecuario(26), para lo cual se previó adicionalmente un contrato de operación y funcionamiento por el tiempo de ejecución del proyecto que en todo caso, no podía ser inferior a cinco años(27). El beneficiario del subsidio, en adición, no podía vender o enajenar el bien dentro de los 12 años siguientes al otorgamiento del mismo, con las excepciones de ley y salvo que fuera a favor de otro beneficiario de los programas de reforma agraria(28).

En fin, estas y otras figuras de la ley que se estudiarán con detalle en el momento de efectuar el análisis de constitucionalidad del caso, muestran como las instituciones de la Ley 160 de 1994, se concibieron para garantizar que el esfuerzo que realiza el Estado en identificar y adjudicar tierras baldías (o sea de su propiedad) o de subsidiar su compra, tuviese vocación de permanencia y llegase a campesinos de escasos recursos(29).

Resulta claro de la anterior relación, que ha sido una preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación, muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la violencia también sostenida a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer(30) y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad(31).

De hecho, su situación ha empeorado durante los años de vigencia de la Constitución, con lo cual la deuda del Estado colombiano para con esta población, no puede ser ignorada por los poderes públicos ni desconocida por el juez constitucional en ejercicio de sus competencias. Así lo determina el mandato de supremacía constitucional, desde el cual no pueden ser sólo criterios de validez formal sino además criterios de eficacia y justicia, los que deben ilustrar la comprensión del orden legal y de los problemas jurídicos formulados en el presente asunto.

4. El orden constitucional.

Por los problemas jurídicos del caso y las disposiciones constitucionales sobre las que se formulan, es decir, porque se debe discutir sobre derechos económicos de igualdad de los campesinos, sobre una competencia especial del legislador respecto de ciertos bienes públicos y también sobre seguridad alimentaria, la Corte debe analizar el asunto desde la perspectiva del orden económico constitucional del Estado social de derecho (4.1.), y también, debe precisar de ese orden, la situación del campo como bien jurídico específico protegido por la Constitución, bajo un sistema de derechos sociales y económicos, de libertad, de igualdad, de prestación y de protección (4.2.).

4.1. El orden económico constitucional.

Los interrogantes sobre la constitucionalidad de la sustitución de las medidas legislativas relacionadas con la tierra adjudicada o subsidiada por el Estado de los trabajadores campesinos en tanto sujetos de especial protección, ubica los problemas jurídicos por resolver en el centro de la Constitución económica, esto es, en el terreno de la ordenación económica constitucional del Estado social de derecho (art. 1º), en tanto definición del Estado.

Esta noción se reconocerá, en primer lugar desde el amplio poder de configuración normativa que se reconoce en cabeza del Legislador y la noción de relativa neutralidad de la Constitución económica (C.P., arts. 1º, 3º, 133, 150, num. 18), como manifestación procedimental del principio democrático representativo que resulta necesario y preeminente como poder constitucional para decantar el orden político, económico y social justo (preámbulo y C.P., art. 2º) (4.1.1.). Pero también se aprecia en sus manifestaciones sustanciales o de democracia material, que dispone los límites que define el marco económico público y privado que debe respetarse por la ley y los poderes públicos (4.1.2). Por lo anterior, también se analizarán las herramientas de juzgamiento que ha ido perfilando la jurisprudencia constitucional, de las medidas legales por las cuales el legislador configura la ordenación de la actividad económica, con referencia puntual a las que definen los derechos sociales en cuestión en los artículos 64 y 65 de la Constitución (4.1.3.).

4.1.1. La reserva de ley y la relativa neutralidad de la Constitución económica.

En el Estado constitucional de derecho, desde la supremacía constitucional y su fuerza normativa sobre la actuación del Estado y de los particulares (C.P., arts. 6º, 95), el legislador sigue cumpliendo un papel esencial en el desarrollo prácticamente de todos los ingredientes dogmáticos de la Constitución en general(32).

Lo anterior responde a razones de carácter filosófico, por el significado que en el Estado constitucional posee el principio democrático en cuanto tal; pero también responde a una fisonomía y a unas determinadas condiciones de existencia y funcionamiento. Todos estos elementos de la configuración constitucional del Congreso de la República como cuerpo legislativo, le otorgan la legitimidad, capacidad y competencia de ser el poder llamado por excelencia a desarrollar la Constitución, con menor o mayor poder de configuración normativa. Así lo determina su composición, número y diversidad de origen, la estructura bicameral, articulación como democracia de partidos y movimientos políticos, sujeción a procedimientos públicos.

Este abanico amplio de atribuciones ha sido analizado a partir de dos categorías: Una, la del poder de configuración legislativa genérica, vinculada a ese origen marcadamente democrático, por el cual la regulación de todos aquellos asuntos i) no disciplinados específicamente por la Constitución o ii) no atribuidos de manera particular a una autoridad u órgano específico, se encuentra comprendido por la competencia general del Congreso. Esta manifestación se ha conocido en la jurisprudencia constitucional bajo la expresión cláusula general de competencia(33).

La segunda forma, ahora específica y vinculada a decisiones constituyentes precisas, indica que le corresponde al Congreso regular aquellas materias expresamente asignadas a la ley por disposiciones constitucionales particulares o por alguno de los numerales del artículo 150 de la Carta. Esta expresión de la adscripción de competencias al Congreso ha sido usualmente descrita bajo las expresiones: reserva legal, reserva de ley o reserva legislativa. En ella se ha distinguido, a su vez, una reserva legal ordinaria y una reserva legal especial, según el trámite de adopción de la ley correspondiente, sea el propio de la legislación ordinaria o se requieran procedimientos especiales que incorporen, por ejemplo, niveles de consenso más amplio o límites temporales para la adopción de la regulación(34).

Cabría además distinguir una reserva legal sin prohibición de delegación y una reserva legal con tal prohibición(35).

Estas consideraciones en asuntos económicos resultan aún más claras, tanto por las características de la realidad o realidades económicas, su naturaleza dinámica, volátil, en parte impredecible, interdependiente, como por la necesidad de imprimir representación pluralista en las discusiones y decisiones, dados los diferentes intereses y derechos comprometidos. En materias económicas destinadas a desarrollar la noción de Estado que diseña la Constitución, le corresponde entonces al legislador la concreción de los alcances de los derechos y libertades económicas, de las instituciones de intervención, la fijación de las políticas propuestas o el establecimiento de las reglas generales para el ejercicio y funcionamiento de unas y otras, además de toda la intervención para la distribución de la riqueza, la realización de los Derechos sociales, de los fines de mejora en la calidad de vida, prosperidad y bienestar (C.P., arts. 2º, 334).

Bajo tales consideraciones se ha sostenido por esta Corte desde el principio de su jurisprudencia(36) que lo diseñado por el Constituyente como orden económico constitucional es ante todo un mandato de configuración legislativa y que por lo tanto la Constitución es neutra desde el punto de vista de la fijación de modelos económicos, pues dicha tarea le corresponde establecerla a la ley. Lo anterior se ha reconocido así, porque es el Congreso de la República como Corporación Pública y como poder legislativo, cuya configuración constitucional favorece el debate equilibrado de mayorías y minorías, la deliberación pluralista, el foro idóneo para establecer las definiciones que cada sector e imponer, según sus exigencias, los aspectos de coyuntura o estructura que determine la situación económica por atender.

Con todo, es necesario precisar que el amplio poder de configuración legislativa y desde allí, la llamada neutralidad económica constitucional no responde a una degradación de la supremacía de la Constitución, menos aún en un área tan sensible para la vida del Estado y la sociedad, por la que se declina a favor del legislador y de la decisión enteramente disponible como legibus solutus. No. La neutralidad económica constitucional confiere al legislador el poder de decantar la mejor opción de orden económico justo del preámbulo constitucional y demás bienes constitucionales llamados a ser protegidos, pues así lo determina la pluralidad que lo caracteriza, su legitimidad democrático-electoral, el procedimiento público de deliberación y decisión al que está sujeto. Fórmulas que racionalmente aseguran las más amplias garantías para articular con medidas de intervención de todo orden, los bienes constitucionales en juego, la solución de los conflictos, la protección efectiva de los ámbitos iusfundamentales existentes (C.P., arts. 26, 58, 61, 333) y los derechos prestacionales o de igualdad económica (C.P., arts. 43, 46, 47, 48, 53, 60, 64, 65, 66).

En materia económica, al legislador le corresponde la delimitación de los derechos y libertades económicas, de las instituciones de intervención, de las reglas generales para el ejercicio y funcionamiento de unas y otras, de los objetivos, finalidades, principios y controles necesarios para que las políticas diseñadas alcancen los resultados esperados. No es por eso superfluo el detalle con que el constituyente introdujo tales competencias al legislador; es así como el artículo 150 de la Carta arroja un variado catálogo de funciones para actuar a través de las leyes sobre: libertades económicas (art. 150, num. 21) conforme con lo previsto en el mandato general de intervención del Estado en la economía como poder ordenador (art. 334); sobre los servicios públicos (art. 150, num. 23) como desarrollo de los derechos a la salud y saneamiento básico, a la seguridad social, a la educación (arts. 48, 49, 67) y, especialmente, cuando se trata de los servicios públicos domiciliarios (3365, 366); llamado también a regular los derechos de propiedad común (arts. 58) a través de la reforma de los códigos (1º), así como la propiedad intelectual (arts. 61 y 150, num 24), el régimen de baldíos (num 18) y los deberes específicos de intervención en materia agraria y en derechos de los campesinos (C.P., arts. 64, 65, 66). Garante último del procedimiento constitucional de las medidas de carácter macroeconómico, como es la vocación de los planes de desarrollo, los presupuestos y las políticas de internacionalización de las relaciones económicas (C.P., arts. 150 nums. 3º, 11, 12 y 16, y arts. 341, 346, 189, num. 1º, 341, 346 y 226). Esto además de las normas generales sobre la ordenación del crédito público, la deuda, el comercio exterior, el sector financiero, los salarios públicos (num. 19), o para el ejercicio de las funciones autónomas de la Banca Central (C.P., art. 150 num. 22, conc. arts. 371 y 372).

Es decir, en el orden económico del Estado social de derecho, dispuesto por la Constitución, se reconoce en el legislador un amplio poder de configuración normativa, porque así lo imponen las exigencias propias de los asuntos económicos por su inestabilidad y dinamismo, pero también, porque a través suyo es razonable concretar la más completa realización de los bienes constitucionales de carácter liberal, social y ambiental dispuestos, como conclusión que se obtiene de la aplicación de los ingredientes procedimentales de democracia.

4.1.2. Los límites materiales al poder de configuración legislativa.

La democracia procedimental como fundamento del constitucionalismo moderno y hoy dimensión esencial para el desarrollo de las Constituciones y los tratados internacionales de todo orden está, como ocurre quizás con la totalidad de las instituciones del Estado constitucional, sometida a unos límites materiales(37). Por tanto, no obstante el amplio poder de configuración legislativa reconocido en cabeza del Legislador, esta atribución constitucional se sujeta al marco amplio pero al mismo tiempo nítido de imperativos que como principios, derechos y competencias, introducen el valor de la democracia sustancial.

La diversidad y multiplicidad de preceptos que puede involucrar la Constitución en su ordenación económica, pueden ser reagrupados, en torno de tres principios fundamentales, a saber: la igualdad material propia del Estado social de derecho (4.1.2.1.); el régimen de protección de las libertades y derechos económicos de la empresa como base del desarrollo y de la libre competencia económica como derecho de todos (4.1.2.2.); y la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas (4.1.2.3.):

4.1.2.1. Igualdad material. Principio de progresividad de los derechos sociales y económicos.

La consagración del Estado social de derecho como noción, no obstante su complejidad, puede reconocerse en sus señas de identidad como el tipo de Estado que busca dentro de sus finalidades principales alcanzar la libertad fáctica y, en ese sentido, crear condiciones de igualdad material que aseguren a todos los asociados el ejercicio efectivo de sus libertades y derechos.

De allí la importancia que adquieren en esta noción las diversas manifestaciones del principio de igualdad -formal, material, de trato- y de los derechos sociales —DESC(38), capítulo II, título II C.P., PIDESC, Protocolo de San Salvador(39) —. Así, como parte de estos elementos las funciones atribuidas al Estado a través de diversas cláusulas de intervención en la economía, para disminuir las desigualdades y asegurar condiciones de dignidad humana, en particular para quienes por su situación de debilidad manifiesta no pueden alcanzarla directamente. La construcción de la igualdad material del Estado social de derecho desde las desigualdades y los ámbitos que no deben o no pueden ser resueltos por el mercado, son ciertamente un imperativo que se debe construir de manera progresiva.

Así se dispone desde la cláusula general de intervención del Estado como director de la economía (art. 334), pero así también se contempla en la estructura normativa de los derechos sociales (arts. 43, 46, 47, 48, 49, 60, 64, 66, por ejemplo) y desde la forma en que son reconocidos por el derecho internacional de los derechos humanos que vincula al Estado colombiano (Pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales, art. 2.1, Convención Americana de Derechos Humanos, art. 26 y Protocolo de San Salvador, adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, art. 1º).

A modo de asegurar que los derechos sociales como derechos de configuración legislativa vayan cumpliendo el objetivo de igualdad material y acceso a los bienes y servicios básicos, como formas de hacer efectivas las libertades de los sujetos, es que se ha ido consolidando el significado y razón de ser del principio de progresividad, en particular con relación a los derechos sociales. Por esto, es que esta Corte ha considerado desde el año 2000(40), el principio de la progresividad y no regresividad de tales derechos, como un elemento integrante del parámetro de control de constitucionalidad, siguiendo para ello dos argumentos de forma alternativa. El primero, según el cual dicho principio integra el bloque de constitucionalidad en sentido amplio, por mandato del inciso 2º del artículo 93 Superior, que opera como un dispositivo amplificador de la protección debida a los derechos sociales contenidos en la Constitución(41). Y el segundo, según el cual dicho principio cualifica el tipo de obligaciones que adquieren las autoridades públicas del Estado Social de Derecho, cuya nota definitoria es el reconocimiento no retórico de la importancia constitucional, la fundamentalidad y la existencia de garantías propias de los llamados derechos sociales(42).

El contenido normativo básico del principio de progresividad de los derechos sociales es la obligación que pesa sobre el Estado de “adoptar medidas, hasta el máximo de los recursos disponibles, a fin de lograr la plena efectividad de los derechos sociales.” (art. 1º Protocolo de San Salvador adicional a la CADH, art. 2.1 PIDESC).

A partir de este mandato, la jurisprudencia constitucional, por un lado, ha caracterizado el principio de progresividad a partir de dos facetas o “dos contenidos complementarios”: la gradualidad y el progreso en sentido estricto. Gradualidad, en el sentido en que “la plena realización de los derechos sociales no podrá lograrse en un corto período de tiempo” y progreso, en el sentido “de la obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de [tales derechos]”(43). Y por el otro, ha concretado el principio de progresividad en una serie de prescripciones más precisas: obligación de actuar, prohibición de disminuir recursos, prohibición de aumentar costos de acceso, y prohibición de aumentar requisitos, todas vinculantes para el Estado en relación con el goce efectivo de los derechos sociales(44).

En términos más generales, el principio de progresividad ha sido interpretado por esta Corte como un mandato al legislador en el sentido de “erradicar las injusticias presentes”(45), de “corregir las visibles desigualdades sociales” y “estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos”(46). En el mismo sentido, dicho principio también ha sido interpretado como un límite al ejercicio de las competencias del Legislador cuya amplia libertad de configuración en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: “todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático y debe presumirse en principio inconstitucional”(47).

Es que la limitación del principio de progresividad y no regresividad al ejercicio de las competencias normativas del legislador, es un resultado apenas lógico del orden constitucional. Ello en el entendido de que “[d]e la obligación de moverse lo más rápidamente hacia la meta se deriva la prohibición de regresividad”(48).

Esta prohibición no tiene, sin embargo, un carácter absoluto. O sea, que no desconoce el principio de progresividad aquella medida de carácter regresivo que esté justificada de manera suficiente “conforme al principio de proporcionalidad”(49); o cuando las autoridades demuestren “que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo”(50). Por lo cual, “si bien un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, puede ser justificable a través, eso sí, de un control judicial más severo”(51).

En conclusión, la noción de igualdad material que orienta una parte importante de los contenidos económicos de la Constitución, derivada de la noción de Estado social de derecho, se conforma tanto de libertades, derechos y deberes, como de responsabilidades, funciones y competencias para el Estado, así como de garantías para asegurar que la protección específica que se vaya garantizando, sea efectiva, avance o al menos mantenga los mínimos ya asegurados. Ahora bien, de haber regresividad en materia de derechos, la misma debe estar plenamente justificada frente al control constitucional conforme al principio de proporcionalidad.

4.1.2.2. Protección de la propiedad, de la empresa, de la competitividad y el desarrollo sostenible.

La protección de las libertades y derechos económicos, entre ellos, la libre iniciativa, libertad de empresa, competitividad y el desarrollo sostenible constituyen principio articulador del orden económico constitucional, por cuanto la Carta confía al Estado el desarrollo de la vida económica y dentro de ella ofrece un papel protagónico a la empresa y a las libertades y derechos económicos de los particulares. Todo ello como seña de identidad de un sistema económico de mercado, intervenido en todo caso, con mayores o menores márgenes de regulación según el tipo de actividad económica, pero instituido desde la Constitución, como pieza esencial del crecimiento y como garantía del bienestar social (C.P., arts. 333, 80, 334).

4.1.2.3. La promoción de la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas.

Un tercer elemento debe ser considerado para analizar la fisonomía constitucional del orden económico dispuesto por la Constitución, es el relacionado con la internacionalización de las relaciones políticas, sociales, económicas y ecológicas. Esta figura no sólo se determina desde el principio consagrado en el preámbulo y el artículo 9º de la Constitución, desde la inserción del Derecho Internacional de los Derechos Humanos a través del bloque de constitucionalidad y del Estatuto de Roma, sino desde el mandato expreso de su promoción mas sujeto a las bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (art. 226, en concordancia con art. 150, num. 16), y además de igualdad, con relación a los países de América latina y el Caribe (art. 227).

Con todos estos elementos, se introduce al Estado colombiano en un mundo cada vez más global y abierto, proponiendo acuerdos, acogiendo pactos y tendencias de política internacional, negociando tratados, limitando medidas, controlando su aplicación. Y aunque cada poder público conserva la soberanía reconocible en cabeza del Estado (art. 9º), es posible advertir, producto de ellas, que las decisiones adoptadas por el Estado, en particular en asuntos de carácter político y económico, tengan como fuente de ordenación no tanto la iniciativa propiamente dicha del Presidente de la República (C.P., art 189), sino las tendencias que impone la política internacional y las tesis económicas imperantes (C.P., art. 9º, 226, 227).

Esta consideración, empero, no determina ni la pérdida de soberanía ni la sujeción inevitable a decisiones foráneas, pues se impone la fuerza normativa de la propia Constitución, el valor de su principio democrático representativo y también las restricciones decantadas por la jurisprudencia constitucional y las bases de racionalidad dispuestas especialmente para las relaciones internacionales y la aprobación de los tratados —equidad, reciprocidad, igualdad, conveniencia—.

De esta forma, la fuerza normativa proveniente de la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas, en todo caso debe articularse con el conjunto de elementos que integran el orden económico de la Constitución.

4.1.2.4. Conclusiones previas.

De lo anterior se deduce cómo toda intervención en la economía deviene de la reconocida y reiterada neutralidad de la Constitución económica, justificada en las garantías que ofrece la legitimidad democrática, esto es, la elección y pluralidad de los congresistas, así como de los procedimientos para la toma de decisiones, de forma que es legislativo el foro idóneo y facultado por la Constitución para definir el orden justo económico y los elementos que lo integran. Pero este poder naturalmente no se ejerce bajo supuestos de discrecionalidad y libertad de configuración absolutas, pues a estos marcos amplios se imponen ingredientes de rigidez. Estos van desde la asignación de competencias compartidas y procedimientos exigentes, hasta la imposición de principios, objetivos y también de libertades, igualdades y derechos constitucionales prima facie, que en todo caso no pueden ser desconocidos.

En ese orden, las modificaciones de orden económico no deben ser en principio regresivas en cuanto a la protección o reconocimiento de derechos, salvo que, el grado de regresividad que puede proponerse, esté precedido de una justificación incontrovertible a la luz de los derechos y principios.

4.2. El “campo” como bien jurídico especialmente protegido por la Constitución.

La jurisprudencia constitucional, ha ido reconociendo a través de los casos objetivos y concretos, las características específicas que posee el campo como bien jurídico de especial protección constitucional, tanto desde los imperativos del Estado social de derecho, como desde la óptica del progreso a través de la competitividad y el correcto ejercicio de las libertades económicas. Así, la denominación dada a la expresión “Campo” se entiende para efectos de este estudio como realidad geográfica, regional, humana, cultural y, económica, que por lo mismo está llamada a recibir una especial protección del Estado, por los valores que en sí misma representa. De otra parte, es el campo como conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la población campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados.

Este bien jurídico en tanto tal encuentra protección constitucional a partir de los artículos 60, 64 y 66 C.P. (4.2.1.), 65 (4.2.2.) y 150, numeral 18 de la Carta (4.2.3.), desde los cuales se advierte el valor constitucional específico y privilegiado de la propiedad rural y del campesino propietario (4.2.4.).

4.2.1. La protección constitucional de la propiedad agraria. Artículos 60, 64, 66 como especial construcción del orden económico de la Constitución.

La propiedad es un derecho que el constitucionalismo colombiano desde la primera república liberal ha reconocido(52) con las limitaciones y restricciones propias de su función social y ecológica. Si bien el derecho a la propiedad de la tierra es de carácter universal, la realidad impone obstáculos para garantizarla a todos los conciudadanos, convirtiéndolo en un derecho al cual es posible acceder pero de manera gradual y progresiva. De otra parte debe precisarse que todos aquellos elementos que definen el contenido específico del derecho de propiedad como sus atributos, alcances, disponibilidad plena o restringida, son de libre configuración legislativa.

Más allá del claro enunciado del deber general de promoción del acceso a la propiedad que contempla el artículo 60 superior, es el artículo 64 de la Carta el que contempla como deber del Estado garantizar el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, mandato que no sólo persigue asegurar un título de propiedad sino “mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”, fin al que concurren otros elementos como el acceso a vivienda, tecnología, mercados, asistencia financiera y empresarial con miras a fortalecer su nivel de ingreso e incidir de esta manera en su “calidad de vida”. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha ido decantando el poder normativo de estas disposiciones, su alcance y naturaleza, como pasa a verse a continuación:

En relación con el alcance de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución señaló la Sentencia C-021 de 1994 —a propósito de las medidas de carácter crediticio para la refinanciación de la deuda de los productores del sector agrario— que los derechos contenidos en tales artículos son de carácter programático, así(53):

“(…) Particularmente, los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política tienen el carácter de ordenamientos programáticos, que constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente dar prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo. Concretamente, la Constitución le otorga al manejo del crédito rural un tratamiento privilegiado, que tiene en cuenta las variables que pueden afectar su inversión y oportuna recuperación.

El contenido normativo en cuestión, entraña el diseño de una estrategia global del desarrollo rural que el Constituyente configuró como un cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural”. (subrayado fuera de texto)

Otro tanto se plasmó en la Sentencia C-536 de 1997(54), en la cual esta Corporación se ocupó de determinar si se oponía a la Constitución el inciso 9° del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 que establece que ninguna persona puede adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación y, de otra, que serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar(55). Sobre el punto la Corte indicó lo siguiente:

“La función social que tiene la propiedad, y en especial la rural, obliga a que su tenencia y explotación siempre esté orientada hacia el bienestar de la comunidad; por ello, en materia de acceso a la propiedad se ha privilegiado a los trabajadores agrarios no sólo con el objeto de facilitarles la adquisición de la tierra, sino con el ánimo de procurarles un mejor nivel de vida y de estimular el desarrollo agropecuario y por consiguiente el económico y social del país.

“Las unidades agrícolas familiares, UAF, encajan perfectamente dentro de este propósito, si se tiene en cuenta que están definidas en el artículo 38 de la Ley 160 de 1994 como “la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio (…)”.

En consecuencia, a través de las unidades agrícolas familiares el legislador buscó evitar que la parcelación de la tierra generara la proliferación de minifundios que la hicieran improductiva y que frustraran la realización de los postulados constitucionales relacionados con la producción agrícola y la función social de la propiedad agraria, puesto que los minifundios no le otorgaban la posibilidad al campesinado de obtener excedentes capitalizables dirigidos a mejorar sus condiciones de vida. Y, aunque no se estableció un único camino constitucionalmente impuesto para asegurar el cumplimiento del deber mencionado en el artículo 64, se resaltó la compatibilidad constitucional de aquellas medidas que imponían límites a la negociación de predios rurales con la vocación de protección al campesino.

En este caso, observa la Corte, cómo el programa de intervención en los sectores rurales y agrarios previsto en la Constitución se reconoce aquí por i) la importante función que cumplen las actividades desarrolladas en el campo, ii) la necesidad de asegurar condiciones de igualdad real para el trabajador agrario, iii) la configuración constitucional compleja que prevé, no sólo para asegurar el acceso a la propiedad y otros derechos de los campesinos sino también la protección de los intereses generales. Se encuentra igualmente iv) el carácter programático de los mandatos allí incorporados y, en esa medida, v) la importancia de la ley en la realización, concreción y cumplimiento de la Constitución como fuente normativa de configuración de los derechos constitucionales económicos y sociales de los campesinos.

De igual manera, la Corte en Sentencia C-006 de 2002, nuevamente con ocasión del estudio de disposiciones de la Ley 160 de 1994 que imponen prohibiciones sobre la parcelación de las UAF (Art. 44(56) y 45), retomó el anterior precedente para destacar el valor que la Constitución Política de 1991 “otorga al trabajador del campo y en general al sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social.

Específicamente, los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo”.

Posteriormente, en la Sentencia C-180 de 2005, por la cual se juzgó la constitucionalidad de los preceptos que establecen un régimen diferenciado de subsidios para campesinos pobres e indígenas(57), se estableció en relación con el artículo 64 y siguientes:

“Los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo(58)”.

También se reconoció que de los artículos 58, 60 y 64 se desprende un principio de democratización de la propiedad a favor de trabajadores agrarios y campesinos, con fundamento en el cual es posible el establecimiento de restricciones a la enajenación de predios rurales. Por ello, en la Sentencia C-189 de 2006(59), se retomaron las conclusiones trazadas en la Sentencia C-536 de 1997 antes citada, en la medida en que en este caso ocurría algo semejante a lo que se determinó frente a la prohibición de enajenar bienes adjudicados por el Incora mientras no hubieren transcurridos 15 años después de la primera adjudicación —a menos que dicha transferencia se realizara a favor de campesinos de escasos de recursos—. En ella se señaló “(…) aun cuando las normas en cuestión establecen una prohibición temporal de enajenación, es claro que las mismas no resultan contrarias al núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, pues no sólo mantienen intacto el ejercicio de los atributos de goce y explotación sobre los predios rurales debidamente adjudicados, sino que también propenden por la realización del principio de democratización de la propiedad a favor de trabajadores agrarios y campesinos, previsto —entre otros— en los artículos 58, 60 y 64 del texto superior (…)”. (subraya del texto)

La referencia entonces al artículo 64 superior por la jurisprudencia, ha servido para: (1) calificarlo como un título para la intervención del Estado en la propiedad rural con el propósito de establecer medidas legislativas o administrativas especiales que favorezcan el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios o que limiten la enajenación de los predios rurales ya adjudicados; (2) señalar que constituye una norma de carácter programático que requiere la implementación de medidas legislativas para su realización; y (3) que se trata de un deber constitucional especial cuyo propósito consiste en favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situación de marginación; (4) que el cumplimiento de tal deber no impone un único camino para su cumplimiento; y (5) que al artículo 64 se vincula un derecho constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad.

En este sentido:

• Es posible la segmentación de los atributos de la propiedad agraria para ofrecer un trato diverso a cada uno de ellos sin afectar los ámbitos iusfundamentales del derecho;

• En igual sentido es posible el establecimiento de un régimen especial de ordenación y protección de la propiedad agraria en razón de la calidad de los bienes;

• Tales opciones normativas son posibles como forma de realizar los objetivos del Estado social de derecho, el adecuado funcionamiento de mercado y el ejercicio de las libertades económicas, bajo garantías de libre competencia, en cabeza de los campesinos.

Visto así, no cabe duda que el artículo 64 constitucional, en consonancia con los artículos 60 y 66, contempla una figura constitucional compleja, que ofrece variadas aristas y, en ese orden, puede ser creadora de posiciones jurídicas diferenciables.

O sea, que el derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64 Superior, implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural. Esto quiere decir que el derecho de acceder a la propiedad implica no sólo la activación de derechos reales y personales que deben ser protegidos, sino también la imposición de mandatos que vinculen a las autoridades públicas en el diseño e implementación de estrategias normativas y fácticas para estimular, fomentar e impulsar dicho acceso a la tierra, pero además la permanencia del campesino en ella, su explotación, su participación en la producción de riqueza y en los beneficios del desarrollo. En la medida en que el Estado sólo concentre su propósito y actividad en la producción de la tierra, olvidando su deber constitucional de vincular al campesino en dicho proceso, su actuar se tornará inconstitucional.

En el mismo sentido y sobre la base de que el acceso a la propiedad debe tener al menos las mismas garantías del régimen común (art. 58), las posiciones jurídicas de derecho que se advierten deben ser reconocidas para el trabajador del campo, son:

1. El derecho de los trabajadores agrarios a no ser despojados de su propiedad agraria o impulsados a deshacerse de ella so pretexto de su improductividad, sin ofrecer antes alternativas para tornarlas productivas a través de alianzas o asociaciones, o a cambio de otras alternativas de desarrollo agrícola como, por ejemplo, el desarrollo de zonas de reserva campesina habilitadas a tal efecto;

2. El derecho a que el disfrute de la propiedad no sea afectado sin justificación suficiente y poderosa;

3. El derecho a que el Estado adopte medidas progresivas y no regresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios y el mejoramiento de su calidad de vida y dignidad humana;

4. El derecho que por esta misma vía, además se proteja la seguridad alimentaria.

Todas estas conexiones evidencian que el mandato consagrado en el artículo 64 constitucional impone “una estrategia global”, pues sólo así el campesino —como sujeto de especial protección— mejora sus condiciones de vida. Esto, desde la creación de condiciones de igualdad económica y social, hasta su incorporación a los mercados y sus eficiencias. Dicho de otro modo, se constata una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con la realización de otros derechos suyos.

Por último y como suele suceder con estos derechos que contienen una dimensión programática y de realización progresiva, las normas legales que concretan el deber del Estado de configurar posiciones jurídicas definitivas de derecho para sus titulares, deben fijar parámetros de control de constitucionalidad de las reformas que los modifiquen y afecten. En este sentido, esta Corporación considera necesario afirmar, coincidiendo con varias de las intervenciones ciudadanas, que la prohibición de adopción de medidas regresivas hace parte del contenido constitucionalmente protegido, conforme lo dispuesto en la Constitución y también en la ley que se modifica.

4.2.2. Artículo 65 de la Constitución y los derechos a la alimentación adecuada y a la seguridad alimentaria.

Frente a lo anterior, es preciso señalar que como resultado de la internacionalización de las relaciones económicas y la aplicación del derecho internacional de los derechos humanos |se ha reconocido la importancia de relacionar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios al reconocimiento del derecho a la alimentación. En esta dirección parece encontrarse el artículo 11 del Pacto de Derechos Sociales, Económicos y Culturales que al establecer el derecho de toda persona a estar protegida contra el hambre prescribe que los Estados adoptarán medidas que se orienten al mejoramiento de los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales.

Es así como en el informe del relator especial sobre el derecho a la alimentación de las Naciones Unidas de 11 de agosto de 2010, se señaló que “El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son esenciales para asegurar el disfrute no solo del derecho a la alimentación, sino también de otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la vivienda”. Este factor hizo que el ex relator especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a la conclusión de que el consejo de derechos humanos debía “garantizar el reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional relativo a los derechos humanos” (…)”. (Subrayas no hacen parte del texto original)

Así, el artículo 65 constitucional contempla una figura tan rica y poliédrica como la del artículo 64, al disponer que la 1) “producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado” 2) que se debe otorgar “prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales”, 3) de igual manera que “a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras” y que 4) todo ello debe dirigirse a “incrementar la productividad” además de promover “la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario (…)”.

Se trata sin duda de una disposición destinada a la salvaguarda de la producción que asegure la seguridad alimentaria interna. Al mismo tiempo, reconoce como prioridad el desarrollo integral del sector, es decir que por mandato constitucional, la cuestión agraria debe ingresar a la agenda pública de las autoridades del Estado, según sus competencias y facultades. Este apoyo estatal debe tener una visión de conjunto, como quiera que ese tipo de desarrollo se alcanza con la mejora del proceso productivo y la eficiente explotación de la tierra, sin descuidar la reducción de las extremas desigualdades y consiguiente mejora de las condiciones de vida de la población campesina.

La anterior descripción del precepto constitucional, cobra aún mayor sentido cuando se analiza la protección de la producción alimentaria como fundamento de dos derechos: el derecho social individual a la alimentación adecuada y a no tener hambre, y el derecho colectivo de la seguridad alimentaria, los cuales se pueden reconocer en la Constitución en diversos preceptos que ingresan con toda nitidez desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

En este orden de ideas, en la Sentencia T-348 de 2012(60) se reconoce el derecho a la seguridad alimentaria tanto a partir del artículo 64 superior al proteger a los campesinos su derecho de acceder a la propiedad de la tierra que trabajan, como a partir de los artículo 65 y 66 al incluir como opción posible en la regulación crediticia el reglamentar “condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales”. Por último, se reconoce también a partir del artículo 78 superior, al reconocer como posiciones jurídicas fundamentales de los derechos del consumidor, el control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, y la responsabilidad en todo caso en que se produzcan y comercialicen bienes y servicios que, “atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”.

Vale recordar que el derecho a la seguridad alimentaria ha sido acogido, concebido y establecido como obligación para los Estados en declaraciones de Naciones Unidas, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 25), la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición de 1974, la Declaración Mundial sobre la Nutrición de 1992, Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de 1966(61) e igualmente en la Resolución 2004/19 de la asamblea general. Así mismo, la organización especializada en alimentación y agricultura derivada de Naciones Unidas, la Organización para la Alimentación y la Agricultura —conocida por su sigla en inglés FAO—, al punto que en el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (FAO, noviembre de 1996), se declaró que la seguridad alimentaria “a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial, se alcanza cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”(62).

Como norma de carácter general, se consignó en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) que consagra en su artículo 11.1, el deber de los Estados de reconocer a toda persona una calidad de vida adecuada incluyendo una sana alimentación y el derecho fundamental de toda persona a ser protegida contra el hambre(63). En sentido semejante se consignó en el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de “San Salvador”, de 1988 (art. 12).

En relación con su importancia, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, como intérprete principal del alcance del PIDESC, en su Observación General 12, señala que el derecho a la alimentación adecuada se ejerce “cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla”. La observación general en comento, adicionalmente reconoce que para erradicar el problema del hambre y la malnutrición, no basta con incrementar la producción de alimentos, sino que también es necesario garantizar que la población más vulnerable tenga disponibilidad y acceso a ellos. Por eso, el comité precisó que el derecho a la alimentación tiene cuatro aristas: 1) la disponibilidad, 2) la accesibilidad, 3) la estabilidad y 4) la utilización de los alimentos.

Y frente al aspecto de la disponibilidad dijo que con ello “se entienden las posibilidades que tiene el individuo de alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra productiva u otras fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de distribución, elaboración y de comercialización que funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos desde el lugar de producción a donde sea necesario según la demanda”. En cuanto a la accesibilidad hace referencia a que los individuos tengan acceso a alimentos adecuados, tanto en términos económicos como físicos.

Resultado de lo anterior, aparece el derecho a la seguridad alimentaria, cuya existencia se puede reconocer como la dimensión colectiva del derecho de todos a la alimentación adecuada, suficiente y de calidad, y también como el derecho de cada uno a acceder a los alimentos que satisfagan las necesidades y la calidad de vida digna de todo sujeto. Al respecto, como también se apunta en la sentencia T-348 de 2012, la organización internacional encargada de la alimentación en el mundo, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, FAO, ha reconocido adicionalmente que tanto la disponibilidad de alimentos como el acceso sostenible a los mismos, están determinados por diversos factores que reclaman una gestión pública y comunitaria prudente, a fin de que se asegure la disponibilidad de alimentos a las generaciones presentes y futuras(64). Así mismo, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en 1996, la FAO acogió la iniciativa de un movimiento campesino internacional la “vía campesina”(65), de introducir el concepto “soberanía alimentaria”, como derecho de cada pueblo a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de los alimentos que garanticen una alimentación sana. Lo anterior, con base en la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la diversidad de los medios campesinos, pesqueros, étnicos e indígenas de producción agropecuaria, comercialización y gestión de recursos(66). La seguridad y la soberanía alimentaria, son dimensiones objetiva o institucional y colectiva del derecho fundamental de alimentarse adecuadamente.

La jurisprudencia ha dicho que del artículo 65 se desprende el concepto de seguridad alimentaria. Así, prescribió en la Sentencia T-506 de 1992 y posteriormente en la C-864 de 2006 que “(…) se vulnera el deber de seguridad alimentaria reconocido en el artículo 65 del texto superior, cuando se desconoce “el grado de garantía que debe tener toda la población, de poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones futuras”.

La seguridad alimentaria también se ha resaltado como elemento especialmente valioso en el sistema de protección de las comunidades étnicas. En este sentido se expresó en la sentencia C-262 de 1996 al estudiar la Ley 243 de 1995 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, UPOV”. Un convenio desde el cual se desprende, según la corte, “la obligación del Estado de promover la actividad científica para fomentar y mejorar la producción de alimentos y la protección de la propiedad intelectual sobre obtenciones vegetales como derecho colectivo de las comunidades étnicas para garantizar su soberanía y sostenibilidad alimentaria”. Con ello, ante todo se evidencia la estrecha “relación de subsistencia que tienen las comunidades étnicas y campesinas con los recursos naturales, y en esa medida, llamó la atención sobre la necesidad de que en los proyectos o decisiones sobre desarrollo sostenible, se de prevalencia a los intereses de estas comunidades cuando su alimento depende de los recursos que explotan y producen tradicionalmente”.

En línea con lo anterior, es que en múltiples decisiones se ha incluido como parte del problema de carácter iusfundamental que se plantea y por tanto como garantía concreta en sede de tutela de las comunidades indígenas y de las comunidades campesinas desplazadas forzosamente o por procesos de desarrollo, la explotación de recursos en los territorios que habitan, poseen u ocupan. Así, en Sentencia T-602 de 2003, se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan “i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, ii) el desempleo, iii) la pérdida del hogar, iv) la marginación, v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, vi) la inseguridad alimentaria, vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y viii) la desarticulación social.”, así como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida. También en los autos 174 de 2011 y 173 de 2012, como medida especialmente urgente para ciertas comunidades indígenas; o en los autos 383 y 385 de 2010, o 219 de 2011, frente a desplazados.

Dentro de esta misma perspectiva, la citada Sentencia T-348 de 2012(67), se refiere al concepto de soberanía alimentaria en comunidades vulnerables, desde la perspectiva de las comunidades rurales que subsisten del cultivo, producción y distribución de alimentos obtenidos de la naturaleza y en particular señala: “La soberanía alimentaria, comprende, no sólo la libre potestad de los Estados y los pueblos de determinar sus procesos de producción de alimentos; también implica que esos procesos de producción garanticen el respeto y la preservación de las comunidades de producción artesanales y de pequeña escala, acorde con sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos y pesqueros”.

En hilo de lo expuesto, debe concluirse que el campo no puede ser reconocido únicamente como un área geográfica ordenada por regímenes distintos de autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada, posesiones, ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras baldías que administra el Estado. En cambio, debe ser entendido dentro de su especificidad como bien jurídico protegido para garantizar derechos subjetivos e individuales, derechos sociales y colectivos, así como la seguridad jurídica pero además, es herramienta básica de la pervivencia y el progreso personal, familiar y social.

4.2.3. La regulación sobre baldíos y en general las competencias de configuración normativa del legislador en asuntos agrarios y campesinos. numeral 18 del artículo 150 de la Carta.

Por último, es importante también destacar la descripción constitucional de los baldíos rurales desde las disposiciones de competencia y función del legislador.

En primer lugar se destaca la función que el numeral 18 del artículo 150 C.P. le otorga al Congreso de “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”. Su especificidad permite reconocer en los baldíos, en cuanto tales, un valor específico importante y preponderante para el Estado, que reclama un tratamiento cuidadoso, diferenciado y detallado por parte del legislador, en gran medida por el efecto determinador que su manejo tiene sobre el modelo económico.

En esta línea se ha pronunciado la Corte en diversas ocasiones. Así, en la sentencia C-595 de 1995, al examinar la constitucionalidad de algunas disposiciones que preveían limitaciones para la entrega de baldíos(68), se destaca como i) objeto primordial de la adjudicación de baldíos el acceso a la tierra de quien de ella carece y ii) la existencia de otros mecanismos, diferentes de la entrega de baldíos, para lograrlo. Al respecto, la Corte indicó lo siguiente:

“La adjudicación de terrenos de propiedad de la Nación, concretamente de baldíos, tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, según la ley acusada, que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales (L. 160/94, arts. 71 y 72), como también contribuir al mejoramiento de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de vida”. De tal suerte enseguida se agrega que “si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma de hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión de créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc., que también buscan esa finalidad” (subrayas fuera de texto).

En la Sentencia C-536 de 1997 la Corte, siguiendo la misma orientación puesta de presente en la Sentencia C-595 de 1995, aludió al alcance general de la competencia de regulación prevista en el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución, así: “En la Constitución de 1991 se mantuvo el sentido prescriptivo del artículo 76-21 de la Carta de 1886, en el sentido de que el legislador está autorizado para "dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”. En tal virtud, en desarrollo de dicha atribución le es dado regular lo relacionado con la forma como se adquiere la propiedad de los baldíos, las limitaciones a su adjudicación, las restricciones que reclaman su disposición o enajenación una vez adjudicados, los procedimientos administrativos a través de los cuales se hacen efectivas tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a las cuales puede someterse su aprovechamiento económico, con el fin de lograr los objetivos sociales y económicos a los cuales se hizo alusión anteriormente.

Así pues, se aprecia con claridad que la función del legislador prevista en el artículo 150, numeral 18 de la Constitución, constituye sin duda una competencia propia de las funciones del Estado para materializar los propósitos de igualdad material y el desarrollo económico a través de libertades económicas y relaciones de mercado y que en el Estado social de derecho y en el sistema económico que se protege por la Constitución de inequívoco valor trascendental. De manera tal que al tratarse de bienes públicos, no pueden ser las reglas del mercado las que lo ordenen ni la ausencia de medidas idóneas y con resultados las que legitimen situaciones de facto que ordenan por encima de la legislación y en contravía de los objetivos constitucionales.

Por lo demás, las variables anteriores confirman la necesidad de que sea esta una competencia del legislador, un poder de configuración normativo que opere en cabeza del Congreso de la República pues de nuevo, es la pluralidad de actores, de debates, el procedimiento de formación de la ley, la publicidad, en definitiva la herramienta de la democracia procedimental la que favorece el espacio de discusión y de adopción de medidas que mejor aseguren el correcto uso de los recursos del Estado como es el caso de los baldíos, de cara a mejorar las condiciones de vida de los campesinos.

El establecimiento de las políticas de adjudicación de baldíos no es otra cosa que una clara manifestación de la función general de intervención del Estado en la economía (art. 334 superior) y es tal vez la política agraria la que mayor sensibilidad despierta por sus implicaciones sociales. De allí que la definición de todos los elementos que incidan en la disposición y adjudicación de baldíos deba ser materia definida por el legislador en leyes ordinarias específicamente dedicadas al sector rural y no dejada al arbitrio del gobierno de turno, con el riesgo que ello entraña para la seguridad jurídica de los habitantes del campo y la estabilidad macroeconómica.

En este orden de ideas, esas temáticas deben ser reguladas en una ley ordinaria y particular, producto de un procedimiento legislativo independiente, con un margen amplio de deliberación, en tiempos ordinarios, y cuya configuración corresponda a la competencia amplia otorgada por la Constitución al legislador en el numeral 18 del artículo 150. Esto es, en el marco de un trámite legislativo no reducido.

En definitiva, como se advierte de lo expuesto, el orden constitucional establecido con relación al campo destaca al campesino como sujeto de especial protección constitucional, como personas vulnerables por sus condiciones sociales y económicas. En no pocos aspectos en todo caso, su tratamiento jurídico constitucional y legal es diverso y no sobre todo ello habrá de pronunciarse la Corte en esta ocasión. Con todo, esta precisión debe servir para entender el valor que los trabajadores de la tierra poseen en el Estado colombiano y para su discurso constitucional.

Por todo ello, el campesino y su relación con la tierra debe privilegiarse y hacer parte de las prioridades de políticas económicas de intervención, en pos tanto de la igualdad material del Estado social de derecho (C.P., art. 1º), como de incorporarlos en los procesos productivos y los beneficios del mercado y el ejercicio de las libertades económicas y empresariales.

5. Poder de configuración legislativa, desarrollo de deberes constitucionales del Estado: juicios de no regresividad y suficiencia.

Dado el marco económico constitucional general y el amplio poder de configuración legislativa reconocido en todas las materias para el Congreso, la jurisprudencia constitucional ha ido decantando herramientas analíticas destinadas a verificar el cumplimiento de estos mandatos y competencias, en términos de respeto a los límites constitucionalmente previstos en términos de no regresividad (5.1.) y también, en términos de suficiencia de la regulación dispuesta o de los reglas legales con que se procura la realización de los mandatos de la Constitución (5.2.). Y, además, ha determinado las herramientas de análisis para la valoración que realiza el juez constitucional sobre los desarrollos legislativos de la Constitución económica.

5.1. El test de progresividad o no regresividad.

Para establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional de los derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el test de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber:

1. Si la medida es regresiva,

2. Si afecta contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales, y

3. Si de existir regresividad y afectar contenidos mínimos, la medida se encuentra justificada.

1. El primero de estos elementos tiene a su vez una condición habilitante para efectos de desplegar el control de constitucionalidad. El debate constitucional no se puede adelantar si la medida objeto de control no es regresiva.

La regresividad, en palabras de la Corte, implica que la disposición demandada modifica las condiciones normativas que le preexisten, ya sea porque reduce el “radio de protección de un derecho social”, disminuye “los recursos públicos invertidos en [su] satisfacción”, aumenta “el costo para acceder al derecho”, o en términos generales, tal disposición “retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social”(69).

Para precisar si la disposición demandada constituye una medida regresiva es indispensable adelantar un cotejo entre la norma de la disposición demandada y la norma que se afectaría con dicho cambio normativo. Debe verificarse entonces que ambas normas guarden una suerte de identidad entre sí, o en otras palabras, que ambas regulen un mismo supuesto de hecho y una misma consecuencia jurídica. Esta verificación se pude adelantar a partir de una comparación entre los elementos normativos de la disposición posterior (demandada) con los elementos normativos de la disposición anterior (conducta regulada, circunstancias normativas, destinatarios, beneficiarios, titulares, sujetos obligados, y demás elementos que puedan ser relevantes según el caso). Para la Corte, el escrutinio constitucional comprende “una comparación con los estándares de protección anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad de estas medidas incluye también un examen de evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho correspondiente”(70).

2. Una vez establecido el carácter regresivo de la medida i.e. de la disposición demandada, la Corte debe examinar si ésta no desconoce los contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales. No existen reglas generales en los tratados internacionales ni en la jurisprudencia de esta Corte que precisen cuál es el contenido mínimo intangible de los derechos sociales. Este análisis debe hacerse caso por caso, consultando la naturaleza de cada derecho, las garantías reconocidas por los tratados internacionales que los desarrollan, la doctrina del comité para la vigilancia del PIDESC y, sobre todo, el régimen constitucional de cada uno de ellos. Así, unas serán las reglas aplicables para definir, por ejemplo, el contenido mínimo del derecho al trabajo, otras el de la seguridad social, y unas diferentes en relación con el derecho a la educación o a la vivienda. En el caso de la Sentencia C-038 de 2004, la Corte consideró que las reformas a las garantías del derecho al trabajo no desconocían los contenidos mínimos del derecho al trabajo como “el salario mínimo y el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas laborales” o “la prohibición de discriminación laboral o la jornada máxima de ocho horas”, tal y como éstas habían sido precisadas en la Constitución y en los tratados internacionales pertinentes(71). En el mismo sentido, en la Sentencia C-228 de 2011 la Corte consideró que la reforma a los requisitos para acceder a la pensión de vejez en el caso de los aviadores civiles, a pesar de ser regresivas, no afectaba la garantía de “los derechos adquiridos” entendida como un contenido mínimo inalterable del derecho a la seguridad social(72).

3. Finalmente, el tercer elemento del test es la justificación de la medida regresiva. El Legislador debe dar cuenta de las razones por las cuales la medida regresiva está justificada. Las reglas sobre el tipo de justificación y la forma en que debe adelantarse el escrutinio varían de caso a caso. Está ordenado por el texto de los tratados en la materia, en especial el PIDESC y el Protocolo de San Salvador, que las restricciones a los derechos sociales solamente podrán ser introducidas mediantes leyes formales “promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general” y en la medida “en que no contradigan el propósito y razón” de los derechos sociales (art. 4º del Protocolo de San Salvador) o que “sea[n] compatible[s] con la naturaleza de esos derechos” (art. 4º del PIDESC). En este sentido, el Comité PIDESC ha indicado que “las medidas de carácter deliberadamente retroactivo (…) requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto”(73).

A su vez, esta Corte ha cualificado el deber de justificación que pesa sobre el Legislador al momento de tomar medidas regresivas. El método adoptado para determinar la justificación de las medidas es el del principio de proporcionalidad. En la aplicación de este método la Corte ha exigido que el Legislador demuestre que, con la medida restrictiva, persigue “una finalidad constitucionalmente imperiosa”, que es “adecuada y necesaria” y que es “estrictamente proporcional en términos costo beneficio”(74). También ha considerado, como criterio para determinar la justificación, que la medida regresiva haya sido adoptada “luego de un análisis serio de las distintas alternativas posibles dentro de las cuales la escogida resulta ser la menos costosa para el conjunto de derechos que se encuentren involucrados”, siempre que esté soportada en “razones ciertas, claras, suficientes y contundentes”(75). O también que las medidas regresivas “fueron cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medidas adecuadas y proporcionadas para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia” bajo la premisa de que “no es necesario que la restricción promueva todos los derechos [del PIDESC]”(76). Igualmente, la Corte ha considerado que las medidas regresivas no se encuentran justificadas cuando en el trámite legislativo no fueron discutidas las razones por las cuales la medida regresiva era necesaria, o cuando no fueron estudiadas otras alternativas menos lesivas, porque por ejemplo, no “existen reportes sobre la existencia de un debate, en el curso del trámite legislativo de [la disposición demandada]” o no “existan datos precisos sobre la real afectación [del contenido del derecho en cuestión]”(77). O debido a que “no se vislumbra que la medida promueva la realización de otros derechos fundamentales” y que la misma “no fue acompañada de ninguna justificación de porqué (sic) una medida menos lesiva no podía emplearse para el propósito de descongestión judicial”(78).

Esta herramienta sin embargo, conduce también a considerar las exigencias sobre la configuración legislativa en cuanto tal, como forma en que se va completando el ámbito de protección de los derechos en general, pero particularmente de los DESC, incluidos los derechos de los trabajadores del campo.

5.2. La suficiencia de la regulación.

El ejercicio de la competencia general o de las competencias específicas se encuentra sometido a diferentes límites. Así, (1) las leyes no pueden desconocer los mandatos o prohibiciones establecidos por la Constitución o por las normas internacionales que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, integran el bloque de constitucionalidad y que por ello constituyen parámetro para evaluar su pertenencia al sistema jurídico colombiano. Igualmente las leyes no pueden adoptar regulaciones, que por omitir elementos o sujetos que deberían encontrarse contemplados en ellas, desconocen deberes constitucionales específicos. Adicionalmente, (2) las leyes deben alcanzar un mínimo básico de regulación que impida que la competencia del Congreso sea objeto de absorción por parte de un órgano incompetente. Finalmente, (3) las leyes pueden regular hasta el máximo habilitado por la Constitución. La obligación de adoptar una regulación suficiente, como se ha dicho, es un límite que prohíbe al Congreso renunciar al ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas y, por esa vía, transferir su ejercicio a otros órganos que ostentan capacidades subsidiarias de regulación.

Este problema plantea en realidad una dificultad relativa al reparto de competencias entre el Congreso de la República y otras autoridades cuando aquél la ha ejercido de alguna manera. En este contexto la jurisprudencia constitucional ha destacado que esta obligación constitucional de regulación suficiente se proyecta de manera diferente según se trate de una materia amparada por la cláusula general de competencia o por un asunto respecto del cual exista una reserva legal dado que, en el segundo de los eventos, la obligación de regulación suficiente opera con mayor fuerza(79). Además de ello en los casos de reserva la Corte también ha admitido que “es posible distinguir, siguiendo la jurisprudencia de la Corte, entre reservas más o menos estrictas, en relación con la posibilidad de concreción administrativa de los elementos contenidos en la ley”.

Conforme con lo expuesto, la obligación de regulación a cargo del Congreso puede imponer cargas diferentes. Cabe enunciar algunos criterios, que pueden derivarse de la jurisprudencia constitucional y que pueden ser relevantes para determinar su cumplimiento por parte del Congreso(80). En primer lugar, habrá de considerarse si se trata de una materia que haga parte de la cláusula general de competencia o si es un asunto propio de una reserva legal. En segundo lugar, deberá evaluarse si la regulación se vincula o no estrechamente con el ejercicio de derechos constitucionales. En tercer lugar, deberá considerarse si la disposición examinada adopta o no las decisiones políticas fundamentales relativas a la materia regulada. En cuarto lugar, deberá determinarse si la regulación examinada deja o no al reglamento “en la posibilidad de erigirse en una fuente autónoma de deberes, obligaciones o limitaciones a la actuación de los asociados”(81). Adicionalmente deberá establecerse, si la regulación examinada establece los contenidos mínimos en función de la materia de que se trate.

Así, por ejemplo y como caso límite, podría afirmarse la infracción del deber de regulación suficiente a cargo del Congreso cuando (1) se trata de una regulación que se ocupa de un asunto sometido a una reserva legislativa estrechamente vinculada con al ejercicio de derechos constitucionales, (2) las normas examinadas y que serán objeto de reglamentación no contienen las decisiones políticas fundamentales y (3) la regulación evaluada renuncia a la fijación de los contenidos básicos permitiendo, por ejemplo, que el reglamento defina –sin parámetro alguno- determinadas cargas o límites a la libertad de las personas.

En cada caso entonces deberá establecer el intérprete si la regulación legal adoptada resulta suficiente atendiendo, entre otros, a los criterios acabados de mencionar. Cabe advertir, en todo caso, que existen materias como las propias de las leyes marco —art.150.19— en las que el reparto de competencias de regulación adquiere una fisonomía diferente. Otro tanto ocurre con relación a la competencia de regulación sobre la Banca Central —art. 150.22—, frente a las que la autonomía que le reconoce a la misma la Constitución —arts.371 y 372—.

De lo que se trata es de asegurar que la función se cumpla de modo tal que satisfaga tanto el poder de configuración a través de los modelos que se consideren para cada intervención, para cada reserva de ley, pero que al mismo tiempo en el ejercicio de esa competencia incluya como normas, la totalidad de los elementos de modo suficiente, satisfactorio y lo más garantista posible. Ello, para que se cumpla con el cometido de la Constitución de dejarlo en manos del Legislador. Así, tal como se mencionaba antes, en desarrollo del artículo 150.18 de la Carta y del marco constitucional, internacional y jurisprudencial sobre garantías para grupos de vulnerables y sobre protección de los DESC —particularmente sobre derechos de los la población campesina—, los asuntos relacionados con la adjudicación y manejo de tierras deben estar contenidos en un cuerpo normativo que haya surgido de una deliberación amplia e íntegra por parte del Congreso de la República, como manifestación de su libertad de configuración normativa y del principio democrático.

Con base en las consideraciones que anteceden y desde las herramientas de análisis reconocidas, pasa la Corte a resolver los problemas jurídicos del caso.

6. La solución de los problemas jurídicos del caso.

Los problemas jurídicos planteados giran en torno de tres bienes jurídicos especialmente protegidos por la Constitución: el acceso a la propiedad de la tierra por los trabajadores agrarios, el deber de protección estatal a la producción agrícola -seguridad alimentaria- y la reserva legal sobre baldíos, de forma que se trata de verificar sí estos bienes han sido vulnerados por causa de lo dispuesto en los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1540 de 2011(82).

Para los efectos de su resolución, se analizará, en primer lugar, el alcance normativo de los artículos acusados y en qué medida estos han sustituido o modificado la Ley 160 de 1994 (6.1.). Con base en la valoración normativa anterior, se aplicará el test de no regresividad, así como el test de suficiencia, según lo impongan las medidas adoptadas por los preceptos demandados adoptados en ejercicio del poder de configuración legislativa de derechos sociales (6.2.) y de reservas de ley general y específicas (6.3.). A partir de lo anterior, se formularán las conclusiones pertinentes.

6.1. Análisis del alcance o contenido normativo de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” y modificaciones del régimen anterior.

Los preceptos que se aducen violatorios del deber de promoción del acceso progresivo a la propiedad rural, crean reglas de carácter sustancial relacionadas con la disposición del derecho de propiedad por parte de los campesinos cuando el origen de tal derecho se deriva directamente de la adjudicación de baldíos o compras de tierra que realiza el Estado en desarrollo de los distintos mecanismos de reforma agraria con el fin de que dichos predios sean explotados por parte de empresas agrícolas. En ese orden, las normas reprochadas contienen textos normativos que pueden clasificarse según su alcance de dos maneras:

6.1.1 La autorización de enajenaciones -venta o aporte societario- de predios inicialmente adjudicados como baldíos o adquiridos mediante subsidio integral, con consolidación de propiedades en extensiones superiores a las fijadas para la Unidad Agrícola Familiar, en tanto estén vinculadas a proyectos especiales —art 60.

En ese orden, se establece la exoneración de aprobación previa de proyectos y enajenaciones, cuando la propiedad consolidada no excede las 10 UAF —parágrafo 1º del artículo 61 demandado de la Ley 1450 de 2011—, es decir que, la propiedad consolidada igual o inferior a 10 Unidades Agrícolas Familiares no requerirá la autorización previa de la Comisión, la cual sólo se requiere cuando exceda esta extensión.

6.1.2 La autorización de entrega de baldíos en zonas de desarrollo empresarial, para uso y aprovechamiento de empresas especiales del sector —art 62.

Hacen parte de esta norma, los siguientes elementos sustanciales:

6.1.2.1 El derecho de prelación en la readquisición de los predios aportados al proyecto por parte del aportante en virtud de adjudicación o con apoyo en el subsidio integral de tierras, y

6.1.2.2 La preferencia que debe dar la Comisión a los proyectos que prevean la aportación de predios y la formación de alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores, carecen de autonomía normativa al depender de los supuestos principales.

Las normas restantes, definen la competencia y criterios para el ejercicio de estas facultades y, específicamente hacen referencia a la creación de la comisión de proyectos especiales, sus funciones y composición; los criterios para la autorización de las enajenaciones y el uso o aprovechamiento de los baldíos; las preferencias o prelaciones establecidas y el levantamiento de nulidades y restricciones a los beneficiarios de subsidios en los contratos de operación y funcionamiento o la condición resolutoria —art 61—; así como las modalidades enunciativas de contratos de baldíos no traslaticios del dominio; lo referente a las condiciones de autorización de los mismos y la reversión de la autorización -art 62-. Éstas, aunque disposiciones complementarias a los mandatos principales descritos en el párrafo anterior, serán analizadas de manera puntual, sólo en la medida en que los argumentos señalados para las primeras, resulten insuficientes para determinar su exequibilidad o inexequibilidad.

Sin embargo, por razón de los cargos formulados, en particular el relativo a la violación del principio de no regresividad, los anteriores contenidos deben ser analizados no sólo de cara a los preceptos constitucionales que se estiman vulnerados, sino además en relación con las normas legales que están sustituyendo, adicionando y modificando. Para tales efectos, en un cuadro comparativo, se presentarán los preceptos demandados, confrontados con las disposiciones de la Ley 160 de 1994 que contienen las normas objeto de modificación. Esto permite al mismo tiempo reconocer el alcance de los artículos objeto de control, frente a los reformados, para establecer el resultado de esta evolución cronológica normativa de los derechos sociales y las garantías institucionales en juego.

LEY 160 DE 1994
“Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.
LEY 1450 DE 2011
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.
CAPÍTULO I
Objeto de la ley
ART. 1º—Inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina, esta Ley tiene por objeto:
Primero. Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población campesina.
Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.
Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo.
Cuarto. Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo en el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades del Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los programas respectivos.
Quinto. Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su distribución ordenada y su racional utilización.
Sexto. Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola, en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los productos agropecuarios y procurar que las aguas y tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características.
Séptimo. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de la población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino para lograr su fortalecimiento.
Octavo. Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades de participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar y efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina.
Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer zonas de reserva campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen.
PAR.—Los fines que este artículo enumera servirán de guía para la reglamentación, interpretación y ejecución de la presente ley.
Las disposiciones de esta ley, y en general las normas que se dicten en materia agraria, tendrán efecto general inmediato de conformidad con lo establecido en la Ley 153 de 1887, salvo las disposiciones expresas en contrario.
(…).
CAPÍTULO IV
Del subsidio, el crédito y los beneficiarios
(…).
ART. 22.—“Artículo modificado por el artículo 26 de la Ley 812 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:” El otorgamiento del subsidio integral se hará efectivo siempre que el proyecto productivo presente condiciones de viabilidad técnica, económica y social que garanticen su competitividad, equidad y sostenibilidad, condiciones que serán evaluadas y certificadas por el Incora o quien haga sus veces, y de conformidad con la disponibilidad presupuestal.
Para garantizar el destino y la eficiencia de la inversión pública, los beneficiarios del subsidio deberán suscribir un contrato de operación y funcionamiento en el cual se determinen sus compromisos y responsabilidades, durante un período no inferior al definido en el proyecto productivo y en ningún caso menor a cinco (5) años. El incumplimiento del contrato generará el retiro inmediato del subsidio y la pérdida de sus derechos patrimoniales generados dentro del proyecto productivo.
El monto del subsidio integral para comprar tierra podrá ser del ciento por ciento del valor del predio.
ART. 24.—Serán elegibles como beneficiarios de los programas de reforma agraria los hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios de tierras y que tengan tradición en las labores rurales, que se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos.
Dentro de los criterios de selección que establezca la junta directiva deberá darse atención preferencial a la situación en que se hallan las mujeres campesinas jefes de hogar y las que se encuentren en estado de desprotección social y económica por causa de la violencia, el abandono o la viudez y carezcan de tierra propia o suficiente.
La junta directiva establecerá los criterios de selección, las prioridades y los requisitos que deben cumplir los campesinos y señalará la forma en que debe otorgarse el subsidio para la adquisición de inmuebles rurales.
Los títulos de propiedad de los predios adquiridos mediante el subsidio deberán hacerse conjuntamente a nombre de los cónyuges o compañeros permanentes cuando a ello hubiere lugar.
ART. 25.—Los beneficiarios de los programas de reforma agraria deberán restituir al Incora el subsidio, reajustado a su valor presente, en los casos en que enajene o arriende el terreno adquirido con el subsidio dentro de los doce (12) años siguientes a su otorgamiento sin la autorización expresa e indelegable de la junta directiva del Incora, o si se estableciere que el predio no está siendo explotado adecuadamente por el campesino a juicio del Instituto, o se comprobare que incurrió en falsedades para acreditar los requisitos como beneficiario de la reforma agraria. La autorización para la enajenación solo podrá comprender a quienes tengan la condición de sujetos de reforma agraria y en ningún caso se permitirá el arrendamiento de la unidad agrícola familiar.
En las escrituras de adquisición de predios subsidiados por parte del Estado se anotará esta circunstancia, así como la obligación del propietario de adelantar directamente su explotación, y deberá establecerse una condición resolutoria del subsidio en favor del Incora por el término de 12 años, cuando ocurran los eventos previstos en el inciso anterior. La Junta Directiva reglamentará lo relativo a la recuperación de la cuantía entregada a título de subsidio bajo condición resolutoria.
Quien transfiera la propiedad, posesión o tenencia de la parcela adquirida mediante subsidio, no podrá ser nuevamente beneficiario de los programas de reforma agraria. El nuevo adquirente o cesionario será considerado poseedor de mala fe y en consecuencia no habrá reconocimiento de las mejoras que hubiere introducido en el predio.
El subsidio de tierras previsto en este capítulo no es incompatible con otra clase de subsidios que en favor de los campesinos de escasos recursos se establezcan.
PAR.—Los notarios y registradores de instrumentos públicos, so pena de incurrir en causal de mala conducta sancionable con la destitución, se abstendrán de otorgar e inscribir escrituras públicas que contengan la transmisión del dominio o la posesión de predios adquiridos con subsidio en las que no se protocolice la autorización expresa y escrita del Incora para llevar a cabo la enajenación, dentro del término previsto en este artículo.
Serán absolutamente nulos los actos o contratos que se celebren en contravención a lo aquí dispuesto.
(…).
CAPÍTULO XII
Baldíos nacionales
(…).
ART. 72.—No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.
Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.
Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.
La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el Incora, por los procuradores agrarios o cualquier persona ante el correspondiente tribunal administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario Oficial", según el caso.
La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el Incora.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el Incora podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.
Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.
Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la junta directiva para las unidades agrícolas familiares en el respectivo municipio o región.
También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el instituto para la unidad agrícola familiar.
Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.
Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el Incora como unidad agrícola familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta ley.
Los registradores de instrumentos públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del Incora cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.
La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros.
Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan. (Subraya fuera de texto)”.
(…).
CAPÍTULO XIII
Colonizaciones, zonas de reserva campesina y desarrollo empresarial
(…).
ART. 83.—Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los términos del inciso 2º del artículo 157 del Decreto Extraordinario 624 de 1989 (estatuto tributario), o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las zonas de desarrollo empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones que al efecto determine la junta directiva del Incora, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la presente ley.
Tal adjudicación sólo será procedente cuando la explotación del baldío se haya llevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el instituto, mediante el cual la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo.
Cuando la sociedad adjudicataria requiera para su explotación una extensión adicional a la inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una sola vez la elaboración de un nuevo contrato de explotación en favor de la sociedad, hasta por una extensión igual, por un término de dos (2) años, al vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno baldío conforme al precio que señale la junta directiva.
En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones durante la vigencia del contrato dará lugar a la declaratoria de caducidad y a la recuperación de los terrenos baldíos”.
Por su parte, el artículo 66 señala que el régimen general de titulación de tierras baldías se efectuará a través de la medida UAF, cuyas dimensiones distintas serán determinadas por la Administración, con base en múltiples criterios objetivos.
[y a los efectos de la concordancia de capítulo XII sobre baldíos nacionales]
ART. 66.—A partir de la vigencia de esta ley y como regla general, salvo las excepciones que establezca la junta directiva, las tierras baldías se titularán en unidades agrícolas familiares, según el concepto definido en el capítulo IX de este estatuto. El Incora señalará para cada caso, región o municipio, las extensiones máximas y mínimas adjudicables de las empresas básicas de producción y declarará, en caso de exceso del área permitida, que hay indebida ocupación de las tierras de la Nación.
El Incora cobrará el valor del área que exceda el tamaño de la unidad agrícola familiar establecida para las tierras baldías en la región o municipio, mediante el procedimiento de avalúo señalado para la adquisición de tierras.
Para expedir las reglamentaciones sobre las extensiones máximas y mínimas adjudicables, el Instituto deberá tener en cuenta, entre otras, las condiciones agrológicas, fisiográficas, disponibilidad de aguas, cercanía a poblados de más de 3.000 habitantes y vías de comunicación de las zonas correspondientes. También se considerarán la composición y concentración de la propiedad territorial, los índices de producción y productividad, la aptitud y las características del desarrollo sostenible de la región.
TÍTULO III
CAPÍTULO II
Crecimiento sostenible y competitividad.
(…).
2.3. Agropecuaria y desarrollo rural.
ART. 60.—Proyectos especiales agropecuarios o forestales. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo:
“ART. 72A.—Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de subsidio integral de tierras, aún cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las unidades agrícolas familiares, UAF, por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación”.
ART. 61.—Comisión de proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo:
“ART. 72B.—Comisión de proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal. Créase la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado.
La comisión estará integrada por los ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Crédito Público, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo, el director del Departamento Nacional de Planeación Nacional y el alto consejero(a) para la gestión pública y privada de la Presidencia de la República. El gerente del Incoder ejercerá la secretaría técnica.
Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los criterios para la aprobación de los proyectos y para la autorización de los actos y contratos sometidos a consideración de la comisión, incluyendo la generación de inversión y empleo, su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentación respectiva será expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobación de la presente ley.
Al considerar los proyectos, la comisión dará preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores.
Las solicitudes que se presenten a consideración de la comisión, deberán incluir la descripción del proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la identificación precisa de los predios para los cuales se solicita la autorización.
En caso de terminación o liquidación anticipada de cualquier proyecto que haya implicado el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios y/o beneficiarios del subsidio tendrán la primera opción para recuperar la propiedad del predio aportado.
PAR. 1º—En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10 UAF los proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerirán autorización ni aprobación por parte de la comisión, pero esta será informada sobre el proyecto a realizar con su descripción y sobre las transacciones, con la identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarán.
PAR. 2º—El término mínimo del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 22 de la Ley 160 de 1994 y la condición resolutoria de que trata el artículo 25 de la misma ley, no serán aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal”.















































































































(…).
ART. 62.—Modifíquese el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así:
“ART. 83.—Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las zonas de desarrollo empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el consejo directivo del Incoder, de acuerdo con la reglamentación del Gobierno Nacional.
Tal autorización se hará efectiva previa presentación y aprobación del proyecto a desarrollar en los terrenos baldíos y mediante contrato celebrado con el instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dará lugar a la reversión de la autorización de los terrenos baldíos.
La autorización para el aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a través de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expedirá el Gobierno Nacional”.

 

Se trata en efecto de dos leyes de distinta textura y significado, aunque ambas ordinarias. La primera, la Ley 160 de 1994, ordinaria y sectorial, que crea “el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, (…) establece un subsidio para la adquisición de tierras” y reforma el Incora. En este orden como se aprecia en su artículo 1º, esta fue concebida sustancialmente para desarrollar el artículo 64 superior, así como el tratamiento de baldíos, en acatamiento de lo dispuesto en la reserva legal contenida en el artículo 150, numeral 18 de la Carta. La otra, la Ley 1450 de 2011, también ordinaria, por “la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, es decir, la ley que en aplicación de la Constitución, y la Ley Orgánica 152 de 1994, establece la herramienta de política macroeconómica de mayor envergadura en la Constitución.

Por su parte, la Ley 160 de 1994 tiene como propósito crear un sistema normativo e institucional para cumplir con los mandatos constitucionales destinados a proteger la población campesina, tanto en lo que se refiere al acceso a la propiedad de la tierra, como a los demás derechos y bienes jurídicos que mejoren sus condiciones de vida, su capacidad productiva y su patrimonio (art. 1º). Por tal razón, los campesinos de escasos recursos aparecen como beneficiarios directos y principales de la reforma agraria y en ese marco de carácter subjetivo se estructuran medidas específicas dispuestas para asegurar a estos la propiedad (art. 24). De allí que la ley desarrolle quienes pueden ser adjudicatarios de baldíos (arts. 69-72), el régimen de subsidios y sus beneficiarios (capítulo IV), la política de Estado dirigida a buscar y negociar tierras aptas para la reforma agraria (capítulos VI y VII) y, la definición de aspectos dirigidos a evitar la concentración de la tierra o su uso improductivo a través de la regulación de las unidades agrícolas familiares y el sistema de parcelaciones (capítulo IX) y finalmente se adoptan medidas de apoyo a la actividad empresarial campesina (art. 40).

Así pues, uno de los principales mecanismos previstos por el legislador para facilitar el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores campesinos, se encuentra en la figura del subsidio con la cual el Estado paga al solicitante un porcentaje del valor del terreno en el porcentaje fijado por el artículo 20 de la Ley 160 de 1994(83). Para otorgar este subsidio, a más de otras exigencias, se imponía una importante restricción que pesaba sobre la libre disposición del terreno, en la medida en que como lo establecía el artículo 25 de la Ley 160 de 1994, se prohibía dentro de los doce (12) años siguientes al otorgamiento del subsidio la venta del predio, salvo que contara con la autorización expresa e indelegable del Incora después Incoder(84) y que además el comprador tuviese también la condición de sujeto de reforma agraria.

También se establecía como garantía adicional para que la anterior prohibición se acatara que quien “transfiera la propiedad, posesión o tenencia de la parcela adquirida mediante subsidio”, no podría “ser nuevamente beneficiario de los programas de reforma agraria”. Y además el nuevo adquirente o cesionario sería considerado poseedor de mala fe y en consecuencia no habrá reconocimiento de las mejoras que hubiere introducido en el predio”. Ello junto con las restantes previsiones de ese precepto, incluida la nulidad absoluta “de los actos o contratos que se celebren en contravención a lo aquí dispuesto”(85).

Las normas anteriores constituían sin duda una restricción a la libertad de disposición del propietario sobre el bien adquirido con subsidio frente a los atributos predicables del derecho de propiedad en el régimen común. Sin embargo, bajo el contexto de una reforma agraria que pretendía asegurar el acceso a la tierra a los trabajadores del campo, así como a su distribución equitativa, tales límites operaban como garantía 1) a la propiedad rural para campesinos de escasos recursos, 2) a la no concentración de la tierra, y 3) como modo de asegurar que los esfuerzos del Estado por conseguir tierra para la población campesina y asegurar toda una infraestructura de apoyo tecnológico y financiero no terminará en fracaso o en manos de actores económicos con capacidad de proveerse sus propias tierras y por tanto no llamados a ser destinatarios especialmente protegidos de la mencionada reforma.

De otro lado, en los preceptos de la Ley 160 de 1994 también se contempló como mecanismo para el acceso a la propiedad de los trabajadores del campo, la adjudicación de tierras baldías que pertenecen al Estado y que son parte de su patrimonio, así como la disponibilidad de recursos para alcanzar los objetivos y finalidades constitucionales de igualdad material, crecimiento y desarrollo sostenible. En efecto, el régimen general de adjudicación operado por el Incoder y regulado por los artículos 65 a 78 de esta Ley, se concibe en torno del campesino ocupante —de escasos recursos— y dentro de los límites de las Unidades Agrícolas Familiares (UAF). Sólo como excepción operan figuras como las reservas a favor de las entidades públicas para realizar actividades especiales, las reservas ambientales, las zonas de reserva campesina, las relacionadas con asuntos de seguridad del Estado y, las zonas de desarrollo empresarial que se sustraen del régimen general de adjudicación.

Así pues dentro de este régimen destinado a campesinos sujetos de la reforma agraria, se estableció en el artículo 72 la restricción de que ninguna persona podía “adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la junta directiva para las unidades agrícolas familiares en el respectivo municipio o región”. Es decir, que aunque las tierras adjudicadas podían ser vendidas por el campesino beneficiario en cualquier tiempo(86), los contratos y actos que se celebrasen en contravía de este mandato prohibición, consolidando la propiedad sobre terrenos en superficies que excedieran a la fijada por el instituto para la unidad agrícola familiar, serían nulos.

Esta restricción, por demás, se estimó conforme a la Constitución en sentencia C-536 de 1997, como quiera que constituía una garantía para que la medida alcanzara sus propósitos constitucionales y adicionalmente permitiera al Estado contar con tierras suficientes para los efectos redistributivos de la propiedad(87), dicho de otro modo, con tal medida se garantiza la permanencia de la titularidad campesina sobre predios adjudicados, piezas con las cuales se articula el mandato de igualdad material, de apuesta por el crecimiento y desarrollo sostenible desde la protección de derechos y libertades económicas.

Es decir que tales restricciones se vinculaban a varias finalidades pretendidas por el Estado: La prohibición de enajenar o aportar inmuebles cuando con ello se superara la unidad agrícola familiar tenía como objetivo hacer más democrático el acceso a la tierra a través de un mecanismo jurídico que preservara la propiedad en manos de campesinos de escasos recursos de manera tal que las enajenaciones tuviesen lugar entre éstos, con lo cual se asegurarían los fines de la reforma agraria y se reducirían los riesgos de concentración de la propiedad rural, siempre que tal propiedad estuviese acompañada técnica y financieramente para asegurar su productividad. En tal sentido, las restricciones jurídicas a la enajenación y los efectos que se atribuyen al incumplimiento de los contratos de operación y funcionamiento así como la fijación de una condición resolutoria por la enajenación anticipada del predio rural, pretendían la promoción del desarrollo de proyectos productivos sostenibles así como el control a la destinación de los recursos invertidos por el Estado en una política de redistribución de la propiedad rural, a fin de que estos recursos no terminaran beneficiando a personas no destinatarias de la reforma implementada en la Ley 160 de 1994.

Por su parte los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 forman parte de un nutrido conjunto de disposiciones que se incorporan en el plan nacional de desarrollo del actual período presidencial, para regular asuntos agrarios relativos a la disposición de baldíos. En efecto, aparece este conjunto de normas en el título III de la Ley 1450 de 2011 relativo a los “Mecanismos para la ejecución del plan”, capítulo II sobre “Crecimiento sostenible y competitividad” en el cual se ubica el numeral “2.3. Agropecuaria y desarrollo rural”. En las bases del Plan Nacional de Desarrollo se fijó la necesidad de examinar las restricciones vigentes en materia de unidad agrícola familiar, y al efecto se advirtió: “En cuanto al uso productivo de la tierra, será necesario alinear los instrumentos sectoriales con los objetivos de competitividad, con el fin de que el Estado promueva el uso eficiente de la tierra, para lograr así la expansión de la producción y cuando sea necesario, la reconversión en equilibrio con el medio ambiente. De la misma manera, se desarrollarán mecanismos que faciliten la inversión privada en proyectos agroindustriales, complementados con esquemas de negocios inclusivos que “(…) incorporen las tierras “(…) de los pequeños productores a proyectos sostenibles (…)”(subrayado fuera de texto).

Y en línea con lo anterior, dispone esta misma ley que: “Dentro de estos objetivos, es importante también considerar que, en un contexto de creciente inserción en la economía mundial y apertura de mercados, mejorar la competitividad de la producción agropecuaria también requiere aumentar las escalas de la producción bajo un enfoque de conglomerados productivos que integren vertical y horizontalmente la producción, transformación y comercialización. Adicionalmente, es necesario involucrar a los pequeños productores en esquemas asociativos y de economía solidaria” “(…) que faciliten su incorporación en procesos de empresarización y articulación con inversionistas privados (negocios inclusivos), que mejoren su productividad y capacidad de negociación, y de esta manera faciliten su inserción en los mercados. En un contexto de precios internacionales de las materias primas al alza, es fundamental que el sector productivo colombiano sea más dinámico para que pueda aprovechar estas oportunidades”.

Con todo y la innegable importancia estratégica que estos proyectos representan para el país y, que por supuesto deben impulsarse, pues la Corte Constitucional no puede negar su importancia y vigencia, lo cierto es que los preceptos acusados constituyen tal como aparecen planteados, una afectación sustancial de las líneas ordenadoras de la reforma agraria que se diseñó mediante la Ley 160 de 1994, en particular por apuntar al núcleo duro de la protección del campesino en relación con la tierra ya adjudicada o subsidiada por el Estado, sin que la ley acusada cree de manera paralela mecanismos de derecho que compensen o sustituyan la afectación cierta del derecho a la propiedad de la tierra por parte de los campesinos.

Y es que la eliminación de las restricciones estudiadas por la norma demandada, no se acompaña de manera alterna de una forma de protección específica a la población campesina que enajena por venta o aporte su derecho a la tierra, en el cual el Estado invirtió esfuerzo y recursos y, no sólo eso sino que el Estado olvida motivar de manera suficiente las razones por las cuales resulta más importante al país priorizar el aumento de escales de producción rural sobre el esquema de acceso a la propiedad rural por el sistema de UAF a pequeños propietarios rurales. Es así como con las reformas introducidas, los campesinos adjudicatarios pasan a segundo plano para priorizar a las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad jurídica y económica para formular proyectos de desarrollo agropecuario o forestal, a partir de una exposición de motivos casi inexistente.

Por virtud de esta nueva norma el campesino propietario de un bien baldío adjudicado o adquirido con subsidio integral, puede solicitar a una Comisión creada y reglada en el artículo 61 de la ley juzgada, la autorización para transferir la propiedad o entregarla como aporte a un proyecto agrícola o forestal, eliminando la limitación en la extensión que puede ser adquirida para las tierras adjudicadas, así como el límite en el tiempo para el caso de las obtenidas con subsidio. El fundamento de la solicitud y por tanto de la sustitución de reglas, se encuentra en el objetivo de adelantar proyectos especiales agropecuarios o forestales PEAF. En este caso, según se precisa en el parágrafo 2º del artículo 61 de la Ley 1450 de 2011, no serán aplicables ni el “término mínimo del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 22 de la Ley 160 de 1994”, esto es de cinco (5) años, ni “la condición resolutoria de que trata el artículo 25 de la misma ley”, es decir la que resultaba de enajenar el terreno adquirido con el subsidio dentro de los doce (12) años siguientes a su otorgamiento. Pero en este caso no porque así lo autorice el consejo directivo del Incoder para transferirla a favor de otro sujeto de reforma agraria, sino porque así lo justifican los “proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal”.

La valoración de que la solicitud de adquisición de la/las UAF o predios adquiridos con subsidio para efectos de los PEAF, la debe efectuar una comisión de proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal, cuando se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, quien deberá hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado. Las solicitudes que se presenten a consideración de la comisión, deberán incluir la descripción del proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la identificación precisa de los inmuebles frente a los cuales se solicita la autorización. Al considerar los proyectos, la comisión dará preferencia a las solicitudes que incluyan aporte de predios y aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores. Esta cópula disyuntiva bien puede implicar que los proyectos de desarrollo agropecuario o forestal que pretendan realizarse en bienes adjudicados como baldíos o que fueron adquiridos mediante el subsidio integral de tierras podrán ser adjudicados sólo a asociaciones de grandes productores, con lo cual se abre a favor de los empresarios la condición de beneficiario de los programas de reforma agraria del artículo 22 de la Ley 160 de 1994, que sólo tenía por tales a los pequeños productores rurales.

Por lo demás, no se define el tipo de alianza y sus características; no se establece ningún criterio de preferencia y, en particular, no se adopta ninguna acción positiva a favor del campesino que enajena su predio a título de venta y/o aporte en orden a mantener la igualdad material. Apenas se dispone que en caso de terminación o liquidación anticipada de cualquier proyecto que implique el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios de baldíos y/o beneficiarios del subsidio tienen la primera opción para recuperar la propiedad del predio aportado.

Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los criterios para la aprobación de los proyectos y para la autorización de los actos y contratos sometidos a consideración de la comisión, incluyendo la generación de inversión y empleo, su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentación respectiva será expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobación de la ley materia de análisis constitucional.

Como se nota, se crea una modalidad especialmente liberalizada frente al régimen anterior. Es la del parágrafo 1º del artículo 61 de la Ley 1450 de 2011, que incorpora el artículo 72B a la Ley 160 de 1994. El caso es aquel en que “la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10 UAF”, pues si es inferior “los proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerirán autorización ni aprobación por parte de la comisión”. Sólo esta última deberá ser “informada” sobre tres puntos:

i) El proyecto a realizar con su descripción,

ii) Las transacciones, y

iii) La “identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarán”.

Finalmente se encuentra lo ordenado por el artículo 62 de la Ley 1450 de 2011, frente al precepto reformado, el artículo 83 de la Ley 160 de 1994. Este último, recogía una figura que incluso también había prevista por la Ley 135 de 1961(88). Como precepto del capítulo XIII sobre “colonizaciones, zonas de reserva campesina y desarrollo empresarial”, por virtud de ésta se incorporaban las empresas o sociedades como sujetos de adjudicación de terrenos baldíos, mediante su explotación, previa la suscripción de un contrato con obligaciones específicas y consecuencias jurídicas frente al incumplimiento. Éstas eran:

i) Empresas especializadas del sector agropecuario o

ii) Que se dedicaran a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería,

iii) Quienes podían “solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las zonas de desarrollo empresarial”, esto es, las que aún son delimitadas por el Incoder, según estudios, con regulación propia y objetivos específicos(89);

iv) Estas zonas además tendrían la extensión que “al efecto” determinará la junta directiva del Incora (Incoder), según lo previsto en el artículo 66 de la Ley 160(90). De tal suerte que, para “expedir las reglamentaciones sobre las extensiones máximas y mínimas adjudicables”(91), “el instituto [ahora el Incoder] deberá tener en cuenta, entre otras, las condiciones agrológicas, fisiográficas, disponibilidad de aguas, cercanía a poblados de más de 3.000 habitantes y vías de comunicación de las zonas correspondientes. También se considerarán la composición y concentración de la propiedad territorial, los índices de producción y productividad, la aptitud y las características del desarrollo sostenible de la región”.

v) La adjudicación a favor de las empresas, para el caso de las zonas de desarrollo empresarial, sólo era procedente, cuando la explotación del baldío se hubiere “llevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el Instituto, mediante el cual la sociedad” se comprometía

a) “a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida”,

b) “dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo” y

c) en caso de que la sociedad adjudicataria requiriera para su explotación “una extensión adicional a la inicialmente adjudicada”, podía permitirse por una sola vez la elaboración de un nuevo contrato de explotación en favor de la sociedad. Lo anterior, sólo hasta por una extensión igual, por un término de dos (2) años más al vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizaría la venta del terreno baldío conforme al precio señalado por la junta directiva.

Esta figura, en suma, disciplinaba la forma en que las empresas, en determinadas zonas sustraídas del régimen de adjudicación común a campesinos como sujetos de especial protección agraria, permitía la adjudicación, siempre y cuando existiere previamente contrato, por un término reducido y sometida a un conjunto de parámetros respecto de la extensión y criterios de selección.

Por el contrario, el artículo 62 de la Ley 1450 de 2011, contempla las siguientes reglas:

i) Es posible que sociedades reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal se les asigne tierras baldías;

ii) Estas empresas deben solicitar autorización para usar y aprovechar terrenos baldíos en aquellas zonas calificadas como de desarrollo empresarial;

iii) La autorización para el uso y aprovechamiento allí previsto se ajustará a las extensiones y condiciones que precise el consejo directivo del Incoder con sujeción, a su vez, a la reglamentación adoptada por el Gobierno Nacional.

iv) La autorización que se imparta se encuentra condicionada a) a la presentación y aprobación del proyecto que será desarrollado en los terrenos baldíos, y b) a la celebración de un contrato con el Incoder cuyo incumplimiento implicará la reversión de la autorización otorgada para el uso y aprovechamiento de los terrenos baldíos.

v) Los contratos a los que se condiciona el uso y la explotación de los terrenos baldíos serán “contratos de leasing, contratos de arrendamiento a largo plazo, contratos de concesión y otros contratos que no impliquen la transferencia de la propiedad.

vi) En todo caso, la instrumentación contractual prevista se llevará a cabo de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Es decir, que nuevamente se afectan elementos esenciales de la excepción a la regla de adjudicación a favor de empresas, pues el alcance de la norma respecto de plazos, extensiones, condiciones a que se someten las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras están llamados a ser precisados por la administración mediante reglamento, es decir, donde todas las reglas de concreción se definen por el gobierno y la administración.

De tal suerte, que resulta ostensible cómo el conjunto de normas contenidas en los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, introducen ingredientes de carácter sustancial y procedimental en el sistema de reforma agraria, cuya construcción altera de manera frontal el régimen preexistente, pues sus excepciones pueden convertirse en regla y hacer trasmutar la legislación agraria y sobre baldíos de unos criterios a otros, en esencia distintos e incluso contradictorios, fijados sustancialmente por el ejecutivo.

Con base en estos elementos primarios y generales del análisis normativo, procede la Corte a aplicar los test antes anunciados a las disposiciones que se demandan.

6.2. Inconstitucionalidad de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, por regresividad en la configuración de los derechos sociales.

En aplicación de los tres elementos que involucran el test de no regresividad, los artículos acusados de cara al desarrollo de los derechos sociales involucrados, resultan inconstitucionales, como se vera a continuación.

6.2.1. Las normas demandadas incluyen medidas regresivas.

Las normas sustanciales objeto de demanda modifican condiciones jurídicas prexistentes(sic) de manera regresiva en razón a que: por un lado, reducen los radios de protección de los derechos sociales previstos en los artículos 64 y 65 Superiores, éstos son, el derecho de acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y el de seguridad alimentaria individual y familiar del campesino. De otro, retroceden por la vía de una figura jurídica borrosa, en la medida en que crea posiciones jurídicas visiblemente desiguales en relación con el nivel de satisfacción de los derechos de los trabajadores rurales.

En efecto, las excepciones a las prohibiciones contenidas en la Ley 160 de 1994, relativas a la posibilidad de adquirir tierras que en principio eran baldías y que fueron adjudicadas a campesinos pobres o tierras adquiridas por éstos a través de subsidios otorgados por el Estado por encima de la UAF o sin completar el término de amortización del subsidio, constituyen un retroceso para la población rural en cuanto al acceso a la tierra y a la vocación de permanencia sobre ésta. Del contenido de las normas demandadas se evidencia claramente cómo las tierras baldías, destinadas bajo el anterior modelo normativo a garantizar la calidad de vida de los campesinos en situación de pobreza y vulnerabilidad, pueden pasar, sin límite alguno, a manos de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad económica para generar proyectos productivos. Este modelo agrario privilegia la competitividad de la producción agrícola por encima del dominio de la tierra por el trabajador rural. A simple vista, este modelo resulta regresivo porque incumple no sólo la obligación constitucional de garantizar acceso a la tierra de los trabajadores del campo sino de recibir otros beneficios inherentes a esa propiedad también contemplados en el artículo 64 superior, para inclinarse a favor del crecimiento nudo, la competitividad agrícola y las tendencias económicas de acumulación de la tierra en el mundo. Tendencias ajenas a los mandatos constitucionales de pluralidad de actores en el mercado, equilibrio en las contraprestaciones, garantías de igualdad material y acciones afirmativas de distinción positiva que ameritan los sujetos de especial protección.

Con las medidas señaladas, sin calificarlas como buenas o malas, es claro que el legislador se aparta del sentido de la plena realización de los derechos sociales constitucionalmente previstos y legisla en favor del aumento de la productividad del campo en un entorno de escases de tierra, sin reparar en el presente y futuro de los pequeños campesinos que venden sus parcelas, entre otras cosas, por no haber recibido la ayuda técnica y financiera del Estado para hacerlos productivos, como tampoco se ocupa de los nuevos “accionistas” de los proyectos productivos, campesinos que bajo la legislación anterior eran objeto central de las políticas agrarias, entre otras cosas, porque las normas en estudio se concentraron en asegurar la productividad del campo pero olvidaron mantener un adecuado balance entre zonas de desarrollo empresarial y zonas de reserva campesina, con lo cual se dejó la puerta abierta a que en cualquier sitio productivo o no tan productivo del país y al arbitrio de la administración de turno, la regla sea la constitución de zonas de desarrollo empresarial, sin miramiento sobre el futuro de quienes en un momento fueron destinatarios de la reforma agraria en desarrollo del artículo 64 de la Carta y sin reparo en que el recurso público y esfuerzo material invertido por el Estado en la población rural de escasos recursos pase sin mayores explicaciones a manos de personas con capacidad económica.

Lo anterior en tanto, el levantamiento de las restricciones, opera según lo plantea la norma demandada sin compensaciones efectivas y equiparables a cambio de los campesinos enajenantes, por tanto las disposiciones acusadas:

i) Contribuyen a la pérdida de la condición de “propietarios” de los trabajadores rurales y al desarrollo de su proyecto de vida en el campo al permitir que puedan enajenar los predios baldíos originalmente adjudicados por encima de la UAF o adquiridos con subsidios estatales antes de 12 años bien a título de venta o aporte.

ii) También se restringe la posibilidad de acceso a la adjudicación de baldíos por parte de campesinos pobres, al impulsar sin ningún parámetro o limitación establecida en la ley, el uso de baldíos en proyectos empresariales a título de usufructo, comodato, arrendamiento etc., en un ambiente en el cual predomina la escases de la tierra;

(iii) Dificulta la adquisición de los baldíos ya adjudicados, por otros trabajadores agrarios no propietarios, al permitir su venta o aporte para la consolidación de extensiones superiores a una UAF vinculadas a proyectos especiales.

Ello se observa cuando los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011, se ocupan de levantar los límites hasta ahora establecidos para la disposición de baldíos ya adjudicados o de tierras subsidiadas, pues como lo advierten algunas de las intervenciones, reducen la oferta de predios rurales para los trabajadores agrarios, dado que los pequeños propietarios tendrán incentivos para proceder a enajenarlos a personas naturales o jurídicas insertas en el circuito de extensiones mayores al que difícilmente acceden los trabajadores agrarios, sin que a cambio se abran opciones de mejoramiento en su ingreso y calidad de vida a largo plazo. Cabe señalar que aunque no es éste un efecto necesario de lo previsto en las normas demandadas, sí resulta altamente probable, por cuanto el mercado de tierras para el campesino no propietario deja de estar intervenido y la protección dispensada mediante restricciones jurídicas desaparece. En síntesis, no puede desconocerse que la liberación jurídica condicionada de estos predios, exigencia prevista en los artículos 60 y 61 de la Ley 1450/11, constituyen una excepción a las reglas generales previstas originalmente en la Ley 160 de 1994, en cuanto a la protección del estatus de propietario del campesino.

Es que quizás donde resultan más regresivas las disposiciones, o al menos de manera más evidente, es en relación con el derecho a la propiedad de los trabajadores, como titularidad de la disposición plena, con las limitaciones constitucionales y legales, de la tierra adjudicada o subsidiada. Derecho reconocido desde el artículo 64 C.P. y desarrollado por la Ley 160 de 1994, de la cual, por un tiempo importante, no podía desprenderse el campesino, a pesar de sí mismo y en razón de la propia vulnerabilidad de la cual es víctima, del ánimo de preservar su oficio, conocimiento y proyecto de vida, valioso para sí mismo y para la sociedad.

La posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de baldío o subsidiado por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan acumular la propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin ningún límite, conduce a la literal pérdida del derecho social configurado por el legislador en el año 1994, a cambio de un derecho de crédito en el caso de “aporte” o de un derecho a una mínima retribución que seguramente no redundara en un mejor nivel de vida al campesino vendedor. La ley en estudio crea un nuevo modelo agrario y de distribución de baldíos en el cual se extrañan medidas que concreten mejoras en favor del campesino. Por lo pronto la norma en estudio arrebata conquistas y, a cambio no asegura al campesino calidad de vida, no reafirma sus lazos con la tierra, no se compromete con los antes destinatarios de la reforma agraria sino que los deja al garete privados de condiciones que les permita mantener su forma de vida rural.

Ahora bien, además de la venta, los preceptos en estudio admiten la posibilidad de que la propiedad del campesino se enajene a título de “aporte” en sociedades (art. 60). Además, también se establece que la “Comisión dará preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores”. Tal figura, que en principio podría resultar tan consistente y coherente con el mandato constitucional de ordenación económica, al buscar una alianza entre los objetivos de la igualdad material y del desarrollo competitivo de la economía colombiana, de cara al mercado interno y a los mercados globales, no ofrece empero, ninguna pauta hermenéutica que permita reconocer que las medidas adoptadas en tales preceptos mejorarán efectivamente la condición de acceso de los campesinos a mercados, a procesos productivos, a conocimiento para hacerlos más competitivos, es decir que el progreso tan anhelado sea representativo en este esquema de eficiencias económicas. Ello porque la norma los deja apenas en calidad de accionistas pero desprovistos del dominio de su tierra la cual es sin duda su fuente de trabajo, ocupación, seña de identidad cultural, esto es, campesinos con representación de sus inciertos intereses en el mercado de valores, pero sin tierra.

Es que si bien la permisión de aportes a sociedades de la propiedad de los predios en cuestión, encuentra una fundamentación a partir de propósitos constitucionales valiosos como la promoción de formas asociativas de producción y estimulo del desarrollo empresarial, la disposición en estudio se encuentra regresiva y desproporcionada al restringir los alcances de una verdadera alianza productiva que no necesariamente entrañe desprenderse del dominio de la tierra, pues en este caso la norma reduce la alianza a la enajenación de la propiedad rural a título de “aporte” representada aquella en acciones. Lo anterior, no sólo porque de igual manera favorece la concentración de propiedad a la cual la normatividad demandada no establece límite alguno, sino porque despoja al campesino de la propiedad de la tierra a cambio de la condición de accionista en un proyecto productivo, desnaturalizando con ello el fin de la reforma agraria.

Esto último, en la medida en que al convertir al campesino en accionista se le desvincula de su relación con la tierra, con lo cual se favorece el desplazamiento del trabajador campesino a las zonas urbanas, pues tal como lo plantea la norma, se asegura a éste dividendos, más no se le garantiza la posibilidad de participar y contribuir con su trabajo al proyecto productivo o de asegurarle el reintegro del aporte, esto es, la devolución del predio al finalizar el proyecto productivo, la liquidación de la sociedad o retiro voluntario de aquella desnaturalizando los propósitos que llevaron en su momento al Estado a adjudicar baldíos o a invertir sus recursos en la entrega directa de subsidios.

En esta línea, el esquema asociativo propuesto, hace posible canalizar la inversión privada y, promueve una más eficiente explotación de la tierra baldía o comprada por el Estado, como riqueza nacional. Pero contrario al propósito del Plan de Desarrollo, como efecto definitivo se tiene inhibir el acceso de los trabajadores agrarios, despojarlos de sus UAF bajo el supuesto insostenible que allí existe un acuerdo de voluntades entre iguales: el campesino, por un lado y, por otro los empresarios e inversionistas de los PEDAF y que además se estableció un proceso de aprobación igualmente equilibrado con corte garantista. Pero vale recordar que el libre mercado garantiza la existencia de los actores económicos fuertes, que cuentan con el capital necesario para impulsar los proyectos de compra y explotación de tierras, los de uso y usufructo sobre los baldíos del Estado. Mas la norma brilla por la ausencia de medidas que respalden al pequeño propietario campesino en la decisión de venta o aporte a proyectos empresariales, las normas acusadas no señalan alternativas y tampoco, medidas con las que se generen las condiciones más adecuadas para que los campesinos efectivamente, como sujetos de especial protección, accedan a los procesos de integración económica regional y global que amparados en la Constitución vienen desarrollándose.

Algo semejante ocurre con el artículo 62 de la Ley 1450 de 2011, al menos desde el punto de vista de la ausencia de límites específicos a los procesos de concentración, así como de uso, usufructo y concesión de baldíos, esta norma se torna regresiva, pues sin límite alguno respecto de áreas y destinatarios bien nacionales bien extranjeros, las administraciones de turno preferirán siempre inversionistas que campesinos como destinatarios de la tierra. Adicionalmente, el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, sí establecía un límite en cuanto a la superficie que podía ser explotada así como el tiempo en que podía ser desarrollada dicha actividad por parte de las empresas.

Teniendo en cuenta que la norma no determina un período fijo de tiempo en que podrá realizarse dicha explotación como tampoco consagra un límite referente a la superficie a usar o usufructuar, es posible concluir, al igual que los demandantes, que se está privilegiando una visión empresarial del campo en desmedro de la explotación campesina y la preservación de su cultura y forma de vida.

Sumado a lo anterior, también estima la Corte que las medidas de carácter sustancial previstas en los artículos 60, 61 y 62, han supuesto igualmente regresividad desde el punto de vista de la seguridad alimentaria. Pues perder la tierra por su venta o aporte al PEDAF, o perder la opción de acceder a la adjudicación de baldíos por ser estos asignados en grandes extensiones a empresarios de macroproyectos productivos, anula para el campesino en varias zonas del país su economía tradicional de subsistencia a partir del autoabastecimiento, así como encarece su forma de vida.

La regresividad normativa que aquí se reconoce, no hace presuponer que el nuevo modelo que persigue el Estado sea per se inconstitucional. Sin embargo, al enfrentar el estudio de la regulación demandada por la cual se modifican los parámetros legislativos previos ampliamente garantistas, debe la Corte concluir que ellas no contienen garantías para que no obstante la inclusión de intensas modificaciones se aseguren los mínimos hasta ahora alcanzados por los trabajadores del campo, más aún cuando aquellos ya han sido beneficiarios reales de la reforma agraria.

6.2.2. La regresividad afecta los contenidos mínimos de derechos constitucionales.

Agotado el análisis del primer elemento habilitante para la aplicación del test de no regresividad, se verifica además el segundo elemento, a saber, que las medidas analizadas de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, se vinculan estrechamente con el ejercicio de derechos constitucionales. Lo anterior, como quiera que las disposiciones en cuestión, alteran el ejercicio de los derechos de configuración legislativa previstos en los artículos 64, 65, 66 de la Constitución Política, que se habían concretado sustancialmente en la Ley 160 de 1994 a través de la adjudicación y el subsidio y la preferencia por los campesinos como sujetos de especial protección.

Las nuevas medidas no contemplan los mínimos dispuestos por los artículos 64, 65, 66, como parte de los principios que articulan la igualdad material del Estado social y la apuesta porque el crecimiento y la satisfacción de las necesidades se produzcan en general en el mercado. Porque ninguna de las medidas relacionadas con la supresión de las restricciones para la venta de propiedades, y para la acumulación de UAFS o de tierras baldías para la explotación en cabeza de un único gran productor ni tampoco los procedimientos y pautas muy generales señaladas, aseguran la propiedad —así sea en otra zona o en otras condiciones— ni siquiera contempla el acceso a los servicios de “educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos” (C.P., art. 64). Tampoco concreta contenidos mínimos de protección a la producción de alimentos, para la seguridad alimentaria de los campesinos y sus derechos sociales relacionados con la alimentación contemplados desde el DIDH, ni pautas efectivas de promoción de la “investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”, que no sólo beneficie a los inversionistas y las cifras del crecimiento sino también a quienes han trabajado desde siempre la tierra.

Y es que si bien no existen parámetros estrechos y con poder vinculante definitivo para el Estado, diversas fuentes del derecho internacional establecen que la concreción de tales mandatos de protección sobre la población campesina y su seguridad alimentaria y la del resto de los asociados y que la protección de la tierra como recurso escaso, riqueza pública y privada, resultan cada vez más necesarios, como formas de proteger derechos individuales, sociales y colectivos(92). De esta forma, ninguna de las normas jurídicas analizadas, se preocupó en absoluto por asegurar lo que allí se consagra, en perfecta concordancia con las previsiones de la Constitución tantas veces relacionadas.

6.2.3. Falta de justificación y de proporcionalidad de las medidas.

Los artículos objeto de demanda, hacen parte de una ley del plan de desarrollo, que en su componente de planes de inversión tiene prelación sobre las demás leyes (C.P., art. 341), se apreciaría promulgada para preservar el bienestar general desde la protección a la inversión privada en el campo, opción que resulta admisible desde los elementos liberales y de mercado de la Constitución económica, pero que en sí contradicen el propósito y razón de la configuración de los derechos de los campesinos como sujetos de especial protección. Empero, no se trata de finalidades constitucionalmente imperiosas, como sucede con los derechos de los niños (C.P., art. 44), en el sentido que deban prevalecer sobre otros bienes constitucionales como los DESC reconocidos a los campesinos —sujetos de especial protección—.

Antes bien, las medidas en todo caso deben orientarse a favor de aquél, no porque sea la medida más eficiente desde el punto de vista económico, sino porque es la medida más sostenible en términos humanos, sociales, alimentarios, culturales y también en términos de democracia económica, como pluralidad de actores y agentes en todos los planos de los mercados y de los espacios de producción de bienes y servicios públicos.

El crecimiento y desarrollo, la mayor competitividad y productividad que animan los poderes compartidos de intervención económica del gobierno y el legislador y que se afianzan como políticas económicas globales, claro que son bienvenidos siempre que no supongan el incremento de la pobreza de los campesinos y de la riqueza y acumulación de los impulsores de los PEDAF o de las empresas en las zonas de explotación destinadas a ese propósito.

Tratándose de tierras ya destinadas por el Estado en favor de los campesinos, bien baldías bien adquiridas pero subsidiadas, en tanto acciones positivas para cumplir con el deber de protección del artículo 64 Superior y, de acuerdo con la reserva legal establecida por el artículo 150, numeral 18 de la Constitución Política, es claro que la enajenación a título de venta o de aporte de los predios originalmente baldíos o adquiridos con subsidio, aleja al campesino trabajador de la condición de propietario rural, sin que la retribución obtenida individualmente por el trabajador agregue algún beneficio o compensación social que justifique tal sacrificio. Así mismo, la opción de concentración de la propiedad de la tierra rural en general, pero en especial de los campesinos proveniente de los recursos escasos del Estado, tampoco resulta justificada a la luz del deber de protección de la producción alimentaria (art. 65).

Es así como a partir del juicio estricto de proporcionalidad que amerita este asunto, encuentra la Corte que liberalizar el mercado de la tierra de los campesinos pobres de Colombia, para que en el marco de su necesidad enajenen la titularidad plena de su propiedad, sin criterios ciertos de equidad o compensación de derechos equiparables, no se aprecia adecuada y necesaria.

Lo anterior además, porque no se presentó ante la Corte ni por parte del Congreso ni por el Ministerio de Agricultura ni por quienes participaron del proceso, estudios cuidadosos o serias justificaciones que permitieran evidenciar cómo al autorizar a los trabajadores del campo la libre enajenación de predios inicialmente adjudicados o comprados por el Estado y, la concentración de éstos en manos de particulares, se favorece el interés general en términos de producción de empleo, seguridad alimentaria, incremento de ingresos locales y nacionales, mejora en la calidad de vida de los habitantes de las áreas que rodean las zonas de desarrollo empresarial, así como en qué medida estos cambios benefician a esos pequeños propietarios enajenantes y cómo el Estado frente a ese nuevo modelo asegura su calidad de vida, su relación con la tierra y con medios adecuados de subsistencia.

No aparece tampoco en el expediente, a pesar de haber sido requerida, constancia expresa de que en los debates surtidos en el Congreso se hubiese discutido por qué tales medidas ciertamente regresivas eran necesarias e impostergables ni se encontró constancia del estudio de otras alternativas menos lesivas, que articularan todos los bienes jurídicos en juego(93), con posiciones jurídicas de derecho claras y garantistas tanto para el campesino como para el empresario del campo y menos incertidumbre en la regulación de las condiciones en que los grandes capitales y firmas de la economía nacional e internacional accederán como propietarios o como usufructuarios de las tierras del Estado para cumplir con los derechos sociales de los artículos. 60, 64 y 65 de la Constitución Política y concordantes.

Por lo demás, no se vislumbra cómo se promueve la realización de otros derechos fundamentales de los campesinos, como sería el efectivo acceso a mejores servicios, calidad de vida, acceso a los mercados, al conocimiento, para habilitarlo en la cadena de valor del desarrollo empresarial, de manera que participe no solo en la generación de riqueza como accionista sino también a partir de su conocimiento y su mano de obra o trabajo material, es decir que se vuelva parte importante dentro de la cadena de valor, de forma que se garantice su derecho a hacer parte del progreso que auguran los mercados competitivos, productivos, sostenibles. Baste con mirar modelos actualmente en desarrollo en el país en que los empresarios del campo no necesariamente adquieren el derecho a la propiedad de estos pequeños campesinos, sino que celebran con ellos alianzas mediante las cuales aportan tecnología de alto impacto (semillas, maquinaria, asistencia etc.) y a cambio obtienen la cosecha por la cual pagan un precio razonable al agricultor, de forma que aquellos comercializan grandes cantidades del producto acordado sin perder el domino de su parcela con lo cual todos ganan dentro de la cadena productiva.

Así la norma en estudio demuestra un claro desbalance del modelo en la medida en que resulta benéfico para los inversionistas en proyectos productivos y, en cambio en nada contribuye al campesino propietario. A partir de las nuevas reglas en estudio una persona natural o jurídica que no vive en estado de vulnerabilidad y cuya actividad agrícola no es definitiva en su modus vivendi, podrá adquirir la propiedad o el usufructo de tierras que tuvieron la naturaleza de baldías o que aún la tienen, aunque excedan la UAF, sin límite alguno, sin reparar en el esfuerzo del Estado en identificar y adjudicar baldíos a los campesinos marginados y la inversión de recursos públicos en estos propósitos.

Todo esto, sin que sean suficientes los poderes ni la preferencia otorgada a los PEDAF en los que existen alianzas entre empresarios y campesinos, al carecer la ley de regulación de mínimos que, en cambio fueron otorgados al reglamento. Tampoco resultas protección suficiente la preferencia de recompra a favor del propietario del terreno adjudicado o comprado con subsidio, pues las opciones de que no cuente con dinero para readquirir la tierra son muy altos.

Por lo anterior, encuentra la Corte que frente el test de regresividad las medidas contenidas en las disposiciones que se demandan no fueron debida y suficientemente justificadas ni resultaron proporcionales pues en la ponderación formulada sólo prevalece el uso eficiente de la tierra sin atender la garantía del acceso a la propiedad de la misma por parte del trabajador campesino.

6.3. Inconstitucionalidad de los artículos 60, 61 y 62, por insuficiencia en el cumplimiento de los deberes constitucionales de la reserva legal general y específica en la configuración legislativa y delegación excesiva en el gobierno y en la administración.

Como últimos componentes de análisis del test de regresividad se analiza otro elemento analítico destacado que tiene que ver con la suficiencia en la regulación del legislador, en asuntos donde posee un amplio margen de configuración legislativa.

En efecto en las disposiciones acusadas, no se adoptan las decisiones políticas y jurídicas fundamentales relativas a la materia regulada, esto es, de la protección del campesino, de asegurar su derecho de propiedad y la calidad de los proyectos que habilitan la compra. Ni establece los contenidos mínimos de legalidad, en función de las materias de que se trata, sometidas a la reserva de ley por doble vía, la configuración de los derechos sociales y la regulación de los baldíos (arts. 64, 65, 150, num. 18).

Y además, la regulación examinada deja al reglamento en la posibilidad de erigirse en una fuente autónoma del poder de la comisión de proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal o del consejo directivo del Incoder, así como de los deberes, obligaciones o limitaciones a la actuación de los particulares, de los campesinos y en definitiva del Estado, sobre la tierra de los trabajadores agrarios.

Así pues, desde el artículo 60 de la Ley 1450 de 2011, se advierte la importancia de la comisión en la autorización de los actos o contratos para adelantar PEDAF que alcancen más de diez (10) UAF, o para supervisar, los que no superen tal monto (L. 1450/2011, art. 61, par. 1º). Esta comisión gubernamental tanto en lo político como en lo técnico, Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, tiene por objeto, i) recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, ii) autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de recibir “información sobre el proyecto a realizar con su descripción y sobre las transacciones, con la identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarán” (art. 61, par. 1º), cuando apenas alcancen esta dimensión; iii) esta autoridad empero, atenderá la reglamentación del gobierno, el que tendrá en cuenta “los criterios para la aprobación de los proyectos y para la autorización de los actos y contratos sometidos a consideración de la Comisión, incluyendo la generación de inversión y empleo, su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de predios aportados al proyecto”; iv) aún así, dispone un criterio de preferencia a los proyectos en los que se evidencia alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores.

En lo que hace a las zonas de desarrollo empresarial, artículo 62, es en primer lugar el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el que determina las empresas habilitadas para solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en dichas Zonas. Y es el consejo directivo del Incoder, el que determina las extensiones y condiciones correspondientes, según la reglamentación del Gobierno Nacional. Sólo se establece que la autorización responderá a la solicitud de la empresa interesada, y se formaliza con un contrato de múltiple naturaleza que no implique transferencia de propiedad, cuyo incumplimiento “dará lugar a la reversión de la autorización de los terrenos baldíos”. También sobre este aspecto el Gobierno debe reglamentar.

Son en consecuencia muchos los ingredientes normativos que omite la ley. La remisión a las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, previstas en los incisos primero y tercero del artículo cuestionado, constituye una deficiencia que desconoce la reserva legal en la medida que precisa las condiciones de ejecución.

El reenvío a la reglamentación por parte la ley en cabeza del Gobierno Nacional en tanto instrumento que no precisa criterios sino que establece aspectos sustanciales, desconoce abiertamente la reserva de ley.

No se definen los criterios generales a los que deberá sujetarse el Gobierno nacional en todas las materias a las que se remite ni para los PEDAF ni para el uso y usufructo de las zonas de desarrollo empresarial. En tal sentido no se formulan las decisiones legislativas básicas relativas a la ejecución de este tipo de proyectos, propias al debate deliberativo, pluralista y democrático que se espera para adoptar decisiones justas.

No se establece cómo valorar la demanda de autorización o si debe ser comparada con otras demandas, no se diseñan elementos de juicio que aseguren la verdadera capacidad del proyecto o de la empresa para el uso y usufructo y las formas cómo se decantan los derechos de las partes: de campesinos, empresarios y Estado. No trata en absoluto los precios por pagar, o las compensaciones de los inversionistas, de cara a los trabajadores de la tierra y de cara al Estado y la cesión temporal de su riqueza.

La decisión fundamental relativa a la prohibición consistente en que los contratos que se celebren para el uso y aprovechamiento de los bienes baldíos impliquen transferencia de la propiedad, no se acompaña sin embargo, de la claridad de los contratos que se pueden celebrar a cambio.

No prever la duración máxima de los contratos de leasing, arrendamiento y concesión, desconoce el valor que estas limitaciones poseen en el ejercicio de una prerrogativa excepcional como la que aquí se trata, con valoraciones que sólo el foro del Congreso puede asegurar, según los objetivos y bienes jurídicos que se pretende proteger. Y no incluir los criterios que permitan definir con exactitud los requisitos que deben cumplir las empresas que solicitan el usufructo y las condiciones bajo las cuales deben explotar el inmueble, también defiere en el reglamento y en la autoridad administrativa de aplicación, decisiones trascendentales para el Estado, su economía, la realización del Estado social de derecho, es decir que desarrolla de modo insuficiente las reservas de ley atribuidas.

Pues nada aclara que deba tratarse de sociedades especializadas en el desarrollo de actividades propias del sector agropecuario y forestal, ni de sociedades reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Tampoco sirve a tales propósitos, la necesidad de presentación de los proyectos respectivos, pues no se ha determinado ningún objetivo concreto, ninguna meta específica para el cumplimiento de los mandatos constitucionales todos.

Además de los aspectos señalados en el estudio de regresividad, no se establecen en los PEDAF, la retribución al Estado, no se determina un área límite o criterios para fijarla, no se asegura un proceso permanente de evaluación del proyecto, no sólo para su estudio previo, sino durante y ex post. Y en las zonas de desarrollo empresarial, no se establece ninguna referencia a la posible situación de solicitudes concurrentes: por ejemplo una comunidad y una empresa, no establece criterios para seleccionar los beneficiarios. No atiende en absoluto la realidad de que el baldío esté ocupado y sus ocupantes tengan el derecho adquirido o la expectativa legítima de que les fuese adjudicado. ¿Cómo atender este conflicto de intereses?

Las normas legales, por lo demás, no incluyen exigencias relacionadas con metas y resultados, que revistan de seriedad al proyecto, sentido a las excepciones que se creen, equidad en las relaciones que tejan, resultados o el impacto eficiente pero al mismo tiempo redistribuidor de los beneficios y costos del proyecto.

No se establecen tampoco, consecuencias económicas frente al incumplimiento, al destino de las tierras apropiadas o usufructuadas. No incluye la ordenación medular sobre la solución de conflictos entre derechos e intereses de empresarios, colonos, ocupantes, campesinos propietarios.

En relación con relación los incentivos o estímulos de asociatividad, no se contemplan los diseños normativos que aseguren una participación efectiva del trabajador de la tierra en el proceso productivo y competitivo por emprender. Sea aquél en el que contribuye con su propiedad, no necesariamente cediendo su disponibilidad, sino los demás atributos, sea con su trabajo, mejoras, ocupación legítima, para los baldíos no adjudicados formalmente que sean demandados por las empresas. No define cómo sortear la necesidad de asegurar en todo caso, la subsistencia y seguridad alimentaria del campesino y su familia, el acceso a terrenos que le permitan cultivar para el pancoger. Ese decir que se echan en falta, como era propio al deber de desarrollo de la reserva legal de configuración de derechos sociales y regulación de baldíos, definir las reglas efectivas para que el uso y explotación productiva de la tierra de los trabajadores agrarios, con PEDAF o con empresas o con otras fórmulas, pero que crearan el verdadero tejido estratégico capaz de asegurar que los adjudicatarios de baldíos y beneficiarios de subsidios, o también a los campesinos sin tierra, mejorar sus condiciones de vida, elevar sus condiciones de dignidad humana, protección de sus derechos sociales fundamentales, reconocimiento como sujetos de especial protección pero también como agentes económicos trascendentales del campo y de la seguridad alimentaria de los asociados, al mismo tiempo que opciones de negocio, utilidad y expansión a las empresas y a los inversionistas(94).

A falta de tales elementos de juicio, la potestad reglamentaria del Gobierno no podrá cumplir la función de cumplida ejecución de las leyes, pues no hay lineamientos definidos ni precisos por parte del legislativo para su ejercicio. Menos aún en materias que tienen reserva legal como las relacionadas con el manejo de baldíos, al tenor de lo previsto en el artículo 150 numeral 18 Constitución Política, ya que por la reserva de ley, no se puede delegar en el ejecutivo el lleno de los vacíos legales ni entrar en la regulación de aspectos sustanciales sobre tales bienes, lo cual decididamente excedería la órbita de las competencias de reglamentación.

Por otro lado, es preciso afirmar que en atención al procedimiento especial de aprobación de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo consagrado en el artículo 341 superior —en cuanto tienen iniciativa exclusiva del Gobierno, las modificaciones que se introduzcan por parte del Congreso requieren el aval del Gobierno, y, además, un término perentorio de tres meses para su aprobación so pena de que el Gobierno le de vigencia mediante un decreto con fuerza de ley(95)— debe existir un cuidado estricto sobre las temáticas que pretenda incluir para evitar que se vacíe el contenido democrático previsto para otras leyes ordinarias(96).

Así, en el caso de las normas del Plan Nacional de Desarrollo bajo estudio, que se refieren a la función expresamente otorgada al Congreso por el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución de “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”, su contenido debe ser objeto de consideración y deliberación en un procedimiento legislativo ordinario e independiente que permita un margen de discusión más amplio que el dispuesto para la discusión y aprobación de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo.

Además, las normas contenidas en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo no tienen vocación de permanencia en la medida que están previstas para el respectivo cuatrenio presidencial(97), de manera que ellas no están llamadas a regular normas como las que se estudian, en las que se instaura un modelo estructural sobre manejo de tierras en el país, que, además, es distinto al previsto en la Ley 160 de 1994 —especialmente en el artículo 72.

En este orden de ideas, en cuanto los artículos acusados pretenden establecer más que una norma de planeación, una regulación integral sobre la apropiación de tierras baldías, se está vaciando la competencia del legislador consagrada en el artículo 150, numeral 18, de la Carta, no sólo por su limitado margen de deliberación y decisión en el procedimiento de aprobación de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo, sino también por cuanto a través de este tipo de leyes —que no pretenden ser permanentes—, se está regulando un modelo estructural de tierras que debe ir más allá de una política circunscrita a un específico periodo presidencial.

6.4. Conclusión

Los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450, por la cual se establece el plan de desarrollo 2010-2014, son inexequibles en tanto regresivos respecto de los mecanismo de protección hasta entonces garantizados por el Estado con el fin de asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de acceso a la propiedad rural de los trabajadores del campo y los derechos inherentes a éste como la vocación de permanencia sobre la misma, la vivienda campesina, la productividad de su parcela a partir del apoyo financiero, técnico y científico del Estado y, regresivo respecto del derecho de seguridad alimentaria en el mediano y largo plazo, es decir, el derecho a acceder en condiciones dignas a las fuentes de actividad económica agroindustrial para asegurar su subsistencia.

Lo anterior por cuanto al modificar los mecanismos de protección que sobre la propiedad de la tierra se venía garantizando, el Estado se limitó a liberar las medidas restrictivas de enajenación de baldíos adjudicados o de tierras financiadas mediante subsidios a campesinos de escasos recursos, así como a modificar el orden de prelación respecto de la disposición de baldíos de forma que éstos pudiesen ser aplicados a zonas de desarrollo empresarial sin ningún tipo de límite o criterio frente a empresarios nacionales o extranjeros. Es decir, todas estas medidas regresivas no vinieron acompañadas de justificación suficiente para sacrificar los logros hasta ahora alcanzados por la población campesina y fueron establecidos sin presentar mecanismo proporcional alguno dirigido a asegurar un balance entre empresas agroindustriales y campesinos.

Nada se señaló respeto de la creación de zonas de reserva campesina, nada se puntualizó sobre el alcance de las alianzas productivas ¿es realmente necesario el aporte de la tierra para desarrollar este modelo asociativo? ¿No pueden los campesinos ser incluidos dentro de la cadena productiva a través del aporte de su fuerza de trabajo, su conocimiento e incluso sus parcelas sin necesidad de desprenderse del derecho de dominio? ¿Qué exigió el Estado a favor de la población campesina por parte de las empresas agroindustriales? ¿Cómo protege el Estado a los campesinos que enajenan sus parcelas? ¿Qué exige el Estado a las empresas agroindustriales a favor de las regiones en las cuales operan? ¿Cómo controla o limita el Estado el proceso de concentración de la tierra, más aún en manos de personas extranjeras? ¿Por qué se justifica que no exista límite alguno en cuanto al número de UAF a adquirir por parte de las empresas agroindustriales? Lamentablemente ninguno de estos interrogantes y, otros más expuestos a lo largo de esta providencia fueron absueltos, razón por la cual se confirma la regresividad de sus contenidos en la medida en que estas disposiciones por sí solas dejan al campesino enajenante o desposeído en manifiesta situación de debilidad.

De otra parte, el Legislador en materia tan importante cede a la Administración la concreción del mecanismo creado, olvidando el contenido del artículo 150 numeral 18 superior. De forma que la pobre regulación sobre estos mecanismos, incrementa la vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza materias que imperativamente le corresponde definir y garantizar.

Ocurre lo mismo respecto del artículo 62 de la ley en estudio, en lo que se refiere al artículo 83 de la Ley 160 de 1994, pues aunque ciertamente se activa una figura preexistente aún no explorada de modo suficiente por el Estado colombiano, se estableció para su funcionamiento un régimen jurídico incierto desde el cual se desconoce por completo la contraprestación que debe recibir el Estado por permitir que se disponga de parte de su riqueza en tierras, sobre todo cuando se tiene un número dramático de población campesina desplazada por la violencia y una comprobada escases de tierra disponible. Ningún argumento presentó el Gobierno nacional para defender este planteamiento.

Por lo anterior, las disposiciones según sus contenidos específicos son inexequibles por cuanto no superaron ni el test de no regresividad aplicable a los derechos sociales configurados por la ley, desde los artículos 64, 65 y 66 de la Carta, en consonancia con los artículos 1º, 13, 58, 333, 334, 365, 366 de la misma, ni el test de la suficiencia en la configuración normativa de materias que tanto dependen del desarrollo de una reserva de ley específica como la prevista en el artículo 150, numeral 18 de la Carta, es decir, por suprimir las garantías mínimas previstas en los artículos 25, 72 y 83 de la Ley 160 de 1994 de aseguramiento de la titularidad de los campesinos, sin justificación alguna, sin proporcionalidad de la medida y, sin contraprestación suficientemente ventajosa y sostenible para el campesino y para el Estado en términos del derecho de propiedad sobre la tierra y del derecho a la seguridad alimentaria de todos los asociados, en términos de la correcta distribución de los recursos escasos.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 por las razones y cargos expuestos.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

SALVAMENTO DE VOTO

Como lo expresé en su oportunidad mi discrepancia con la decisión de mayoría sintéticamente, se sustenta en lo siguiente:

Parto del reconocimiento de que al amparo de precisos mandatos constitucionales que cuentan con el reforzamiento de específicas regulaciones que incorpora el denominado bloque de constitucionalidad, como también lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia de esta Corporación, los derechos sociales a los que se refiere nuestra Carta están cobijados por el mandato de progresividad y su correlativo de “no regresividad”, y que fue dentro de ese ámbito que se expidieron las medidas adoptadas en las disposiciones demandadas (L. 1450/2011, arts. 60, 61 y 62), entendimiento al que claramente arribo pero solo si se supeditara a los lineamientos que seguidamente esbozo:

No cabe duda que las medidas cuestionadas propugnaban por estimular el mayor desarrollo del sector rural en beneficio del grupo poblacional que habita en dichas áreas, posibilitando que propietarios de baldíos se vincularan como socios a grandes proyectos productivos que requerían considerables extensiones de tierra para su realización, aportando su parcela como insumo para constituir la estructura física requerida. Sin embargo, la sombra de un eventual fracaso de la empresa y la posible pérdida de titularidad de la tierra por el adjudicatario del baldío condujeron a la mayoría de la Sala a considerar que las disposiciones acusadas bien podrían derivar en el desconocimiento del deber constitucional del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y de adoptar medidas tendientes al mejoramiento de su ingreso y de su calidad de vida, lo que se valoró como una especie de retroceso en el caso presente, a mi modo de ver, bien pudo optar la Corte por compatibilizar los intereses en tensión manteniendo vigentes las normas que permitían la implementación de esos grandes proyectos, pero bajo el entendido de que en ningún caso, los campesinos aportantes de los baldíos que les fueron adjudicados perderían esa titularidad garantizando el Estado los auxilios económicos que fueran necesarios para recuperar su plena propiedad en el caso de que esta haya quedado en riesgo. Un condicionamiento en ese sentido bien pudo ensayarse en aras de no abortar lo positivo de la norma pero si proscribiendo lo que de ella pudiera resultar reprochable al amparo de los enunciados de la Carta frente a las cuales se confrontó.

Lo que sí no podía condicionarse y por tanto era menester declarar inconstitucional como lo decidió acertadamente la mayoría fue la remisión al gobierno para que reglamentara asuntos como el aprovechamiento de los terrenos baldíos a través de contratos de leasing, arriendos a largo plazo, concesión u otras modalidades, cuando ello, a no dudarlo es atribución propia del legislador.

Fecha ut supra, 

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 

(6) Gaceta Judicial 1987. Tomo LIII. Bogotá septiembre de 1942.

(7) Ibídem. Al respecto señaló la Corte Suprema de Justicia: “En el régimen colonial la explotación económica de las tierras realengas ocupadas sin título anterior de la autoridad pública obtenido en repartimiento que dice base a perfeccionar el dominio mediante cultivo, o respecto a tierras simplemente ocupadas y explotadas no constituyó, por si sola, una medio idóneo para llegar a la propiedad. Las tierras recibidas en repartimiento de la autoridad, se convertían en propiedad de los adjudicatarios mediante cultivo, en virtud de un fenómeno calificado de justa prescripción, y siempre que se justificara esa antigua posesión (Capítulo IV Cédula de San Lorenzo); y las solas ocupación y explotación debían legitimarse ulteriormente. Y la prescripción no existió en el sistema jurídico colonial en favor de los particulares, respecto a la Corona, con las características que le eran propias al derecho civil, de particular a particular, pues el régimen territorial de defensa, permanente y rigurosa de las tierras para el Soberano, no le dio entrada con ese carácter, sino en una forma limitada y sui géneris, única que se compadecía con la organización rígida y especial del derecho público a que estuvieron siempre sujetos los traspasos de las tierras realengas a personas distintas al Estado”.

(8) Ibídem. Páginas 809 a 867.

(9) Vid. Roberto Luis Jaramillo y Adolfo Meisel Roca. “Más allá de la retórica de la reacción. Análisis económico de la desamortización en Colombia: 1861-1888”. En Revista Economía Institucional, vol.11 no.20, Bogotá, enero/junio 2009. Pp. 45-81.

(10) Guía de Derecho Agrario. Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – Procuraduría Agraria ante Incora. Héctor Calderón Alarcón.

(11) Sobre el particular y en especial, sobre el movimiento campesino de los años 30 que antecedió a la Reforma Constitucional de 1936 vid. Marco Palacios. ¿De quién es la tierra? Propiedad, politización y protesta campesina en la década de 1930. Bogotá, Universidad de los Andes, F.C.E., 2010.

(12) Proveniente, al menos en sus fuentes conocidas, del derecho francés, en particular del teórico Léon Duguit, reconocida por él como imperativa para la transformación del derecho. Vid. Léon Duguit. Les Transformations Genérales du Droit Privé: Depuis le Code Napoléon, 2ème ed. París, Éditions La Mémoire du Droit, 1999.

(13) Comenta al respecto la historiadora Sandra Botero: “La reforma a lo relativo al régimen de propiedad privada en la Constitución es inseparable de la discusión sobre la reforma agraria, central en esos días dado el conflicto agrario que atravesaba al país. En este sentido, los intentos de reforma vienen desde el gobierno de Olaya Herrera (1930-1934), con las iniciativas de su Ministro de Industria, Francisco José Chaux, quien ya había presentado un proyecto de ley sobre dominio y posesión de tierras, cuya orientación, aunque en el marco del respeto absoluto a la propiedad privada, reconocía en los latifundios improductivos un problema fundamental, e incorporaba el trabajo como elemento esencial de una nueva interpretación del principio de la propiedad (Francisco José Chaux, Memoria del Ministro de Industrias al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1934. Bogotá: Imprenta Nacional, 1934, pp. 344-390). Vid. Sandra Botero.”La reforma constitucional de 1936, el Estado y las políticas sociales en Colombia”. En Anuario Colombiano de Historia Social y de la Cultura, 33, 2006, pp. 92-93.

(14) En efecto, dispuso el artículo 10 de la reforma, modificatorio del artículo 32 de la Constitución de 1886: “Artículo 10: Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o de interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social. / La propiedad es una función social que implica obligaciones. / Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa. / Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”.

(15) A mediados de 1960, Alberto Lleras Camargo completaba dos años como Presidente de Colombia en el inicio del período que se conoció como el “Frente Nacional”, entre 1958 y 1974. Lleras Camargo tenía un gran conocimiento de Estados Unidos, en donde era muy respetado en los círculos políticos e intelectuales. Se había desempeñado en los años cuarenta como embajador de Colombia en Washington y había sido el primer secretario general de la OEA. El Comité de los 21, también conocido como Comisión para el Estudio y la Formulación de Nuevas Medidas para la Cooperación Económica, se reunió de nuevo en abril y en mayo de 1959 y tuvo su última reunión en Bogotá en septiembre de 1960, en donde se firmo el Acta de Bogotá que sentó las bases para la Alianza para el Progreso.

(16) J.O. Melo. Colombia hoy: perspectivas para el siglo XXI. Bogotá: TM Editores, 1995. También, H. Mondragón, H. (01 de 04 de 2002). Colombia: O mercado de tierras, o reforma agraria. Recuperado el 22 de 10 de 2010, de Asociación Campesina de Antioquia: http://www.acantioquia.org/documentos/prob_agraria/mercado_tierras_reforma_agraria.pdf

(17) La reforma Agraria en Colombia. Alfonso Uribe Badillo Editor. Colección “Pensadores Políticos Colombianos”. H. Cámara de Representantes, 1987-1989. Páginas 113 a 208. Tal como se desprende se la ponencia para segundo debate ante el Senado del proyecto de ley sobre Reforma Agraria, esta no sólo planteaba nuevos modos o patrones respecto de la distribución de la tierra, sino que comprendía una segunda fase que consistía “…en la administración de recursos a los nuevos propietarios para la explotación adecuada de las extensiones territoriales que reciban como resultado de la primera fase de la reforma. Es también parte esencial de ésta la asistencia técnica a los nuevos terratenientes para el mejoramiento de cultivos, lo mismo que la organización para la compra de los elementos esenciales a toda explotación agrícola y para la venta de los productos agropecuarios (…) Finalmente, la reforma agraria implica la asistencia social en favor de los beneficiados con ella, a fin de elevar sus niveles de vida, no solo como un imperativo de justicia, sino para arraigarlos a la tierra que han recibido”.

(18) Ibídem. Así, la citada ponencia señalaba: “ A propósito de la discusión pública que hoy llega al Senado ha habido oportunidad de escuchar a personas que para la discusión del problema toman casi exclusivamente la productividad. Y, partiendo de tal base, ponderan la ventaja económica de la gran explotación agrícola donde el uso de la maquinaria, la aplicación de una alta densidad de capital y la superior dirección técnica garantizan mayores rendimientos por unidad de superficie…”. Sobre tales argumentos concluye: “la extensión óptima de una propiedad depende esencialmente de la naturaleza de las tierras, del tipo de explotación que sobre éstas sea mejor adelantar. Cuando el proyecto habla de Unidad Agrícola Familiar no está hablando de muy pequeñas extensiones. El régimen de lluvias, las clases de suelos, la conveniencia de rotar los cultivos etc., deben determinar la extensión de la unidad de explotación agrícola (…)”. En ese orden, “identificar la existencia de propiedades de muy grande extensión con lo que serían las condiciones de máxima productividad resulta tan erróneo como pensar que esa máxima productividad puede alcanzarse con una estructura muy pequeña de predios. Un sistema caracterizado por predominio de un tipo de unidad familiar razonablemente concebido y de propiedades de mediana extensión es, en lo que agricultura se refiere y salvo casos de excepción, el ideal ambicionable desde el punto de vista de técnica agrícola”. Más aun cuando no sólo debía tenerse en cuenta el tema de productividad sino también el aspecto social, en la medida que la figura de asalariado rural favorece la pobreza, debido a que “ … más que un país de peones, Colombia debe ser un país de propietarios, con la posibilidad de poseer un hogar propio y estable; la seguridad y la libertad que tiene quien es dueño de la tierra que trabaja…más si se tiene en cuenta que la gran explotación emplea un mínimo de brazos en algunas etapas del ciclo agrícola, mientras demanda un número más considerable en otros, lo que crea períodos de desocupación transitoria, migraciones inconvenientes, inestabilidad y bajo nivel de vida para los trabajadores del campo”

(19) En la Ley 135 de 1961 se distinguieron dos fuentes de tierras a partir de las cuales el Estado podría adjudicar predios a la población campesina: Por una parte, los terrenos baldíos de la Nación, adjudicados a los campesinos a título gratuito, siempre que se demostrara buena fe y explotación económica ininterrumpida por el término de cinco (5) años. Por otra, las tierras obtenidas por el Incora a título de compra o expropiación, las cuales se vendían al campesino bajo el sistema de parcelaciones. Una y otra, estaban sujetas a los límites propios de las UAF con la diferencia de que en las parcelaciones el comprador no podía transferir la parcela, sin permiso del Instituto, mientras no hubiese terminado de pagar el subsidio.

(20) En efecto, se estableció por regla general que la adjudicación de baldíos sólo podía realizarse extensiones no mayores a 450 hectáreas siempre que demostrará la explotación de las dos terceras partes de esa superficie. Este límite podía ampliarse a favor de una persona natural con autorización del Incora hasta 1000 hectáreas para: i.) regiones muy apartadas de los centros de actividad económica y de difícil acceso, ii.) sabanas de pastos naturales donde la naturaleza de los suelos, el régimen meteorológico o las inundaciones periódicas no hicieren económicamente factible su explotación; iii) regiones como lo Llanos Orientales, en las cuales se autorizó una UAF de 3000 hectáreas previa delimitación realizada por el Instituto Agustín Codazzí. A su vez, el límite de adjudicación podía reducirse cuando se tratara de predios aledaños a carreteras transitables, a ferrocarriles, ríos y a puertos marítimos.

(21) Al respecto, se estableció que las sociedades y personas jurídicas en general, no tendrían derecho a ser adjudicatarias de tierras baldías. Sin embargo, era posible celebrar contratos con sociedades colectivas o limitadas (sociedades de personas) para la explotación de tierras baldías a través del cual se comprometían a explotar la tierra con cultivos agrícolas por no menos de cinco años, siempre que demostraran explotación permanente al final de cada año. De igual forma, en virtud de contratos de ocupación se podían exceder los límites iniciales hasta 2500 hectáreas cuando se tratará de terrenos baldíos no cubiertos por las reservas para colonizaciones dirigidas a una explotación agrícola de interés para la economía nacional, ya porque los cultivos estuviesen destinados a sustituir importaciones, a ser exportados de manera razonable o para proveer materias primas a las industrias nacionales. En estos casos el Instituto podía celebrar contratos con personas naturales o jurídicas, en los cuales se señalarían los plazos y condiciones de adjudicación, pero requerían para su validez la aprobación del Gobierno previo concepto del Consejo Nacional de Planeación. También podían celebrarse contratos, con las mismas formalidades antes vistas, para el establecimiento de explotaciones agrícolas en regiones de muy escasa densidad de población y abundancia de tierras baldías no reservadas a colonizaciones especiales, sin limitación en cuanto a su superficie. Dichos contratos establecerían la delimitación de las extensiones bajo explotación en cada período anual y no podía entregarse una superficie mayor a la que pudiese explotarse en un plazo de 5 años. Para estos casos el Incora podía celebrar contratos de arrendamiento hasta por la extensión señalada en la ley, por un término no superior a 50 años cuando apareciera de conveniencia nacional que los terrenos no debían salir del patrimonio del Estado. Además, en todos estos casos para que la adjudicación se surtiera, se estipularía que el interesado pagara el Estado por cada hectárea contratada en exceso de los límites establecidos en la ley, una suma que contemplara la ubicación de las tierras, su calidad, su costo probable después de su adaptación a las explotaciones y demás factores que influyeran sobre su valor. Tales contratos también podrían celebrarse con cooperativas de trabajadores, caso en el cual la superficie se adjudicaría en consideración al número de afiliados y con la condición de que explotaran la tierra de manera personal.

(22) Artículos 37 y 38. Fueron ellas: 1. El propietario de tierras adjudicadas como baldíos no podría obtener una nueva adjudicación que sobrepasara los límites de la ley./2. En caso de enajenación de la tierra adjudicada, no podría obtener nuevas adjudicaciones antes de transcurridos cinco (5) años./3. Cuando se tratara de la celebración de los contratos antes señalados con sociedades de personas, se tomarían en cuenta las adjudicaciones hechas con anterioridad a los socios de estas para efectos de las prohibiciones.4. Las sociedades de personas que celebraran contratos sobre tierras baldías, no podían traspasar sin previa autorización del Instituto derechos y obligaciones mientras no se hubiese hecho adjudicación definitiva. La omisión de este requisito generaba nulidad absoluta del traspaso y el que las tierras regresaran a poder del Estado.

(23) Vrg. J.H. Pulecio Franco (2006) "La Reforma Agraria en Colombia" en Observatorio de la Economía Latinoamericana, número 61. Texto completo en www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/.

(24) A este respecto, señala la exposición de motivos de la Ley 160 de 1994: “La particularidad de la norma citada consiste, en primer término, en que no se hallaba una consagración semejante en la Constitución de 1886, y en segundo lugar, que se enmarca en la reciente transformación del esquema constitucional del Estado colombiano, a partir de la nueva Carta, de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho, donde la preocupación fundamental es la prevalencia de la solidaridad (…)”. Además, señala como en torno de la categoría de derechos económicos y sociales “contenidos expresamente en el artículo 64 la Constitución [que] no pueden verse meramente como programáticos o expectativas de derecho social”, como quiera que dicha “creencia –dice la ponencia- es errada”. Vid. Gaceta del Congreso No. 131 de 29 de octubre de 1992. Proyecto de Ley Número 114 Cámara de 1992.

(25) Artículo 72.

(26) Artículo 20.

(27) Artículo 22.

(28) Artículo 24 de la Ley 160 de 1994: “Serán elegibles como beneficiarios de los programas de reforma agraria los hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios de tierras y que tengan tradición en las labores rurales, que se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos…”

(29) Una concepción distinta del régimen agrario animó el llamado Estatuto de Desarrollo Rural, Ley 1152 de 2007, que derogó expresamente la ley 160 de 1994. Sin embargo, como quiera que en su concepción no se adelantaron los procesos de consulta previa con las comunidades étnicas requeridas, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009.

(30) “Las cifras sobre distribución de la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la superficie del país reportada en el registro nacional y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500 hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales – Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis Carlos Agudelo Patiño. “Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia”. En Revista nera, ano 13, Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123, 135-139.

(31) Dice al respecto Albán: “Según estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68 millones correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situación empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimación de las tierras aptas para ganadería es del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el índice de Gini rural llegó a 0,89, y aumentó en un 1% desde 2002. En el cuadro 1 se compara la concentración de la propiedad entre 1984 y 2003”. Lo precisa con los siguientes datos: Concentración propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010).. Vid. Alvaro Albán. “Reforma y Contrarrforma Agraria” En. Revista de Economía Institucional, vol. 13, n.º 24, primer semestre/2011, pp. 327-356

(32) Derechos fundamentales individuales y sociales, colectivos, objetivos reconocidos en la Constitución (arts. 13, 15, 16, 19, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 35, 36, 37, 40, 42, 43, 44, 45. 46. 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 55, 56, 57, 58, 60, 61, 63, 64, 65, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82 C.P.).

(33) En la sentencia C-704 de 2010 la Corte Constitucional indicó sobre ello, apoyándose en su jurisprudencia anterior: “La jurisprudencia constitucional ha sostenido que por regla general corresponde al Congreso de la República (artículos 114 y 150 CP), en virtud de la cláusula general de competencia legislativa, desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, y sólo de manera excepcional, tal competencia estaría radicada en cabeza del Ejecutivo (artículos 150-10 y 212 CP). De esta manera, cuando la Constitución señala en forma general la asignación de una competencia al Estado, se debe entender con tal manifestación, que le está entregando en principio dicha competencia al legislador, y a partir del ejercicio de la misma, los demás órganos podrán ejercer sus respectivas competencias.”

(34) En la sentencia C-228 de 2010 la Corte señaló lo siguiente: “Así, la Corte ha considerado que pueden distinguirse dos tipos de reserva de ley. Una de carácter ordinario, que opera cuando la Constitución, de manera expresa, ha señalado que determinadas materias específicas deben ser reguladas directamente por el legislador. Otra, de naturaleza estatutaria u orgánica, en donde la Carta Política no solo adscribe competencia exclusiva al legislador para regular el tópico, sino que obliga a que la norma correspondiente esté precedida de un trámite particular, relacionado generalmente con un mayor grado de exigencia en las mayorías congresionales exigidas para la aprobación del proyecto correspondiente. Del mismo modo, los postulados constitucionales que restringen la competencia del reglamento para regular determinadas materias, como sucede con los códigos, también hace parte de la reserva de ley en el sentido expuesto”.

(35) En el primer caso se trataría de aquellas materias respecto de las cuales, con fundamento en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, el Congreso tiene posibilidades de conceder facultades extraordinarias al Gobierno. En el segundo caso la reserva de ley opera de manera especialmente fuerte en tanto prohíbe que el Congreso se desprenda del ejercicio de sus facultades. Caen en esta reserva legal estricta tal y como lo indicó la sentencia C-710 de 2001 las materias respecto de las cuales el Congreso no puede otorgar facultades extraordinarias y aquellas relacionadas con “los principios que integran el contenido material del principio de legalidad como garantía para el juzgamiento de personas”.

(36) Sentencias C-074 de 1993 (que analizaba la medida de supresión de puestos de trabajo a la luz de la constitución económica) y C-265 de 1994 (en el estudio de las exigencias legales para la constitución de las sociedades administradoras de derechos de autor).

(37) Sentencias C-657 de 1997, C-191 de 2005, C-575 de 2009, C-365 de 2012.

(38) En efecto la expresión derechos sociales involucra más bien una cierta de categoría de derechos de diverso contenido, social prestacional o de configuración de igualdades o distinciones positivas de carácter económico, con los cuales se pretende asegurar condiciones de dignidad humana para todos los asociados. Por esto incluyen los derechos sobre sujetos de especial protección como las mujeres, los niños, los adultos mayores, las personas en situación de discapacidad, así como el trato diferenciado a los indígenas, a las comunidades afrodescendientes, a los sujetos que tradicionalmente han sido discriminados y excluidos, a los campesinos.

(39) Esta último introducido a la legislación mediante ley 319 de 1996, declarada exequible por la Corte en sentencia C-251 de 1997

(40) En la Sentencia C-1165 de 2000, la Corte por primera vez declara la inconstitucionalidad de una ley apelando al principio de progresividad. Sobre la fundamentación de este principio ver consideraciones 1, 3 y 8. En el caso, la Corte consideró regresiva e inconstitucional la disminución del porcentaje de los aportes al sistema subsidiado de seguridad social en salud, vía fondo de seguridad y garantía, ordenada en la Ley 344 de 1996.

(41) Como bien lo explica la Corte en la consideración 20 de la Sentencia C-038 de 2004 (que calificó como regresivas pero justificadas, las disposiciones que reformaron el Código Sustantivo del Trabajo sobre disminución del costo de los despidos injustificados, la extensión de la jornada diurna hasta las 10 de la noche y la disminución de la remuneración por trabajo en días festivos).

(42) Este argumento está recogido en la consideración 2.6.2 de la Sentencia C-372 de 2011 (que declara regresiva e injustificada, y por tanto inconstitucional, la disposición que aumenta la cuantía para recurrir en casación en materia laboral).

(43) Consideración 6, Sentencia C-629 de 2011 (que resolvió que la modificación a los términos para gozar del subsidio familiar, en el caso de empleados de pequeñas empresas, a pesar de ser regresivo estaba justificado).

(44) Así, en la consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008 (que resolvió que la disposición que ordenaba la cofinanciación del pasivo pensional de las universidades públicas entre las universidades y el Gobierno Nacional era regresiva e injustificada).

(45) Así, en las consideraciones 18, 22 y 23 de la Sentencia SU-225 de 1998 (que ordena la vacunación colectiva de niños no protegidos por ningún servicio de salud, con el argumento de que el contenido mínimo del derecho a la salud tiene carácter fundamental y está ligado a los principios de igualdad material y Estado Social de Derecho)

(46) Así, en la consideración 5.1 de la Sentencia C-727 de 2009 (que estimó no regresiva la modificación del requisito para acceder a la pensión de invalidez consistente en haber cotizado 25 semanas en los últimos 3 años, una vez cotizado el 75% de las semanas requeridas).

(47) Ver consideración 22, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.

(48) Ver consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.

(49) Ver consideración 25, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.

(50) Así, en consideración 13, Sentencia C-671 de 2002 (que declara regresiva e injustificada la exclusión de beneficios en salud de los padres del personal pensionado de las fuerzas armadas).

(51) Así, en consideración 3.3.2, Sentencia C-428 de 2009 (que declara regresivo y no justificado el aumento del requisito del tiempo de fidelidad para acceder a la pensión de invalidez).

(52) Vid. Tesis doctoral Héctor Santaella Quintero. El régimen constitucional de propiedad. UAM. Carlos Restrepo Piedrahita. Constituciones de la primera república liberal. Constituciones de Colombia 1996.

(53) En efecto, se juzgaban el art. 3º de la ley 34 de 1993, por la cual se ordena la “refinanciación de la deuda de los cafeteros, algodoneros, arroceros y demás sector agrario se dictan las normas y los criterios para su regulación y aplicación", por presunta violación del régimen de competencias y por violación de las libertades económicas de las entidades financieras y los derechos de propiedad. La Corte estimó inexequibles las normas, pero en particular por incompetencia del legislador al invadir funciones del Banco de la República.

(54) M.P. Antonio Barrera Carbonell

(55) Art. 72 Ley 160 de 1994, inciso 9°: Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.

(56) “Artículo 44. Salvo las excepciones que se señalan en el artículo siguiente, los predios rurales no podrán fraccionarse por debajo de la extensión determinada por el Incora como Unidad Agrícola Familiar para el respectivo municipio o zona.

En consecuencia, so pena de nulidad absoluta del acto o contrato, no podrá llevarse a cabo actuación o negocio alguno del cual resulte la división de un inmueble rural cuyas superficies sean inferiores a la señalada como Unidad Agrícola Familiar para el correspondiente municipio por el Incora.”

(57) En relación con los artículos 21 (parcial) y 85 de la ley 160 de 1994, se consideraron exequibles por la Corte al existir “razones constitucionalmente legítimas como los son la diferencia de los sujetos destinatarios, la diferente destinación de los predios adquiridos, y la diferencia de principios y valores constitucionales en juego”.

(58) Cfr. Sentencia C-006 de 2002.

(59) En este caso, la Corte analizó la restricción de vender las tierras de propiedad privada que hacen parte de la afectación de sistema de parques nacionales naturales consagrada en el artículo 13 (parcial) de la Ley 2ª de 1959, la cual se estimó exequible en razón de los bienes jurídicos ambientales que se pretende proteger.

(60) Por la cual se resuelve positivamente la tutela presentada por una asociación de pescadores artesanales frente a las obras de cerramiento del área donde realizan su actividad para construcción de obras públicas, amparándose sus derechos fundamentales a la participación, a la alimentación, al trabajo, la libre escogencia de profesión u oficio y a la dignidad humana (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).

(61) En ella se definió la seguridad alimentaria como “la disponibilidad de garantizar en todo momento un adecuado suministro mundial de alimentos básicos para mantener una expansión constante del consumo de alimentos y contrarrestar las fluctuaciones de la producción y los precios” Véase la Declaración de Roma sobre Seguridad Alimentaria Mundial de 1966.

(62) Disponible en: “Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación”. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación – FAO (2010).

(63) “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.

2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:

a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;

b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan”.

(64) Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación”. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación – FAO (2010).

(65) A propósito de lo anterior, a nivel mundial la comunidad campesina ha iniciado movimientos para exigir la protección de los derechos humanos enfocados concretamente a sus actividades tradicionales, al igual que los indígenas y afrodescendientes, éstos últimos encaminados a sus intereses y tradiciones especiales y distintas. Un ejemplo de los movimientos sociales actuales es la “Vía Campesina”. Esta organización surgió en 1993, como un movimiento internacional que agrupa a millones de grupos de campesinos y pequeños productores, y busca defender la agricultura sostenible a pequeña escala. “La Vía Campesina es el movimiento internacional que agrupa a millones de campesinos y campesinas, pequeños y medianos productores, pueblos sin tierra, indígenas, migrantes y trabajadores agrícolas de todo el mundo. Defiende la agricultura sostenible a pequeña escala como un modo de promover la justicia social y la dignidad. (…) comprende en torno a 150 organizaciones locales y nacionales en 70 países de África, Asia, Europa y América. En total, representa a alrededor de 200 millones de campesinos y campesinas. Es un movimiento autónomo, pluralista y multicultural, sin ninguna afiliación política, económica o de cualquier otro tipo. Un grupo de de organizaciones campesinas, mujeres y hombres, procedentes de los cuatro continentes, fundaron La Vía Campesina en 1993 en Mons, Bélgica. En aquel momento, las políticas agrícolas y la agroindustria se estaban globalizando y los campesinos necesitaban desarrollar una visión común y luchar por ella. Las organizaciones campesinas y de medianos productores también querían que se reconociese su voz y participar directamente en las decisiones que afectaban a sus vidas.

La Vía Campesina es considerada hoy en día uno de los principales actores en los debates alimentarios y agrícolas. Es escuchada por instituciones como la FAO y el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, y goza de un gran reconocimiento entre otros movimientos sociales desde el nivel local al nivel global”.

Tomado de http://viacampesina.org/sp/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=27&Itemid=44

(66) Véase, Declaración Final del Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria, 7 de septiembre de 2001. http://www.fao.org/righttofood/kc/downloads/vl/docs/AH290_Sp.pdf

(67) Donde la Sala Séptima de Revisión ordenó a las entidades demandadas garantizar el derecho a la participación de la comunidad pesquera en el proyecto de infraestructura a realizar sobre la playa, toda vez que su oficio se había visto reducido, afectándoles el derecho al acceso al alimento y al mínimo vital.

(68) En esa ocasión la Corte estudió, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 3 de la ley 48 de 1882, el artículo 61 de la ley 110 de 1912, el inciso segundo del artículo 65 y un aparte del inciso segundo del artículo 69 de la ley 160 de 1994, declarándolos exequibles en cuanto: Si la adjudicación de baldíos tiene como objetivo primordial satisfacer, en el caso de personas naturales, las necesidades del ocupante y posterior adjudicatario, permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella y contribuir a mejorar las condiciones económicas y sociales de los adjudicatarios; y en el caso de personas jurídicas, satisfacer necesidades colectivas y de servicio público en favor de la comunidad, nada se opone a que se prohíba la transferencia a otras personas de la ocupación para efectos de la adjudicación, a diferencia de la suma de posesiones, legalmente autorizada cuando se trata de bienes prescriptibles.

(69) Hipótesis todas recogidas en la consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.

(70) Consideración 2.6.8, Sentencia C-372 de 2011, ya citada.

(71) Ver consideraciones 19 y 21, Sentencia C-038 de 2005, ya citada.

(72) Consideración 3.2.5, Sentencia C-228 de 2011.

(73) Consideración 10, Observación General 3, sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1º del artículo 2 del Pacto) E/1991/23.

(74) Consideración 2.5.9.6, Sentencia C-444 de 2009 (que consideró regresiva e injustificada, por no superar el test de proporcionalidad y no desvirtuar así la presunción de inconstitucionalidad, la disposición que eliminó la norma que exigía póliza de estabilidad y calidad de vivienda nueva para las viviendas de interés social).

(75) Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.

(76) Consideraciones 25 y 30, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.

(77) Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.

(78) Consideración 3.4.7, Sentencia C-372 de 2001, ya citada.

(79) Esta perspectiva fue así formulada en la sentencia C-474 de 2003 en la que esta Corporación indicó: “Conforme a lo anterior, si un asunto no es expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros órganos estatales, se entiende que, conforme a la cláusula general de competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al Legislador. (…) Eso no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula genera de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al legislador desarrollarla, pues la reserva de ley “es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley” (…).” (Negrillas no hacen parte del texto original)

(80) En la sentencia C1041 de 2007 la Corte señaló:” En este orden, la inconstitucionalidad de una norma por violación del principio del de reserva de ley estará relacionada con aspectos tales como si se permite que el Reglamento invada o no la órbita de competencias propias del legislador en materia de delimitación de las libertades ciudadanas, si se respeta o no la existencia de mínimos legales (de acuerdo con los diferentes tipos de leyes desarrollados por el Constituyente) y si se desnaturaliza o no la función derivada que tiene la potestad reglamentaria en la configuración de los contenidos normativos, esto es, como complemento de las decisiones políticas contenidas en la ley.”

(81) Sentencia C-228 de 2010

(82) “¿Desconocen el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios -Constitución, artículos 60 y 64-, las disposiciones legales de los artículos 60, 61 y 62 demandados, que: (i) autorizan la venta o aporte, en cualquier tiempo, de tierras originalmente baldías o adquiridas mediante subsidio integral, para adelantar proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal, permitiendo la consolidación de propiedades con extensión superior a la de la Unidad Agrícola Familiar (en adelante UAF), a partir de tales enajenaciones? (ii) autorizan el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos ubicados en zonas de desarrollo empresarial -sin transferencia de propiedad- a sociedades reconocidas por la administración como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal? /“¿Vulnera el mandato constitucional de especial protección del Estado a la producción de alimentos -Constitución, art 65-, las disposiciones legales contenidas en los artículos demandados que levantan las restricciones a enajenaciones de tierras originalmente baldías o adquiridas con subsidios integrales, que hacen posible la consolidación de propiedades superiores a las extensiones de las UAF respectivas y que permiten el uso y aprovechamiento de baldíos por empresas especiales del sector?/“¿Desconoce la reserva legislativa prevista para dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de baldíos -Constitución, art 150, numeral 18-, la disposición legal del artículo 62 demandado que, al ocuparse de regular el uso y aprovechamiento de bienes baldíos en Zonas de Desarrollo Empresarial, sólo establece pautas generales acerca de las condiciones y formas de hacer posible tal uso y aprovechamiento?”. Problemas jurídicos planteados por el proyecto original llevado a discusión de la Sala Plena por el Magistrado Mauricio González.

(83) O el artículo 63 de la ley 1450 de 2011.

(84) Como quiera que mediante Decreto 1292 de 2003, se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación y mediante Decreto 1300 de 2003, se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, el cual asume las funciones que venía desempeñando aquél.

(85) Artículo 25 y siguientes de la Ley 160 de 1994.

(86) No obstante pesar sobre él la inhabilidad para obtener una nueva adjudicación durante los siguientes quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.

(87) Frente a la acusación de inconstitucionalidad, la Corte entonces señaló lo siguiente “La limitación introducida por la norma acusada sobre el tamaño transferible de la propiedad originada en una adjudicación de baldíos, no atenta contra el derecho de propiedad ni su libre enajenación. En efecto, ha sido la voluntad del legislador, amparada como se dijo en la previsión del art. 150-18 y en la persecución de los fines constitucionales de lograr el acceso de los campesinos a la propiedad rural (…). Por lo tanto, este límite a la adjudicación guarda congruencia con el precepto acusado, que prohíbe a toda persona adquirir la propiedad de terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si la respectiva extensión excede de una UAF, precepto que consulta la función social de la propiedad que comporta el ejercicio de ésta conforme al interés público social y constituye una manifestación concreta del deber del Estado de “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios…con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos (art. 64 C.P.)”. Bajo tales supuestos entonces, determinó que “si se limita la posibilidad de adquirir la propiedad de los baldíos, o la que se deriva de un título de adjudicación de baldíos a una UAF, como lo prevé el acápite normativo acusado, más posibilidades tendrá el Estado de beneficiar con dicha propiedad a un mayor número de campesinos, aparte de que se logrará el efecto benéfico de impedir la concentración de la propiedad o su fraccionamiento antieconómico”(subrayas fuera de texto).

(88) En efecto se establecía en el artículo 45: “Las colonizaciones dirigidas se organizaran en aquellas zonas de terrenos baldíos mejor dotadas de acceso a vías importantes de comunicación y que más aptas sean para cultivos agrícolas o ganadería en pequeña escala por la calidad de los suelos, las corrientes de agua utilizables y las condiciones meteorológicas de la región./ En cada zona o sub-zona de colonización dirigida se harán las reservas definitivas necesarias para la conservación de los recursos naturales, el control de las aguas y el establecimiento de granjas de demostración, escuelas, puestos de salud y servicios públicos y de la colonia. Además, cuando ello apareciere indicado, se reservarán terrenos comunales, de pastoreo y superficies suficientes para poblados, cuyos lotes, excluidos los necesarios para los fines indicados arriba y para la construcción de una iglesia católica, se venderán preferentemente a los pequeños colonos vecinos. Es entendido que las reservas para terrenos comunales de pastoreo podrán ser levantadas por el Instituto si con el transcurso del tiempo llegare a estimarse que ello es necesario para atender a más urgentes necesidades económicas./De los terrenos sobrantes, no menos de un setenta por ciento (70%) se destinará a la creación de Unidades agrícolas familiares" que serán asignadas gratuitamente a trabajadores pobres o de escasos recursos, bajo las normas que con respecto a tales unidades consagra la presente Ley y las que determine el reglamento de colonización. Las tierras aledañas a vías de transporte automotor y ferrocarriles y puertos tendrán precisamente esa destinación./ Es entendido que se cargará al colono el costo de las mejoras que el Instituto realice en la parcela que le asigne, y el monto de lo que por tal concepto salga a deber será cubierto por él al Instituto en los términos y condiciones que señale el reglamento de colonización./Las cooperativas de trabajadores agrícolas que hayan recibido aprobación deI Gobierno podrán obtener asignaciones dentro de las tierras destinadas a "unidades agrícolas familiares", y la superficie que se les señale se fijará tomando en cuenta el número de personas que las integran./Las superficies restantes, dentro de cada zona de colonización dirigida, podrán venderse por el Instituto a personas naturales o jurídicas que contraiga la obligación de explotarlas, en la proporción que para cada período anual señale el contrato hasta completar no menos del sesenta y cinco por ciento (65%) de su extensión total dentro del término de cinco años contados desde la fecha en que se otorgó el respectivo instrumento. Se dará preferencia a quienes se comprometan a realizar la clase de explotación que el Instituto indique como de mayor interés para la economía nacional. La extensión que puede venderse a cada persona natural o jurídica no será mayor de la que esta Ley señala para las adjudicaciones ordinarias de baldíos /Excepcionalmente, cuando se trate de empresas que se califiquen por el Instituto como de notable interés para la economía nacional y que impliquen el empleo de un número considerable de trabajadores en la preparación o explotación de las tierras, se podrán hacer, con aprobación del Gobierno, ventas hasta por mil hectáreas(1.000 hectáreas) explotables. En los contratos respectivos podrá el Instituto imponer al adquiriente una o varias de las siguientes obligaciones: a) La de montar plantas que puedan beneficiar los productos de los pequeños colonos de la zona, en las condiciones que el mismo contrato señale; b) La de prestar asistencia técnica a los pequeños colonos que deseen desarrollar explotaciones de la misma índole de aquella que vaya a establecer el comprador; c). La de destinar un determinado porcentaje de la tierra explotable para pequeñas parcelas donde los trabajadores permanentes de la empresa puedan tener su casa de habitación y cultivos de pan coger”. ”. Y en el art. 46 de la misma ley, se disponía: También podrá el Instituto celebrar, sin exceder los límites que señalan los artículos anteriores, contratos de arrendamientos de tierras en zonas de " colonización dirigidas", de conformidad con el artículo 33 de la presente Ley, cuando apareciere conveniente que la superficie respectiva no salga del dominio del estado.

(89) Prescribe el art. 82 de la ley 160 de 1994: “Previos los estudios correspondientes, el Incora delimitará zonas de baldíos que no tendrán el carácter de Reserva Campesina sino de Desarrollo Empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad de las tierras baldías se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el Instituto, para permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente”.

(90) Lo último, como excepción a la regla general de que las tierras baldías se titulen en Unidades Agrícolas Familiares (UAF), definidas por el art. 38 de ley 1964, como “empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio”.

(91) Establece la ley 160 de 1994, artículo 66:“A partir de la vigencia de esta Ley y como regla general, salvo las excepciones que establezca la Junta Directiva, las tierras baldías se titularán en Unidades Agrícolas Familiares, según el concepto definido en el Capítulo IX de este estatuto. El Incora señalará para cada caso, región o municipio, las extensiones máximas y mínimas adjudicables de las empresas básicas de producción y declarará, en caso de exceso del área permitida, que hay indebida ocupación de las tierras de la Nación. /El Incora cobrará el valor del área que exceda el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar establecida para las tierras baldías en la región o municipio, mediante el procedimiento de avalúo señalado para la adquisición de tierras. /Para expedir las reglamentaciones sobre las extensiones máximas y mínimas adjudicables, el Instituto deberá tener en cuenta, entre otras, las condiciones agrológicas, fisiográficas, disponibilidad de aguas, cercanía a poblados de más de 3.000 habitantes y vías de comunicación de las zonas correspondientes. También se considerarán la composición y concentración de la propiedad territorial, los índices de producción y productividad, la aptitud y las características del desarrollo sostenible de la región”.

(92) Vid. al respecto, FAO, “Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional”, mayo 2012. Disponible en http://www.fao.org/fileadmin/templates/cfs/Docs1112/VG/VG Final_SP_May_2012.pdf; igualmente vid. Comité DESC de Naciones Unidas. Observación No 12 sobre el derecho a la alimentación adecuada, mayo de 1999. Consultado: http://www.fao.org/righttofood/common /ecg/51635_es_observacion_general_12 esp.pdf.

(93) En el expediente no se encuentra estudio sobre estos aspectos. Estudios por demás necesarios, que deben incluir no sólo el punto de vista económico, en términos de productividad o competitividad, pues a más de él, es indispensable, como mandato de la Constitución económica en su todo, aspectos sociales que de no ser tenidos en cuenta pueden llevar a condiciones de marginalidad a la población campesina.

(94) Así operan buenos ejemplos de alianzas productivas que no implican necesariamente enajenación o transferencia de dominio, excesivamente riesgosa para el campesino y para el Estado, pero que permiten la participación del dinamismo, iniciativa y recursos de capital en la realización de los fines de igualdad, libertades económicas y crecimiento y apertura a los mercados internacionales. Ha ocurrido por ejemplo, en el departamento del Cesar en los cuales el empresario aporta su músculo financiero y tecnología –semillas maquinaría etc., para posteriormente comprar la producción de todos los campesinos asociados. Otros ejemplos relevantes se pueden encontrar en el Brasil, Argentina y especialmente en México. Llama especialmente la atención el caso mexicano. En este caso el programa agrario del Gobierno Federal busca aprovechar la certeza jurídica en la tierra social para dar paso a las inversiones que cumplan dos requi¬sitos esenciales: aprovechar la gran riqueza y vocación de los ejidos y comunidades del país, incorporando a los dueños de la tierra, ejidatarios y comuneros, a los negocios por desarrollar sin necesidad de que vendan su propiedad. Sus características son: a) generación de condiciones económicas, sociales y políticas que garanticen certeza jurídica en los procesos de inversión (titulares de la tierra e inversionistas) b) participación voluntaria, c) servicio gratuito, d) atiende la demanda de campesinos para hacer productivas sus tierras, e) promueve la coinversión y no la venta de la tierra, f) crea un banco de datos geográfico y alfanumérico, g) mejora el nivel de vida de los campesinos. Disponible en: http://www.pa.gob.mx/pa/documentos/FIPP.pdf. Recuperado el 20 de septiembre de 2012. Señala González Patiño (2011) que el programa FIPP fomenta la inversión pública y privada para el desarrollo integral sustentable de la propiedad rural, asesorando a los ejidos, comunidades, ejidatarios, comuneros, avecindados, posesionarios y pequeños propietarios, para que en un entorno de seguridad jurídica y transparencia, privilegien mecanismos de asociación, convenios y contratos que incrementen la productividad en beneficio de los propietarios de la tierra. Los campesinos cuentan con el respaldo de la Procuraduría Agraria para establecer vínculos con los dueños del capital en los términos que ellos, en su calidad de propietarios, decidan para mejorar la rentabilidad de su tierra. Los inversionistas, por su parte, cuentan con la seguridad de que esas propiedades están debidamente regularizadas y con la certeza jurídica para el éxito y continuidad de los proyectos. El principio básico de su operatividad es la formulación de proyectos de inversión entre los propietarios de la tierra social o pequeña propiedad; canalizar la inversión privada, los apoyos públicos de programas federales o estatales y cualquier otra forma de recursos que, de manera lícita, genere un beneficio a los campesinos. Disponible en: http://www.pa.gob.mx/publica/rev_48/An%C3%A1lisis/Rocendo _Gonz%C3%A1lez_Pati%C3%B1o_Certeza.pdf. Recuperado el 20 de septiembre de 2012.

(95) Ver, entre otras, las Sentencias C-094 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-795 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; y C-535 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil

(96) Ver, al respecto, la Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(97) La Corte ha señalado que los objetivos y medios para alcanzarlos contenidos en las normas de las Leyes del Plan Nacional de Desarrollo están fijados para los cuatro años correspondientes al periodo del Gobierno que lo presenta. Ha dicho entonces que “como resultado del proceso interinstitucional y participativo de planeación diseñado por el Constituyente, la Ley del Plan debe contener tanto las orientaciones y prioridades, como las estrategias de la política económica, social y ambiental que se pretenderán aplicar durante el cuatrienio presidencial correspondiente, políticas y estrategias que han sido fruto de la concertación entre la propuesta gubernamental y las demás corrientes políticas que encuentran representación en el Congreso Nacional, previa participación de las autoridades de los distintos niveles territoriales y de la comunidad misma a través del Consejo Nacional de Planeación. Es decir, es una propuesta política referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos durante este período”. Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.