Sentencia C-645 de agosto 31 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-645 de 2011 

Ref.: Expediente D–8428

Magistrado ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 63 (parcial) de la Ley 1429 de 2010, “Por la cual se expide la ley de formalización y generación de empleo”.

Bogotá, D.C., treinta y uno de agosto de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 47.937 de 29 de diciembre de 2010, destacando en negrilla y subrayado el aparte demandado.

“LEY 1429 DE 2010

(Diciembre 29)

Por la cual se expide la ley de formalización y generación de empleo.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 63.—Contratación de personal a través de cooperativas de trabajo asociado. El personal requerido en toda institución y/o empresa pública y/o privada para el desarrollo de las actividades misionales permanentes no podrá estar vinculado a través de cooperativas de servicio de trabajo asociado que hagan intermediación laboral o bajo ninguna otra modalidad de vinculación que afecte los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes.

Sin perjuicio de los derechos mínimos irrenunciables previstos en el artículo tercero de la Ley 1233 de 2008, las precooperativas y cooperativas de trabajo asociado, cuando en casos excepcionales previstos por la ley tengan trabajadores, retribuirán a estos y a los trabajadores asociados por las labores realizadas, de conformidad con lo establecido en el Código Sustantivo del Trabajo.

El Ministerio de la Protección Social a través de las direcciones territoriales, impondrá multas hasta de cinco mil (5.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a las instituciones públicas y/o empresas privadas que no cumplan con las disposiciones descritas. Serán objeto de disolución y liquidación las precooperativas y cooperativas que incurran en falta al incumplir lo establecido en la presente ley. El servidor público que contrate con cooperativas de trabajo asociado que hagan intermediación laboral para el desarrollo de actividades misionales permanentes incurrirá en falta grave.

PAR. TRANS.—Esta disposición entrará en vigencia a partir del primero (1º) de julio de 2013(1).

(...).

VII. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir la demanda de la referencia.

Cabe observar que, no obstante que en el parágrafo transitorio del artículo demandado se establecía que dicha disposición entraría en vigencia a partir del 1º de julio de 2013, lo cual exigiría un pronunciamiento de la Corte sobre su competencia para pronunciarse sobre la norma acusada a la luz de esa circunstancia, dicho parágrafo fue derogado expresamente por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 y, por consiguiente, la disposición del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 se encuentra vigente y la Corte es competente para pronunciarse en torno a la demanda.

2. La materia sometida a examen.

Para el demandante, la disposición parcialmente demandada, al imponer a las cooperativas de trabajo asociado —CTA— y a las relaciones entre estas y sus trabajadores asociados, la aplicación del régimen jurídico laboral del trabajo subordinado, dependiente y por cuenta ajena, desconoce el concepto del trabajo cooperado solidario y autogestionario, que se encuentra protegido constitucionalmente. En su criterio, ello resulta contrario a los artículos 25 y 53 de la Constitución, en cuanto dichas disposiciones protegen al trabajo en todas sus modalidades; a los artículos 13 y 63 de la Carta, que establecen los fundamentos del derecho de igualdad y de la autonomía privada; al artículo 38, que consagra el derecho de asociación y al artículo 333, que establece el deber del Estado de fortalecer las organizaciones solidarias. Del mismo modo, considera que se desconoce el artículo 83 de la Constitución, que consagra el principio de la buena fe, por cuanto la ratio legis de la disposición acusada parte del supuesto de que todas las cooperativas de trabajo asociado se utilizan para defraudar la legislación laboral. Expresa, también, finalmente, que la disposición acusada está en contravía con todas las normas que contienen el desarrollo constitucional de protección al sector solidario.

En el sentido de la demanda se pronuncia quien interviene a nombre del departamento de derecho laboral de la Universidad Externado de Colombia, para quien la disposición acusada resulta contraria al artículo 25 de la Constitución, porque constituye una especie de persecución a una modalidad de trabajo constitucionalmente protegida; al artículo 13 superior, porque dispone la aplicación del mismo régimen a realidades sociales, económicas y jurídicas distintas, y al artículo 38 de la Carta, porque se desconoce el derecho de asociación de quienes optan por constituir una cooperativa de trabajo asociado. Para este interviniente, no se puede legislar para la excepción fraudulenta, la cual debe ser combatida con otros instrumentos al alcance del Estado, sin desconocer una opción que tiene desarrollo y es respetada en todo el mundo.

En la misma línea se ubican quienes intervienen por la Confederación de Cooperativas de Colombia y por la Asociación Colombia de Cooperativas, quienes manifiestan que, no obstante que, inicialmente, para hacer frente a la propuesta que cursaba en el Congreso de la República en el sentido de acabar con las cooperativas de trabajo asociado, sugirieron una fórmula de regulación que, aunque con diferencias sustantivas, tenía cierta proximidad con la que finalmente fue aprobada y es ahora objeto de acusación, estiman en este momento que, en tanto que en la misma ley se han incluido medidas de control para hacer frente al uso fraudulento del instrumento de las cooperativas de trabajo asociado, resulta innecesario acudir a medidas extremas, como la de imponer a las auténticas cooperativas que retribuyan las labores realizadas por sus trabajadores asociados de conformidad con el Código Sustantivo de Trabajo.

Por su parte, para quienes intervienen por la Comisión Colombiana de Juristas, la Central Unitaria de Trabajadores y la Escuela Nacional Sindical, la disposición acusada no se opone a la Constitución, sino que se limita a reconocer el hecho de que la figura de las cooperativas de trabajo asociado ha sido utilizada para encubrir verdaderas relaciones laborales, con el propósito de eludir los derechos de los trabajadores que surgen de una relación laboral mediante contrato de trabajo. En ese contexto, señalan, la obligación que en la norma demandada se impone a las cooperativas de trabajo asociado, se ajusta a la Constitución, porque, por un lado, es expresión del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, porque, más allá de la denominación que se le dé a una determinada relación laboral, el régimen aplicable debe guiarse por el contenido de la misma, y, por otro, respeta la protección constitucional al trabajo, por cuanto, la misma se predica de todas las modalidades laborales, sin que, al amparo del régimen especial de las cooperativas de trabajo asociado, se puedan desconocer los derechos mínimos que deben garantizarse a todos los trabajadores.

En ese mismo sentido se pronuncian dos conjuntos distintos de ciudadanos que, en escritos separados, coinciden en la apreciación conforme a la cual la disposición acusada constituye una herramienta para la garantía de los derechos mínimos de los trabajadores, que deben prevalecer en cualquiera de las modalidades de trabajo protegidas constitucionalmente y que habían venido siendo desconocidos con el recurso de acudir a las cooperativas de trabajo asociado.

Quien interviene por el Ministerio de la Protección Social, a su vez, considera que debe declararse la exequibilidad de la disposición acusada, por cuanto el demandante parte de una premisa equivocada, cual es suponer que en ella se impone a las cooperativas de trabajo asociado y a las relaciones entre estas y sus trabajadores asociados, la asunción del régimen jurídico laboral del trabajo subordinado, dependiente y por cuenta ajena. Para el ministerio, la disposición acusada no desconoce la diferencias, ampliamente desarrolladas por el legislador, entre el trabajo subordinado y el que se realiza en las cooperativas de trabajo asociado, sino que se orienta a garantizar para los trabajadores asociados los derechos mínimos que, de acuerdo con la ley, poseen todos los trabajadores.

El Ministerio Público, por su lado, plantea que es preciso tener en cuenta que la disposición acusada se limita a regular lo que tiene que ver con la retribución de los trabajadores asociados, sin que quepa señalar que ella implica que los estatutos o reglamentos que estos, en ejercicio de su derecho de asociación, acuerden para regir su relación laboral, sean anulados o excluidos por la ley, para imponerles en su lugar el Código Sustantivo del Trabajo. Lo que sí ocurre, expresa la vista fiscal, es que la ley establece un límite al ejercicio de esa autonomía, que no es ni puede ser absoluta, y lo hace a partir de valores y principios constitucionales, relacionados con la protección de los trabajadores y de sus derechos, particularmente en cuanto hace a sus garantías mínimas, a las cuales no es posible renunciar.

De este modo, el problema jurídico que deber resolver la Corte es si la disposición acusada, al señalar que las pre-cooperativas y las cooperativas de trabajo asociado, sin perjuicio de los derechos mínimos irrenunciables consagrados en la Ley 1233 de 2008, cuando en casos excepcionales previstos por la ley tengan trabajadores, retribuirán a estos y a los trabajadores asociados por sus labores conforme el Código Sustantivo del Trabajo, resulta contraria a los preceptos superiores que protegen al trabajo en todas sus modalidades y garantizan el derecho de asociación y la autonomía privada; es violatoria del principio de igualdad; desconoce el mandato constitucional de promoción al sector solidario y se opone al postulado de la buena fe.

Para abordar el anterior problema jurídico, la Corte se referirá, en primer lugar, al régimen de las cooperativas de trabajo asociado, destacando su inserción en el concepto de solidaridad y su vinculación, tanto con el derecho de asociación y la autonomía privada, por un lado, como con el derecho al trabajo y el régimen que le es propio, por otro. En ese contexto la Corte puntualizará el alcance de la disposición demandada para, finalmente, abordar la cuestión planteada.

3. Las cooperativas de trabajo asociado.

3.1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 79 de 1988, las cooperativas de trabajo asociado son aquellas que vinculan el trabajo personal de sus asociados para la producción de bienes, ejecución de obras o la prestación de servicios. Por su parte, en el Decreto 4588 de 2006, se señala que tales cooperativas son organizaciones sin ánimo de lucro pertenecientes al sector solidario de la economía, que asocian personas naturales que simultáneamente son gestoras, contribuyen económicamente a la cooperativa y son aportantes directos de su capacidad de trabajo para el desarrollo de actividades económicas, profesionales o intelectuales, con el fin de producir en común bienes, ejecutar obras o prestar servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general.

El anterior concepto de las cooperativas de trabajo asociado está en consonancia con lo dispuesto en los artículos 3º y 4º de la Ley 79 de 1988, de conformidad con los cuales, el acuerdo cooperativo es un contrato que se celebra por un número plural de personas con el objetivo de crear una persona jurídica de derecho privado denominada cooperativa, cuyas actividades deben desarrollarse con fines de interés social y sin ánimo de lucro, y se define a la cooperativa como una empresa asociativa sin ánimo de lucro, en la que los cooperados son simultáneamente aportantes y gestores de la empresa, cuyo objeto social debe tender a la satisfacción de las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general.

La jurisprudencia constitucional ha destacado la importancia de las cooperativas de trabajo asociado y ha reconocido que las mismas gozan de especial protección constitucional, como modalidad de trabajo y como expresión del sector solidario.

Ha dicho la Corte que, los elementos esenciales del contrato de constitución de una cooperativa de trabajo asociado son los siguientes: (i) Pluralidad de personas, (ii) aporte principalmente en trabajo, (iii) objeto de interés social y sin ánimo de lucro, y (iv) calidad simultánea de aportante y gestor.En la Sentencia C-211 de 2000, la Corte identificó como características relevantes de las cooperativas de trabajo asociado las siguientes: (i) asociación voluntaria y libre, (ii) igualdad de los cooperados, (iii) ausencia de ánimo de lucro, (iv) organización democrática, (v) trabajo de los asociados como base fundamental, (vi) desarrollo de actividades económico sociales, (vii) solidaridad en la compensación o retribución, y (viii) autonomía empresarial.

También ha señalado la corporación que, de acuerdo con el artículo 59 de la Ley 79 de 1988,en las cooperativas de trabajo asociado, el régimen de trabajo, de previsión, seguridad social y compensación(7), será establecido en los estatutos y reglamentos, como quiera que tales materias tienen origen en el acuerdo cooperativo y escapan del ámbito de regulación de la legislación laboral.

Esta figura cuenta con fundamento en el principio de solidaridad y tiene manifestaciones tanto desde la perspectiva del derecho de asociación como desde el derecho al trabajo.

3.2. Derecho de asociación.

En la Sentencia C-211 de 2000, la Corte se refirió al pleno respaldo constitucional que, en un Estado social de derecho como el nuestro, tienen las organizaciones asociativas y solidarias, dado que el trabajo y la solidaridad juegan un papel decisivo para el logro de un orden económico y social justo. Para la Corte esa conclusión se desprende de lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1º, 38, 51, 57, 58, 60, 64, 103, 189-24, y 333 de la Carta Fundamental.

Dijo la Corte:

“(...) el artículo 1º determina que ‘Colombia es un Estado social de derecho, (...) fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general’; el artículo 38 garantiza ‘el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad; el artículo 51 consagra el derecho a la vivienda digna y la obligación del Estado de promover ‘formas asociativas de ejecución de esos programas de vivienda’; el artículo 57 autoriza al legislador ‘para establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas’; el artículo 58 (inc. 3º) prescribe que ‘El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad’; el artículo 60 establece el derecho que tienen los trabajadores y ‘las organizaciones solidarias y de trabajadores’, para acceder a la propiedad accionaria; el articulo 64 alude al deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, ‘en forma individual o asociativa’; el artículo 103 ordena al Estado contribuir a ‘la organización, promoción y capacitación de las asociaciones (...) comunitarias (...)’; el artículo 189-24 contempla la inspección, vigilancia y control por parte del Presidente de la República ‘sobre las entidades cooperativas’; el artículo 333 le impone al Estado fortalecer ‘las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial’.”.

Para la Corte, las anteriores disposiciones no son simples enunciados teóricos, sino directivas de acción política que le imponen al Estado el deber de fomentar, apoyar, promover y proteger a las organizaciones solidarias y asociativas de trabajo.

Expresó la corporación que las cooperativas de trabajo asociado nacen de la voluntad libre y autónoma de un grupo de personas que decide unirse para trabajar mancomunadamente, bajo sus propias reglas contenidas en los respectivos estatutos o reglamentos internos y agregó que, en ellas, “(...) sus miembros deben sujetarse a unas reglas que son de estricta observancia para todos los asociados, expedidas y aprobadas por ellos mismos, respecto del manejo y administración de la misma, su organización, el reparto de excedentes, los aspectos relativos al trabajo, la compensación, y todos los demás asuntos atinentes al cumplimiento del objetivo o finalidad para el cual decidieron asociarse voluntariamente que, en este caso, no es otro que el de trabajar conjuntamente y así obtener los ingresos necesarios para que los asociados y sus familias puedan llevar una vida digna”(8).

Puntualizó la Corte que, si bien la facultad que tienen los asociados de tales organizaciones para autorregularse no significa que el legislador no pueda reglamentar algunos asuntos relacionados con ellas, el Estado, con la salvedad indicada, no puede interferir en su ámbito estrictamente interno, en aspectos que, por ejemplo, tengan que ver con su organización y su funcionamiento, pues ello depende de la libre y autónoma decisión de los miembros que las conforman.

De manera particular, señaló la Corte que entre las restricciones que el legislador puede imponer a las cooperativas de trabajo asociado, están las que apuntan a la protección de los derechos de las personas en general y de los trabajadores en forma especial, y que, en todo caso, la autonomía regulatoria de esas entidades está limitada por los principios y valores constitucionales. Dijo la Corte que, es claro que si bien en desarrollo de la libertad de asociación las cooperativas están regidas“en principio por una amplia autonomía configurativa de los asociados, no están excluidas de una adecuada razonabilidad constitucional, en los distintos aspectos que las mismas involucran, como ocurre frente a la posible afectación de los derechos fundamentales de las personas vinculadas a dicha actividad de empresa, como consecuencia del alcance de sus estipulaciones”(9).

Derecho al trabajo

De acuerdo con el artículo 25 de la Constitución, el trabajo goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. La Corte ha destacado que esa especial protección se predica no solamente de la actividad laboral subordinada, regulada en el Código Sustantivo del Trabajo, sino que la misma se extiende a otras modalidades, entre las cuales se cuentan aquellas en las que el individuo lo ejerce de manera independiente, puesto que, más que al trabajo como actividad abstracta se protege al trabajador y a su dignidad(10).

Así, en el artículo 5º del Código Sustantivo del Trabajo se define el trabajo subordinado o dependiente, como “(...) toda actividad humana libre, ya sea material o intelectual, permanente o transitoria, que una persona natural ejecuta conscientemente al servicio de otra, y cualquiera que sea su finalidad, siempre que se efectúe en ejecución de un contrato de trabajo”.

Junto a esa modalidad, que es la que mayor atención ha recibido en la legislación, existen otras, para cuya identificación podría acudirse a la clasificación internacional de la situación en el empleo (CISE), elaborada bajo el auspicio de la OIT y conforme a la cual es posible distinguir seis grupos de trabajadores: 1. Asalariados; 2. Empleadores; 3.Trabajadores por cuenta propia;4. Miembros de cooperativas de productores; 5. Trabajadores familiares auxiliares, y 6.Trabajadores que no pueden clasificarse según la situación en el empleo(11).

La anterior clasificación tiene en su base un conjunto de criterios, que permite diferenciar dos grandes grupos de trabajadores, los asalariados, por un lado, y los independientes, por el otro, atendiendo, entre otros factores, a la consideración sobre el tipo de relaciones que surgen entre las partes de la relación de trabajo y a diversos aspectos sobre la asunción del riesgo económico propio de la respectiva actividad. Así, los empleos asalariados: son aquellos en los que los titulares tienen contratos de trabajo implícitos o explícitos (verbales o escritos), por los que reciben una remuneración básica que no depende directamente de los ingresos de la unidad para la que trabajan (esta unidad puede ser una corporación, una institución sin fines de lucro, una unidad gubernamental o un hogar). Los Empleos independientes, a su vez, son aquellos en los que la remuneración depende directamente de los beneficios (o del potencial para realizar beneficios) derivados de los bienes o servicios producidos (en estos empleos se considera que el consumo propio forma parte de los beneficios). Los titulares toman las decisiones operacionales que afectan a la empresa, o delegan tales decisiones, pero mantienen la responsabilidad por el bienestar de la empresa. (En este contexto, la “empresa” se define de manera suficientemente amplia para incluir a las operaciones de una sola persona)(12).

En relación con todas las anteriores modalidades, el mandato constitucional de brindar especial protección al trabajo implica dos tipos de responsabilidades para el Estado. Por un lado, el deber de promover las condiciones que permitan a todas las personas que lo requieran acceder a un trabajo para generar los ingresos necesarios y, por otro, velar porque el trabajo se desarrolle en condiciones de dignidad, particularmente cuando se realiza bajo subordinación y dependencia, dado que, en ese escenario, se presenta una contraposición de intereses, dentro de la cual el trabajador es el extremo más débil.

El deber de promover el empleo, en cualquiera de sus formas, responde a un imperativo de la dignidad de la persona humana, porque busca dar una respuesta, no solo a los requerimientos materiales de las personas, sino también a sus necesidades de autosuficiencia, realización personal y contribución a la vida social.

A su vez, la garantía de las condiciones de dignidad en el trabajo, implica promover una cultura laboral acorde con las mismas, definir un mínimo de derechos del trabajador y aplicar el poder del Estado para proscribir las conductas contrarias a ese mínimo, así como para señalar el marco obligatorio dentro del cual deben desenvolverse las distintas modalidades de trabajo. Esta última dimensión tiene particular sentido cuando existe oposición de intereses y se interviene en favor del extremo más débil de la relación.

No obstante esa particular incidencia sobre el trabajo que se realiza bajo subordinación y dependencia, el marco regulatorio del trabajo comprende todas sus modalidades y, respetando las características propias de cada una de ellas, busca atender los dos objetivos que se ha mencionado: la generación de empleo y el desarrollo del mismo en condiciones de dignidad.

En relación con el trabajo que se realiza en las cooperativas de trabajo asociado, la Corte, en la Sentencia C-211 de 2000, puso de presente que el trabajo asociado se ha venido abriendo espacio en la mayoría de países de Europa y América, puesto que constituye un medio eficaz para el fortalecimiento de los trabajadores, que siempre habían sido considerados la parte débil de las relaciones de trabajo. Señaló la corporación que en esas organizaciones se rompe con el esquema tradicional de las empresas lucrativas de la economía de mercado en las que unos son los empleadores y otros los trabajadores, pues, en ellas, esas dos categorías de personas no existe ya que, los trabajadores son los mismos socios y dueños de la empresa. Destacó la Corte que “[d]debido a la naturaleza misma de las cooperativas de trabajo asociado (identidad de trabajador-socio) la retribución que reciben los asociados por su trabajo no es salario sino una compensación, que se fija teniendo en cuenta estos factores: la función que cada trabajador cumple, la especialidad, el rendimiento, la cantidad y calidad del trabajo aportado. Igualmente, el trabajador asociado tiene derecho a recibir un porcentaje de los excedentes obtenidos por la cooperativa. Pretender que el régimen de compensación de los socios de estas cooperativas sea igual al de los trabajadores asalariados, sería desconocer la naturaleza misma de tales organizaciones y la inexistencia frente a sus asociados de una relación de trabajo de esa índole”.

Manifestó la Corte que es preciso tener en cuenta que los trabajadores asociados no solo reciben beneficios pues, dada su condición de propietarios, también tienen que asumir los riesgos, ventajas y desventajas propios del ejercicio de toda actividad empresarial. De manera que si se presentan pérdidas deben asumirlas conjuntamente, lo que no ocurre en las relaciones de trabajo dependientes.

En ese contexto, la corporación expresó que los principios mínimos fundamentales que rigen el trabajo contenidos en el artículo 53 de la Carta que, como se ha dicho, “(...) configuran el suelo axiológico de los valores materiales expresados en la Constitución alrededor de la actividad productiva del hombre (...)”(13) a los cuales debe sujetarse el Congreso en su actividad legislativa, al igual que el aplicador o intérprete de las disposiciones de ese orden y la sociedad en general “(...) no pretende una ciega unificación normativa en materia laboral que desconozca la facultad del legislador de establecer regímenes diferenciados mas no discriminatorios, atendiendo a las particularidades concretas de las relaciones de trabajo que se pretenden regular. Su finalidad es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley(14).

Para la Corte, el reconocimiento de la diferencia de regímenes laborales, según las distintas modalidades de trabajo, no quiere decir que tales derechos fundamentales no deban ser respetados o garantizados en las cooperativas de trabajo asociado, puesto que de no entenderse así, “(...) habría que sostener inválidamente que la Constitución discrimina a los trabajadores, o en otras palabras, que protege solamente a unos, lo cual no se ajusta con una interpretación sistemática y teleológica de los artículos 25 y 53 del estatuto superior. Es que derechos fundamentales como el de la igualdad de oportunidades, el de una justa y equitativa compensación del trabajo en forma proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, el principio de favorabilidad a favor del trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, el derecho a la capacitación, al descanso necesario, a la seguridad social, entre otros, no son ajenos a ninguna clase de trabajo”(15).

De este modo, cabe señalar que, sin detrimento de la autonomía que, de acuerdo con los principios constitucionales a los que se ha hecho referencia, tienen las cooperativas de trabajo asociado, y sin perjuicio del deber del Estado de brindarles su apoyo, como expresión de formas asociativas solidarias e instrumento para la generación de empleo, es posible que el legislador adopte medidas restrictivas de su régimen interno, no solo para garantizar el mínimo de derechos de los trabajadores, sino, también, para evitar que instrumentos, amparados, en principio, por la libertad de asociación, la autonomía privada, el derecho al trabajo y el principio de solidaridad, se conviertan en medios que se traduzcan en un detrimento generalizado o ampliamente extendido de las condiciones de los trabajadores. Esa intervención del Estado, sin embargo, exige una labor de ponderación para, en procura de defender un entorno de protección del trabajo, no afectar desproporcionadamente los derechos de quienes optan por una modalidad autogestionaria.

Esa tensión entre la autonomía de las cooperativas de trabajo asociado y los derechos de los trabajadores, se ha planteado en diversos escenarios, en los cuales se ha discutido el interrogante en torno a si cabe aplicarles a tales cooperativas la legislación laboral propia de las modalidades de trabajo dependiente. Sobre el particular, en el ámbito de la OIT, se ha señalado que la Recomendación 193 de 2002 remite a la obligación de los Estados de promover todo tipo de cooperativas, incluidas las de trabajo asociado, pero que se puntualiza sobre la necesidad de velar porque dichas cooperativas no se creen o se utilicen para evadir la legislación del trabajo o para encubrir relaciones de trabajo dependiente(16).

En ese contexto, en el marco de la OIT se distingue entre, por un lado, el derecho que rige la relación entre empleador y trabajador, y, por otro, las previsiones legislativas orientadas a garantizar las condiciones del trabajo decente. Así, en la reunión de expertos sobre legislación cooperativa, en el año 1995, en Ginebra, se concluyó que las normas de la OIT y la legislación sobre derechos humanos básicos, salud, seguridad social y seguridad en el lugar de trabajo, entre otras materias, eran aplicables a los socios de las cooperativas de trabajo asociado, así no estuviesen sujetos a las normas que de manera general regulan las relaciones entre empleador y empleado(17).

De este modo es posible concluir que (i) las cooperativas de trabajo asociado, constituyen una opción válida a la luz de la Constitución para que las personas puedan autogenerar trabajo, en un contexto de libertad y autonomía; (ii) dichas cooperativas se encuentran sujetas a la legislación laboral que se orienta a garantizar que el trabajo se realice en condiciones de dignidad y (iii) el Estado tiene, por un lado, el deber, de promover, tanto las formas asociativas solidarias a las que acuden los trabajadores, como el respeto en ellas del mínimo de derechos y garantías de los trabajadores, y, por otro, la obligación de perseguir la utilización de esta figura y la creación de pseudo-cooperativas con el propósito de eludir la legislación laboral protectora de los trabajadores.

Por otra parte, tal como se puso de presente en la Sentencia C-855 de 2009, en la misma Sentencia C-211 de 2000, la Corte analizó el tema específico de las compensaciones de los trabajadores socios de las cooperativas de trabajo asociado(18) y sus diferencias notorias con el régimen aplicable a los trabajadores dependientes, y, en análisis que resulta relevante para el problema constitucional que plantea el presente proceso, expresó que, en todo caso, el trabajo que desempeñan los asociados a las Cooperativas, se encuentra amparado por las garantías consagradas en la Constitución para los trabajadores. Dijo la Corte:

“La protección que la Constitución ordena dispensar al trabajo, que dicho sea de paso, no es exclusivamente el subordinado sino este en todas sus modalidades (C.P., art. 25), y la garantía de los derechos mínimos irrenunciables tampoco se ven menguados, porque son los mismos asociados quienes deben establecer sus propias reglas para que aquel se desarrolle en condiciones dignas y justas, que les permita mejorar su nivel de vida y lograr no solo su bienestar sino también el de su familia.

Al respecto ha dicho la Corte: “No solo la actividad laboral subordinada está protegida por el derecho fundamental al trabajo. El trabajo no subordinado y libre, aquel ejercido de forma independiente por el individuo, está comprendido en el núcleo esencial del derecho al trabajo. La Constitución más que al trabajo como actividad abstracta protege al trabajador y su dignidad. De ahí el reconocimiento a toda persona del derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, así como la manifestación de la especial protección del Estado “en todas sus modalidades” (C.P., art. 25)”(19).

Ahora bien: los principios mínimos fundamentales que rigen el trabajo contenidos en el artículo 53 de la Carta que, como se ha dicho, "configuran el suelo axiológico de los valores materiales expresados en la Constitución alrededor de la actividad productiva del hombre(20), a los cuales debe sujetarse el Congreso en su actividad legislativa, al igual que el aplicador o intérprete de las disposiciones de ese orden y la sociedad en general (...) “no pretende una ciega unificación normativa en materia laboral que desconozca la facultad del legislador de establecer regímenes diferenciados mas no discriminatorios, atendiendo a las particularidades concretas de las relaciones de trabajo que se pretenden regular. Su finalidad es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley”(21).

En síntesis, dijo la Corte, en la Sentencia C-211 de 2000, la corporación llegó simultáneamente a dos conclusiones que resultan relevantes para el presente caso: (i) La naturaleza jurídica, las finalidades, la estructura y el funcionamiento de las cooperativas de trabajo asociado son distintas a las de las empresas comerciales y por lo tanto, es válido que el legislador defina para ellas un régimen diferente, especialmente en lo laboral y, (ii) en todo caso, ese régimen diferenciado no puede desconocer que el trabajo que desempeñan los asociados a las cooperativas de trabajo asociado goza de las mismas protecciones constitucionales, pues lo que protege la Carta no es el trabajo como concepto abstracto, sino “al trabajador y su dignidad”.

Aplicación indebida de la modalidad de las cooperativas de trabajo asociado

Tanto la legislación como la jurisprudencia han abordado el problema de la utilización de la figura de las cooperativas de trabajo asociado como instrumento para evadir la legislación laboral, en detrimento de las garantías de los trabajadores.

Así, en el artículo 17 del Decreto 4588 de 2006 se dispuso que “[l]as cooperativas y precooperativas de trabajo asociado no podrán actuar como empresas de intermediación laboral, ni disponer del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a usuarios o a terceros beneficiarios, o remitirlos como trabajadores en misión con el fin de que estos atiendan labores o trabajos propios de un usuario o tercero beneficiario del servicio o permitir que respecto de los asociados se generen relaciones de subordinación o dependencia con terceros contratantes.” Añade la disposición que “[c]uando se configuren prácticas de intermediación laboral o actividades propias de las empresas de servicios temporales, el tercero contratante, la cooperativa y precooperativa de trabajo asociado y sus directivos, serán solidariamente responsables por las obligaciones económicas que se causen a favor del trabajador asociado”.

A su vez, en el artículo 7º de la Ley 1233 de 2008 se estableció que “[l]as cooperativas y precooperativas de trabajo asociado no podrán actuar como empresas de intermediación laboral, ni disponer del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a terceros o remitirlos como trabajadores en misión. En ningún caso, el contratante podrá intervenir directa o indirectamente en las decisiones internas de la cooperativa y en especial en la selección del trabajador asociado.” Agrega la norma que “[c]uando se comprueben prácticas de intermediación laboral o actividades propias de las empresas de servicios temporales, el tercero contratante y las cooperativas o las precooperativas de trabajo asociado, serán solidariamente responsables por las obligaciones que se causen a favor del trabajador asociado y las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado quedarán incursas en las causales de disolución y liquidación previstas en la ley, sin perjuicio del debido proceso, y les será cancelada la personería jurídica”.

De hecho, en el mismo artículo del que hace parte la expresión demandada se dispone que ninguna institución o empresa, pública o privada, podrá vincular a través de cooperativas de trabajo asociado que hagan intermediación laboral, al personal que requiera para el desarrollo de las actividades misionales permanentes, y establece drásticas sanciones para quienes incumplan ese mandato.

Por su lado, en distintas sentencias, la Corte Constitucional, después de referirse a los elementos que permiten declarar la existencia de un contrato realidad en el ámbito laboral, y de identificar los criterios que pueden conducir a que la relación entre cooperado y cooperativa pase de ser una relación horizontal, ausente de subordinación, a una relación vertical en la cual una de las dos partes tenga mayor poder sobre la otra y, por ende, se configure un estado de subordinación, ha puntualizado que en tales eventos es posible dar aplicación directa a la Constitución Política para amparar los derechos fundamentales del trabajador que resulten vulnerados en curso de la ejecución de un contrato que formalmente escapa del ámbito de aplicación de la legislación laboral, pero que materialmente describe una relación vertical de subordinación a la que deben aplicarse los principios del derecho del trabajo.

En ese contexto, la Corte ha precisado, que en algunos casos, a los trabajadores vinculados con las cooperativas de trabajo asociado se les aplica la legislación laboral(22) y ha dicho que uno de ellos se da cuando las cooperativas, de manera excepcional, contratan trabajadores ocasionales o permanentes(23), puesto que en tales eventos se dan todos los supuestos de una relación laboral subordinada, a saber: “existe un empleador, un trabajador que labora bajo la subordinación de aquel, y una remuneración o salario”(24). Ha agregado la Corte que otra situación en la que ello ocurre así, se presenta cuando se da la vinculación formal a una cooperativa de trabajo asociado en condiciones que no excluyen que en la práctica entre esta y el trabajador asociado surja una relación labora(25), es decir, cuando el cooperado no trabaja directamente para la cooperativa, sino para un tercero, respecto del cual recibe órdenes y cumple horarios y la relación con el tercero surge por mandato de la cooperativa(26).

Sobre este particular, la Corte, en Sentencia C-614 de 2009, expresó:

“De hecho, esta corporación reitera de manera enfática la inconstitucionalidad de todos los procesos de deslaboralización de las relaciones de trabajo que, a pesar de que utilizan formas asociativas legalmente válidas, tienen como finalidad última modificar la naturaleza de la relación contractual y falsear la verdadera relación de trabajo. Por ejemplo, en muchas ocasiones, las cooperativas de trabajo asociados, que fueron creadas por la Ley 79 de 1988, modificadas por la Ley 1233 de 2008 y reglamentadas por el Decreto 3553 de 2008, para facilitar el desarrollo asociativo y el cooperativismo, se han utilizado como instrumentos para desconocer la realidad del vínculo laboral, a pesar de que expresamente el artículo 7º de la Ley 1233 de 2008, prohíbe su intermediación laboral.

Así, la eficacia normativa de la Constitución que protege de manera especial la relación laboral y la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre la forma, impone a los particulares y a todas las autoridades públicas, de una parte, el deber de acatar las prohibiciones legales dirigidas a impedir que los contratos estatales de prestación de servicios (norma acusada) y las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado sean utilizadas como formas de intermediación laboral (L. 1233/2008, art. 7º) y, de otra, la responsabilidad social de evitar la burla de la relación laboral.

En la referida Sentencia C-855 de 2009,se puso de presente que “... la Corte ha establecido que si por conducto de la cooperativa de trabajo asociado llega a suscitarse una relación laboral de un trabajador asociado con la cooperativa, para prestarle servicios a un tercero —con elementos de subordinación, horario y remuneración propios del contrato de trabajo—, esta relación laboral prevalece sobre el acuerdo cooperativo, y en tal caso aplican todas las regulaciones laborales, incluyendo, por supuesto, la protección laboral reforzada a las mujeres embarazadas o lactantes (T-177/03, T-291/05, T-873/05, T-063/06, T-195/07, T-531/07), a las personas en estado de debilidad manifiesta (T-1219/05, T-002/06), o a los discapacitados o disminuidos físicos (T-504/08, T-962/08, T-1119/08). De comprobarse la existencia de un contrato laboral paralelo o concomitante con la relación de índole cooperativa, la Corte también ha impuesto el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con los aportes al sistema de salud (T-413/04), al sistema de riesgos profesionales (T-632/04), o incluso la muy elemental de reconocer los salarios pactados con el trabajador (T-353/08). Cuando los hechos del caso lo ameritan, la Corte ha ordenado, no a la cooperativa, sino al tercero que se beneficia de la labor del trabajador asociado, que responda por las obligaciones laborales omitidas (T-471/08), más aun si el vínculo entre el trabajador y la cooperativa ya no pasa por la prestación de servicios a un tercero, sino que se trata de una relación laboral ordinaria entre aquel y esta (T-900/04)”.

Por otro lado, en la Sentencia C-182 de 2010, en la que la Corte se pronunció sobre la Ley 1233 de 2008 “Por medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las contribuciones a la seguridad social, se crean las contribuciones especiales a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las cajas de compensación familiar, se fortalece el control concurrente y se dictan otras disposiciones”, se hizo notar que en la ponencia para primer debate del correspondiente proyecto de ley en la Cámara de Representantes(27), se hizo explícito que el principal problema que aquejaba al subsector de las cooperativas de trabajo asociado era “la realización de actividades de intermediación laboral, ajenas a su naturaleza jurídica, por parte de entidades que bajo dicha figura desarrollan esa práctica prohibida para ellas por la normatividad nacional”. Esta situación, en muchos casos conducía “a la precarización del trabajador por quien, en algunos casos, no se cotiza a la seguridad social o se le traslada el costo de estos aportes, lo cual reduce aún más las compensaciones que recibe por las labores realizadas”. Así mismo, se evidenciaba “la falta de autonomía de muchas de las cooperativas existentes, que dependen de una persona o entidad y son utilizadas para cometer abusos que desnaturalizan esta figura”. Agregó esta ponencia que “las deficiencias en el control que ejercen los entes estatales de supervisión y la utilización inapropiada de esta figura en los sectores público y privado han sido determinantes en el arraigo y profundización de la situación por la que atraviesa este subsector”. Sin embargo, puntualizó la ponencia que no era bueno “generalizar el problema y de paso desconocer la existencia de las verdaderas cooperativas que desarrollan su objeto social con estricta observancia de sus principios y naturaleza”.

Hizo notar la Corte que durante el trámite en el Congreso de la República del proyecto de ley que concluyó con la expedición de la Ley 1233 de 2008, se extendió el propósito legislativo inicial,“... pues fruto de un proceso participativo con los sectores sociales interesados, el Congreso buscó ampliar “la regulación jurídica vigente para las cooperativas”(28), al haber evidenciado la realización por algunas entidades organizadas como tales, “de actividades de intermediación laboral, ajenas a su naturaleza jurídica, por parte de entidades que bajo dicha figura desarrollan esa práctica prohibida para ellas por la normatividad nacional”(29), lo cual estaba conduciendo a “la precarización del trabajador”(30). Tal ampliación del objeto de la ley vino a verse reflejado en su articulado, que, además de contemplar la creación de una contribución parafiscal llamada “contribución especial”, vino a ocuparse también de la regulación legal de algunos aspectos de la organización y funcionamiento de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, entre ellos los requisitos de afiliación, la definición sobre lo que ha de entenderse por compensación ordinaria y extraordinaria de los asociados por el trabajo personal que cumplen, la obligación de afiliarlos al sistema de seguridad social, las prohibiciones para la cooperativa y el régimen de vigilancia y control que sobre ellas recae”.

Después de desarrollar ampliamente las anteriores consideraciones, la Corte, en la referida sentencia expresó que “... no ignora que es posible que en el país se sigan presentando abusos de la figura de las cooperativas de trabajo asociado y que en el futuro se continúen dando estas situaciones; incluso es posible que aun después de la expedición de las normas acusadas, aparentes organizaciones de esta clase, pero en realidad dirigidas a cumplir actividades de intermediación laboral o de evasión de obligaciones patronales, persistan en esas conductas y prosigan con prácticas de traslado a los trabajadores de las obligaciones de cotización que legalmente les corresponden. No obstante, esa circunstancia de utilización abusiva e ilegal de la figura de las cooperativas de trabajo no hace inconstitucional una norma como la que ahora se examina, que a todas luces fue adoptada con el ánimo de proteger a los trabajadores asociados. Además, repara la Corte en que para controlar esas prácticas la misma ley acusada consagra un estricto régimen de prohibiciones (art. 7º) y mecanismos efectivos de control y autocontrol (art. 4º)”.

Todos los anteriores aspectos se sintetizaron por la Corte en la Sentencia T-449 de 2010, en la que, después de reiterar que el vínculo que existe entre la cooperativas de trabajo asociado y sus asociados, en principio, no se rige por la legislación laboral, puntualizó las excepciones que se aplican a ese criterio, en los siguientes términos:

“Esa regla general se exceptúa en eventos en los cuales de un lado, se vincula de manera casual a personas naturales no asociadas para: i) trabajos ocasionales o accidentales que recaigan sobre labores distintas de las que caracterizan el normal y permanente giro de las actividades de la cooperativa, ii) reemplazar temporalmente al asociado que, de acuerdo con los estatutos o al régimen de trabajo asociado, se encuentre imposibilitado para prestar su servicio en relación con una tarea indispensable para el cumplimiento del objeto social de la cooperativa y iii) vincular personal técnico especializado, necesario para el cumplimiento de un proyecto o programa dentro del objeto social de la cooperativa, para cuyo desarrollo no se cuente con un miembro de la misma, siempre que la persona escogida no quiera vincularse como asociado. La otra hipótesis que obliga a la sujeción a la legislación laboral tiene ocurrencia por fuera del ámbito de la cooperativa o precooperativa y se presenta, en particular, iv) cuando un asociado es enviado, bajo su mandato, a prestar servicios a una persona natural o jurídica. En todos esos casos, la regulación del trabajo debe seguir la legislación laboral ordinaria, lo que desplaza de manera inevitable lo dispuesto en los estatus o el régimen de trabajo asociado(31).

En efecto, el artículo 16 del decreto en cuestión, cuya lectura debe ser armonizada con la del artículo 17, contiene una cláusula que prohíbe la desnaturalización el trabajo asociado e impone la carga, a la persona natural o jurídica que se beneficie de la prestación del servicio, de actuar como empleadora, lo cual convierte al asociado, para el evento, en trabajador dependiente. Las prohibiciones de las que habla el artículo 17 justamente desarrollan aquella idea de la desnaturalización del trabajo asociado y proscriben, en consecuencia, las actuaciones de la cooperativa —o precooperativa— que conduzcan i) a su participación como empresas de intermediación laboral; ii) al suministro de mano de obra temporal, constituida por sus asociados, a usuarios o terceros beneficiarios; iii) a la remisión de un trabajador en misión para que asuma labores o trabajos propios de un usuario o tercero beneficiario del servicio; o iv) a la creación de un nexo de subordinación o dependencia entre uno de sus trabajadores y un terceros contratante. Así pues, la adopción por parte de la cooperativa de prácticas que configuren intermediación laboral, actividades características de las empresas de servicios temporales, o que permitan la consolidación de una relación de subordinación frente a alguno de sus asociados, hace del ‘tercero contratante, la cooperativa y precooperativa de trabajo asociado y sus directivos, (...) solidariamente responsables por la obligaciones económicas que se causen a favor del trabajador asociado’.”

De este modo, para la Corte, la jurisprudencia relativa al tema de la relaciones entre una cooperativa de trabajo asociado y sus cooperantes ha hecho evidente que en esta marco pueden surgir distintas relaciones de índole contractual, circunstancia que exige que en cada caso el operador valore los hechos que le rodean para así establecer de manera cierta la naturaleza del vínculo.

4. Alcance de la disposición acusada.

La demanda que es objeto de consideración se dirige contra un aparte del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, sobreformalización y generación de empleo, en cuanto establece que, cuando en casos excepcionales previstos por la ley, las cooperativas de trabajo asociado tengan trabajadores, retribuirán a estos y a los trabajadores asociados por las labores realizadas, de conformidad con lo establecido en el Código Sustantivo del Trabajo.

El texto completo del artículo 63 es el siguiente:

ART. 63.—Contratación de personal a través de cooperativas de trabajo asociado. El personal requerido en toda institución y/o empresa pública y/o privada para el desarrollo de las actividades misionales permanentes no podrá estar vinculado a través de cooperativas de servicio de trabajo asociado que hagan intermediación laboral o bajo ninguna otra modalidad de vinculación que afecte los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes.

Sin perjuicio de los derechos mínimos irrenunciables previstos en el artículo tercero de la Ley 1233 de 2008, las precooperativas y cooperativas de trabajo asociado, cuando en casos excepcionales previstos por la ley tengan trabajadores, retribuirán a estos y a los trabajadores asociados por las labores realizadas, de conformidad con lo establecido en el Código Sustantivo del Trabajo.

El Ministerio de la Protección Social a través de las direcciones territoriales, impondrá multas hasta de cinco mil (5.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a las instituciones públicas y/o empresas privadas que no cumplan con las disposiciones descritas. Serán objeto de disolución y liquidación las precooperativas y cooperativas que incurran en falta al incumplir lo establecido en la presente ley. El servidor público que contrate con cooperativas de trabajo asociado que hagan intermediación laboral para el desarrollo de actividades misionales permanentes incurrirá en falta grave.

Observa la Corte que la anterior disposición, particularmente en el aparte que contiene la expresión acusada, plantea distintos problemas interpretativos.

En primer lugar surge el interrogante que tiene que ver con la ubicación del precepto demandado dentro del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, orientado, en principio, a combatirla utilización de la modalidad de las cooperativas de trabajo asociado para hacer intermediación laboral, de manera que se encubran verdaderas relaciones de trabajo subordinado y se eluda el cumplimiento del régimen legal de ese tipo de vinculación laboral.

Una primera interpretación de la disposición que impone a las cooperativas unas determinadas pautas para la retribución de sus trabajadores asociados sería, en ese contexto, aquella conforme a la cual, no obstante que el artículo 63 en su conjunto, excluye la posibilidad de la intermediación laboral a través de las cooperativas y sanciona drásticamente, tanto a las empresas como a las entidades públicas que incurran en esa práctica, así como a las cooperativas en las que ello tenga lugar, cuando, de manera irregular, se den esos fenómenos de intermediación, las cooperativas deberán remunerar a sus trabajadores, tanto a los que excepcionalmente hayan vinculado mediante contrato de trabajo, como a los trabajadores asociados, de conformidad con lo establecido en el Código Sustantivo del Trabajo.

Esa previsión sería entonces una concreción de los principios generales consagrados en la legislación del trabajo que imponen la primacía de la realidad sobre las formas y que han sido desarrollados de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional, con especial incidencia en el ámbito de las cooperativas de trabajo asociado.

No cabe duda alguna que cuando, de acuerdo con la ley, las cooperativas de trabajo asociado contraten trabajadores dependientes, la relación laboral que de allí surge queda íntegramente sometida a las previsiones del Código Sustantivo del Trabajo. Tampoco ofrece dificultad la consideración conforme a la cual, cuando se establezcan las condiciones del denominado contrato realidad, porque bajo la figura de una cooperativa de trabajo asociado se esconde una relación de trabajo dependiente y subordinado, habrán de aplicarse, a plenitud, las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, con la circunstancia adicional de la solidaridad que surge entre la cooperativa y el tercero contratante en relación con las obligaciones laborales, y sin perjuicio de la aplicación de las sanciones previstas en la propia ley.

La disposición acusada admite, sin embargo, una segunda aproximación interpretativa que, aislando la expresión acusada del contexto general del artículo 63, se centre en la consideración de la manera como está redactado el aparte que es objeto de cuestionamiento por el actor. En efecto, de acuerdo con el texto en cuestión, la obligación de retribuir a los trabajadores asociados de conformidad con lo establecido en el Código Sustantivo del Trabajo solo se presentaría cuando las cooperativas de trabajo asociado excepcionalmente tengan trabajadores dependientes. Surgen de esta aproximación dos dificultades. Por una parte, el presupuesto para que de las cooperativas se predique la obligación de remitirse al régimen del Código Sustantivo del Trabajo, no es el de que se encuentren en una hipótesis de intermediación laboral. Por otra, ese presupuesto parecería limitarse a los excepcionales casos en los que las cooperativas tengan trabajadores a su servicio, entendimiento este último que es el que se acoge por el actor.

Para la Corte esta última posibilidad interpretativa, no obstante que surge de manera indiscutible del texto tal como fue aprobado en el Congreso, no resulta ser de recibo, porque estaría en contravía con el propósito manifiesto del legislador, tal como obra en los antecedentes de la ley, y que estaba dirigido a evitar que, en general, las cooperativas de trabajo asociado pudiesen utilizarse para afectar el ingreso de los trabajadores, retribuyéndolos por debajo de los mínimos previstos en la legislación laboral.

Si se admite, entonces que la disposición acusada no tiene como presupuesto la existencia de un problema de intermediación laboral a través de las cooperativas, pero que su aplicación tampoco se restringe a la hipótesis de las cooperativas que excepcionalmente tengan trabajadores a su servicio, sino que la misma se aplica, de manera general, a todas las precooperativas y cooperativas de trabajo asociado, observa la Corte que se presenta un problema de ambigüedad en la norma, porque dada la diferente naturaleza de las dos modalidades de trabajo a las que ella alude, la que es objeto de regulación por el Código Sustantivo del Trabajo y la que tiene lugar en las cooperativas de trabajo asociado, no es claro de qué manera pueden aplicarse a la segunda las previsiones que se han establecido para la primera, en materia de remuneración del trabajo.

Para no señalar sino las más notables diferencias entre las dos modalidades de trabajo, basta con puntualizar que, en la que es objeto de regulación por el Código Sustantivo del Trabajo, se presenta una oposición entre empleador y trabajador, de lo cual resulta que el primero retribuye al segundo, por los servicios personales que le presta, a través de un salario, al paso que en las cooperativas de trabajo asociado hay una vinculación solidaria, que se desenvuelve en un plano de igualdad, sin oposición de intereses entre empleador y trabajadores, sin que exista relación de subordinación y dependencia, y en donde el trabajo aportado se retribuye a través de una compensación cuyas condiciones son acordadas por los propios trabajadores. En ese contexto una lectura literal de la disposición demandada, conforme a la cual los trabajadores asociados deben retribuirse, por las labores realizadas, de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo, implicaría desnaturalizar las cooperativas, para convertirlas en una realidad jurídica distinta, en la que adquirirían el carácter de empleadores, dentro de una relación que ya no sería solidaria sino de trabajo dependiente y vinculada, por consiguiente, al pago de un salario como retribución al servicio personal recibido. No fue esa, sin embargo, la opción elegida por el legislador, que para ese objetivo habría debido excluir del ordenamiento jurídico la posibilidad de las cooperativas de trabajo asociado, lo cual habría dado lugar a un debate de constitucionalidad distinto del que ahora se ha planteado.

En la medida en que el legislador optó por mantener a las cooperativas de trabajo asociado como una opción al alcance de las personas para hacer frente al desempleo y a la informalidad, es preciso llegar a una interpretación de la disposición demanda que resulte compatible con esa realidad.

El Código Sustantivo del Trabajo regula las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular, y de manera expresa señala que sus previsiones se aplican a una determinada modalidad de trabajo, que es aquella que consiste en “(...) la actividad humana libre, ya sea material o intelectual, permanente o transitoria, que una persona natural ejecuta conscientemente al servicio de otra, y cualquiera que sea su finalidad, siempre que se efectúe en ejecución de un contrato de trabajo”(32).

Dentro del conjunto de materias que regula el código se encuentran las atinentes a la retribución del trabajo a través del salario. Las previsiones del código en esta materia se inscriben dentro del principio general contenido en su artículo 13, conforme al cual “[l]as disposiciones de este código contienen el mínimo de derechos y garantías consagradas en favor de los trabajadores”.

De este modo, una interpretación que armonice la remisión que hace la norma acusada al Código Sustantivo del Trabajo para determinar la retribución de los trabajadores asociados, con la naturaleza propia de las cooperativas de trabajo asociado de las que forman parte, conduce a la conclusión de que la compensación que en dichas cooperativas reciban los trabajadores asociados por las labores realizadas debe estar prevista de manera tal que, respetando la naturaleza asociativa y solidaria de esa modalidad de trabajo, resulte equivalente en condiciones a las que se han previsto para la retribución en el Código Sustantivo del Trabajo como un mínimo de garantías para los trabajadores.

De este modo, en las cooperativas de trabajo asociado, la compensación de los trabajadores asociados por las labores realizadas, en la modalidad jurídica que les es propia, debe estar a tono con las previsiones del Código Sustantivo del Trabajo en aspectos tales como el salario mínimo, materia en relación con la cual existe regulación expresa en la Ley 1233 de 2008(33); el principio de a trabajo igual salario igual (CST, art. 143); el porcentaje del salario que se puede pagar en especie (CST, art. 129); las horas extras y el recargo nocturno (CST, art. 168) o el descanso remunerado y las vacaciones (CST, art. 179 y ss.).

Ante las ambigüedades que, para lograr esa armonización surgen de la ley, es preciso que las cooperativas, en ejercicio de su autonomía adecuen su régimen interno, para acogerse a esa nueva realidad y lo propio debe acontecer con el marco regulatorio estatal, en orden a permitir que se realice esa equivalencia de prestaciones entre las dos modalidades de trabajo en función del mínimo de garantías previsto en el Código Sustantivo del Trabajo.

5. Análisis de los cargos.

Con base en las premisas que se acaban de exponer, procede la Corte al análisis de los problemas de constitucionalidad que se han identificado en el presente caso.

5.1. Primer cargo: Violación del derecho al trabajo consagrado en los artículos 25 y 53 de la Constitución.

De acuerdo con el demandante, la disposición parcialmente acusada, al imponer a las cooperativas de trabajo asociado y a las relaciones entre estas y sus trabajadores asociados, la aplicación del régimen jurídico laboral del trabajo subordinado, dependiente y por cuenta ajena, desconoce el concepto del trabajo cooperado solidario y autogestionario, que se encuentra protegido constitucionalmente.

Adicionalmente a ese planteamiento, sería posible señalar que, en una extensión de los argumentos de la demanda, con la aplicación de la disposición acusada se afectaría el deber del Estado de promover el empleo, porque se limitarían las posibilidades de las personas de acceder al trabajo en una de sus modalidades, debido al alcance altamente restrictivo que tendría para la opción de las cooperativas de trabajo asociado la imposición prevista en dicho precepto.

Frente a los anteriores cuestionamientos, observa la Corte que si el alcance de la disposición fuese el de imponer a las cooperativas de trabajo asociado que retribuyan a sus trabajadores asociados en la modalidad de salario, lo cual implicaría establecer la existencia de una relación de trabajo subordinada, con diferenciación y oposición entre empleador y trabajador, efectivamente se alteraría la esencia de la figura de las cooperativas, se la transformaría en otra distinta y, en la práctica, se acabaría la posibilidad de que las personas accediesen a un trabajo a través de una modalidad cooperativa. Si ese fuese el caso, el juicio de constitucionalidad sería distinto del que se ha propuesto, y habría de recaer sobre la razonabilidad y la proporcionalidad de la medida de exclusión de las cooperativas de trabajo asociado del ámbito jurídico colombiano, en función de los objetivos que le sirven de base.

Sin embargo, tal como se ha señalado por quien interviene por el Ministerio de la Protección Social y por la Procuraduría General de la Nación, y como se puntualizó en el apartado precedente de esta providencia, no es eso lo que ocurre en este caso, por cuanto la norma acusada no implica sustituir el régimen legal de las cooperativas de trabajo asociado, ni el que en cada caso, en ejercicio de su autonomía, se hayan fijado quienes las conforman, por el régimen propio del trabajo dependiente que se realiza bajo el contrato de trabajo, sino que su alcance es el de fijar para los trabajadores asociados unas condiciones de compensación acordes con aquellas que se han previsto como un mínimo de garantías en el Código Sustantivo del Trabajo.

La norma acusada impone, si, una restricción a las cooperativas de trabajo asociado, pero, como se ha visto, la misma se desenvuelve en el ámbito de las consideraciones doctrinarias de la OIT sobre protección del trabajo decente, que admiten la autonomía de las cooperativas y la posibilidad de que operen bajo un régimen jurídico laboral distinto del propio del trabajo subordinado, siempre y cuando se respeten las condiciones que definen el trabajo digno, aspecto cuyo desenvolvimiento se inscribe dentro de la potestad de configuración del legislador.

La exigencia de que toda organización constituida bajo el orden jurídico colombiano, en este caso la que responde a la forma de las cooperativas de trabajo asociado, retribuya a su trabajadores por las labores realizadas, atendiendo a la naturaleza jurídica de la respectiva institución, en los términos del Código Sustantivo del Trabajo que garantizan unas condiciones mínimas para los trabajadores, no desconoce el derecho al trabajo, y, por el contrario debe tenerse como una armonización constitucionalmente válida de los objetivos de promover, por un lado, el acceso de las personas al trabajo y, asegurar, por otro, que este, en todas sus modalidades, se realice en condiciones de dignidad.

De este modo, la disposición demandada no impide que las personas acudan a las cooperativas de trabajo asociado, que han sido reconocidas por el legislador como alternativas valiosas para la generación de empleo y la superación de la informalidad, y, por consiguiente, no desconoce aquella dimensión del derecho al trabajo que le impone al Estado la obligación de promover las condiciones que permitan a todas las personas que lo requieran acceder a un trabajo para la satisfacción de sus necesidades. El deber que se impone a las cooperativas de trabajo asociado, por su parte, se inscribe dentro del segundo de los componentes que, de acuerdo con la Constitución y con los tratados internacionales, tiene la responsabilidad del Estado frente al derecho al trabajo, cual es la adoptar las medidas que aseguren, de manera progresiva, que el mismo se desenvuelva en condiciones de dignidad compatibles con la noción de trabajo decente desarrollada por la OIT, y, en todo caso, con respeto de las garantías mínimas de los trabajadores.

5.2. Segundo cargo. Violación a los artículos 13 y 163 (fundamentos de la autonomía de la voluntad); 38 (derecho de asociación) y 333 (deber del Estado de fortalecer las organizaciones solidarias) de la Constitución Política.

Con los mismos argumentos utilizados para descartar la violación del derecho al trabajo, cabe señalar que la disposición acusada no vulnera el derecho de asociación en su dimensión positiva, en la medida en que no impide que las personas constituyan cooperativas de trabajo asociado con el propósito de generar oportunidades de trabajo solidario y autogestionario. Como se ha visto, la norma acusada no solo no proscribe la conformación de las cooperativas, sino que tampoco puede interpretarse con un alcance, que de hecho, al desnaturalizar su estructura y sus características, implique excluir la modalidad cooperativa como alternativa de autogeneración de trabajo.

Tampoco cabe señalar que las características de la obligación que se establece para las cooperativas de trabajo asociado comporten la imposición de un gravamen desproporcionado que desestimule, en contravía con la Constitución, la conformación de este tipo de cooperativas, con desconocimiento, tanto del derecho de asociación, como del deber del Estado de promover al sector solidario. Tal como se ha señalado, esa obligación tiene el doble objetivo de conseguir que el trabajo en las cooperativas de trabajo asociado, desde la perspectiva de su retribución, se realice en condiciones que sean compatibles con el mínimo de garantías que el legislador ha establecido para el trabajo dependiente, y de evitar que las cooperativas de trabajo asociado, aún en aquellos casos en los que no constituyan expresión de una práctica prohibida para defraudar la legislación laboral, se conviertan en instrumento que, de manera general, incida en una reducción de las condiciones de retribución del trabajo, al desplazar injustificadamente el que se realiza a través del contrato de trabajo, en beneficio de modalidades en las que sería posible retribuirlo en inferiores condiciones.

En el mismo sentido es posible afirmar que la disposición acusada no limita de manera contraria a la Constitución la autonomía privada, puesto que las personas conservan la capacidad para conformar cooperativas de trabajo asociado y para disponer dentro de ellas, en sus estatutos y reglamentos internos, las normas de autogobierno que estimen adecuadas, incluidas las que estén llamadas gobernar sus relaciones laborales, con las limitaciones, que, en general se desprendan del orden jurídico, y, en particular, con la que se deriva de la disposición demandada, la que, como se ha visto, en cuanto que remite a la garantía de un mínimo de condiciones para los trabajadores, se orienta a la realización de un objetivo constitucionalmente imperioso y, por la manera como está concebida, no comporta la imposición de un gravamen desproporcionado.

5.3. Tercer cargo. Vulneración del derecho a la igualdad de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado (C.P., art. 13).

Aunque el demandante no individualiza un cargo por violación del principio de igualdad, sí presenta unas serie de consideraciones orientadas a mostrar que el mismo se desconoce cuándo, a realidades jurídicas distintas, como son las constituidas por el trabajo subordinado y dependiente, regido por el contrato individual de trabajo, por un lado, y el trabajo autogestionario que se realiza en el marco de las cooperativas de trabajo asociado, por otro, se les aplica el mismo régimen laboral.

Lo primero que cabe observar en relación con este planteamiento es que, tal como se pone de presente por el Ministerio Público y por el Ministerio de la Protección Social, el actor parte de una premisa equivocada, porque la disposición acusada no impone la aplicación de un mismo régimen laboral a las relaciones que se desenvuelven en el ámbito del contrato de trabajo y a las que discurren en el seno de las cooperativas de trabajo asociado. A esa conclusión se llega a partir de dos consideraciones centrales, la primera, que se desprende del texto mismo de la disposición acusada, tiene que ver con el hecho de que ella no se remite, en general, al régimen laboral contenido en el Código Sustantivo de Trabajo, sino que lo hace, exclusivamente, en el ámbito de la retribución de los trabajadores. Eso deja abierta la posibilidad de que las cooperativas, respetando el marco fijado por la ley, regulen los distintos aspectos de la relación de trabajo, incluidos los que tienen que ver con la compensación o retribución del trabajo, de manera que resulte acorde con la naturaleza de la entidad asociativa en la que se desenvuelve. En segundo lugar, se tiene que la distinta naturaleza de las relaciones que surgen en uno y otro escenario hace materialmente imposible, aún en el ámbito de la retribución, aplicar, sin matices, a las cooperativas de trabajo asociado, las previsiones establecidas en el Código Sustantivo del Trabajo para el trabajo dependiente y subordinado, empezando porque no hay en las primeras una oposición entre capital y trabajo, sino una relación solidaria que se desarrolla en un plano horizontal, ni existe un salario, como prestación a cargo de una parte del contrato, a cambio del servicio personal que recibe de la otra, sino una compensación por el trabajo aportado. Por consiguiente, como se estableció en el aparte correspondiente de esta providencia, el alcance de la disposición cuya constitucionalidad se revisa es el de imponer a las cooperativas de trabajo asociado unas condiciones de retribución para los trabajadores asociados que, sin desconocer la distinta naturaleza de las relaciones laborales que se dan en el seno de las cooperativas frente a las que son objeto de regulación en el código, permita que estos accedan, mediante prestaciones equivalentes, a las condiciones previstas en el Código Sustantivo del Trabajo como un mínimo a favor de los trabajadores.

Esa imposición no es discriminatoria, porque respetando las diferencias que pueden existir entre las distintas modalidades de trabajo, establece unas condiciones mínimas, que resultan aplicables a todas ellas. Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-855 de 2009, reiteró los pronunciamientos conforme a los cuales, en la Carta de 1991, el trabajo se concibe no solamente como un derecho humano (art. 25) sino también, en el mismo plano que el respeto a la dignidad humana, como un principio fundamental del nuevo orden estatal (art. 1º). De ahí, dijo la Corte, que la Constitución proteja el derecho al trabajo “en todas sus modalidades” (C.P., art. 25), y agregó que de ello se sigue que “(...) los mecanismos de protección y apoyo social que se derivan del mismo no dependan, para su aplicación, de la formalidad contractual que le da origen, sino de la condición misma de trabajador, que es, precisamente, lo que tienen en común los trabajadores asociados a las cooperativas de trabajo asociado, y las demás categorías de trabajadores”. Para la Corte ese factor de semejanza es el que justifica que determinadas normas protectoras del trabajo previstas en función de una de las modalidades que el mismo puede adoptar, se hagan extensivas a todas las demás formas de trabajo.

5.4. Cuarto cargo. Violación de la presunción de buena fe. (C. P., art. 83).

De acuerdo con el demandante no obstante que la buena fe se presume por mandato constitucional, el aparte normativo demandado supone una interpretación conforme a la cual todas la precooperativas o cooperativas de trabajo asociado, están defraudando la legislación laboral, revistiendo con un ropaje distinto relaciones que, en realidad, serían contratos de trabajo.

Sobre este particular cabe observar que la regulación que es objeto de cuestionamiento obedece, no solo al hecho de que, como se ha documentado en distintos escenarios, el instrumento de las cooperativas de trabajo asociado se ha utilizado para defraudar los derechos de los trabajadores, sino también a la consideración del impacto negativo que, sobre el mínimo de derechos de los trabajadores, puede tener el hecho de permitir modalidades de trabajo que injustificadamente desconozcan esos mínimos.

Así, el examen de la disposición acusada exige hacer una ponderación, entre, por un lado, la necesidad de mantener a disposición de las personas opciones de generación de empleo, aun cuando ello pueda implicar, por lo menos en ciertas etapas iniciales, un sacrificio en las condiciones laborales, y, por otro, el imperativo de promover el respeto de unas garantías mínimas para los trabajadores e impulsar las condiciones que permitan que el trabajo en su conjunto, de manera progresiva, se desenvuelva en condiciones más equitativas desde la perspectiva de la distribución del ingreso y la satisfacción de los mínimos vitales de las personas.

En esa ponderación, y en ejercicio de su facultad de configuración, el legislador puede adoptar medidas restrictivas, que no implican partir de una presunción de mala fe en quienes acuden a la modalidad cooperativa, sino que enfrentan la realidad objetiva de las consecuencias, ajenas a la intención de los trabajadores asociados individualmente considerados, que dicha modalidad puede tener sobre el empleo formal y sobre las condiciones de trabajo de las personas.

De este modo, estima la Corte que la disposición acusada, tanto si se atiende a su contenido intrínseco, como si se examinan las consideraciones que le dieron origen, responde a la finalidad de hacer frente a una realidad objetiva, para lo cual impone una obligación a las cooperativas de trabajo asociado que no se sustenta en una presunción de mala fe. Dicho en otras palabras, la disposición acusada no presume que todo aquel que acude a una cooperativa de trabajo asociado pretende hacer un fraude a la legislación laboral, sino que busca, por un lado, evitar que, de hecho, ello ocurra así, y, por otro, garantizar a los trabajadores asociados que, sin perjuicio de la autonomía que tienen para auto-regular sus relaciones, en su retribución se atienda al mínimo de condiciones fijadas en el Código Sustantivo del Trabajo.

Por las anteriores razones, el cargo no está llamado a prosperar.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar la EXEQUIBILIDAD, en los términos de esta providencia, de la expresión “y a los trabajadores asociados por las labores realizadas”, contenida en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, por los cargos analizados.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Este parágrafo fue derogado expresamente en el artículo 276 de la Ley 1450 del 16 de junio de 2011.

(7) De acuerdo con el inciso segundo del artículo 59 de la Ley 79 de 1988, las compensaciones por el trabajo aportado se fijarán teniendo en cuenta la función del trabajo, la especialidad, el rendimiento y la cantidad de trabajo aportado.

(8) Sentencia C-211 de 2000.

(9) Sentencia T-394 de 1999.

(10) Sentencia T-475 de 1992.

(11) Resolución sobre la clasificación internacional de la situación en el empleo (CISE), adoptada por la decimoquinta conferencia internacional de estadísticos del trabajo, (ene. /93).

(12) Ver clasificación internacional de la situación en el empleo (CISE)http://laborsta.ilo.org/ applv8/data/ icses.html. Laborsta es la base de datos sobre estadísticas del trabajo elaborada por el departamento de estadística de la Oficina Internacional del Trabajo(OIT).

(13) Sentencia C-055 de 1999.

(14) Ibídem.

(15) Sentencia C-211 de 2000.

(16) Ver, conferencia general de la Organización Internacional del Trabajo, Recomendación sobre la promoción de las cooperativas, 2002.

(17) Ver, conclusiones de la reunión de expertos sobre legislación cooperativa, Ginebra, 1995, citadas en Hagen, Henrÿ, “Trabajo decente y cooperativas de trabajo asociado”, documento presentado en taller organizado por la Confederación de Cooperativas de Colombia y la Organización Internacional del Trabajo, Bogotá, 2009,

(18) Para la Corte, “... debido a la naturaleza misma de las cooperativas de trabajo asociado (identidad de trabajador-socio) la retribución que reciben los asociados por su trabajo no es salario sino una compensación, que se fija teniendo en cuenta estos factores: la función que cada trabajador cumple, la especialidad, el rendimiento, la cantidad y calidad del trabajo aportado. Igualmente, el trabajador asociado tiene derecho a recibir un porcentaje de los excedentes obtenidos por la cooperativa. Pretender que el régimen de compensación de los socios de estas cooperativas sea igual al de los trabajadores asalariados, sería desconocer la naturaleza misma de tales organizaciones y la inexistencia frente a sus asociados de una relación de trabajo de esa índole... Sin embargo, los trabajadores asociados no solo reciben beneficios pues, dada su condición de propietarios, también tienen que asumir los riesgos, ventajas y desventajas propios del ejercicio de toda actividad empresarial. De manera que si se presentan pérdidas deben asumirlas conjuntamente, lo que no ocurre en las relaciones de trabajo dependientes... En las cooperativas de trabajo asociado se rompe con el esquema tradicional de las empresas lucrativas de la economía de mercado en las que unos son los empleadores y otros los trabajadores, pues en aquellas esas dos categorías de personas no existe ya que, como tantas veces se ha reiterado en esta sentencia, los trabajadores son los mismos socios y dueños de la empresa. El demandante solo concibe una forma de trabajo: la dependiente, olvidando otras, como el independiente y el asociado, siendo este último el que se regula en las normas demandadas...”.

(19) Sentencia T-475 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(20) Sentencia C-055/99, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(21) Ibídem.

(22) Sentencia T-900 de 2004.

(23) Artículo 59, Ley 79 de 1998.

(24) Ver las sentencias T-1177 y T-286 de 2003.

(25) Posición reiterada en las sentencias T-1177 y T-286 de 2003;T-917, T-900 y T-550 de 2004, yT-291 de 2005.

(26) Sentencias T-1177 de 2003 y T- 550 de 2004

(27) Ver: Gaceta del Congreso 636 de 16 de diciembre de 2007.

(28) Gaceta del Congreso 636 de 16 de diciembre de 2007.

(29) Ibídem.

(30) Ibídem.

(31) Artículos 15, 16 y 17, Decreto 4588 de 2006.

(32) Código Sustantivo del Trabajo. Artículo 5º.

(33) En el artículo 3º de la Ley 1233 se dispuso:las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado establecerán en su respectivo régimen la compensación ordinaria mensual de acuerdo con el tipo de labor desempeñada, el rendimiento y la cantidad de trabajo aportado por el trabajador asociado, que no será inferior en ningún caso a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, salvo que la actividad se realice en tiempos inferiores, en cuyo caso será proporcional a la labor desempeñada, a la cantidad y a la calidad, según se establezca en el correspondiente régimen interno. El artículo 145 del Código Sustantivo del Trabajo establece que salario mínimo es el que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a sus necesidades normales y a las de su familia, en el orden material, moral y cultural.